1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (04) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-04193-01 Accionante: Rafael Juan Diego Donado Henríquez Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – CONFIRMA - Improcedencia / falta de legitimación en la causa por activa.
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2024, por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 12 de agosto de 2024, el señor Rafael Juan Diego Donado Henríquez, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica.
Consideró que dichas prerrogativas fueron vulneradas con la expedición de los autos de 6 de febrero de 2023 y 6 de febrero de 20241, dictados al interior del proceso de reparación directa2 que promovió el señor Rafael Tobías Donado Osorio contra la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla. 2.
El propósito de dicho medio de control era obtener la declaración de responsabilidad extracontractual de la administración con ocasión al daño causado por la falla del servicio en el registro público, al no efectuar oportunamente la anulación de los folios de matrícula inmobiliaria 040-121273 y 040-121274, respecto de los cuales el señor Donado Osorio generó la expectativa de adelantar un embargo para poder recuperar el dinero entregado a través de contrato de gestión o mandato a la firma Global Brokers Asociados S.A. que aparecía como propietaria de los referidos inmuebles. 1 Según la información visible en el aplicativo SAMAI, se notificó el 14 de febrero de 2024. 2 Radicado 08-001-33-33-014-2021-00058-00/01.
Adecuado a nulidad y restablecimiento del derecho. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04193-01 Accionante: Rafael Juan Diego Donado Henríquez Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 3. La demanda correspondió al Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla, quien a través de auto del 19 de agosto de 2021, procedió a su admisión. La Superintendencia de Notariado y Registro propuso la excepción de indebida escogencia del medio de control. 4.
En auto del 6 de febrero de 2023 el Juzgado resolvió declarar no probada dicha excepción; no obstante, adecuó el asunto del medio de control de reparación directa a nulidad y restablecimiento del derecho y, declaró la terminación del proceso, al constatar que la parte actora no acreditó el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad consagrados en el numeral 2° del artículo 161 del CPACA, relativo al ejercicio de los recursos obligatorios en sede administrativa. 5.
El juez consideró que el daño alegado por la parte demandante surgió de un acto administrativo de contenido particular y concreto, específicamente, la Resolución 00106 del 24 de julio de 2019 proferida por el Registrador Principal de Instrumentos Públicos del Círculo de Barranquilla, por medio de la cual se dejaron sin efectos las anotaciones 26 de la matrícula inmobiliaria 040-121273, el registro 14 de la 040- 121274 y el cierre definitivo de las mismas, que inscribían el embargo del señor Donado. 6.
En contra de la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación. El Juzgado, a través de auto del 2 de mayo de 2023 decidió no reponer, y concedió el recurso de apelación. 7. El Tribunal Administrativo del Atlántico en providencia del 6 de febrero de 2024 confirmó la decisión de primera instancia, pues estimó que de la lectura integral de la demanda y los anexos se advertía que la inconformidad de la parte actora radicaba en que al haberse cerrado las matrículas inmobiliarias 040-121273 y 040-121274, mediante la Resolución 00106 de 2019, anulándose las inscripciones de embargo, le imposibilitaba perseguir el cumplimiento de sus obligaciones, por lo menos a través de esos inmuebles. 8.
Consideró que como el daño reclamado se materializó con la Resolución que resolvió la actuación administrativa, el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho; quedando el actor en la obligación de cumplir los requisitos y formas establecidos para el ejercicio de éste, entre ellos, interponer el recurso de apelación contra el acto administrativo. 9.
La parte actora manifestó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo, al desconocer el verdadero sentido de la norma aplicable al caso, sin efectuar una interpretación sistemática al momento de declarar la terminación de aquel, cercenando al accionante su derecho a un trámite procesal adecuado a sus pretensiones. 10.
Del mismo modo, adujo que se configuró un defecto procedimental, por cuanto las providencias cuestionadas no se ajustaron a lo establecido en el artículo 171 de la Ley 1437 de 2011, como tampoco al precedente contencioso administrativo Radicación: 11001-03-15-000-2024-04193-01 Accionante: Rafael Juan Diego Donado Henríquez Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 relacionado con la adecuación del medio de control, porque no se tuvo en cuenta el origen del perjuicio alegado y fin pretendido.
B. Sentencia de primera instancia 11. En fallo de 18 noviembre de 2024, la Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado, en la medida en que el asunto no superaba el requisito general de relevancia constitucional, pues el actor pretendía convertir esta acción en una instancia adicional al proceso ordinario, ya que el escrito estaba dirigido a que nuevamente se valoraran los argumentos ya resueltos por el Tribunal Administrativo del Atlántico; los cuales se circunscribían a una discusión frente a la interpretación dada al origen del perjuicio alegado, a fin de determinar el medio de control aplicable, sin presentar argumentos con relevancia constitucional que permitieran entrar al análisis de fondo, más allá de su inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural.
