Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 230012333000202400082-01 Solicitante: Gustavo Alberto Ayala Muñoz Concejal: Fray Domingo Monterrosa Jaramillo Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por Gustavo Alberto Ayala Muñoz –en adelante el Solicitante–, contra la sentencia de 29 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. Gustavo Alberto Ayala Muñoz -en adelante el Solicitante-, en ejercicio del respectivo medio de control, pidió que se decrete la pérdida de investidura del señor Fray Domingo Monterrosa Jaramillo, Concejal del Municipio de San Carlos - Córdoba, para el período 2024 – 20271. Pretensiones 1 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE. 01Demanda.pdf 2 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Las pretensiones que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son las siguientes: “[…] PRETENSIONES:
PRIMERO: Declárese la pérdida de investidura del señor Fray Domingo Monterrosa Jaramillo […] en su condición de Concejal del Municipio de San Carlos – Córdoba para el periodo constitucional 2020-2023, para la época de los hechos, por hallarse incurso en la causal de violación al régimen de incompatibilidades o conflicto de intereses, señalada en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, numeral 1 del artículo 48 de la Ley 617 del 2000 y la Ley 1437 de 2011.
SEGUNDO: En consecuencia, una vez declarada la pérdida de investidura del Concejal Fray Domingo Monterrosa Jaramillo […] désele cumplimiento a las consecuencia legales y jurídicas, es decir, los efectos que produce dicha declaración presentes en el Articulo 37 Numeral 1 de la Ley 617 del 2000, teniendo en cuenta que el señor Monterrosa Jaramillo ocupa actualmente el cargo de Alcalde del Municipio de San Carlos – Córdoba 2024-2027. […]”.2 Presupuestos fácticos 3.
El Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Fray Domingo Monterrosa Jaramillo fue Concejal del Municipio de San Carlos, Córdoba, período 2020-2023, con fundamento en el Estatuto de la Oposición3, de manera que ocupó el cargo desde el 1.° de enero de 2020 hasta el 23 de junio de 2022, fecha en la cual le fue aceptada la renuncia al cargo. 3.2.
El Concejal, durante dicho lapso, discutió y aprobó dos proyectos que culminaron con la expedición del Acuerdo núm. 011 de 10 de diciembre de 2020, “[…] Por medio del cual se modifica el Estatuto de Rentas del Municipio de San Carlos […]”, y del Acuerdo núm. 010 de 10 de diciembre de 2021, “[…] Por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario del Municipio de San Carlos […]”. 3.3.
Afirmó que en el Acuerdo núm. 010 se otorgaron beneficios tributarios para los propietarios de establecimientos de comercio que desarrollan las actividades 2 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE. 01Demanda.pdf 3 Ley 1909 de 9 de julio de 2018, “[…] Por medio de la cual se adoptan el Estatuto de la Oposición Política y algunos derechos a las organizaciones políticas independientes […]”. 3 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previstas en el artículo 53 ibidem, toda vez que dichas actividades fueron exentas del Impuesto de Industria y Comercio -en adelante ICA-; y para las restantes actividades, en el artículo 69 ibidem se disminuyeron las tarifas de dicho impuesto. 3.4.
Indicó que el Concejal tiene parentescos en primer grado de afinidad y en segundo de consanguinidad con propietarios de establecimientos de comercio que fueron beneficiados con la exención del impuesto ICA y con la disminución de sus tarifas. 3.5. Concretamente, dijo que el señor Pedro Luis Valverde Cruz es pariente del Concejal en primer grado de afinidad y propietario de dos establecimientos de comercio4; y que la señora Amanda Dominga Monterrosa Jaramillo lo es en segundo grado de consanguinidad y también es propietaria de otros dos establecimientos de comercio5. 3.6.
Con fundamento en lo anterior, manifestó que el Concejal debió declararse impedido para participar de la discusión y votación del Acuerdo núm. 010, por razón del conflicto de intereses que tenía, pero que no lo hizo; en consecuencia, dedujo que incurrió en causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de interés. Causal de pérdida de investidura alegada 4.
El Solicitante citó la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19946, “[…] Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]”; así como la prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20007, según la cual: “[…] Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1.
Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto 4 Billares Madrid, y, Kiosko Andy. 5 Agroinsumos San Carlos SAS, y, Centro Recreacional Cero Estrés. 6 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 7 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. […]”. 4 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general […]”, Argumentos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura 5.
Señaló que, de acuerdo con el artículo 70 de la Ley 136, “[…] Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas […]”. 6.
