| | | | |CONSEJO DE ESTADO | | |SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO | | |SECCIÓN PRIMERA | Bogotá D.C., 03 de diciembre de 2021 Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2019-00056-00 Demandante: WILLIAM ESTEBAN GÓMEZ MOLINA Demandada: NACIÓN- PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA - MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Auto que resuelve excepciones Este Despacho, en virtud de lo previsto en el parágrafo 2º del artículo 175[1] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, procede a resolver la excepción previa elevada por la apoderada judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, entidad demandada en el asunto de la referencia. I. Antecedentes 1.

El ciudadano William Esteban Gómez Molina, actuando en nombre propio, y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: […] Con fundamento en los argumentos anteriormente expuesto, respetuosamente solicito al Honorable Consejo de Estado declarar la nulidad de los artículos 2 a 27 del Decreto 2718 de 1984, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerios de Comercio, Industria y Turismo y Educación (sic), artículos 111 a 120 y 125 del Decreto 677 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Salud; artículos 54 a 61 y 66 a 74 del Decreto 3518 de 2006, expedido por el Gobierno nacional – Ministerio de la Protección Social; artículos 22 a 25 del Decreto 3782 de 2007, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Educación y la Dirección del Departamento Administrativo de la Función Pública; artículos 4º a 43 del Decreto 2245 de 2011, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público; artículos 30 al 36 del Acuerdo 7º de 2012 del Servicio Nacional de Aprendizaje, expedido por el Consejo Directivo Nacional del Servicio Nacional de Aprendizaje; artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Minas y Energía, y señalar de manera clara y precisa que no existe diferenciación alguna en la Constitución acerca de la intensidad con la que se debe aplicar los principios que rodean el proceso administrativo sancionatorio […] (destacado del Despacho). 2.

Este Despacho, mediante auto de 17 de mayo de 2019[2], inadmitió la demanda, por cuanto la parte actora: i) no designó todas las partes y sus representantes; ii) no relacionó con precisión y claridad las pretensiones de la demanda ni las razones de su acumulación; iii) no relacionó los hechos y omisiones que sirven de fundamento a las pretensiones, debidamente determinados, clasificados y enumerados; iv) no relacionó los fundamentos de derecho de las pretensiones, las normas violadas ni desarrolló el concepto de violación; v) no aportó las copias de los actos acusados con las constancias de su publicación, comunicación, notificación ejecución, ni se indicó la oficina, página web o lugar donde se encuentra el original, el periódico, gaceta o boletín en que fueron publicados de acuerdo con la ley; y vi) no aportó todas las copias de la demanda ni de la solicitud de medida cautelar para la notificación de las partes y del Ministerio Público. 3.

La parte actora, a través de escrito de 5 de junio de 2019[3], subsanó los errores anteriormente referidos y, en lo atinente a las pretensiones de la demanda, manifestó lo siguiente: […] se reformula (sic) las pretensiones de la demanda en el sentido de solicitar: que se declare por parte del Honorable Consejo de Estado la nulidad de: 1º) Los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 1984, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerios de Comercio, Industria y Turismo y Ministerio de Educación. 2º) Los artículos 111 a 120 y 125 a 141 del Decreto 677 de 1995, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Salud y Protección Social. 3º) Los artículos 54 a 61 y 66 a 74 del Decreto 3518 de 2006, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Salud y Protección Social. 4º) Los artículos 22 a 25 del Decreto 3782 de 2007, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Educación y por el Gobierno Nacional – Dirección del Departamento administrativo de la Función Pública. 5º) Los artículos 4º a 43 del Decreto 2245 de 2011, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 6º) Los artículos 30 al 36 del Acuerdo 7º de 2012 del Servicio Nacional de Aprendizaje, expedido por el Consejo Directivo Nacional del Servicio Nacional de Aprendizaje. 7º) Los artículos 253 a 261 del Decreto 1886 de 2015, expedido por el Gobierno Nacional – Ministerio de Minas y Energía. Respecto de las razones para la acumulación de pretensiones, de declaratoria de nulidad de las normas anteriormente citadas, cabe poner de relieve que la Ley 1437 de 2011, habilita en su artículo 165, la posibilidad de solicitar la nulidad de varias normas en un solo escrito de demanda […].

