CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Referencia. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA.

EL ACTOR NO DEMOSTRÓ LA VIOLACIÓN ALEGADA EN LA DEMANDA. ADEMÁS, EN EL EXPEDIENTE NO OBRAN LOS TÍTULOS EJECUTIVOS QUE PERMITAN ESTABLECER LA PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de 15 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las súplicas de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1. El señor URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA, por medio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, presentó demanda 2 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin de obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1ª.

Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Resolución núm. 120242448-403-90001 de 4 de marzo de 2009, “Por medio de la cual se falla objeción a la liquidación de créditos y costas”, expedida por la Jefe de la División de Gestión de Recaudo y de Cobranzas de la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas Nacionales de Tunja, en adelante DIAN, a través de la cual se negó la objeción propuesta a la liquidación de créditos y de costas del proceso de cobro coactivo. b) Auto núm. 120242448-404-0001 de 13 de abril de 2009, “Por medio del cual se complementa la Resolución No. 120242448- 403-90001 de fecha 4 de marzo de 2009”, expedido por la Jefe de la División de Gestión de Recaudo y de Cobranzas de la DIAN, por medio de la cual se negó “por improcedente” la solicitud de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria. 3 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) La Resolución núm. 0001 de 13 de mayo de 2009, “Mediante la cual se resuelve un recurso de apelación”, que confirmó la actuación recurrida. 2ª.

Que, como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho: i) se ordene a la DIAN reconocer la pérdida de fuerza ejecutoria de las decisiones proferidas con un término superior a cinco años dentro del proceso de cobro coactivo que adelantó en contra del señor Uriel Francisco Bonilla Currea; ii) se condene a la administración por daño moral y daño a la vida en relación; y iii) se declare que la parte demandada debe repetir contra los funcionarios que intervinieron en la actuación demandada, por el valor de los emolumentos que deba pagar dentro del presente proceso.

I.2. El actor fundó su demanda en los siguientes hechos, que se sintetizan, así: 1º. Indicó que la DIAN adelantó en su contra un proceso de cobro coactivo. 4 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2º.

Afirmó que el 18 de febrero de 2009 propuso objeción a la liquidación del crédito y presentó solicitud de pérdida de fuerza ejecutoria, bajo el argumento de que los actos administrativos expedidos dentro del proceso de jurisdicción coactiva con término superior a cinco (5) años, han perdido su fuerza ejecutoria y dejaron de producir efectos hacia el futuro, por lo que el procedimiento debe darse por terminado y disponer su archivo. 3º.

Señaló que la administración expidió la Resolución núm. 120242448-403-90001 de 4 de marzo de 2009, “Por medio de la cual se falla objeción a la liquidación de créditos y costas”, negando la objeción propuesta. 4º. Finalmente, manifestó que a través del Auto núm. 120242448- 404-0001 de 13 de abril de 2009, “Por medio del cual se complementa la Resolución No. 120242448-403-90001 del 4 de marzo de 2009”, se negó la solicitud de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria; y que con la Resolución núm. 00001 de 13 de mayo de 2009, se confirmó la anterior decisión. I.3.

En apoyo de sus pretensiones, el actor adujo la violación de los artículos 2º, 6º, 121 y 122 de la Constitución Política. 5 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el debido proceso se desconoció porque la actuación administrativa se adelantó con incongruencias inadmisibles, improvisaciones y faltas de notificación, que implicaron el perjuicio grave de su crédito personal y profesional.

Agregó que, a su juicio, el derecho de defensa fue vulnerado en forma grave, porque se le impidió conocer las decisiones del proceso y se realizaron trámites clandestinos, con el argumento de reserva de la materia. Resaltó que por la vulneración del derecho al buen nombre y al crédito personal y profesional, la DIAN debía indemnizarlo por los daños y perjuicios causados.

Por último, alegó que la DIAN en un primer momento solamente se pronunció respecto de la objeción a la liquidación y luego determinó negar la solicitud de pérdida de la fuerza ejecutoria, circunstancia que también constituía una violación de los derechos mencionados. I.4.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 6 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.1.