C. La impugnación 12. En desacuerdo con lo anterior, la parte accionante interpuso impugnación, en la cual indicó lo siguiente: “YUDY ZAMIRA HENAO GUTIÉRREZ, en mi condición de apoderada judicial del señor RAFAEL JUAN DIEGO DONADO HENRIQUEZ, por medio del presente escrito me dirijo a su honorable despacho con el debido respeto con el fin de comunicarle que IMPUGNO el fallo de primera instancia de la acción de tutela de fecha 18 de noviembre de 2024, notificado por correo electrónico el día 13 de enero de 2025”.
II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 13. La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19913. E. Cuestión previa 14. Antes de dictarse la presente decisión, el despacho ponente consideró pertinente hacer un requerimiento al Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla y al Tribunal Administrativo del Atlántico con el fin de verificar la integridad del expediente allegado en préstamo.
Por lo que mediante auto de 10 de marzo del 2025 se les solicitó informar si en el proceso reposaba el poder otorgado por el señor Rafael Tobías Donado Osorio (padre del accionante) a la abogada Yudy Zamira Henao Gutiérrez, que la facultaba para actuar en su representación en la demanda de reparación directa adecuada a nulidad y restablecimiento del derecho; así como remitir -si existía-, la providencia judicial donde se reconociera al señor Rafael Juan 3 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04193-01 Accionante: Rafael Juan Diego Donado Henríquez Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 Diego Donado Henríquez (ahora accionante) como parte o interviniente del señalado asunto o, sucesor procesal del señor Rafael Tobías Donado Osorio. 15.
En respuesta a dicho requerimiento, el Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla informó que el poder que reposaba en el expediente era el otorgado por Rafael Juan Diego Donado Henríquez a la abogada Yudy Zamira Henao Gutiérrez. No obstante, también adujo que dentro del referido medio de control no se ha proferido providencia donde se hubiere reconocido a Rafael Juan Diego Donado Henríquez como parte o interviniente del mismo, ni como sucesor procesal del señor Rafael Tobías Donado Osorio, como quiera que no reposa solicitud en ese sentido. 16.
Por su parte, el Tribunal Administrativo del Atlántico indicó que no profirió una providencia donde reconozca a Rafael Juan Diego Donado Henríquez como parte, interviniente o sucesor procesal del señor Rafael Tobías Donado Osorio. Además, que, una vez verificado el memorial de la demanda, observaba que en la misma se relacionaba como parte demandante de forma exclusiva a Rafael Tobías Donado Osorio, a pesar de que en el ordinal 3° del acápite de pretensiones se solicitaban perjuicios morales a favor de Rafael Juan Diego Donado Henríquez, quien además otorgó poder a la abogada Yudy Zamira Henao Gutiérrez.
F. Análisis del caso concreto 17. La Sala anticipa que confirmará la decisión de primera instancia, pero, por un motivo diferente, pues se encuentra que el actor carece de legitimación en la causa por activa para promover la presente acción constitucional. 18. Según el artículo 86 de la Constitución Política, cualquier persona puede acudir a la acción de tutela, bien sea por sí misma o a través de un representante, para reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública y, excepcionalmente, de los particulares. 19.
En consonancia con dicho mandato superior, el artículo 10° del Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta el ejercicio de la acción de tutela, establece que “La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante (…).” 20.
De las anteriores normas se desprende que uno de los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela es que quien la solicite se encuentre “legitimado en la causa por activa” para buscar la protección de sus derechos fundamentales. Es decir, este requisito exige que los derechos a resguardar estén en cabeza del accionante y no, en principio, de otra persona. 21.
Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de Radicación: 11001-03-15-000-2024-04193-01 Accionante: Rafael Juan Diego Donado Henríquez Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa4.
Al respecto, sostuvo: <<Este es el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que exige que quien solicita el amparo constitucional se encuentre ‘legitimado en la causa’ para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales. Dicha legitimación puede ser ‘por activa’ o ‘por pasiva’. Por la primera exige que el derecho cuya protección se invoca sea un derecho fundamental propio y no, en principio, de otra persona5.
La segunda se entiende satisfecha con la correcta identificación de las autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados6, destacando a la vez que su adecuada integración persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía, permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de la controversia constitucional.
Desde antaño, la Corte ha precisado que el interés subjetivo de quien demanda en causa propia la protección de derechos fundamentales debe estar debidamente acreditado, pues de lo contrario carece de legitimidad para instaurar la acción de tutela>>7. 22. En el caso objeto de estudio, se advierte que el señor Rafael Juan Diego Donado Henríquez acude a la acción de tutela con el propósito de que se dejen sin efectos los autos de 6 de febrero de 2023 y 6 de febrero de 2024, dictados al interior del proceso que promovió el señor Rafael Tobías Donado contra la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla, a través de los cuales se adecuó la demanda de reparación directa a nulidad y restablecimiento del derecho, y se dio terminado el asunto por haberse acreditado no el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad consagrados en el numeral 2° del artículo 161 del CPACA. 23.