Indicó que, en consecuencia, el Concejal estaba obligado a declararse impedido para participar en los debates y votaciones que dieron lugar a la expedición del Acuerdo núm. 010, porque lo previsto en el artículo 53 ibidem, sobre actividades no gravadas con el ICA, beneficiaba indirectamente al establecimiento de comercio AGROINSUMOS SAN CARLOS S.A.S, cuya propietaria es pariente del Concejal en segundo grado de consanguinidad; esto, en la medida en que el objeto social de dicho establecimiento, declarado en Registro Mercantil8, está dentro de las actividades que fueron excluidas del mencionado impuesto. 7.
De igual manera, afirmó que el hecho de que el artículo 69 del Acuerdo 010 hubiera reducido las tarifas del ICA para algunas actividades que estaban gravadas con una mayor tarifa en el Acuerdo 011, Estatuto Tributario Municipal anterior, permite concluir que los establecimientos de comercio que son de propiedad de los parientes del Concejal se “[…] vieron enormemente beneficiados […]”.
Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 8 Cfr. “[…] a). Producción primaria agrícola, ganadera y avícola. b). Fábrica de productos alimenticios […]”. 5 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.
El Concejal, a través de apoderado, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, pidió negar las pretensiones de la solicitud, con fundamento en los siguientes argumentos9: 8.1. No es cierto que hubiera participado activamente en la aprobación de los Acuerdos 011 y 010; respecto de la primero, aseveró que cumplió su deber jurídico de declarar el impedimento para votar el acuerdo, según lo prueba el correspondiente video de la sesión; sobre el segundo, advirtió que también se declaró impedido. 8.2.
Aseguró que el hecho de que estuviera presente en el recinto no era prueba de que participara de las discusiones y de las votaciones de los mencionados Acuerdos; insistió en que no participó de las aprobaciones; señaló que no existe en el Reglamento del Concejo Municipal de San Carlos alguna norma que impida estar presente en el recinto a quienes han manifestado impedimento. 8.3.
Manifestó que el video de la sesión en que se aprobó el Acuerdo 011 demuestra que no debatió ni votó la aprobación de dicho acto; aseguró que, aun cuando la grabación de la sesión de aprobación del Acuerdo 010 se averió, lo cierto es que su conducta fue la misma que adoptó respecto a la aprobación del Acuerdo 8.4. Afirmó que el Solicitante no probó los vínculos de parentesco que se aducen entre Concejal y los propietarios de los establecimientos de comercio; indicó que el señor Pedro Luis Valverde Cruz no tiene parentesco alguno con el Concejal, en la medida en que este divorció de la madre de dicho señor en el mes de noviembre de 2021.
La audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 9. La audiencia pública tuvo lugar el 29 de mayo de 202410 con la asistencia y participación del Solicitante; el apoderado del Concejal; y el Agente del Ministerio Público. 9 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE. 11Demanda.pdf 10 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE. 23ActaAudicencia Lifesize - Playback 6 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 10.
El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia proferida el 29 de mayo de 202411, resolvió “[…] Negar las pretensiones de la demanda de Pérdida Investidura contra el concejal Fray Domingo Monterrosa Jaramillo, periodo 2020- 2023, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]”. Consideraciones del Tribunal 11.
Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 11.1. El problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar “[…] si se encuentra configurada la causal de pérdida de investidura del concejal Fray Domingo Monterrosa Jaramillo, según lo previsto en el numeral primero del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 que contempla la causal invocada en la demanda de «violación del régimen de conflicto de intereses». […]”. 11.2.
La configuración de la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de interés prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, conforme con la jurisprudencia del Consejo de Estado, necesita demostrar los siguientes elementos: “[…] i) la condición de Concejal; ii) la existencia de un interés directo, particular y actual del Concejal, ya sea de orden moral o económico, en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo del Concejo; lo cual descarta que la discusión o decisión del asunto le afecte en igualdad de condiciones a la ciudadanía en general; y iii) que a pesar de ello, el Concejal participe efectivamente del respectivo trámite, sin haber manifestado su impedimento para actuar o que hubiere sido recusado para los efectos […]”. 11.3.
Si bien el Solicitante manifestó que el Concejal había incurrido en la violación del régimen del conflicto de interés por haber participado en la discusión y aprobación del Acuerdo 011, en los argumentos que expuso solo se refirió a dicho acto para evidenciar que las tarifas del ICA fueron reducidas por el Acuerdo 010; en consecuencia, circunscribió el objeto del pronunciamiento al estudio de la 11 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.25Sentencia 7 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co causal de pérdida de investidura en relación con la participación del Concejal en el debate y votación del Acuerdo 010. 11.4.