La DIAN, mediante apoderado judicial, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones, en esencia, adujo: Que el demandante no identificó los actos administrativos respecto de los cuales ocurrió la pérdida de fuerza ejecutoria. Que la pérdida de fuerza ejecutoria debió ser propuesta como excepción contra el mandamiento de pago expedido en el proceso de cobro coactivo, oportunidad procesal que el demandante no agotó y pretende revivir con la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que si bien el demandante se refiere a la Resolución que decidió sobre la objeción a la liquidación del crédito y costas, lo cierto es que reclama daños y perjuicios por presunta afectación de su buen nombre. Propuso como excepciones las siguientes: - Inexistencia de vulneración de las normas que establecen el trámite para decretar la pérdida de fuerza ejecutoria. 7 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Inepta demanda por carencia de los requisitos de la demanda respecto de las normas que se estiman violadas y el concepto de violación. - Caducidad de la acción. I.4.2.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda de manera extemporánea. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 15 de diciembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró imprósperas las excepciones propuestas por la parte demandada. Sobre la excepción de “inepta demanda por carencia de los requisitos de la demanda respecto a normas que se estiman violadas y el concepto de violación”, señaló que como en la demanda el actor indicó como transgredidos los artículos 2º, 6º, 29 y 121 de la Constitución Política, así como el artículo 66 del CCA, se encuentran soportados los fundamentos de derecho de la demanda, por los cuales se pretende la nulidad de los actos acusados y “será objeto de análisis si son propios para encausar la nulidad propuesta”. 8 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y frente a la excepción de “caducidad de la acción”, expresó que la discusión, en cuanto a que en materia de impuestos no es susceptible la conciliación, ya fue debatida por el Consejo de Estado en providencia de 20 de junio de 2012, que al resolver la apelación contra el auto que había rechazado la demanda por haber caducado la acción, sostuvo que “la controversia involucra un contenido económico siendo posible conciliar sus efectos, en la medida en que a través de la nulidad del acto administrativo se solicita como restablecimiento del derecho el pago de los perjuicios morales y materiales ocasionados por la expedición de los actos censurados”.

Asimismo, denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: Señaló que conforme a lo dispuesto en el artículo 835 del Estatuto Tributario, solo eran demandables los actos del proceso de cobro coactivo que decidieran sobre las excepciones y ordenaran llevar adelante la ejecución. Indicó que, según el Consejo de Estado, el control jurisdiccional debía ampliarse a aspectos que a pesar de no estar señalados en el artículo 835 del Estatuto Tributario, podían constituir decisiones 9 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, como es el caso de la liquidación del crédito o de las costas, porque inadmitir a priori el debate jurisdiccional sobre ciertas controversias que eventualmente pudieran suscitarse entre la Administración y el contribuyente, sería dejarlas desprovistas de tutela jurídica y de control jurisdiccional1.

Expresó que la pérdida de fuerza ejecutoria opera por ministerio de la ley cuando se presenta una de las causales señaladas en el artículo 66 del CCA, como lo es el transcurso del tiempo sin que se haya hecho efectivo el acto administrativo, es decir, cuando al cabo de cinco años de estar en firme un acto administrativo contentivo 1 El control jurisdiccional se amplió a aspectos que, a pesar de no estar señalados en el artículo 835 del Estatuto Tributario, podían constituir decisiones diferentes a la simple ejecución de la obligación tributaria, a partir de autos, expedidos por la Sección Cuarta, de 1º de julio de 1994 (C.P. Jaime Abella Zarate, núm. único de radicación 5591) y 24 de septiembre de 1994 (C.P. Delio Gómez Leyva, núm. único de radicación 5590).

