Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE (E): GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación nro. 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO – SALA DE DECISIÓN ORAL A Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando es presentada por un fondo público de pensiones en contra de la providencia judicial que ordenó el reconocimiento de una prestación periódica, sin que haya sido interpuesto el recurso extraordinario de revisión SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de tutela proferido el 28 de febrero de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela.
1. SÍNTESIS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP promovió acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 20 de marzo de 2024 por la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 08001 33 33 001 2019 00315 00/01, y formuló las siguientes pretensiones1: “[…] PRINCIPALES: Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A", al ordenar reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes desde el 14 de 1 Aparte del escrito de tutela.
Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co febrero de 2017 desconociendo que, desde esa fecha hasta la vigencia 2024, la prestación ya había sido pagada en un 100%.
Segundo. Consecuentemente: a. Se DEJE PARCIALMENTE sin efectos la sentencia del 20 de marzo de 2024 proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO AMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A" en el proceso contencioso administrativo No. 08001333300120190031500, únicamente en lo que respecta a la orden del pago del retroactivo pensional, por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en que incurrieron los estrados judiciales b. ORDENAR al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A", que proceda a dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, modificando la providencia del 20 de marzo de 2024, ordenando el reconocimiento pensional de la señora CECILIA ARIAS LOBO a partir de la fecha efectiva de la redistribución pensional del 20% para la señora ARIAS LOBO y el 80% para la señora PULIDO RODRIGUEZ, es decir, desde la fecha de ejecutoria de la decisión judicial, sin que implique efectuar dobles pagos por periodos que dónde ya se pagó del 100% de la pensión de sobrevivientes.
ACCESORIAS: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A", al ordenar reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes desde el 14 de febrero de 2017 y no desde la fecha efectiva de la redistribución pensional del 20% para la señora CECILIA ARIAS LOBO y del 80% MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ, lo cual deberá ser a partir de la ejecutoria del fallo aquí controvertido, sin que implique efectuar dobles pagos por periodos dónde ya se pagó del 100% de la pensión de sobrevivientes.
Segundo. Como consecuencia a lo anterior, SUSPENDER PARCIALMENTE el cumplimiento de la sentencia del 20 de marzo de 2024 dictadas por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A" dentro del proceso contencioso administrativo No. 08001333300120190031500, en lo que respecta al retroactivo pensional, para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario equivalente al pago de más de $96.538.483 M/cte, a favor de la señora CECILIA ARIAS LOBO, mientras se resuelve la actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartidas […]”.
(Mayúsculas, negrillas y resaltado originales del escrito de tutela). Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
2. SITUACIÓN FÁCTICA La entidad accionante informó que, mediante la Resolución nro. 39255 del 3 de noviembre de 1987 la empresa Puertos de Colombia le reconoció al señor Virgilio Homero Hoyos Mejía, una pensión de jubilación efectiva a partir del 1 de febrero de 1986. Manifestó que, el señor Hoyos Mejía falleció el 13 de febrero de 2014 y que, con ocasión de su muerte, por medio de la Resolución RDP 023345 del 28 de julio de 2014, la UGPP reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora María Haidee Pulido Rodríguez, en calidad de compañera permanente del causante, en un porcentaje del 100%.
Señaló que, a través de la Resolución RDP 035052 del 28 de agosto de 2018, la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la señora Cecilia Arias Lobo al considerar que no acreditó el requisito de convivencia. Agregó que, mediante Resolución nro. RDP 016467 del 30 de mayo de 2019, se negó nuevamente el reconocimiento de la mencionada pensión a la señora Arias Lobo por la misma razón anotada previamente.
Continuó relatando que la señora Arias Lobo promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 08001 33 33 001 2019 00315 00/01 en su contra, con el fin que se declarara la nulidad de los actos administrativos dispuestos en las precitadas resoluciones y que, en consecuencia, se le reconociera la pensión de sobrevivientes.
Indicó que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barranquilla que, en sentencia del 17 de mayo de 2023 negó las pretensiones. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación y la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, en sentencia del 20 de marzo de 2024 la revocó y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda declarando la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenando el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Arias Lobo en un porcentaje del 20% a partir del 14 de febrero de 2017 y el 80% restante a favor de la señora Pulido Rodríguez, sin aplicación de la figura de la compensación pensional por las mesadas ya pagadas.
En el acápite del escrito de tutela denominado “ASPECTOS RELACIONADOS CON LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA”, sostuvo que la presente solicitud de amparo “adquiere relevancia constitucional, en cuanto se discute no solo la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones de la Unidad, sino que además Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se ha generado una ostensible vía de hecho con lo cual se atenta contra la Carta Política y los fines propios del Estado Social de Derecho, a raíz de la decisión adoptada el 20 de marzo de 2024 por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A"”2.