No obstante, una vez revisando el expediente se advierte que el accionante no actuó como demandante, demandado, tercero con interés, coadyuvante o sucesor procesal dentro del mencionado proceso tramitado en el Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, bajo el radicado 08-001-33-33-014-2021-00058-00/01.
Afirmación que fue confirmada por las autoridades judiciales accionadas, quienes, en virtud del requerimiento hecho por el despacho sustanciador, indicaron expresamente que no han proferido una providencia donde se reconozca al señor Rafael Juan Diego Donado Henríquez con alguna de las calidades antes mencionadas, al no existir solicitud al respecto. 24.
Si bien el ahora accionante dice actuar en su condición de “heredero determinado y sucesor procesal de Rafael Tobías Donado Osorio”, la Sala no encuentra necesario -en este caso- razonar sobre la posibilidad de que una persona acuda a la tutela en defensa de derechos de su progenitor fallecido, pues advierte una situación irregular 4 Corte Constitucional, sentencia T-417 del 8 de julio de 2013. 5 Original de la cita: “Sentencia T–1191 de 2004 (MP.
Marco Gerardo Monroy Cabra)”. 6 Original de la cita: “En el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 se dispone: ‘Artículo 13. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental [ ]’”. 7 Corte Constitucional, sentencia T-382 del 19 de julio de 2016. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04193-01 Accionante: Rafael Juan Diego Donado Henríquez Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 en el expediente ordinario, que no puede pasar por alto, y que descarta de plano esa discusión. 25.
Aún cuando no le corresponde a esta Subsección ejercer un juicio de validez respecto a otras decisiones adoptadas en el proceso ordinario, la revisión de éste - así como las respuestas de las autoridades judiciales- hacen evidente que el señor Rafael Tobías Donado Osorio tampoco fue parte del asunto donde se expidieron las decisiones que ahora su hijo cuestiona. 26.
Lo anterior, debido a que en el expediente allegado en préstamo no existe un poder otorgado por el señor Rafael Tobías Donado Osorio (padre) a la abogada Yudy Zamira Henao Gutiérrez para que lo representara en el medio de control impetrado, pues únicamente hay uno concedido por Rafael Juan Diego Donado Henríquez (hijo) a aquella profesional del derecho.
No obstante, aunque éste último dio poder a la mencionada abogada, aquella presentó la demanda ordinaria de manera exclusiva a nombre de Rafael Tobías Donado Osorio, de quien no era apoderada, es decir, nunca ejerció el mandato a ella dado por el señor Donado Henríquez. Y en cambio inició un proceso a nombre de alguien que no le concedió facultades para ello. 27.
Sumado a lo anterior, el Juzgado Catorce Administrativo de Barranquilla admitió la demanda teniendo como único demandante al señor Rafael Tobías Donado Osorio, quien para ese momento ya había fallecido8, sin pronunciarse frente a la ausencia de su poder y al otorgado por Rafael Juan Diego Donado Henríquez. Proceso que continuó su curso hasta llegar al Tribunal Administrativo del Atlántico, que tampoco advirtió ese yerro.
Del mismo modo, la parte demandante guardó completo silencio frente a ello. 28. Por lo anterior, en la medida que el señor Rafael Tobías Donado Osorio no concedió poder para iniciar el proceso, nunca fue parte del mismo; a pesar de que en forma errónea las autoridades judiciales le dieron curso a una actuación judicial en la que supuestamente él era demandante.
De manera que -aún obviando que el mencionado señor ya falleció- no es posible sustentar la vulneración de sus derechos fundamentales, con ocasión a unas providencias que se adoptaron en un proceso en el que materialmente no participó. Menos aún puede su hijo acudir a la tutela para reclamar la protección de tales prerrogativas, siendo que la única posible afectada, al parecer fue la abogada que actuó sin poder. 29.
En los términos precedentes, la Sala confirmará la sentencia de 18 de noviembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, que declaró improcedente el amparo. 30. Adicionalmente, compulsará copias a las autoridades competentes, a efectos de que establezcan si las irregularidades advertidas en el proceso ordinario 08-001-33- 33-014-2021-00058-00/01 tienen connotación disciplinaria y/o penal. 8 Según el acta de defunción allegada al plenario, aquel murió el 3 de abril de 2021.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04193-01 Accionante: Rafael Juan Diego Donado Henríquez Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 31. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de noviembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR copia de estas diligencias a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del Atlántico y a la Fiscalía General de la Nación, a efectos de que establezcan si las irregularidades advertidas en el proceso ordinario 08-001-33-33- 014-2021-00058-00/01 tienen connotación disciplinaria y/o penal, y procedan de conformidad.
CUARTO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Aclaración de voto10 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 9 VF 10 Las razones son las mismas expuestas en la aclaración de voto presentada en el caso 11001-03-15-000-2024- 00057-01, respecto a la falta de sustentación de la impugnación.