Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Bogotá D.C., dieciocho (18) de junio de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Mestra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Acción: Acción de tutela Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Se confirma la sentencia de tutela de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el accionante en contra del fallo de tutela proferido el 16 de abril de 2026 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.
1. SÍNTESIS DEL CASO El señor Jesús María Mestra Martínez, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 29 de agosto de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 05837 33 33 001 2023 00500 00/01, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: 1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA en sentencia proferida del 29 de agosto de 2025 dentro del medio de control bajo radicado No. 05737-33-33-001-2023 00500-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y PRINCIPIO DE GRATUIDAD del docente, habida cuenta que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y al precedente judicial del órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, DEJAR SIN EFECTOS la providencia judicial referida en el numeral anterior y, proceda a efectuar el examen de procedencia de la condena en costas impuestas al proceso ordinario conforme la normatividad vigente y el precedente jurisprudencial vertical en aras de salvaguardar las garantías iusfundamentales de la accionante.
(Mayúsculas y negrillas originales del escrito de tutela). 1 Aparte del escrito de tutela. Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00. Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 2
2. SITUACIÓN FÁCTICA El accionante informó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006. Relató que, para sustentar sus pretensiones, allegó los medios de prueba que, a su juicio, evidenciaban el retraso de la actuación administrativa.
Expuso que la demanda se dirigió contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y el Departamento de Antioquia, con el propósito de que se accediera al reconocimiento de la sanción moratoria reclamada. La demanda correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Turbo que, mediante sentencia del 27 de junio de 2025, desestimó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora.
Respecto de la imposición de dicha condena, el juzgado consideró lo siguiente: De conformidad con lo establecido el artículo 188 del CPACA en concordancia con los numerales 1 y 8 del artículo 365 del CGP, se condenará en costas a la parte actora solo en favor de la Nación – Min. de Educación – FOMAG, dado que el Departamento de Antioquia no contestó la demanda y tampoco presentó alegatos de conclusión. Las costas comprenden los gastos del proceso y las agencias en derecho.
Estas últimas se entienden causadas y comprobadas por el solo hecho de acudir al proceso y participar en sus distintas etapas. Cuando no exista un valor exacto, el numeral 4 del artículo 366 del CGP exige que, para su tasación, se debe tener en cuenta que «la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales».
En criterio del Despacho, la condena en costas constituye un elemento de carácter objetivo, por lo que no resulta necesario analizar la conducta procesal de las partes -más allá de su participación en el proceso- ni la razonabilidad de sus argumentos. Esta únicamente es aplicable a las acciones públicas, conforme al inciso segundo del artículo 188 del CPACA, introducido por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, sin que ello implique una derogación de la regla general del inciso primero. En efecto, la sentencia debe disponer la condena en costas en las reglas del Código General del Proceso, lo que implica que la parte vencida en juicio debe asumirlas, siempre que se encuentren debidamente demostradas.
En consecuencia, la ausencia de fundamental legal constituye un criterio autónomo que busca desincentivar la presentación de demandas infundadas o temerarias, sin que ello condicione la procedencia de la condena en costas en todos los procesos contenciosos administrativos. […] Inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión, en sentencia del 29 de agosto de 2025, la confirmó y condenó en costas a la parte actora en segunda instancia, al considerar lo siguiente: […] 4- Régimen jurídico aplicable.
Sobre la condena en costas, el artículo 188 del CPACA disponía lo siguiente: Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 3 ARTICULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En razón a que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, debe entenderse que la remisión que hace el CPACA se refiere a la normativa procesal vigente de aplicación inmediata y que para el asunto que nos ocupa es el artículo 365 del Código General del Proceso, disposición que introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas.
Sin embargo, el artículo 188 del CPACA fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” Lo anterior supone que se mantuvo el criterio objetivo que pregonaba la ley 1437 de 2011 para su imposición en procesos distintos a aquellos en los que se ventile un interés público y previó un criterio subjetivo en relación con estos últimos para su condena.