Adujo que “el actuar del despacho accionado al ordenar el pago de la pensión de sobreviviente en un 20% a favor de la señora CECILIA ARIAS LOBO desde el 14 de febrero de 2017, demuestra la omisión probatoria en razón a que la mesada pensional del causante se venía pagando en un 100% a favor de la señora MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ desde el 14 de febrero de 2014, lo que implica que atender el fallo que en esta acción constitucional se controvierte, hace que se incurra en un doble pago en el periodo comprendido entre el 14 de febrero de 2017 hasta la fecha, en el que se pagaría una mesada pensional en un 120%, lo que ocasiona un perjuicio al erario y como consecuencia de ello al sistema pensional; asimismo, demuestra la omisión de ordenar aplicar la figura de la compensación entre beneficiarias conforme se prevé en el artículo 5 de la Ley 1204 de 2008”3.
En cuanto al requisito de subsidiariedad, aseveró que ya fueron agotados todos los recursos ordinarios que tenía a su alcance, comoquiera que se surtieron las dos instancias correspondientes en el proceso objeto de debate. Frente a los recursos extraordinarios, explicó que “ante la grave irregularidad que se da en grave detrimento del Erario, por la orden [de] reconocer la prestación de sobrevivientes a favor de la señora CECILIA ARIAS LOBO en un 20% desde el 14 de febrero de 2017 y no desde la fecha en que se redistribuya de forma real el 100% de la pensión de sobrevivientes para cada una de las beneficiarias, es decir, desde la ejecutoria del fallo judicial que hoy se controvierte, lo que arroja un retroactivo pensional que no le asiste a la señora ARIAS LOBO en la suma aproximada de $96.538.483 M/cte, (…) hace que podamos incoar esta acción constitucional como medio principal para evitar dicho pago y así se deje parcialmente sin efectos la sentencia del 20 de marzo de 2024 proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A", dentro del proceso contencioso administrativo con Rad. 08001333300120190031500, en lo atinente a la fecha de los efectos fiscales, ya que esta acción de tutela no controvierte el derecho pensional de la señora CECILIA ARIAS LOBO”4.
Expuso que “el recurso extraordinario de revisión no es el medio eficaz para evitar la consumación del perjuicio irremediable que se ocasiona al erario y el sistema pensional, por dos razones: i.- porque no admite medidas provisionales, generándose que aun cuando se interponga, ii.- se debe cumplir la orden judicial del 20 de marzo de 2024, esto es, pagar una pensión de sobreviviente en un monto 2 Ibidem. 3 Ibidem. 4 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 120% entre el 14 de febrero de 2017 hasta la fecha, causado por la omisión del despacho accionado de valorar el acto administrativo que reconoció en un 100% la presión de sobrevivientes a favor de la señora MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ desde el 14 de febrero de 2014, resolviendo ordenar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a favor de la señora CECILIA ARIAS LOBO desde el 14 de febrero de 2017, sin considerar que hasta la fecha se viene haciendo el pago del 100% de esa prestación”5.
Resaltó que, con la presentación de esta acción constitucional, la UGPP busca la protección del erario y del sistema pensional que, según afirmó, se ve afectado con la orden impartida por el tribunal accionado en la sentencia cuestionada que, bajo su consideración, genera un perjuicio irremediable. Posteriormente, sobre los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, alegó que la providencia acusada incurrió en defecto fáctico, defecto sustantivo y violación directa de la constitución. En relación con el defecto fáctico, reprochó que el tribunal accionado no valoró adecuadamente las pruebas aportadas al expediente, comoquiera que, según advirtió, “pasaron por alto el contenido de la Resolución RDP 023345 del 28 de julio de 2014 que obra en el proceso contencioso (…), en donde se puede verificar los términos en que se efectuó el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes en favor de la señora MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ”6.
Destacó que “el despacho accionado conocía, de las pruebas obrantes en el expediente, que la pensión del causante VIRGILIO HOMERO HOYOS MEJIA fue negada a quien se presentó en calidad de cónyuge supérstite, la señora CECILIA ARIAS LOBO, en virtud de que no se acreditó el requisito de la convivencia ante la administración, en consecuencia, se sustituyó el 100% a favor de la señora MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ, quien acreditó todos los requisitos legales.
Esta situación debió ser prevista por el despacho accionado ya que esto le impedía ordenar el pago de un retroactivo pensional desde el 14 de febrero de 2017 sin cerciorarse de que la prestación para ese momento ya se había pagado en un 100% hasta la vigencia 2024, lo que imposibilita pagar ahora adicionalmente el 20% de la prestación desde el 14 de febrero de 2017, dado que se incurriría automáticamente en dobles pagos pensionales”7.
Advirtió que no discute el derecho a la pensión de sobrevivientes que le corresponde a la señora Arias Lobo, sino, la fecha desde la que se ordenó el pago de dicha prestación, esto es el 14 de febrero de 2017, sin que el tribunal accionado se hubiese percatado que la prestación se pagó en un 100% hasta la vigencia 2024. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al defecto sustantivo manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en dicho defecto porque “la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada”8.