Atendiendo las pruebas documentales del expediente, en relación con el Concejal y sus vínculos de parentesco, encontró probado que: i) Fray Domingo Monterrosa Jaramillo fue Concejal del Municipio de San Carlos para el periodo 2020-2023, curul que le fue asignada por derecho personal12. ii) Es pariente en segundo grado de consanguinidad de la señora Amanda Dominga Monterrosa Jaramillo, según se puede inferir de los datos que sobre la madre constan en el Certificado de Registro Civil Digital del Concejal y en el Registro Civil de Nacimiento de la señora Monterrosa Jaramillo13. iii) Estuvo casado con la señora Yadith Antonia Cruz Hoyos desde el 4 de agosto de 2010 hasta el 25 de noviembre de 2021, cuando cesó el vínculo civil del matrimonio y se liquidó la sociedad conyugal por Escritura Pública; inscrita en el Registro por anotación realizada en diciembre de 2021, en el que no es legible el día14. iv) La señora Yadith Antonia Cruz Hoyos es pariente en primer grado de consanguinidad del señor Pedro Luis Valverde Cruz15. 11.5.
En cuanto a la propiedad de los establecimientos de comercio, verificó que el titular de los establecimientos Billares Madrid P y Kiosko Andy, es el señor Pedro Luis Valverde Cruz16, los cuales se dedican, principalmente, al expendio de 12 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.02Pruebas (Formulario E-26 CON;
Acta de Escrutinio de 27 de octubre de 2019, de la Comisión Escrutadora Municipal de San Carlos, Córdoba) 13 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.02Pruebas (Certificado del Estado Civil Digital de Fray Domingo Monterrosa Jaramillo); y 18Memorial (Registro Civil de Nacimiento de Amanda Dominga Monterrosa Jaramillo). 14 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.11Contestacion (Escritura Pública núm. 392 de 25 de noviembre de 2021, otorgada en la Notaría Única del Círculo de San Carlos, Córdoba y Registro Civil de Matrimonio con las inscripciones de la Cesación de los efectos civil del matrimonio y de la Liquidación de la sociedad conyugal; se leen en la parte correspondiente a Providencias). 15 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.02Pruebas (Registro Civil de Nacimiento de Pedro Luis Valverde Cruz). 16 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.02Pruebas (Certificados de Matrícula Mercantil de Establecimiento de Comercio de la Cámara de Comercio de Montería, expedidos el 24 de enero de 2024). 8 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bebidas alcohólicas dentro del establecimiento; y la señora Amanda Dominga Monterrosa Jaramillo es dueña del establecimiento CERO ES 3, dedicado al expendio de alimentos preparados para consumo en el lugar; además, es la representante Legal de la sociedad AGROINSUMOS SAN CARLOS S.A.S, titular del establecimiento de comercio Agroinsumos San Carlos17. 11.6.
Respecto de la aprobación del Acuerdo 010, con el Acta de Sesión núm. 094 de 10 de diciembre de 2021, corroboró que el Proyecto de Acuerdo, por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario para el Municipio de San Carlos, fue aprobado en segundo debate por unanimidad de los miembros asistentes del Concejo Municipal, dentro de los que se encontraba el señor Fray Domingo Monterrosa Jaramillo, sin que se hubiera dejado constancia de que se hubiera manifestado o tramitado algún impedimento18. 11.7.
En atención a los hechos probados, consideró que la discusión y aprobación del artículo 53 del Acuerdo 010 no le representaba ningún conflicto de interés al Concejal, puesto que la actividad de producción primaria agrícola, ganadera y avícola no fue gravada con el ICA por imposición del legislador, y no por la voluntad política del Cabildo Municipal; explicó que, por el contrario, dicho mandato de exclusión está previsto en el numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 6 de julio de 198319, mediante el cual se limitó la potestad tributaria de los departamentos y municipios en los siguientes términos: […] No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes: […] 2.
Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones: a. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea; […] e. La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea; […]”. 17 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.02Pruebas (Certificados de Existencia y Representación legal de la Comercio de la Cámara de Comercio de Montería, expedido el 29 de diciembre de 2023). 18 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.02Pruebas (Acta núm. 094 de la sesión del Concejo Municipal de 10 de diciembre de 2021). 19 “[…] Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones […]”. 9 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.8.