Por lo anterior, el razonamiento del demandante no es de recibo, y por ende, se negará la solicitud de revocar la condena en costas impuesta, teniendo en cuenta que la parte demandante fue vencida en primera instancia y; además, se condenará en costas en esta instancia a la parte cuyo recurso fue resuelto desfavorablemente, por cuanto la apelación no prospera. […] Frente a la procedencia de la acción de tutela, sostuvo que su solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
Al respecto, aseveró lo siguiente2: […] se satisface el presupuesto de relevancia constitucional en la medida que el Tribunal Administrativo de Antioquia estimó la procedencia de la condena en costas en la controversia laboral a la luz del criterio objetivo, esto es, verificando solo que la parte actora fue la vencida en el proceso.
Sin embargo, pasó por alto la modificación introducida por el Legislador que condiciona la imposición de la penalidad a la verificación de la manifiesta carencia de fundamento legal de la demanda presentada por el usuario de la administración de justicia. En efecto, el cambio normativo introducido por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021 resulta aplicable a los procesos tramitados ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, como se desprende de su tenor literal.
En efecto, la expresión “en todo caso”, contenida en el texto normativo, impone la obligación al operador judicial de examinar si el debate jurídico sometido a su consideración carecía totalmente de fundamento fáctico y jurídico. […] Asimismo, afirmó que se satisfacía el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia cuestionada fue proferida el 29 de agosto de 2025 y la solicitud de amparo se presentó dentro de un término que estimó razonable. 2 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 4 En cuanto a la subsidiariedad, indicó que la acción de tutela era procedente porque controvierte una decisión judicial de segunda instancia, frente a la cual no contaba con otro mecanismo judicial ordinario eficaz para solicitar la protección de los derechos fundamentales que consideró vulnerados.
En cuanto a los defectos atribuidos a la providencia cuestionada, alegó que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en defecto sustantivo. En cuanto a los requisitos generales de procedencia, alegó que la providencia acusada incurrió en defecto sustantivo. Sobre el defecto sustantivo argumentó lo siguiente3: […] se evidencia la configuración de un defecto sustantivo toda vez que, (i) no estamos frente a una interpretación protegida por la autonomía e independencia judicial, sino ante una indebida aplicación del ordenamiento jurídico que regula la condena en costas, al haberse ignorado elementos normativos esenciales del artículo 188 de la Ley 1437e (sic) 2011, incurriéndose así en una vulneración al principio de inescindibilidad y, (iii) dicha inobservancia condujo a un juicio parcial respecto de los presupuestos exigidos para imponer esta penalidad, pues no se valoró si la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contaba con un respaldo fáctico y jurídico suficiente, lo que de haberse considerado con sujeción al ordenamiento vigente, habría dado lugar a una conclusión distinta en el fallo ordinario en atención a la mayor carga argumentativa que se imponía la reforma normativa introducida por la Ley 2080/21. […].
Adicionalmente, sostuvo que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial, al apartarse de los pronunciamientos de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los que, según afirmó, se ha considerado que la condena en costas no puede imponerse de manera automática ni con fundamento exclusivo en el criterio objetivo de la parte vencida.
Explicó que, conforme a dichas decisiones, el juez debe aplicar un criterio objetivo valorativo, orientado a verificar si la parte actuó con temeridad o mala fe, si la condena fue efectivamente causada y si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal. En ese sentido, afirmó que el Tribunal Administrativo de Antioquia se apartó de ese entendimiento sin exponer razones suficientes para justificar su decisión.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 4 de marzo de 20264 y correspondió por reparto a la Sección Quinta de esta Corporación que, por auto del 6 de marzo de 20265 la admitió y dispuso notificar6 al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión, como parte accionada; así como vincular al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Turbo; a la Nación, Ministerio de Educación Nacional; a la Fiduprevisora S.A., como vocera y 3 Ibidem. 4 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00. 5 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00. 6 Esta orden se cumplió el 10 de marzo de 2026.
Visto en los índices 8 y 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00. Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 5 administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG); y al Departamento de Antioquia como terceros con interés en las resultas del proceso.
De igual forma, se requirió al Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión, y al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Turbo, para que allegaran copia digital del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con radicado núm. 05837 33 33 001 2023 00500 00/01, el cual fue remitido7. 3.2.