Dicho criterio fue reiterado, entre otros, en las providencias de la misma Sección de 19 de julio de 2002 (C.P. Juan Ángel Palacio Hincapie, núm. único de radicación 12733); de 28 de junio de 2007 (C.P. María Inés Ortiz Barbosa, núm. único de radicación 15391); de 7 de mayo de 2009 (C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, núm. único de radicación 16149); de 15 de abril de 2010 (C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, núm. único de radicación 17105); y de 25 de junio de 2012 (C.P. William Giraldo Giraldo, núm. único de radicación 05001-23-31-000-2010- 02347-01(18860); y de 24 de octubre de 2013 (C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2013-00352-01(20277). 10 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de una obligación a favor del Estado, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para lograr su ejecución. Al analizar el caso concreto, sobre la pérdida de fuerza ejecutoria, anotó que “[…] siempre fue invocada desde la óptica de los actos expedidos en el proceso de cobro coactivo y no de los títulos ejecutivos que sirvieron de base para el proceso de cobro coactivo; toda vez que la petición que se exigió lo fue respecto de los actos administrativos de mandamiento de pago […] en relación con los cuales a su parecer habían transcurrido más de cinco (5) años de encontrarse en firme, sin que la administración haya hecho efectiva la cobranza dentro del proceso que adelanta en ejercicio de la jurisdicción coactiva […]”.

Más adelante afirmó que del análisis de los mandamientos de pago se destacaba que las obligaciones eran claras, expresas y exigibles, así como el número del título ejecutivo, el concepto, el año, el período, el impuesto, la sanción y el total del valor que el contribuyente debía pagar, sin que se pudieran discriminar elementos que permitieran una valoración jurídica de fondo.

Agregó que para contabilizar el tiempo transcurrido desde el momento en que los actos -títulos ejecutivos- se hicieron exigibles 11 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (fecha de vencimiento para su cancelación o constancias de ejecutoria) hasta cuando se formalizó la relación procesal en el proceso de cobro coactivo, mediante la notificación del mandamiento de pago al contribuyente, era necesaria la presencia de los títulos ejecutivos base de cobro; y que al no obrar dentro del proceso resultaba imposible determinar si transcurrieron los cinco años de que trata el numeral 6 del artículo 66 del CCA.

En ese orden de ideas, concluyó: i) que en el proceso no se logró desvirtuar la legalidad de los actos acusados; y ii) que el concepto de violación simplemente se quedó en afirmaciones que no demostraban las anomalías que, a juicio de la parte demandante, se presentaron en la actuación administrativa. III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN En memorial visible a folio 282 del cuaderno núm. 2, la parte actora solicitó revocar la sentencia de primera instancia, para que, en su lugar, se declarara la prosperidad de las pretensiones de la demanda, teniendo en cuenta la correcta comprensión de la figura jurídica de pérdida de fuerza ejecutoria y sus efectos en el caso concreto. 12 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estimó que el Tribunal se equivocó, toda vez que el análisis abordado en la decisión corresponde con una conducta que desnaturaliza la función del juez, que no guarda relación con la teoría de la interpretación y de la aplicación de la ley.

A su juicio, la decisión del Tribunal no resultó apropiada comoquiera que “[…] nada hay de natural y ajustado al orden legal en la sistemática violación de las reglas por parte de los titulares de los poderes públicos […]”. Afirmó que el Tribunal no tuvo en cuenta la jurisprudencia sobre la pérdida de fuerza ejecutoria que fue invocada en la demanda, pues se detuvo en aspectos coyunturales para justificar la actuación de la administración. Consideró que la sentencia recurrida contenía “[…] una decisión de rebeldía frente a las decisiones del propio Consejo de Estado y también de la Corte Constitucional sobre la materia […]”.

Insistió en los argumentos fácticos y jurídicos expuestos en otras oportunidades al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, para argumentar que al Tribunal le bastaba con 13 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrastar las fechas de iniciación de los trámites y los señalamientos propuestos en la demanda, con el calendario, para verificar el paso de más de cinco años sin la realización material del contenido de los actos.

Finalmente, agregó que la administración de justicia tenía el deber de proferir decisiones motivadas, exigencia que debía cumplir con base en el contexto normativo sometido al debate procesal y en las pruebas recaudadas, en un juicio crítico ajustado a la racionalidad jurídica que no contradijera la verdad material. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta etapa procesal la DIAN alegó de conclusión, reiterando los argumentos expuestos en la contestación de la demanda2.

