11001032600020220018800 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-26-000-2022-00188-00 No. Interno: 69151 Actor: Continental de Carbones S.A.S. Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Temas: COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO RESPECTO DE ASUNTOS RELATIVOS A CONTRATOS – en virtud del artículo 152 del CPACA, modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, le corresponde a los tribunales administrativos el conocimiento en primera instancia de los asuntos relativos a contratos, sin importar su régimen, en los que sea parte una entidad pública, un particular en ejercicio de funciones públicas, o una entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios cuando se incluyan cláusulas exorbitantes, siempre que la cuantía exceda 500 SMLMV / El Consejo de Estado es competente para conocer de tales asuntos únicamente en la segunda instancia, siempre que se haya formulado el recurso de apelación en tiempo.

El despacho resuelve sobre la competencia para conocer de la demanda presentada por la sociedad Continental de Carbones S.A.S. en contra de la Nación – Ministerio de Minas y Energía y de la Agencia Nacional de Minería. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda El 20 de octubre de 20221, la sociedad Continental de Carbones S.A.S., por medio de apoderado, presentó demanda en ejercicio de los medios de control de reparación directa “y subsidiariamente de nulidad y restablecimiento del derecho” en contra de la Nación – Ministerio de Minas y Energía y de la Agencia Nacional de Minería -en adelante ANM-, en la que solicitó que: i) se las declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados con múltiples yerros en que incurrieron en la ejecución del contrato de concesión GCE-152 entre 2008 y 2018; así como ii) subsidiariamente, se anularan las resoluciones VSC No. 1 Índices 1 a 3 de SAMAI.

Radicación: 11001-03-26-000-2022-00188-00 (69151) Actor: Continental de Carbones S.A.S. Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2 000535 del 1 de junio de 2017, VSC 001072 del 10 de octubre de 2017 y VSC No. 000442 del 12 de junio de 2019, proferidas por la ANM.

Se solicitó que se declarara que: i) la Nación – Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional -aun cuando la entidad no fue incluida como demandada- manifestó su imposibilidad de garantizar la seguridad en el área de concesión del título minero GCE-152 entre 2008 y 2018, ii) durante el tiempo de la ejecución de obligaciones de la concesión GCE-152, entre los años 2008 y 2018, las entidades demandadas incurrieron en fallas o errores que le ocasionaron graves daños y perjuicios materiales a la sociedad demandante, los que deben ser reparados y iii) que por la caducidad del contrato de concesión declarada por la parte demandada se le afectó su buen nombre reputacional y se le generaron perjuicios económicos.

Como pretensiones principales de condena se pidió que se ordenara a la ANM i) el pago de $4.651’200.000 por los daños y perjuicios supuestamente ocasionados, ii) restablecer el buen nombre y reputación de la empresa Continental de Carbones S.A.S con el fin de recuperar la confianza ante sus clientes y iii) reconocer y pagar los perjuicios ocasionados por la afectación de su buen nombre reputacional “en la cuantía máxima autorizada por la ley”, así como el pago de las costas y los intereses moratorios de las sumas solicitadas.

También se solicitaron varias declaraciones subsidiarias, en las que se exigió que: i) se anularan las resoluciones referenciadas anteriormente, ii) se reparen los perjuicios ocasionados con su expedición, iii) se ordene el pago de $4.651’200.000 “a título de restablecimiento del derecho”, iv) se reconozca “la indemnización correspondiente” por la imposibilidad de adelantar la exploración y explotación de la concesión GCE – 152 y v) se absuelva a la demandante del pago de las liquidaciones e intereses por concepto de la concesión. Finalmente, la actora consideró que el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto “en razón de las previsiones de la ley, normas reglamentarias y concordantes”, así como también estimó la cuantía en $4.651’200.000. 2.

Hechos de la demanda En la demanda se manifestó que, el 19 de febrero de 2008, suscribió el contrato de concesión GCE-152 con el Instituto Colombiano de Geología y Minería - Radicación: 11001-03-26-000-2022-00188-00 (69151) Actor: Continental de Carbones S.A.S. Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 3 Ingeominas2-, para “la exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de carbón mineral […] ubicado en la jurisdicción del municipio de Chitagá, departamento del Norte de Santander y del municipio de Cerrito, departamento de Santander, por el término de 30 años”.