El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo - Antioquia allegó escrito vía correo electrónico8 en el que indicó que profirió sentencia del 27 de junio de 2025, mediante la cual desestimó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia en providencia del 29 de agosto de 2025; además, informó que, por redistribución, el expediente fue remitido a ese despacho, el cual aprobó la liquidación de costas y ordenó su archivo. 3.3.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión9 manifestó que la acción de tutela es improcedente, toda vez que el accionante pretende reabrir un debate jurídico ya resuelto por los jueces naturales, a partir de una discrepancia frente a la condena en costas, asunto que, por sí solo, no configura un defecto de la providencia cuestionada.
Sostuvo que la controversia carece de relevancia constitucional, pues corresponde a un asunto de estricta legalidad relacionado con la interpretación del artículo 188 del CPACA y del artículo 365 del CGP. Agregó que la decisión censurada fue razonada, ajustada a derecho y amparada por los principios de autonomía e independencia judicial, por lo que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados. 3.4.
La Gobernación de Antioquia10 sostuvo que la acción de tutela es improcedente, toda vez que, el accionante pretende reabrir un debate jurídico ya concluido y convertir el mecanismo constitucional en una tercera instancia. Indicó que la providencia cuestionada se fundamentó en un análisis normativo y jurisprudencial sobre la condena en costas, por lo que no se configuró vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Agregó que el asunto carece de relevancia constitucional, pues corresponde a una discrepancia frente a la interpretación efectuada por el juez natural, amparada por los principios de autonomía judicial, cosa juzgada y seguridad jurídica. 3.5. La profesional especializada de la Oficina Asesora jurídica del Ministerio de Educación Nacional allegó escrito11 en el que solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que el reproche se dirige contra una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y no contra una actuación u omisión atribuible a esa cartera ministerial. 7 Visto en los índices 10 y 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00. 8 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00. 9 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 0175400. 10 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 0175400. 11 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 6 Agregó que la solicitud de amparo tampoco cumple los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial, pues pretende reabrir un debate propio del juez natural, carece de relevancia constitucional y no acredita la configuración de un defecto que permita desconocer la autonomía e independencia judicial. 3.6.
La consejera de Estado Gloria María Gómez Montoya12 manifestó impedimento para conocer del asunto, con fundamento en el numeral 5 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, debido a que sostiene una relación de amistad íntima con los magistrados Daniel Montero Betancur y Martha Cecilia Madrid Roldán, integrantes de la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que profirió la sentencia del 29 de agosto de 2025, cuestionada en la presente acción de tutela. 3.7.
Mediante auto de 16 de abril de 202613 La Sección Quinta del Consejo de Estado declaró infundado el impedimento manifestado por la consejera de Estado Gloria María Gómez Montoya, al considerar que no se configuró la causal invocada. Señaló que la amistad íntima alegada recaía sobre dos magistrados que integraron la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, pero que la providencia cuestionada fue proferida por dicho tribunal como cuerpo colegiado y no por aquellos a título personal.
Además, indicó que la magistrada no precisó circunstancias concretas que permitieran advertir una afectación de su imparcialidad, por lo que no se acreditaron los presupuestos para separarla del conocimiento del asunto.
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 16 de abril de 2026, resolvió declarar improcedente la acción de tutela, argumentando que, previo a estudiar de fondo los defectos invocados, debía verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En cuanto a la legitimación en la causa, indicó que el señor Jesús María Mestra Martínez estaba legitimado por activa, porque fue la parte demandante dentro del medio de control en el que se profirió la providencia cuestionada. Asimismo, señaló que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, estaba legitimado por pasiva, por haber dictado la decisión objeto de reproche constitucional.
Frente a la solicitud de desvinculación formulada por la Nación – Ministerio de Educación Nacional, la Sala la negó, al considerar que dicha cartera tenía interés en el resultado del trámite constitucional, por haber integrado el extremo demandado en el proceso ordinario en el que se profirió la providencia cuestionada. Posteriormente, analizó el requisito de relevancia constitucional y precisó que este exige verificar que la parte actora cumpla una carga argumentativa suficiente, que el debate no sea exclusivamente legal y que no se trate de un asunto puramente económico sin tensión con garantías constitucionales.
Al descender al caso concreto, advirtió que el accionante cuestionó la providencia por haber confirmado la condena en costas impuesta en su contra. En criterio del actor, dicha 12 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00. 13 Visto en el índice 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 7 decisión incurrió en defecto sustantivo, por interpretar de manera fragmentada el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. También señaló que el accionante alegó el desconocimiento del precedente de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual la condena en costas no podía imponerse bajo un criterio estrictamente objetivo, sino que debía aplicarse un criterio objetivo valorativo.