Concluyó que la orden de no gravar las mencionadas actividades es de obligatorio cumplimiento para los concejos municipales y cobija o beneficia a todo aquel que desarrolle tales actividades; bajo estas razones, consideró que el hecho de que la sociedad que representa legalmente la pariente del Concejal pudiera eventualmente beneficiarse de la desgravación, no da lugar al conflicto de interés que deduce el Solicitante. 11.9.
De igual manera, consideró que no existía un conflicto de interés del Concejal para discutir y votar el artículo 69 del Acuerdo 010, al que el Solicitante le argumenta la disminución de las tarifas del ICA en comparación con las que preveía el Acuerdo 011, “[…] por la potísima razón de que no es cierto que se hubieran disminuido las tarifas del ICA consolidado, con el acuerdo de 2021. […]”. 11.10.
Al respecto, indicó que del cotejo de los Acuerdos 010 y 011 se evidencia lo siguiente: i) El Acuerdo 011 adicionó un capítulo nuevo al Estatuto Tributario Municipal, mediante el cual se introdujo el régimen de tributación simple y su correspondiente impuesto unificado, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 2010 de 27 de diciembre de 201920, reglamentada por el Decreto 1091 de 3 de agosto de 202021. ii) Según las normas señaladas, el Impuesto unificado sustituyó el Impuesto sobre la Renta, integrando en uno único el Impuesto Nacional al Consumo, el Impuesto de Industria y Comercio Consolidado, y los aportes del empleador a pensiones. iii) Este modelo de tributación es opcional y de determinación integral, de declaración anual y anticipo bimestral. 20 “[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE ADOPTAN NORMAS PARA LA PROMOCIÓN DEL CRECIMIENTO ECONÓMICO, EL EMPLEO, LA INVERSIÓN, EL FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y LA PROGRESIVIDAD, EQUIDAD Y EFICIENCIA DEL SISTEMA TRIBUTARIO, DE ACUERDO CON LOS OBJETIVOS QUE SOBRE LA MATERIA IMPULSARON LA LEY 1943 DE 2018 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES […]”. 21 “[…] por el cual se modifica el Decreto número 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, se sustituye el capítulo 6 del título 4 de la parte 3 del libro 2 del Decreto número 1068 de 2015, Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público y se reglamentan los artículos 555-2 y 903 al 916 del Estatuto Tributario […]”. 10 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) El ICA consolidado, como lo dispuso la misma ley, está integrado por el Impuesto de Industria y Comercio, el Impuesto Complementario de Avisos y Tableros y la Sobretasa bomberil que se encuentran autorizadas a los municipios. v) El legislador dotó al Impuesto Unificado de Renta, de sus elementos esenciales: hecho generador, base gravable, tarifa y sujetos pasivos. vi) Dado que dentro el Impuesto Unificado incorpora tributos nacionales y territoriales, como lo son el ICA y los complementarios, cuyo sujeto activo no es la Nación sino los municipios y distritos, “[…] el legislador les atribuyó a los Concejos Municipales la carga de integrar en una sola tarifa los referidos impuestos, para no despojarlos de su autonomía fiscal y a cambio conceder una eficiencia en el recaudo que reportara un beneficio en la obtención eficiente de sus rentas endógenas […]”. 11.11.
De acuerdo con lo anterior, consideró que con la expedición del Acuerdo 010 no se redujeron las tarifas del ICA respecto del Acuerdo 011, pues este último no se ocupó de regular las tarifas del ICA, sino de crear la tarifa correspondiente al Impuesto de Industria y Comercio Consolidado, a efecto de que el Municipio de San Carlos diera aplicación al Régimen Simple de Tributación y al recaudo del Impuesto Unificado de Renta previsto por la ley. 11.12.
No obstante, consideró que, en todo caso, como la finalidad del Acuerdo 010 fue adoptar el Estatuto Tributario del Municipio de San Carlos, potestad que habilita al Concejo para fijar las tarifas diferenciales del ICA dentro de los límites previstos en el artículo 33 de la Ley 14 de 1988, la afectación, positiva o negativa, que dicha norma tributaria le pudiera traer a la pariente en segundo grado de consanguinidad del Concejal, ocurre en las mismas condiciones para todos los contribuyentes que realicen las actividades gravadas, dada la naturaleza abstracta de la imposición tributaria analizada. 11.13.