Señaló que el tribunal accionado debió dar aplicación al artículo 5 de la Ley 1204 de 2008 sobre la compensación de pagos entre beneficiarios de una sustitución pensional. En igual sentido, sostuvo que en la providencia controvertida se pasó por alto el monto de la pensión de sobrevivientes dispuesto en el artículo 48 de la Ley 100 de 1993.
En cuanto a la violación directa de la Constitución indicó que “el despacho accionado incurre en este defecto por el total desconocimiento de la Constitución y la ley, con respecto a la figura de los DOBLES PAGOS totalmente prohibida en Colombia si se tiene en cuenta que con la orden del 20 de marzo de 2024 relacionado con el periodo del reconocimiento pensional de sobrevivencia, se están trasgrediendo los postulados legales y constitucionales, referentes a la prohibición de percibir dos emolumentos del tesoro público como se desprende del artículo 128 de la Constitución Política”9.
En el acápite del escrito de tutela denominado “DEL ABUSO PALMARIO DEL DERECHO”, la entidad accionante expuso que la Corte Constitucional determinó que lo que se entiende por abuso del derecho, no es la realización de conductas ilícitas por parte del interesado o administrador de justicia, sino la interpretación errónea de la norma con la finalidad de favorecer al pensionado con un derecho al cual no debía acceder o que si bien era merecedor, no lo era en la forma como se reconoció en un fallo judicial.
En ese sentido, argumentó que “para el presente caso se configura el ABUSO PALMARIO DEL DERECHO, como circunstancia de procedencia excepcional de esta acción de tutela, en la indebida orden del TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A" de reconocer y pagar pensión de sobrevivientes a la señora CECILIA ARIAS LOBO desde 14 de febrero de 2017, generando dobles pagos ya que, como se ha indicado, para esa fecha aún estaba activa en nómina de pensionados la señora MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ, lo que genera un grave detrimento del Erario”10.
Finalmente arguyó que “al darse estricto cumplimiento a las decisiones adoptadas por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A", en la sentencia del 20 de marzo de 2024, genera un perjuicio irremediable a las arcas del Estado por los DOBLES PAGOS causados por pago del 120% de la pensión de sobrevivientes en el periodo comprendido entre 8 Ibidem. 9 Ibidem. 10 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el 14 de febrero de 2017 hasta la vigencia 2025, lo que hace que sea esta acción constitucional el medio pertinente y eficaz para evitar esa irregularidad en protección del Sistema Pensional, que es de donde se obtienen los dineros para pagar las pensiones administradas por la nómina de pensionados de la UGPP, pues ellos son con cargo a la cuenta del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional - FOPEP, afectando consecuentemente la sostenibilidad financiera del sistema que debe ser garantizada por el Estado de conformidad con el mandato constitucional contenido en el Acto Legislativo 01 de 2005”11.
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 23 de enero de 202512 y fue asignada por reparto a la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación que, por auto del 19 de mayo de 202513 la admitió, negó la medida provisional solicitada y dispuso notificar14 al Tribunal Administrativo del Atlántico, como parte accionada; así como vincular al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barranquilla15 y a las señoras María Haidee Pulido Rodríguez16 y Cecilia Arias Lobo17, como terceros interesados en el resultado del proceso.
De igual forma, requirió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barranquilla para que remitiera copia digital del proceso identificado con el radicado nro. 08001 33 33 001 2019 00315 00/01, el cual fue remitido18. 3.2. El titular del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barranquilla allegó escrito19 en el que indicó que se abstenía de hacer pronunciamiento alguno sobre las pretensiones de la parte actora porque lo pretendido se dirige a que se deje sin efectos, de forma parcial, la sentencia de segunda instancia proferida por la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico en el proceso ordinario objeto de debate, en lo relativo a la orden de pago del retroactivo pensional. 11 Ibidem. 12 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 13 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 14 Esta orden se cumplió el 29 de enero de 2025.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 18 Visto en los índices 11 y 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 19 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.3. La magistrada ponente de la sentencia cuestionada rindió informe20 en el que solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo o, en su defecto, que se nieguen las pretensiones.
Señaló que “la providencia emanada por esta Corporación de fecha 20 de marzo de 2024, a través de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en favor de la señora Cecilia Arias Lobo, se motivó en el estudio de la norma, los precedentes jurisprudenciales aplicables sobre la materia, y en particular, del análisis y valoración conforme al principio de la Sana Crítica, de todos y cada uno de los elementos de confirmación probatoria aportados al proceso”.