No obstante, concluyó que la controversia propuesta carecía de relevancia constitucional, porque se limitaba a cuestionar el criterio interpretativo adoptado por el tribunal accionado sobre la condena en costas. En ese sentido, consideró que el debate planteado era de naturaleza legal y económica, sin que involucrara la vulneración de un derecho fundamental ni la garantía de uno de esa naturaleza.
Agregó que el accionante pretendía reabrir el debate ordinario y convertir la acción de tutela en una tercera instancia, con el fin de obtener la revocatoria de una decisión que le fue desfavorable. En relación con el presunto desconocimiento del precedente, la Sección Quinta advirtió que el actor citó providencias ordinarias y de tutela de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pero no explicó con claridad por qué resultaban aplicables al caso concreto.
Además, precisó que no existía un criterio unificado del Consejo de Estado sobre la materia. Por lo anterior, sostuvo que los reproches formulados reflejaban una mera inconformidad con la decisión judicial cuestionada y que la sola invocación de derechos fundamentales no era suficiente para acreditar la relevancia constitucional del asunto.
En consecuencia, declaró improcedente la acción de tutela por no superar dicho requisito general de procedencia.
5. TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, el accionante lo impugnó14 señalando lo siguiente: Sostuvo que la decisión recurrida interpretó de manera errada el requisito de relevancia constitucional, pues el debate no se limitaba a una inconformidad económica o legal frente a la condena en costas, sino a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y principio de gratuidad, derivada de la aplicación parcial del artículo 188 del CPACA, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
Adujo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, porque impuso la condena en costas con fundamento en el criterio objetivo de la parte vencida, sin verificar si la demanda había sido presentada con manifiesta carencia de fundamento legal. En su criterio, esa omisión desconoció el carácter imperativo de la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021 y vulneró los principios de inescindibilidad, favorabilidad, prevalencia del derecho sustancial y pro homine.
Agregó que el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció el precedente judicial de las Subsecciones A y B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, según el cual la condena en costas en asuntos laborales no procede de manera automática, sino que 14 Visto en el índice 30 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 8 exige un análisis objetivo-valorativo de la conducta procesal de las partes, la causación de las costas y la existencia de temeridad, mala fe o manifiesta carencia de fundamento legal. Afirmó que, si el tribunal pretendía apartarse de esa línea jurisprudencial, debía cumplir una carga argumentativa reforzada, consistente en reconocer el precedente aplicable y exponer razones claras, suficientes y concretas para inaplicarlo.
Sin embargo, indicó que la providencia cuestionada omitió dicho análisis y se limitó a confirmar la condena bajo una interpretación distinta. Finalmente, manifestó que la imposición de costas en contra de un docente oficial, dentro de una controversia laboral con el Estado, podía traducirse en una carga desproporcionada que desincentiva el acceso a la administración de justicia. Por ello, solicitó revocar la sentencia de primera instancia, amparar los derechos fundamentales invocados y ordenar que se emitiera una nueva decisión con aplicación integral de la normativa vigente sobre condena en costas. 5.2.
Por auto proferido el 29 de abril de 2026 se concedió la impugnación15 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 15 de mayo de 202616.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199117, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201518, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202119, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201920, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS PROBADOS En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente21: 15 Visto en el índice 32 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00. 16 Visto en el índice 3 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 01. 17 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.
Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 18 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 19 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 20 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 21 Lo que se desprende del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado núm. 05837 33 33 001 2023 00500 00/01.
Visto en los índices 10 y 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado núm. 11001 03 15 000 2026 01754 00. Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 9 6.2.1. El señor Jesús María Mestra Martínez, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el Departamento de Antioquia, con el fin de obtener el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago inoportuno de las cesantías.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condenara a las entidades demandadas al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006, por el presunto retardo en el trámite y pago de dicha prestación. 6.2.2. El proceso correspondió inicialmente al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Turbo y, posteriormente, fue remitido por redistribución al Juzgado Sexto Administrativo Oral del Circuito de Turbo, autoridad que, mediante sentencia del 27 de junio de 2025, desestimó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte actora. 6.2.3.