Concluyó indicando que en el asunto bajo examen, “[…] no se configuró el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura invocada por la parte actora, en la medida en que el concejal Fray Domingo Monterrosa no se 11 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encontraba inmerso en un conflicto de intereses al aprobar el Acuerdo 010 de 2021, con lo cual, resulta innecesario continuar con la verificación de los supuestos objetivos de la causal y, en mayor medida, el análisis subjetivo de la conducta del concejal, de modo que se impone negar las pretensiones de la demanda […]”.
Recurso de apelación presentado por el Solicitante 12. El señor Gustavo Alberto Ayala Muñoz interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia proferida el 29 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fundamentalmente, expuso los siguientes argumentos22: 13. Señaló que no comparte el argumento del Tribunal Administrativo de Córdoba, en el sentido de señalar que existen dos impuestos de industria y comercio; ni la conclusión a la que llegó, referida a que la Solicitud confunde el régimen de tributación simple con el ICA previsto en el artículo 69 del Acuerdo 010. 14.
Dijo que la causal de pérdida de la investidura no se enerva por el hecho de que el Concejal hubiera manifestado el impedimento para participar de la votación del Acuerdo 011, pues aun cuando el Concejo Municipal no se lo hubiera resuelto, el Concejal tenía que separarse de esa actuación, porque sus parientes se beneficiaban de lo que allí se disponía. 15.
Afirmó que el artículo 53 del Acuerdo 010 si introduce una exclusión tributaria que beneficia exclusivamente a la señora Amanda Dominga Monterrosa Jaramillo, “[…] hermana del Concejal […]”, porque se probó que el establecimiento de su propiedad, Agroinsumos San Carlos S.A.S, es el único en la jurisdicción del municipio que cuenta con la actividad de los numerales 3 y 4 del artículo 53, excluida del ICA; en consecuencia, argumentó que esa exclusión no beneficia a todos por igual, y, por tanto, el Concejal tenía un conflicto de interés, porque su pariente se beneficiaba. 22 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.28Recurso 12 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Aseveró que no se puede tomar el artículo 69 del Acuerdo 010 de manera aislada, sino que debe hacerse una interpretación integral y sistemática de los artículos 53 ibidem (actividades no sujetas al ICA) y 69 ibidem (tarifas del ICA). 17. Aseguró que está configurado el elemento objetivo de la causal pues, a su juicio, se probaron todos los hechos alegados y con ellos se configuró el conflicto de interés del Concejal, porque aprobó el Acuerdo 010 que benefició directamente a su pariente con la exclusión de su actividad económica del ICA; con lo cual, es claro que conocía que su parientes se beneficiarían de esas normas; sin embargo optó por no separarse de la actuación y votar el proyecto para su aprobación, y en esa medida también se configura su responsabilidad subjetiva.
Admisión y traslado del recurso de apelación 18. El Magistrado Ponente admitió el recurso por auto de 22 de mayo de 202423, negó el decreto y práctica de las pruebas solicitadas en segunda instancia, por no subsumirse en las hipótesis previstas en el artículo 212 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201124; y ordenó correr el traslado de ley; surtido este, el Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 19. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por violación al conflicto de intereses; vi) el análisis del caso concreto; y viii) las conclusiones.
Competencia de la Sala 20. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de 23 Cfr. Índice 00004 de Samai, expediente principal. 24 “[…] por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. […]”. 13 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201925; y iv) el artículo 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 21.
Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto sin que se observe vicios que puedan invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 22. Vistos los artículos 328 y 320 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201226, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por el apelante.
Problema jurídico 23. Corresponde a la Sala determinar si el Concejal incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, por violación del régimen del conflicto de intereses, por haber participado en la aprobación del Acuerdo 010 de 2021 del Concejo Municipal de San Carlos, Córdoba y, en ese orden, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 29 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en primera instancia. La calificación habilitante 24.
Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 188127, la Sala encuentra probado que Fray Domingo Monterrosa Jaramillo fue Concejal del Municipio de San Carlos, Córdoba, según consta en el formulario E-26 de 29 de octubre de 2023 expedido por la Comisión Escrutadora Municipal28, por medio del cual se le asignó la curul 25 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 26 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 27 “[…] Cuando la solicitud [de pérdida de investidura] sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional […]”. 28 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 5_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.