Anotó que “del proveído objeto de tutela emanado de esta Corporación al estudiar el fondo del asunto, no se pueda predicar que haya incurrido en defecto material y procedimental, y en tal sentido violentado el derecho fundamental al debido proceso, pues el trámite de éste se realizó acorde al procedimiento y normas establecidas para el mismo, conforme al estudio de las documentales aportadas al expediente y la extensa, prolija y reiterada línea jurisprudencial que sobre el tema en comento (pensión de sobreviviente – en caso de convivencias plurales no simultaneas) ha expuesto el Tribunal de cierre de esta jurisdicción contencioso administrativa como de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la de la Corte Constitucional, estableciendo que, para determinar que, en caso de convivencias simultaneas sucesivas, cuando existe vínculo matrimonial vigente, el requisito de la convivencia igual o superior a los 5 años puede acreditarse en cualquier tiempo, de lo cual debe dar cuenta los elementos de convicción obrantes en el proceso; lográndose establecer en el caso en concreto, luego del análisis minucioso de los elementos de convicción arrimados al proceso, que, el elemento de la convivencia igual o superior a dicho tiempo, emergía nítido, lo cual implicaba acceder a las súplicas de la demanda”.
Aclaró que “el Tribunal tuvo en consideración que, con el cumplimiento de la sentencia se generaría un pago doble por parte de la administración, respecto del mismo derecho pensional, dado que, la compañera permanente del causante venía percibiendo la prestación en porcentaje del 100%, sin embargo, no se ordenó compensación de suma alguna con base en que, no se demostró por parte de la entidad demandada, que la compañera permanente o la esposa del causante hubieren incurrido en conductas para la dolosa o malintencionada consecución de propósitos contrarios a derecho, concluyéndose que, las sumas recibidas por la señora Haydee Pulido Rodríguez por concepto de mesadas pensionales, se trataron de dineros percibidos de buena fe, precisamente porque no ejerció ninguna conducta fraudulenta que derivara en ello”. 20 Visto en los índices 15 y 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.4. El señor Ramón Fidel Morales Vásquez, quien manifestó que actuaba como apoderado de la señora Cecilia Arias Lobo, presentó escrito21 en el que solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, sin embargo, no allegó poder alguno que acreditara tal condición, por lo tanto, el escrito no será tenido en cuenta.
4. EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de febrero de 202522, notificada el 22 de abril de 202523, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de subsidiariedad. Para ello, expuso que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, determinó que las acciones de tutela promovidas por la UGPP ante un presunto abuso del derecho por parte del pensionado, con el propósito de proteger el sistema de seguridad social en pensiones, son improcedentes, dado que la entidad dispone del recurso extraordinario de revisión. Adujo que “los argumentos alegados por la entidad accionante no se enmarcan dentro de los supuestos que permiten tener como cierto un abuso del derecho en los términos de la jurisprudencia constitucional, en la medida que no se demostró una situación de desventaja que ponga en riesgo los recursos del sistema pensional, o que la entidad esté obligada a hacer erogaciones cuantiosas en cumplimiento de la orden judicial criticada y que atenten contra la equidad y la sostenibilidad del sistema, o incluso, que generen un riesgo para sus afiliados”.
Finalmente, resaltó que “no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que torne en procedente el amparo de manera transitoria en la medida que la providencia cuestionada fue notificada en forma electrónica mediante mensaje de datos enviado el 29 de julio de 2024, por lo que para este momento no han transcurrido los 10 meses previstos en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 para que la UGPP de cumplimiento y realice el pago”.
5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la entidad accionante lo impugnó24 manifestando, inicialmente, lo siguiente: 21 Visto en el índice 20 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 22 Visto en el índice 22 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 23 Visto en el índice 25 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 24 Visto en los índices 26 y 27 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Con base en las consideraciones expuestas por el a quo en el fallo del 28 de febrero de 2025 que dan lugar a la declaratoria de improcedencia de la acción, esta entidad se permite esgrimir dicha posición, al considerar que la acción de tutela en este caso es el mecanismo idóneo para garantizar la protección de los derechos fundamentales vulnerados a la UGPP, aun cuando exista un mecanismo alterativo de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de revisión, el cual, debido a sus ritualidades procesales supedita necesariamente que la protección de estos derechos se postergue y no sea inmediata, lo que a su vez genera que el perjuicio ocasionado al Sistema General de Pensiones se incremente con el paso del tiempo.
En consecuencia, se procede a sustentar la procedencia de esta acción:
1. CON RESPECTO AL PERJUICIO IRREMEDIABLE A pesar de que en el fallo de tutela de primera instancia se manifiesta que no existe un perjuicio irremediable, esta entidad considera que, conforme a los criterios jurisprudenciales definidos por la Corte Constitucional, para determinar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo de uso inminente e impostergable, el a quo debió realizar una valoración objetiva de los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos en la demanda de tutela, y de las pruebas aportadas, con el fin de determinar si existe un perjuicio irremediable que amerite que la acción de tutela sea el mecanismo para evitar la materialización de un riesgo inminente de perdida de recursos públicos.