Inconforme con dicha decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación únicamente respecto de la condena en costas. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia del 29 de agosto de 2025, confirmó la decisión de primera instancia y condenó en costas a la parte actora en segunda instancia.
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 6.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que22: […] el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes […]. 22 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 10 Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 6.3.2. Caso concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del segundo y del tercer criterio que la compone, esto es, (i) evitar que la acción de tutela se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial, e (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 6.3.2.1.
Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica Frente al segundo elemento, la Corte Constitucional ha dicho que23 […] la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico.
Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario”, so pena de “involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones” […]. [Subrayado fuera del texto].
En ese sentido, anotó que:24 […] en tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación 23 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 24 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 11 de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta “se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general. [Subrayado fuera del texto].
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el segundo elemento que la compone, esto es, preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de naturaleza económica, no está superado.
Lo anterior, debido a que la discusión planteada por la parte actora está relacionada con la interpretación y aplicación de las normas que regulan la condena en costas, en particular del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, así como del artículo 365 del Código General del Proceso, lo que comporta un debate de naturaleza eminentemente legal y económico.
En efecto, el accionante pretende que el juez constitucional determine si el Tribunal Administrativo de Antioquia interpretó correctamente las disposiciones que regulan la condena en costas y si debía aplicar el criterio que, en su concepto, se desprende de determinados pronunciamientos judiciales. Sin embargo, dicha controversia corresponde al ámbito de competencia del juez natural y no involucra, en sí misma, un problema de relevancia constitucional.
Por lo anterior, en el caso en cuestión, el segundo criterio de la relevancia constitucional no se cumple. 6.3.2.2. Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que: […] la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.
Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal” (…)25.
(Se destaca) […]. En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto del fallo cuestionado, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
En igual sentido anotó que “como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este “enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” (…)”.
(Se destaca). En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la 25 Corte Constitucional. Sentencia SU 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 12 convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso y la jurisprudencia aplicable, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala advierte que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado. Ello, debido a que, a través de la solicitud de amparo, la parte actora pretende reabrir el debate que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues sus inconformidades se orientan a controvertir la interpretación que efectuó el Tribunal Administrativo de Antioquia sobre la procedencia de la condena en costas, de conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, y el artículo 365 del Código General del Proceso, lo cual ya fue objeto de debate.
Al respecto, el tribunal accionado, en la sentencia acusada, expuso lo siguiente: Sobre la condena en costas, el artículo 188 del CPACA disponía lo siguiente:
ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En razón a que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, debe entenderse que la remisión que hace el CPACA se refiere a la normativa procesal vigente de aplicación inmediata y que para el asunto que nos ocupa es el artículo 365 del Código General del Proceso, disposición que introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas.
Sin embargo, el artículo 188 del CPACA fue adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, en los siguientes términos “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Lo anterior supone que se mantuvo el criterio objetivo que pregonaba la ley 1437 de 2011 para su imposición en procesos distintos a aquellos en lo que se ventile un interés público y previó un criterio subjetivo en relación con estos últimos para su condena.
Por lo anterior, el razonamiento del demandante no es de recibo y, por ende, se negará la solicitud de revocar la condena en costas impuesta, teniendo en cuenta que la parte demandante fue vencida en primera instancia y; además, se condenará en costas en esta instancia a la parte cuyo recurso le fue resuelto desfavorablemente, por cuanto la apelación no prospera.
Bajo dicho contexto, la Sala advierte que la acción de tutela está siendo utilizada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario, con el fin de controvertir el criterio jurídico adoptado por el juez natural sobre la condena en costas. En efecto, el accionante pretende que el juez constitucional determine si el tribunal debía Radicación: 11001 03 15 000 2026 01754 01 Accionante: Jesús María Metra Martínez Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia 13 aplicar un criterio objetivo o si, por el contrario, estaba obligado a verificar la manifiesta carencia de fundamento legal de la demanda antes de imponer dicha condena.
Sin embargo, esa discusión corresponde a un asunto de interpretación normativa que ya fue resuelto dentro del proceso ordinario. Por tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró improcedente la solicitud de amparo por no superar el requisito general de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de abril de 2026, proferida por la Sección Quinta de esta Corporación, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 18 de junio de 2026. PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.