(negrillas fuera del texto). 4. Seguidamente, por auto de 13 de marzo de 2020[4], se admitió la demanda, pero únicamente «[…] en relación con la solicitud de nulidad de los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 1984 «Por el cual se reglamenta la Ley 60 de 1981, sobre el ejercicio de la profesión de Administración de Empresas», acto suscrito por el Presidente de la República, por el Ministro de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Industria y Comercio) y por la Ministra de Educación Nacional […]». 5.

Como sustento de la anterior decisión, el Despacho consideró que era improcedente la acumulación de las múltiples pretensiones de nulidad incoadas por el accionante «[…] toda vez que: (i) los actos acusados fueron expedidos por distintas entidades del Estado; (ii) las normas específicas que se acusan versan sobre procedimientos sancionatorios diferentes y no tienen conexidad ni congruencia entre ellas que permita su acumulación […]». 6.

Así pues, dispuso «[…] DESGLOSAR las piezas procesales pertinentes, con miras a conformar expedientes separados, en relación con las pretensiones de nulidad instauradas en contra de los Decretos números: 677 de 1995, 3518 de 2006, 3782 de 2007, 2245 de 2011, 1072 de 2015, 1886 de 2015 y el Acuerdo No. 7º de 2012, expedidos por el Gobierno Nacional […]». 7.

Inconforme con lo decidido en el auto admisorio de la demanda, la parte actora interpuso recurso de reposición, al estimar que sí era procedente acumular las diversas pretensiones elevadas por este. A su vez, solicitó el retiro de la demanda en relación con la declaratoria de nulidad de: i) los artículos 54 a 61 y 66 a 74 del Decreto 3518 de 2006 (pretensión 3ª), y ii) los artículos 4º a 43 del Decreto 2245 de 2001 (pretensión 5ª), por cuanto dichas normas habían sido derogadas y, en ese sentido, ya no le asistía interés en atacar la legalidad de las mismas. 8.

El Despacho, mediante auto de 7 de diciembre de 2020, decidió no reponer el auto admisorio de la demanda, en tanto que era improcedente la acumulación de pretensiones solicitada por el demandante y, además, admitió el retiro de la demanda en relación con las pretensiones enunciadas en el párrafo anterior. 9. Finalmente, y en razón a que no se había surtido el correspondiente traslado de la excepción propuesta por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por auto de 4 de octubre de 2021 se ordenó correr traslado de la misma, conforme lo dispone el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA.

II. Contestación de la demanda 10. Dentro del término de traslado del libelo introductorio, la Presidencia de la República, el Ministerio de Educación Nacional como y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo contestaron la demanda. 11. En relación con las excepciones previas, se tiene que el apoderado judicial del citado ministerio elevó la excepción que denominó: «[…] INEPTA DEMANDA POR ERRÓNEA FUNDAMENTACIÓN DE LOS CARGOS Y ACUSACIONES DE VIOLACIÓN Y FALTA DE PRUEBA DE LAS ACUSACIONES DE ILEGALIDAD […]», la cual fue sustentada en los siguientes términos: […] Como se puede verificar con el escrito de la demanda, ésta, confrontada con los argumentos expuestos a lo largo de esta contestación, se puede concluir que los argumentos de hecho y de derecho invocados por la parte demandante son infundados e incorrectos.

Procede el demandante en su escrito de demanda a referir una serie de fundamentos de violación, infundados e imprecisos, como causales de nulidad y a citar referencias normativas supuestamente violadas, sin respaldo legal ni probatorio, incumpliendo así el demandante, lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (…) Además, el demandante no aporta prueba que demuestre los supuestos cargos de violación, incumpliendo con lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso que indica como máximo postulado que: “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen” (Negrillas fuera del texto original).

(…) En consecuencia, como nuestro ordenamiento jurídico contiene unos presupuestos en cuanto al aspecto probatorio que debe ser consecuente con la lógica del proceso, esto obliga a quien alega un derecho o una pretensión, a probar adecuadamente los hechos y conceptos de violación que sirven de fundamento a tal afirmación. Lo anterior cuenta con una especial importancia en tratándose de procesos en los que se pretende la nulidad de un acto administrativo, pues tal y como lo señala el artículo 88 del CPACA, estos se presumen legales mientras no fueren anulados por un juez de la República con tales competencias.