La parte demandante y el Ministerio Público guardaron silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. OBJETO DEL PROCESO 2 La DIAN solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia (folios 8 a 11 del cuaderno de la segunda instancia). 14 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El objeto del presente proceso recae sobre la legalidad i) de la Resolución núm. 1202424448-403-90001 de 4 de marzo de 2009; ii) del Auto núm. 120242448-404-0001 de 13 de abril de 2009; y iii) de la Resolución núm. 00001 de 13 de mayo de 2009, actos mediante los cuales la DIAN resolvió la objeción presentada por el actor a la liquidación de créditos y de costas en el proceso de cobro coactivo; y denegó la solicitud de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria y confirmó tales decisiones, respectivamente.

V.2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala determinar si, con base en los argumentos expuestos en el recurso de apelación, es procedente revocar la sentencia de 15 de diciembre de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró imprósperas las excepciones propuestas por la parte demandada y denegó las pretensiones de la demanda.

Para ello resulta pertinente delimitar las argumentaciones expuestas en el recurso de apelación, teniendo en cuenta que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de 15 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procedimiento Civil3, el estudio del presente caso se circunscribirá a analizar los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso del apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. En virtud de lo dispuesto en el artículo 267 del CCA, es aplicable el artículo 350 del CPC4 el cual determina que el recurso de apelación tiene por objeto “que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”, por lo que se constituye en requisito indispensable de dicho recurso que se precisen los yerros incurridos por el a quo en la decisión impugnada.

V.3. LA DECISIÓN V.3.1. PRUEBAS JURIDICAMENTE RELEVANTES Las pruebas allegadas al plenario que ameritan valoración son las siguientes: 3 Hoy artículo 328 del Código General del Proceso. 4 Hoy artículo 320 del Código General del Proceso. 16 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Copia del oficio con fecha de 18 de febrero de 2009 (sin fecha de radicación), dirigido a la abogada ejecutora de la División de Cobranzas de la DIAN, con objeción a la liquidación del crédito dispuesta en el proceso de cobro coactivo con fecha de 12 de febrero de 2009 (folios 26 a 31). • Copia auténtica de la Resolución núm. 120242448-403-90001 de 4 de marzo de 2009, por medio de la cual se falla la objeción a la liquidación de créditos y de costas, expedida por la Dirección Seccional de Impuestos y Aduanas de Tunja - Grupo Interno de Trabajo de Gestión de Cobranzas, negando la objeción propuesta contra la liquidación del crédito (folios 33 a 37). • Copia del recurso de reposición y de apelación contra la Resolución núm. 120242448-403-900001 de 4 de marzo de 2009, en el que se solicitó la complementación del acto administrativo por falta de decisión de temas propuestos (folios 38 a 42). • Copia auténtica del Auto núm. 120242448-404-0001 de 13 de abril de 2009, “Por medio de la cual se complementa la Resolución núm. 120242448-403-900001 del 4 de marzo de 2009” (folios 47 a 50). 17 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Copia auténtica de la Resolución núm. 0001 de 13 de mayo de 2009, por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación contra la Resolución núm. 120242448-403-9000 de 4 de marzo de 2009, confirmándola en su totalidad (folios 53 a 61). • Copia de la Resolución núm. 0011 de 8 de mayo de 2000, expedida por la división de cobranzas, por medio de la cual se deja sin efecto la facilidad para el pago otorgada mediante la Resolución núm. 990002 de 1o. de diciembre de 1999 y se ordena, por un lado, iniciar el proceso de cobro coactivo; y, por el otro, el remate del bien ofrecido en garantía (folios 116 a 119). • Oficio emitido el 14 de junio de 2000 por la DIAN, en el que se relacionan las deudas del contribuyente Uriel Francisco Bonilla Currea, junto con los intereses liquidados a la fecha, así: sanción $1.574.000, impuesto $335.674.612, intereses $145.623.000, para un total de $482.871.612 (folios 122 a 123). • Oficio de 15 de julio de 2008, por el cual la DIAN le informa al contribuyente los mandamientos de pago que han sido librados respecto de los períodos e impuestos por los cuales se inició cobro 18 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coactivo, así como los embargos realizados a los predios puestos en garantía (folios 126 a 127). • Copia del acto de liquidación de créditos y de costas de 12 de febrero de 2009 emitido por la DIAN, en el que se refleja un total de $814.607.000 (folios 130 a 132). • Copia de la Resolución núm. 120242448-309-90005 de 10 de febrero de 2009, por medio de la cual se ordena llevar adelante la ejecución y el remate de los bienes embargados y secuestrados (folio 133). • Copia de los actos que fijan como fecha para remate el 22 de septiembre de 2010, en razón de los mandamientos de pago por concepto de ventas 2004 períodos 4, 5 y 6; 2005 períodos 1, 2 y 4; 2006 períodos 1, 2 y 3; por concepto de retención en la fuente 2004 períodos 7, 9, 10, 11 y 12; 2005 períodos 1, 2, 3, 4, 6, 7, 10, 11 y 12; 2006 períodos 1, 2, 3, 4 y 5; más las costas.