Esta entidad, en la demanda de tutela demostró a su despacho que en la sentencia judicial del decisión del 20 de marzo de 2024, que ordenar reconocer y pagar la pensión de sobrevivientes a favor de la señora CECILIA ARIAS LOBO, con ocasión del fallecimiento del señor VIRGILIO HOMERO HOYOS MEJÍA, en su calidad de cónyuge supérstite, en cuantía del 20% y el 80% a favor de la señora MARIA PULIDO RODRIGUEZ, en su condición de compañera permanente, se determinó que no hay lugar a la devolución de dineros adicionales pagados a la señora PULIDO RODRIGUEZ, quien se encontraba devengando la pensión de sobrevivientes en un 100% desde el 14 de febrero de 2014 hasta la fecha, lo cual incide de forma grave sobre los recursos del sistema general de pensiones.
De esta manera, para efectos de determinar de manera diáfana la existencia de un perjuicio irremediable, el a quo debió sustentar su decisión con base en los criterios jurisprudenciales establecidos por la Corte Constitucional que determinan la procedencia de la acción de tutela ante la existencia del perjuicio de esta naturaleza, previa valoración de cuatro aspectos fundamentales, a saber: - Que el perjuicio sea inminente y próximo a suceder. - Que el perjuicio sea grave. - Deben requerirse medidas urgentes para superar el daño. - Las medidas de protección deben ser impostergables, “esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable” De la lectura de los fallos es evidente que el a quo no realizó una valoración basada en los criterios anteriormente descritos, aun cuando en el presente caso esos criterios se cumplen, tal como se reitera a continuación: El perjuicio es inminente y próximo a suceder, porque, aunque se pueda acceder al recurso extraordinario de revisión, la decisión del 20 de marzo de Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2024 en este momento debe ser acatadas por la entidad, toda vez que tienen plenos efectos y tal como lo señala el parágrafo del artículo 253 del CPACA, “En ningún caso, el trámite del recurso de revisión suspende el cumplimiento de la sentencia.” El perjuicio es grave, ya que se deben efectuar una serie de pagos de sumas de dineros que comprometen seriamente los recursos del sistema general de pensiones y su sostenibilidad financiera, esto al tener asumir un doble pago que asciende a la suma de $96.538.483 M/cte, correspondiente al 20% de las mesadas de la pensión de sobreviviente desde el 14 de febrero de 2017 hasta el 31 de octubre de 2024 (fecha de liquidación), periodo en el que la mesada pensional a favor de la señora ARIAS LOBO no debía ser ordenada por encontrarse para esta fecha la señora HOYOS MEJIA con el 100% de la prestación reconocida (…).
Deben requerirse medidas urgentes para superar el daño: en este caso si bien es posible presentar el recurso de revisión, este no reviste la mismas características que la acción de tutela que permitan superar de forma urgente y rápida la vulneración a los derechos fundamentales deprecados, por lo cual, dentro de las pretensiones de la demanda, se ha señalado de forma clara que en caso de que no se acceda a la pretensión principal, se tenga en consideración suspender de manera transitoria la decisión judicial del 20 de marzo de 2024, hasta tanto se emita una decisión con respecto al recurso extraordinario de revisión (…).
Las medidas de protección deben ser impostergables, la acción de tutela como medida de protección resulta impostergable, ya que hacerlo generaría una grave afectación a los recursos públicos esto debido a que estamos frente al pago de una prestación periódica sobre la cual se ordenó su reconocimiento, por ende, la presente acción esta llamada a ser estudiada de fondo, toda vez que se presenta irregularidades evidentes en un reconocimiento de un derecho pensional excediendo las disposiciones normativas aplicables (…).
De acuerdo con lo expuesto, esta entidad evidencia que en el fallo de tutela del 28 de febrero de 2025 no se hizo una valoración adecuada, basada en criterios jurisprudenciales, sobre la existencia, en este caso, de un perjuicio irremediable y que justifican plenamente la procedencia de la acción de tutela, aun cuando existe un medio de defensa alternativo como lo es el recurso extraordinario de revisión, recurso que si bien no debe ser obviado, no es óbice para que vía acción de tutela se adopten las medidas que protejan los derechos hasta tanto se profiera una decisión de fondo en el recurso extraordinario.