La sociedad demandante manifestó que entre los años 2008 y 2010 se solicitó en varias ocasiones la “suspensión de obligaciones contractuales”, debido a supuestos problemas de orden público que impidieron la ejecución de la concesión, la que fue concedida algunas veces. No se indicó ningún hecho en torno al período entre 2010 y 2023. 3.

Fundamentos de derecho Se afirmó que se vulneró “una gama de derechos fundamentales de carácter constitucional y de normas con las resoluciones de la referencia”, en particular, los derechos al debido proceso, de defensa, a la libertad de empresa y al trabajo, en tanto se consideró que la ANM actuó arbitrariamente en el marco de la ejecución del contrato de concesión GCE-152, en desconocimiento de los “hechos de orden público” que han impedido llevar a cabo el objeto negocial.

Alegó que, en la Resolución VSC 001072 del 10 de octubre de 2017, en la cual se resolvió un recurso de reposición en contra de la Resolución VSC No. 000535 del 1 de junio de 2017, no se tuvieron en cuenta las dificultades que impidieron la ejecución del contrato, frente a las cuales en otras ocasiones ya se había concedido su suspensión. También precisó que en el proceso mediante el cual se expidieron las decisiones recurridas en este asunto no se le garantizaron derechos como los de contradicción y defensa.

También adujo que solicitó la revocatoria directa de las decisiones anteriores, por considerar que le causaron un “agravio injustificado”, sin que se hubiera concedido tal petición, así como que las circunstancias que le impidieron ejecutar debidamente el contrato eran “hechos irresistibles e imprevisibles”. Por ello, sostuvo que se le debió aceptar una prórroga contractual al menos hasta el 8 de agosto de 2018, la suspensión de las obligaciones a término indefinido, así como se debió revocar la declaratoria de caducidad de la concesión. 2 Se precisa que la parte actora indicó que el sucesor del extinto Ingeominas, en cuanto a las competencias relacionadas con la controversia, es la Agencia Nacional de Minería. Radicación: 11001-03-26-000-2022-00188-00 (69151) Actor: Continental de Carbones S.A.S. Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 4 Finalmente, señaló que el medio de control de reparación directa resulta procedente “cuando se alegan perjuicios derivados de un acto administrativo objeto de revocatoria directa".

En desarrollo de lo anterior, manifestó que la misma Administración reconoció haber cometido múltiples yerros en los actos administrativos impugnados “que serían a la postre revocados en sede gubernativa”. II. CONSIDERACIONES 1. Régimen aplicable Al sub judice le resultan aplicables las disposiciones procesales vigentes para la fecha de la presentación de la demanda -20 de octubre de 2022-, las cuales corresponden a las contenidas en la Ley 1437 de 2011 -CPACA-, así como a las disposiciones de la Ley 1564 de 2012 -CGP-, en virtud de la integración normativa prevista en el artículo 306 del primero de los estatutos mencionados.

El sub lite también se rige por la Ley 2080 de 20213, pues el escrito inicial se presentó cuando esa norma ya se encontraba en vigor4. 2. Competencia para conocer de la demanda De conformidad con el artículo 1495 del CPACA, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente, en única instancia, de la nulidad de los actos administrativos dictados por las autoridades del orden 3 La Ley 2080 de 2021 entró en vigor el 26 de enero del mismo año, en concordancia con el artículo 86 de ese estatuto, a cuyo tenor se expone: “Régimen de vigencia y transición normativa.

La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley […]. En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 4 La Ley 2080 de 2021 es aplicable al sub lite, incluyendo las normas que modificaron las competencias de los juzgados, los tribunales administrativos y el Consejo de Estado, teniendo en cuenta que la demanda se presentó el 20 de octubre de 2022 y la norma en comento entró en vigor un día después de su publicación, el 26 de enero de 2021, mientras que las disposiciones sobre la competencia comenzaron a regir un año después de esa fecha, el 26 de enero de 2022, de conformidad con el artículo 86 de ese estatuto, citado anteriormente. 5 “Artículo 149.