(folios 177 a 178, 179 a 181, 182 a 184, 203 a 204, 206 a 207, 210 a 211). • Copia de la sentencia de segunda instancia proferida por el 19 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado el 24 de mayo de 20125, que confirma la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada respecto de la terminación de facilidad de pago propuesta por el señor URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA (folios 70 a74 del cuaderno núm. 2). • Copia del mandamiento de pago núm. 000025 de 24 de febrero de 1998 emitido por la DIAN, por valor de $ 150.991.403 (folios 109-110 del cuaderno núm. 2). • Copia del mandamiento de pago núm. 900013 de 23 de abril de 2004 emitido por la DIAN, por valor de $178.425.270, por concepto de renta, de venta, de retención en la fuente y de sanción de los años 1997, 1999, 2000 y 2003 (folios 111 a 112 del cuaderno núm. 2). • Copia del mandamiento de pago núm. 900050 de 3 de agosto de 2004, por valor de $3.751.000, por concepto de sanción del año 1999 (folios 113 a 114 del cuaderno núm. 2). 5 Sección Cuarta, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Expediente con radicado número: 15001233100020030143501. 20 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Copia del mandamiento de pago núm. 900065 de 5 de agosto de 2004, por valor de $8.684.000 por sanción de los años 1999 y 2003 (folios 117 a 178 del cuaderno núm. 2). • Copia de la Resolución núm. 852065410-312-0004- de 30 de septiembre de 2004, por medio de la cual se resuelven unas excepciones sobre las obligaciones sanción IND 68 1999 del período 2 y sanción IND 67 1999 período 3 (folios 119 a 120 del cuaderno núm. 2). • Copia de la Resolución núm. 900007 de 29 de noviembre de 2004, por medio de la cual se rechaza un recurso de reposición contra la providencia que resolvió la excepción de prescripción (folios 121 a 122 del cuaderno núm. 2). • Copia del mandamiento de pago núm. 900018 de 21 de abril de 2006, por valor de $264.330.000 por concepto de ventas y retención de los años 2003, 2004 y 2005 (folios 123 a 124 del cuaderno núm. 2). • Copia del mandamiento de pago núm. 900013 de 7 de marzo de 2008, por valor de $54.732.000 por concepto de ventas y 21 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retención del año 2006 (folios 127 a 128 del cuaderno núm. 2). • Copia de la Resolución núm. 8520065410-312-90004 de 7 de mayo de 2008, por medio de la cual se resuelven unas excepciones contra el mandamiento de pago núm. 900013, en el que se declaran no probadas las excepciones de pago o dación, falta de ejecutoria del título, falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario, falta de competencia e ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales (folios 129 a 133 del cuaderno núm. 2). • Copia auténtica del mandamiento de pago núm. 025 de 24 de febrero de 1998 (folios 213 a 214 del cuaderno núm. 2). • Copia auténtica del mandamiento de pago núm. 900013 de 23 de abril de 2004 (folios 215 a 216 del cuaderno núm. 2). • Copia de la resolución sanción núm. 00002 de 13 de marzo de 2002 (folios 217 a 219 del cuaderno núm. 2). • Copia de la Resolución núm. 0000001 de 18 de febrero de 2003, por la cual se resuelve el recurso de reconsideración contra la resolución sanción núm. 00002 de 13 de marzo de 2002 (folios 220 22 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a 226 del cuaderno núm. 2). • Copia del auto núm. 01 de 28 de octubre de 2006, por el cual se aclara la resolución núm. 00001 de 2003 (folio 227 del cuaderno núm. 2). • Copia de la resolución sanción núm. 004 de 2 de abril de 2002, por medio de la se le impuso al actor una sanción de $2.701.035, por no declarar el impuesto retenciones en la fuente del período 4 de 1997.