2. CON RESPECTO AL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD [En] el fallo del 28 de febrero de 2025 se observa como el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C, no hizo aplicación de las reglas fijadas en la Sentencia SU 427 de 2016 que permiten a la Unidad incoar la acción de tutela como mecanismo preferente, aún ante la existencia de otros medios de defensa judicial, excepcionalidad que al ser pasada por el a-quo generó un fallo nugatorio que no protege los derechos fundamentales alegados, especialmente de acceso a la administración de justicia e igualdad y hoy va a ocasionar un detrimento al Sistema Pensional que debe ser protegido también por los jueces de la República en virtud del principio de moralidad administrativa.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es importante señalar que, en el escrito de demanda de tutela se expuso claramente cómo en las decisiones judiciales proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL “A” el 20 de marzo de 2024, se genera una evidente VÍA DE HECHO y ABUSO DEL DERECHO, como requisitos excepcionales de procedencia de este tipo de acciones tutelares, derivado de la orden reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, pasando por alto los siguientes aspectos: La orden de reconocer el 20% de la pensión de sobreviviente a favor de la señora CECILIA ARIAS LOBO en calidad de cónyuge supérstite a partir del 14 de febrero de 2017, hace que se genere la figura de los DOBLES PAGOS (…).
Reconocer la mesada pensional en un 20% a la señora CECILIA ARIAS LOBO, en su calidad de cónyuge supérstite, con efectos fiscales a partir del 14 de febrero de 2017, como lo ordena el fallo aquí controvertido, hará que esta entidad realice dobles pagos de la mesada por el interregno comprendido entre el 14 de febrero de 2017 hasta la vigencia 2025, toda vez que a la señora MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ se le pagó al 100% desde el 14 de febrero de 2014 hasta la vigencia 2025, lo que implica que, la pensión de sobrevivientes se hubiera reconocido en un 120% en dicho periodo, lo cual es contrario a lo señalado en el en el artículo 48 de la Ley 100 de 1993 (…).
(…) LA NO APLICACIÓN DE LA FIGURA DE LA COMPENSACIÓN Como se lee del fallo controvertido, sin importar que por el mismo periodo reconocido a la nueva beneficiaria, la señora CECILIA ARIAS LOBO, se le venía pagando el 100% de la prestación a la señora MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ, el despacho accionado decide desconocer lo señalado en la Ley 1208 de 2008 que reguló la compensación en materia pensional la cual era de obligatorio acatamiento, sin embargo, el despacho accionado decide no solo pasarla por alto sino imponerle a la UGPP la prohibición de recuperar esos dineros en el 50% pagados de más a la señora PULIDO RODRIGUEZ, lo cual permitiría pagar a la nueva beneficiaria la prestación en el 20%.
(…) Bajo este grave contexto la Unidad solicita la intervención URGENTE del juez constitucional para proteger el erario, motivo que está señalado como excepción para presentar la tutela aún ante la existencia de otros medios de defensa judicial, lo que hace que, la orden de acudir primero a los recursos extraordinarios señalados por el a-quo, antes de presentar la tutela, esté debidamente justificado a la luz del artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y la sentencia SU 427 de 2017, ya que en caso de darse cumplimiento a las sentencias del 20 de marzo de 2024, se generaría la existencia de un perjuicio irremediable el cual, por vía de acción de tutela, puede ser evitado por el juez constitucional de manera transitoria, hasta tanto se agoten los recursos extraordinarios, como el de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 29 de enero de 2003, por lo cual esto hace procedente y pertinente acceder al estudio de fondo de este caso y que Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ahora por vía de impugnación solicitamos sea analizado revocándose así la sentencia de primera instancia […]”.
Con posterioridad, la entidad accionante reiteró los argumentos planteados en el escrito de tutela inicial, alegando la configuración de una vía de hecho y el abuso del derecho, e insistió en que la providencia acusada incurrió en defecto fáctico, defecto sustantivo y violación directa de la constitución. Finalmente, en el acápite del escrito de impugnación denominado “MEDIDA PROVISIONAL”, la entidad accionante insistió en lo siguiente: “[…] Conforme a las situaciones graves que se ponen de presente ante su Despacho, solicitamos se SUSPENDA PARCIALMENTE la ejecución de la sentencia del 20 de marzo de 2024 proferida por el TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A", en lo que se refiere a la fecha de efectos fiscales del 14 de febrero de 2017, lo que implica el pago de un retroactivo pensional, mientras se resuelve esta acción de tutela, con el fin de evitar pagar las sumas de dinero por concepto de retroactivo irregular que equivale aproximadamente a la suma de $96.538.483 M/cte, causando un riesgo al Erario, ya que de encontrar procedente la configuración de los defectos aquí enlistados y la procedencia de esta acción constitucional, el pago que se haga no podrá ser recuperado en virtud del principio de buena fe que fue amparado a la señora MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ en la sentencia del 9 de mayo de 2024, pero que irá en contra del Sistema Pensional que estamos buscando proteger con esta acción tutelar […]”.
(Negrillas originales del escrito de impugnación). 5.2. Por auto del 5 de mayo de 2025 se concedió la impugnación25 y la misma fue asignada a esta Sección por acta de reparto del 15 de mayo de 202526. 5.3. Por auto del 26 de junio de 202527, el Despacho negó la solicitud de medida provisional formulada por la entidad accionante en el escrito de impugnación.
6. CONSIDERACIONES DE LA SALA
6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 199128, 25 Visto en el índice 29 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 26 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 01. 27 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 01. 28 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.