Competencia del Consejo de Estado en única instancia. [Modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021]. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos […]”.

No se estableció una competencia de esta Corporación en única instancia de asuntos de reparación directa, ni de controversias contractuales. Por su parte, los numerales 2, 4 y 5 del artículo 1526 del CPACA, modificados por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021, establecieron que los tribunales administrativos conocerían en primera instancia de los siguientes asuntos: i) nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda 500 SMLMV; ii) contratos, sin importar su régimen, en los que sea parte una entidad pública, un particular en ejercicio de funciones públicas, o una entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios cuando se incluyan cláusulas exorbitantes, siempre que la cuantía exceda 500 SMLMV; y iii) reparación directa, cuando la cuantía exceda 1.000 SMLMV.

Como se observa, a los tribunales administrativos les corresponde el conocimiento en primera instancia de las controversias relativas a contratos cuando la cuantía es mayor a 500 SMLMV. Sin perjuicio de lo anterior, el Consejo de Estado es competente para conocer de tales asuntos en segunda instancia, siempre que se haya formulado el recurso de apelación respectivo7; empero; no es competente para conocer esos procesos en única instancia. En el caso concreto, la sociedad Continental de Carbones S.A.S. presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Minas y Energía y de la ANM, en la que, de forma principal, ejerció el medio de control de reparación directa y 6 “Artículo 152.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. [modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021]. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […] 4.

De los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y de los contratos celebrados por cualquier entidad prestadora de servicios públicos domiciliarios en los cuales se incluyan cláusulas exorbitantes, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 5.

De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”. 7 CPACA. “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. [Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012]. // [Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021].

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código […]”.

Radicación: 11001-03-26-000-2022-00188-00 (69151) Actor: Continental de Carbones S.A.S. Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 6 solicitó la reparación de un supuesto daño antijurídico que se le ocasionó en el marco de la ejecución del contrato de concesión GCE-152, por cuenta de que se le denegó una suspensión de las obligaciones a su cargo por problemas de orden público que le impidieron llevar a cabo el objeto negocial.

De forma subsidiaria, ejerció también el medio de nulidad y restablecimiento del derecho y pidió la nulidad de las resoluciones VSC No. 000535 del 1 de junio de 20178, VSC 001072 del 10 de octubre de 20179 y VSC No. 00044210 del 12 de junio de 2019, proferidas por la ANM y, como consecuencia, que se le repararan los supuestos perjuicios que le ocasionaron esas decisiones, dictadas en el marco de la ejecución del contrato de concesión GCE-152.

En ambos casos solicitó como indemnización de perjuicios y estimación razonada de la cuantía la suma de $4.651’200.000, monto que, para la fecha de la presentación de la demanda, excedió los 500 SMLMV que fijan la competencia de los tribunales administrativos para conocer en primera instancia de los asuntos relativos a los contratos en los que sean parte las entidades públicas11.

Aunque en el sub lite se hizo ejercicio de los medios de control de reparación directa y, subsidiariamente, de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que el petitum formulado se enmarca en una controversia contractual, en tanto se está alegando la configuración de un daño cuyo origen se predica de hechos asociados en forma directa a la ejecución del contrato de concesión GCE-152, así como, subsidiariamente, la ilegalidad de los actos administrativos contractuales dictados en virtud de tal negocio jurídico, supuestos que fueron previstos en el artículo 14112 del CPACA, en virtud del cual se debe ejercer ese último medio de 8 “Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición en contra de la resolución VSC- 000388 del 1 de mayo de 2016, por medio del cual se declara la caducidad dentro del contrato de concesión no. GCE-152 y se toman otras determinaciones legales”.

Archivo 2 del índice 2 de SAMAI. 9 "Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición, en contra de los artículos 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8° y 9o de la Resolución VSC-000535 del 1 de junio del 2017, emitida dentro del contrato de concesión no. GCE-152 y se toman otras determinaciones legales". Archivo 2 del índice 2 de SAMAI. 10 “Por medio de la cual se resuelve una revocatoria directa en contra de las resoluciones VSC- 000535 del 01 de junio del 2017 y VSC no 001072 del 10 de octubre del 2017 y recurso de reposición en contra de la resolución no. 000557 del 31 de mayo del 2018, emitidas dentro del contrato de concesión no. GCE-152 y se toman otras determinaciones”.