(folios 228 a 230 del cuaderno núm. 2). • Copia de la resolución sanción por no declarar retención en la fuente del período 5 de 1997 (folios 231 a 233 del cuaderno núm. 2). • Copia del mandamiento de pago núm. 900063 de 3 de agosto de 2004 (folios 234 a 235 del cuaderno núm. 2). • Copia de la resolución sanción núm. 200642003000066 de 14 de octubre de 2003, por no declarar el impuesto retenciones en la fuente del período 4 de 1999 (folios 236 a 241 del cuaderno núm. 2). 23 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Copia del mandamiento de pago núm. 900018 de 21 de abril de 2006 (folios 242 a 243 del cuaderno núm. 2). • Copia del mandamiento de pago núm. 9000013 de 7 de marzo de 2008 (folios 244 a 245 del cuaderno núm. 2). • Copia de la Resolución núm. 900054 de 16 de junio de 2004, por la cual se ordena llevar adelante la ejecución del mandamiento de pago núm. 900013 (folios 246 a 249 del cuaderno núm. 2). • Copia de la Resolución núm. 852065410-312-0004 de 30 de septiembre de 2004, por el cual se resuelven excepciones (folios 250 a 251 del cuaderno núm. 2). • Copia de la Resolución núm. 8520065410-312-90004 de 7 de mayo de 2008 (folios 252-257 del cuaderno núm. 2). • Copia de la Resolución núm. 1202424448-309-900056 de 24 de noviembre de 2008 (folios 258-259 del cuaderno núm. 2). 24 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co V.3.2.

CASO CONCRETO La DIAN inició proceso de cobro coactivo contra el aquí demandante, señor URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA, como contribuyente obligado a declarar y a pagar los impuestos de renta, de venta y de retención en la fuente entre otros; libró mandamientos de pago respectivos, ordenó llevar adelante la ejecución y remate de bienes embargados etc.

Posteriormente, el actor objetó la liquidación del crédito y las costas, lo cual fue negado a través de los actos acusados, además de solicitar la pérdida de fuerza ejecutoria respecto de “todas las decisiones proferidas con un término superior a cinco (5) años …”. Puntualmente, la parte demandante en este proceso persiguió la nulidad: i) de la Resolución núm. 1202424448-403-90001 de 4 de marzo de 2009; ii) del Auto núm. 120242448-404-0001 de 13 de abril de 2009; y iii) de la Resolución núm. 00001 de 13 de mayo de 2009, actos mediante los cuales la DIAN resolvió la objeción presentada a la liquidación de créditos y de costas en el proceso de cobro coactivo; denegó la solicitud de declaratoria de pérdida de fuerza ejecutoria y confirmó tales decisiones, respectivamente. 25 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 15 de diciembre de 2016, decidió denegar las pretensiones de la demanda por lo siguiente: Después de hacer un recuento del proceso de cobro coactivo, trajo a colación el artículo 68 del CCA que contiene la definición de las obligaciones a favor del Estado que prestan mérito ejecutivo, indicando que lo serán todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la nación la obligación de pagar una suma líquida de dinero en los casos previstos en la ley, así como las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales a cargo de los contribuyentes o las liquidaciones privadas que hayan quedado en firme en aquellos tributos en los que su presentación sea obligatoria.

De la misma manera, trae a colación el artículo 828 del Estatuto Tributario que establece los títulos ejecutivos que prestan mérito ejecutivo, señalando las liquidaciones privadas y sus correcciones contenidas en las declaraciones tributarias presentadas. 26 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, menciona el artículo 831 ibidem que prevé que contra el mandamiento de pago proceden como excepciones la pérdida ejecutoria del título o revocación o suspensión provisional del acto administrativo hecho por autoridad competente.