En ese sentido, la carga de la prueba para quien alega la nulidad de un acto administrativo tiene la especialidad de que el despliegue argumentativo y probatorio debe ser tal, que logre llevar al convencimiento del juez, que en efecto tal acto administrativo que se presume legal, no lo es. […] (negrillas fuera del texto). III. Traslado de las excepciones 12.

El Secretario de la Sección Primera, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 175 del CAPCA, corrió traslado de la excepción propuesta por la apoderada judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo[5]; término dentro del cual, como se observa en el escrito visible en el índice 61 del expediente digital, la parte actora descorrió traslado de la citada excepción, en los siguientes términos: […] La apoderada del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo propuso la excepción de “inepta demanda por errónea fundamentación de los cargos y acusaciones de violación y falta de prueba de las acusaciones de ilegalidad” y la excepción por “presunción de legalidad del acto demandado”.

Frente a la primera manifiesta que al contrastar los argumentos expuestos de la contestación de la demanda con los alegados en el escrito de demanda “se puede concluir que los argumentos de hecho y de derecho invocados por la parte demandante son infundados e incorrectos”. En esta dirección, se resalta que los hechos alegados en el escrito de demanda para fundar la pretensión de nulidad de los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 1984 fueron: “1°) El gobierno nacional, expidió, el día 30 de noviembre del año 1984, el Decreto 2718, “Por el cual se reglamenta la Ley 60 de 1981 sobre el ejercicio de la profesión de Administración de Empresas”. 2°) En el precitado Decreto el gobierno nacional, estableció, a través los artículos 22 a 27 estableció un procedimiento administrativo sancionatorio, sin competencia para ello.” Y el concepto de violación fue que, grosso modo, el procedimiento administrativo sancionatorio, en ellos regulado, vulnera los principios de la responsabilidad jurídica y de la legalidad y tipicidad de las sanciones, consagrados en los artículos 6º y 29 de la Constitución Política, ya que el único facultado para ejercer la potestad de regulación de procedimientos administrativos sancionatorios es el legislador, razón por la cual, constitucionalmente, las autoridades administrativas en este tema solo pueden reglamentar, no legislar. […] (negrillas fuera del texto).

IV. Consideraciones del Despacho 13. La apoderada judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo propuso como excepción previa la que denominó: «[…] INEPTA DEMANDA POR ERRÓNEA FUNDAMENTACIÓN DE LOS CARGOS Y ACUSACIONES DE VIOLACIÓN Y FALTA DE PRUEBA DE LAS ACUSACIONES DE ILEGALIDAD […]», la cual se encuentra sustento en que, a su juicio, el accionante incumplió con su obligación de desarrollar con precisión el concepto de violación de los actos acusados y, a su vez, omitió aportar los elementos de prueba que dan sustento a sus pretensiones, con lo cual se incumplieron los requisitos previstos en los numerales 4° y 5° del artículo del artículo 162 del CPACA. 14.

Para resolver, el Despacho recuerda que la «demanda en forma» se encuentra regulada en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, precepto normativo en el que se encuentran desarrollados los requisitos mínimos que debe contener toda demanda, entre los cuales se encuentran los atinentes a que se exprese con claridad lo que las normas violadas y se explique el concepto de violación (numeral 4°). 15.

En el caso de autos, y una vez revisado el plenario, el Despacho advierte que la demanda cumple con los referidos requisitos, por cuanto la parte actora individualizó con claridad cuáles eran las normas que estima infringidas con la expedición del acto administrativo acusado y desarrolló el correspondiente concepto de violación. 16.

En efecto, el Despacho observa, en primer lugar, que la parte actora dirige su demanda en contra de los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 2 de noviembre de 1984, «Por el cual se reglamenta la Ley 60 de 1981 sobre el ejercicio de la profesión de Administración de Empresas», expedido por el presidente de la República, el ministro de Desarrollo Económico (hoy Ministerio de Comerio, Industria y Turismo) y la ministra de Educación Nacional de la época. 17.