El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201529, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202130, así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 201931, modificado por el Acuerdo nro. 434 del 10 de diciembre de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente32: 6.2.1. La señora Cecilia Arias Lobo, actuando por conducto de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Especial – UGPP, para que se declarara la nulidad de “la resolución nro.
RDP-035052 del 28 de agosto de 2018”, “la resolución nro. RDP-016467 del 30 de mayo de 2019” y “la resolución nro. RDP-025079 del 22 de agosto de 2019”. Además, solicitó como restablecimiento del derecho que “se condene a la demandada a reconocer y pagar la pensión de sobreviviente”, “se ordene (…) el pago de las mesadas pensionales causadas desde la fecha de la muerta de su excónyuge, hasta la fecha en que la demandante sea incluida en nómina de pensionados por esa entidad”, “se ordene a la entidad demandada, el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados y los que se causen hasta la inclusión en nómina de pensionados”, “se condene a la demandada al pago de las mesadas pensionales y valores señalados debidamente indexada o ajustada con base en el Índice de Precio al Consumidor – IPC” y “se condene a la parte demandada al pago de las costas y agencias en derecho”. 6.2.2.
La demanda correspondió por reparto al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Barranquilla que en providencia de 17 de mayo de 2023 negó las pretensiones. 6.2.3. Inconforme con la decisión anterior, la parte demandante interpuso recurso de apelación y la Sala de Decisión Oral A del Tribunal Administrativo del Atlántico, a la recepción del expediente.
Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará […]”. 29 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. 30 "Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 Y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela". 31 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. 32 Lo que se desprende del expediente correspondiente al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado nro. 08001 33 33 001 2019 00315 00/01.
Visto en los índices 11 y 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en sentencia del 20 de marzo de 2024, notificada el 29 de julio de 2024, revocó el fallo de primera instancia y en su lugar declaró la “nulidad parcial de las resoluciones No RDP 035052 de 28 de agosto de 2018, RDP 016467 de 30 de mayo de 2019 y RDP 025079 de 22 de agosto de 2019” y condenó a la UGPP a reconocer “en favor de la demandante señora Cecilia Arias Lobo, pensión de sobrevivientes en cuantía y proporción al periodo de convivencia acreditado en el proceso”.
Además, en la decisión indicada se dispuso: “[…] Teniendo en cuenta que en la actualidad la pensión de sobrevivientes se encuentra siendo percibida en su totalidad por la señora María Pulido Rodríguez, tal como se ordenó mediante Resolución RDP 023345 de 28 de julio de 2014, dicha prestación deberá ser compartida en proporción al periodo de convivencia de cada una de las beneficiarias, la conyugue supérstite en razón de diez años, comprendidos entre el 9 de noviembre de 1952 y el 9 de noviembre de 1952, y la compañera permanente en razón de cuarenta y seis (46) años y cuarenta y cinco (45) días, comprendidos entre el año 1968 hasta el 13 de febrero de 2014. total tiempo de convivencia entre esposa y compañera permanente: cincuenta y seis (56) años y cuarenta y cinco (45) días.
Así:
CUARTO: Declárase probado parcialmente el medio extintivo de la prescripción, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
QUINTO: Sin condena en costas […]”. (Mayúsculas y negrillas originales de la providencia).
6.3. ANÁLISIS DE LA SALA En el asunto bajo examen, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, al considerar que la entidad accionante no agotó el recurso extraordinario de revisión que tenía a su alcance para cuestionar la sentencia del 20 de marzo de 2024 y tampoco demostró la existencia de un perjuicio irremediable que permitiera la procedencia de la solicitud de amparo de manera transitoria.
La parte actora en su escrito de impugnación indicó que la acción de tutela sí es procedente porque, si bien puede acudir al recurso extraordinario de revisión, en este caso se configura un perjuicio irremediable en la medida en que la sentencia cuestionada “determinó que no hay lugar a la devolución de dineros adicionales Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagados a la señora PULIDO RODRIGUEZ, quien se encontraba devengando la pensión de sobrevivientes en un 100% desde el 14 de febrero de 2014 hasta la fecha, lo cual incide de forma grave sobre los recursos del sistema general de pensiones”33.
Al respecto, sostuvo que dicho perjuicio es (i) inminente, porque “la decisión del 20 de marzo de 2024 en este momento debe ser acatada por la entidad, toda vez que tienen plenos efectos”; y (ii) grave, porque “se deben efectuar una serie de pagos de sumas de dineros que comprometen seriamente los recursos del sistema general de pensiones y su sostenibilidad financiera, esto al tener asumir un doble pago que asciende a la suma de $96.538.483 M/cte, correspondiente al 20% de las mesadas de la pensión de sobreviviente desde el 14 de febrero de 2017 hasta el 31 de octubre de 2024 (fecha de liquidación)”34.