Sostuvo el a quo que ante la complejidad del proceso de cobro coactivo por haberse acumulado diferentes títulos ejecutivos en una sola actuación, por ser el mismo contribuyente el obligado, y la ausencia de algunas pruebas decretadas en esa instancia sin que la parte interesada se hubiera pronunciado, procedió a hacer el análisis de la situación fáctica teniendo en cuenta las diferentes resoluciones mencionadas en el acto de liquidación provisional de créditos y de costas, una por una, indicando las fechas de notificación de cada uno. Añadió que se deben distinguir los actos administrativos de carácter particular y concreto que contienen una obligación a favor del Estado y se constituyen títulos ejecutivos, de los actos que propone la administración para lograr su ejecución los cuales no dejan de ser actos de trámite o de impulso dentro del proceso de cobro. 27 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que en el presente caso se observa que al actor, en su condición de contribuyente, se le imputó la obligación de presentar y pagar impuestos por concepto de venta, renta y retención en la fuente desde el año 1997 hasta el 2006, según dan cuenta los documentos que conforman el proceso de cobro coactivo.

Que si se parte de que son determinaciones privadas, debe decirse que prestaron mérito ejecutivo desde el vencimiento de la fecha para su cancelación, conforme lo dispone el artículo 828 del Estatuto Tributario; y si son determinaciones tributarias de carácter oficial, lo serán desde su ejecutoria, por lo que nació desde ese momento para la administración la obligación de hacer cumplir el pago de los saldos contenidos en dichos actos administrativos, que, per se, constituyen títulos ejecutivos al contener una obligación clara, expresa y exigible a favor del Estado, de ahí que la observancia en su fuerza ejecutoria sea para estos actos y ningún otro.

Qué, además, al iniciar el proceso de cobro coactivo lo que se hace es ejecutar por la administración los actos administrativos a través del mandamiento de pago, formalizándose la relación procesal con la notificación del mismo e interrumpir el término previsto para perder su fuerza ejecutoria, como lo establece el numeral 3 del artículo 66 del CCA, razón por la cual no era viable lo expuesto por 28 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el demandante en relación con que el término de los cinco años de estar en firme sin que se realice por parte de la administración los actos que correspondan para ejecutarlos se deban contar desde la notificación del mandamiento de pago, pues, precisamente, ellos son actos de ejecución o ejecutoriedad con los cuales se obliga a la administración a impulsar el proceso en contra del ejecutado de manera coercitiva para lograr el cometido a favor del Estado.

Que, así las cosas, se observó que la carga de demostrar los hechos alegados le correspondía a quien los alegaba, en este caso el demandante; y que analizado en el plenario se constató que la intención de acreditar la pérdida de fuerza ejecutiva siempre fue invocada desde la óptica de los actos expedidos en el proceso de cobro coactivo y no de los títulos ejecutivos que sirvieron de base para el proceso de cobro coactivo, toda vez que la petición que se exigió lo fue respecto de los actos administrativos de mandamiento de pago en relación con los cuales, según criterio del actor, habían transcurrido más de cinco años de encontrarse en firme sin que la administración hubiera hecho efectiva la cobranza.

Añadió que estos argumentos estriban en figura diferente aplicada en asuntos tributarios, como puede suceder con la prescripción, 29 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pero que está fuera de la órbita de la competencia irrogada de esta instancia por ser justicia rogada, por lo que no ameritaba ningún análisis en el caso del estudio.

Qué, además, revisado el expediente se observa que se acumulan, in extenso, obligaciones tributarias contenidas en actos administrativos como lo son liquidaciones privadas, liquidaciones oficiales, revisión o sanción, que son los que verdaderamente constituyen los títulos ejecutivos a favor de la administración sin que ellos reposen en el plenario, por lo que el análisis de esa instancia no podría, en gracia de discusión, dimensionar el paso del tiempo en la firmeza de los actos administrativos que contienen la obligación tributaria y los actos de ejecución que se formalizan con las notificaciones de los mandamientos de pago.

Consideró que los solos mandamientos de pago no le permitían valorarlos conforme al análisis jurídico que venía realizando pues, para poder contar el lapso transcurrido desde que eran exigibles los actos administrativos, esto es, los títulos ejecutivos (fecha de vencimiento para su cancelación o constancias de ejecutoria), hasta cuando se formalizó la relación procesal mediante la notificación de los mandamientos de pago del contribuyente, era necesaria la 30 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presencia de los títulos ejecutivos base de cobro echados de menos, con los cuales no se podría determinar un transcurso superior a los cinco años de qué trata el numeral 6 del artículo 66 del CCA.