(Se precisa que la ANM resolvió “declarar improcedente la revocatoria directa”, entre otros). 11 El SMLMV para la fecha de la presentación de la demanda correspondía a $1’000.000, por lo que si 1’000.000 x 500 = 500’000.000, entonces el monto límite que fija la competencia en primera instancia es menor a la cuantía estimada en la demanda. 12 “Artículo 141.

Controversias contractuales. Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se Radicación: 11001-03-26-000-2022-00188-00 (69151) Actor: Continental de Carbones S.A.S. Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 7 control en relación con cualquier declaración derivada de los contratos, así como para impugnar los actos dictados en virtud de aquel.

En ese orden de ideas, dado que la controversia que plantea la demanda corresponde a un asunto relativo a contratos con una cuantía mayor a 500 SMLMV, la misma no se encuentra dentro de los casos de competencia del Consejo de Estado en única instancia. Por el contrario, la normativa expuesta prescribió que son los tribunales administrativos los competentes para dirimir tales controversias, en primera instancia. Con el fin de determinar el tribunal competente para conocer de este asunto, resulta oportuno hacer alusión al numeral 4 del artículo 15613 del CPACA, modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021, en virtud del cual la competencia en los asuntos relativos a contratos se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el negocio y, en caso de que varios tribunales sean competentes, conocerá aquel donde se haya radicado primero la demanda.

El contrato GCE-152 fue suscrito el 19 de febrero de 2008, con el objeto de la exploración técnica y explotación económica de un yacimiento de carbón mineral en un área de 8.478 hectáreas, ubicada en jurisdicción del municipio de Chitagá, departamento de Norte de Santander y del municipio de Cerrito, departamento de Santander, por 30 años, contados a partir del 14 de marzo de 2008, según los hechos de la demanda y sus anexos.

De los documentos obrantes en el expediente se observa que, entre ambos municipios, en el primero hubo una mayor gestión en la ejecución contractual14. Como se observa, el contrato debió ejecutarse en los municipios de Chitagá y Cerrito, ubicados en los departamentos de Norte de Santander y Santander condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.

Así mismo, el interesado podrá solicitar la liquidación judicial del contrato cuando esta no se haya logrado de mutuo acuerdo y la entidad estatal no lo haya liquidado unilateralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido para liquidar de mutuo acuerdo o, en su defecto, del término establecido por la ley […]”. 13 “Artículo 156.

Competencia por razón del territorio. [Modificado por el artículo 31 de la Ley 2080 de 2021]. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 4. En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales o en laudos arbitrales derivados de tales contratos, se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato […].

Parágrafo. Cuando fueren varios los jueces o tribunales competentes para conocer del asunto de acuerdo con las reglas previstas en este artículo, conocerá a prevención el juez o tribunal ante el cual se hubiere presentado primero la demanda”. 14 Archivo 2 del índice 2 de SAMAI. En particular, en los documentos aportados se encuentra que hubo múltiples visitas técnicas de seguimiento y control y análisis de imágenes satelitales en el área del municipio de Chitagá, lo que evidencia que el contrato se estaba ejecutando primordialmente en este sitio, lo que contrasta con que no se aportó documento similar con respecto al área del municipio de Cerrito.

Radicación: 11001-03-26-000-2022-00188-00 (69151) Actor: Continental de Carbones S.A.S. Demandado: Nación – Ministerio de Minas y Energía y Agencia Nacional de Minería Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 8 respectivamente, por lo que cualquiera de los tribunales de estas entidades territoriales es competente y si bien la parte demandante no eligió ninguno de los dos para que conociera de la demanda, el despacho remitirá el proceso al primero de ellos, considerando que el negocio se ejecutó en mayor medida en el municipio de Chitagá. Por lo expuesto, se concluye que el Consejo de Estado es incompetente para conocer de este asunto, por lo que este se remitirá al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, según lo expuesto.

En las condiciones analizadas, se

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer el presente asunto, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR el expediente 11001-03-26-000-2022-00188-00 al Tribunal Administrativo de Norte de Santander para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. JDCH/CAH/SAMAI