En segundo lugar, y en lo atinente al desarrollo del concepto de violación de los actos administrativos acusados, se advierte que la parte actora indicó que los apartes demandados deben ser anulados por ser contrarios a los artículos 6° y 29 de la Constitución Política. 18. Como sustento de su pretensión jurídica, argumentó lo siguiente: […] En el Derecho Administrativo Sancionatorio rigen los principios de responsabilidad jurídica, de la legalidad y tipicidad de las sanciones, consagrados en los artículos 6 y 29 de la Constitución Política.

Conforme a estos, se establece que: “los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes” y “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes que se le imputa”. En ese sentido, se destaca el hecho de que el legislador le corresponde la regulación de cada procedimiento administrativo sancionatorio de manera rigurosa, explícita y clara y, es él, el único que puede determinar las faltas, las etapas de procedimiento, las sanciones y su forma de tasación, los principios aplicables, la procedencia de los recursos en vía gubernativa especialmente el derecho a la segunda instancia. Además, el debido proceso busca asegurar el ordenado funcionamiento de la administración, la validez de sus propias actuaciones y, resguardar el derecho a la seguridad jurídica y la defensa de los administrados.

(…) De las anteriores citas jurisprudenciales se concluye que la expedición de procedimientos administrativos sancionatorios corresponde de forma exclusiva al legislador y no a las autoridades administrativas. Esta conclusión, como lo señala la doctrina especializada, se desprende directamente del artículo 150 de la Constitución, teniendo en cuenta que le asigna la competencia exclusiva a la rama legislativa para la expedición de códigos y, los procedimientos administrativos contenidos en disposiciones especiales se consideran parte del Código Contencioso Administrativo.

Por consiguiente, constitucionalmente no es posible expdir actos administrativos que establezcan procedimientos sancionatorios como sucede con los artículos 22 a 27 del Decreto 2718 de 1984, anteriormente citados, los cuales comprometen y condicionan las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso, reconocido a toda persona en el ordenamiento jurídico, pues esta es una potestad exclusiva del legislador.

Este hecho se resume en la siguiente máxima: las autoridades administrativas pueden reglamentar no legislar. […] (negrillas fuera del texto). 19. Finalmente, el Despacho advierte que la parte actora aportó, con el escrito de la demanda y su subsanación, copia del acto administrativo acusado e igualmente indicó cuál era el Diario Oficial en el cual se había publicado el mismo. 20.

En este contexto, para el Despacho la demanda está formulada en forma completa y se dirige a desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo demandado. Aunado a lo anterior, se tiene que el cargo de ilegalidad recae sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el actor, o implícita en el cuerpo de la demanda, como lo pretende hacer valer, equivocadamente, la apoderada del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 21.

Por lo anterior, el Despacho considera que la excepción propuesta no está llamada a prosperar, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de la presente decisión. Por lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de inepta demanda propuesta por la apoderada judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: En firme la presente decisión, DEVUÉLVASE el expediente al Despacho para continuar con el trámite procesal correspondiente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (17) ----------------------- [1] «[…] Artículo 175. Contestación de la demanda. (…) Parágrafo 2º. De las excepciones presentadas se correrá traslado en la forma prevista en el artículo 201A por el término de tres (3) días. En este término, la parte demandante podrá pronunciarse sobre las excepciones previas y, si fuere el caso, subsanar los defectos anotados en ellas.

En relación con las demás excepciones podrá también solicitar pruebas. Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso. Cuando se requiera la práctica de pruebas a que se refiere el inciso segundo del artículo 101 del citado código, el juez o magistrado ponente las decretará en el auto que cita a la audiencia inicial, y en el curso de esta las practicará. Allí mismo, resolverá las excepciones previas que requirieron pruebas y estén pendientes de decisión. Antes de la audiencia inicial, en la misma oportunidad para decidir las excepciones previas, se declarará la terminación del proceso cuando se advierta el incumplimiento de requisitos de procedibilidad.

Las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. […]» [2] Folios 20 y 21. [3] Índice 6 del expediente digital. [4] Folios 41 – 43. [5] Índice 57 aplicativo Samai.