Concluyó, el Tribunal, que no existe en el proceso materialización de ninguna causal de nulidad de las alegadas para desvirtuar la legalidad de los actos acusados, comoquiera que los aspectos constitutivos de quebrantamiento cometidos por la administración según el escrito de la demanda no se demostraron, pues aunque fueron contextualizados en el acápite de normas y conceptos de violación no se observa congruencia frente a los hechos narrados para que sean indicativos de análisis habida cuenta que las afirmaciones de vulneración plasmadas no le permiten al operador jurídico hacer conjeturas exactas de tiempo, modo y lugar sobre las anomalías endilgadas por el actor en la actuación administrativa y, por tanto, debe descartarse llanamente.

El recurso de apelación centró los motivos de inconformidad en el entendimiento que el a quo dio a la figura de pérdida de fuerza ejecutoria y el desconocimiento de la jurisprudencia que al respecto han expuesto la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 31 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala observa que los actos enjuiciados forman parte de la etapa final del proceso de cobro coactivo que la DIAN adelantó contra el demandante, que conforme a la reiterada jurisprudencia de la Sección Cuarta de esta Corporación, son enjuiciables ante esta jurisdicción. Ahora, al revisar los cargos de la demanda frente a los actos acusados la Sala no advierte las violaciones endilgadas.

En efecto, dichos actos contienen los valores correspondientes al capital, los intereses corrientes o moratorios, así como la sanción comercial, etc.; y conforme lo precisó la administración al resolver la objeción y el recurso frente a esta decisión, los reparos formulados en nada controvierten aspectos tales como las partidas presentadas o el error aritmético en las cifras o el haber tomado elementos para la liquidación ajenos a la misma.

Igual sucede con los reparos formulados ante esta jurisdicción, pues el actor se limita a alegar la violación al debido proceso y derecho de defensa, al buen nombre, sin precisar en qué consistieron tales violaciones y cómo como las disposiciones de orden superior resultaron transgredidas. 32 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, la ocurrencia del fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, solicitada a título de restablecimiento del derecho, necesariamente debe partir de la constatación de la fecha del título ejecutivo que permita establecer que han transcurrido más de cinco años desde su expedición sin que la autoridad administrativa los hubiera ejecutado, aspectos éstos imposibles de establecer en este expediente, pues, como lo precisó el Tribunal, esa figura fue siempre invocada desde la óptica de los actos expedidos en el proceso de cobro coactivo y no de los títulos ejecutivos que sirvieron de base para el mismo, toda vez que la petición que se exigió no fue respecto de los actos de mandamiento de pago que, dicho sea de paso, fueron objeto de la formulación de excepciones resueltas en actos administrativos, que no son los enjuiciados en este proceso, amén de que no obran en el expediente las liquidaciones privadas ni la liquidaciones oficiales que constituyen los títulos ejecutivos que permitirían determinar el transcurso del tiempo necesario para evitar la ejecutoriedad de los actos.

Aunado a lo anterior, debe precisarse que la finalidad de la excepción contra el acto que liquida el crédito en un proceso coactivo es, efectivamente, permitir que el deudor o la parte afectada impugne o cuestione la legalidad o corrección de la 33 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación efectuada por la administración. Esta excepción sirve como un mecanismo de defensa que asegura que el monto que se pretende cobrar sea correcto y que el acto administrativo cumpla con todos los requisitos legales, por lo que la misma no se propone para cuestionar la pérdida de fuerza ejecutoria de las resoluciones que constituyen la base del título ejecutivo.

Por último, en cuanto a la condena en costas, la Sala considera que de conformidad con el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA, y atendiendo la conducta asumida por las partes, no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, por lo que se abstendrá de condenar en costas.

Consecuente con lo anterior, la Sala confirmará el fallo apelado como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, 34 Número único de radicación: 15001-23-31-000-2009-00410-02 Actor: URIEL FRANCISCO BONILLA CURREA Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 15 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de septiembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.