Adicionalmente alegó que, “para el presente caso se configura el ABUSO PALMARIO DEL DERECHO, como circunstancia de procedencia excepcional de esta acción de tutela, en la indebida orden del TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO SALA DE DECISIÓN ORAL "A" de reconocer y pagar pensión de sobrevivientes a la señora CECILIA ARIAS LOBO desde 14 de febrero de 2017, generando dobles pagos ya que, como se ha indicado, para esa fecha aún estaba activa en nómina de pensionados la señora MARÍA HAIDEE PULIDO RODRIGUEZ, lo que genera un grave detrimento del Erario”35.
La Sala considera que debe confirmarse el fallo de tutela de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito general de subsidiariedad. Al efecto, el artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
A su vez, el artículo 6 del Decreto Ley 2591 de 1991 dispuso que “la acción de tutela no procederá: cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. 33 Aparte del escrito de impugnación. Visto en los índices 26 y 27 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2025 00339 00. 34 Ibidem. 35 Ibidem.
Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, esta acción tiene como característica la subsidiariedad, en la medida que solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable36.
La Corte Constitucional ha explicado que el requisito general de subsidiariedad envuelve tres eventos que conducen a la improcedencia de la acción de tutela contra providencia judicial37: (i) cuando el asunto está en trámite; (ii) en el evento en que no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios, y (iii) si se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico.
No obstante, el Tribunal Constitucional ha establecido dos excepciones al principio de subsidiariedad de la acción de tutela: (i) cuando el mecanismo ordinario de defensa no es idóneo ni eficaz para la protección inmediata de los derechos fundamentales, y (ii) cuando se pretende evitar la configuración de perjuicio irremediable, el cual debe acreditarse que cumple con la características de ser inminente y grave, que requiere de la adopción de medidas de carácter urgente para superar el daño y, por lo tanto, que la protección constitucional es impostergable38.
En el asunto bajo examen, lo pretendido por la entidad accionante es que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional y se deje sin efectos la providencia controvertida por considerar que no había lugar a reconocer la pensión de sobrevivientes a favor de la señora Cecilia Arias Lobo desde el 14 de febrero de 2017, sino que, según estima, se debió reconocer desde la fecha en que se redistribuya el 100% de la pensión para cada una de las beneficiarias, es decir, desde la ejecutoria del fallo judicial que hoy se cuestiona.
Bajo ese contexto, la Sala considera que el recurso extraordinario de revisión es el medio idóneo para controvertir la decisión que ataca la parte actora. Lo anterior debido a que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 201639, señaló que, en principio, la tutela no es la vía para debatir las decisiones judiciales cuando se controviertan providencias judiciales que reconocen una prestación periódica, en 36 La Corte Constitucional en la sentencia T-441 del 15 de julio de 2015.
M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, dijo que los criterios a partir de los cuales debe analizarse si, efectivamente, en un caso concreto, se está ante la presencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia transitoria del mecanismo de amparo constitucional son (i) que el perjuicio se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;
(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. 37 Corte Constitucional.
Sentencia T – 396 del 26 de junio de 2014. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. 38 Sentencia T-150 de 2016. 39 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tanto que para ello las entidades encargadas del pago de dichas prestaciones cuentan con el instrumento previsto por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
La Corte Constitucional40 ha explicado que, ante la existencia del recurso extraordinario de revisión, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP contra providencias judiciales en las que presuntamente se incurrió en un abuso del derecho en el reconocimiento y/o liquidación de una prestación periódica son improcedentes, salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de dicha irregularidad.
En tal sentido, la Corte Constitucional ha señalado que: “En sentencias SU-631 de 2017 y SU-437 de 2016, se precisó que la acción de tutela desplazaba el recurso extraordinario de revisión ante un abuso palmario del derecho, institución que se evidencia con dos condiciones: i) la verificación de que hubo vinculación precaria; ii) el incremento excesivo de la mesada pensional producto de la sentencia cuestionada”41.
En lo atinente a la configuración del perjuicio irremediable, la Sala observa que la entidad accionante lo fundamenta en el pago de retroactivo por el monto aproximado de $96.538.483, correspondiente al 20% de las mesadas de la pensión de sobreviviente reconocida a la señora Arias Lobo desde el 14 de febrero de 2017 hasta el 31 de octubre de 2024.
Sin embargo, esta circunstancia no constituye un perjuicio irremediable. En consecuencia, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente por cuanto no cumple con el requisito general de subsidiariedad, por lo que se confirmará el fallo proferido el 28 de febrero de 2025 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 28 de febrero de 2025 por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado, según lo explicado en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. 40 Corte Constitucional. Sentencia SU 427 de 2016. M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. 41 Corte Constitucional. Sentencia SU – 068 de 2018. M.P.: Alberto Rojas Ríos. Radicación: 11001 03 15 000 2025 00339 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de estado (E)