Nro.Actuación2.Documento02PoderYPruebas.pdf. 14 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que por derecho personal le correspondía según lo previsto en el artículo 2529 de la Ley 1909. 25. En ese orden de ideas, la investidura del Concejal se tiene por cierta en la medida en que el documento anteriormente indicado constituye prueba de dicha calidad, lo cual lo hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 26. Vistos los artículos 184 de la Constitución Política; 14330 de la Ley 1437 y las leyes 136, y 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1.° de la Ley 1881. 27. Vistos el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, en armonía con los numerales 1.° del artículo 48 de la Ley 617, los concejales perderán su investidura, por violación del régimen del conflicto de interés. Desarrollos jurisprudenciales 28.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a 29 “ […]
ARTÍCULO 25. Curules en las corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales. Los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Concejos Municipales respectivos, durante el periodo de estas corporaciones.
Con la organización política a que pertenezcan, podrán intervenir en las opciones previstas en el artículo 7 de esta ley y harán parte de la misma organización política. // Posterior a la declaratoria de elección de los cargos de Gobernador, Alcalde Distrital y Municipal y previo a la de las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales respectivamente, los candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación, deberán manifestar por escrito ante la comisión escrutadora competente, su decisión de aceptar o no una curul en las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales. // Otorgadas las credenciales a los gobernadores y alcaldes distritales y municipales, la autoridad electoral les expedirá, previa aceptación, las credenciales como diputados y concejales distritales y municipales a los que ocuparon los segundos puestos en la votación para los mismos cargos y aplicará la regla general prevista en el artículo 263 de la Constitución para la distribución de las curules restantes de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales. // Si no hay aceptación de la curul se aplicará la regla general prevista en el artículo 263 de la Constitución política para la distribución de todas las curules de Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales por población. […]” 30 Ley 1437.
Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 15 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio31 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 29.
El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 30.
La Sala Plena32 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 31.
En esa misma orientación, la Corte Constitucional33 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la 31 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15000- 2014- 03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 32 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;
Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 33 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-424 de 11 de agosto de 2016. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado, expedientes T-3.331.156 y T-4.524.335. 16 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 32.
En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201021. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 33.
Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 34.
Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes34, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo35. 35.
En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente 34 Ibidem. 35 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 17 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”36. 36.
En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo37.
Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 37. Visto el numeral 2. º del artículo 55 de la Ley 136, “[…] [l]os concejales perderán su investidura por: […] 2. Por violación del régimen de […] conflicto de intereses. […]”. 38. Visto el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, “[…] [l]os concejales municipales […] perderán su investidura por: 1.
Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. […]”. 39. Visto el artículo 70 de la Ley 136, sobre el conflicto de interés, que señala “[…] cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o, de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. […]”. 36 Normativa aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1881, según el cual “[…] Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados […]”. 37 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 18 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
La Sala Plena ha definido el conflicto de intereses32 “[…] como aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.
Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial […]”. 41. Esta Sección38 tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses y señaló que esta “[…] solo se configura con un interés directo, particular y concreto, […] en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones […]”; y agregó que “[…] la Sala Plena39 ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio […]”. 42.
De conformidad con lo anterior, el conflicto de interés se configura cuando el miembro de la corporación pública de elección popular, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, participa en la discusión o votación de un asunto en el cual tiene un interés directo, particular y concreto. 43. Asimismo, es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación en la medida en que la sola participación en cualquiera de esas etapas estructura el conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de pérdida de investidura. 44.
En suma, para que se estructure el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés se deben acreditar 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 14 de marzo de 2007, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, identificada con núm. único de radicación 68001-23-15000-2006-00003-01. 39 Sentencia de 23 de agosto de 1998.
Expediente AC-1675. Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999. Expediente 1191. Actor: Ministro del Interior. 19 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los siguientes supuestos: i) la calidad de concejal; ii) la existencia de un interés directo, particular y actual en cabeza del concejal o de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, en un asunto que el concejal conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales; y iii) que el concejal participe en el debate o votación del asunto, sin manifestar impedimento frente al asunto que configura el interés. Acuerdo 011 de 10 de diciembre de 2020, mediante el cual se modifica el Estatuto de Rentas del Municipio de San Carlos 45.
El Concejo Municipal de San Carlos expidió el citado Acuerdo con base en los artículos 287 numeral 4.°, 313 y 338 de la Constitución Política, así como en las leyes 14 y 2010, y en el Decreto 1091, con la finalidad de adicionar el Capítulo IV, referido al Régimen Simple de Tributación, al Título XIII del Acuerdo 019 de 2013, por medio del cual se actualiza el Estatuto de Rentas del Municipio de San Carlos. 46.
De conformidad con lo considerado por la Sección Cuarta del Consejo de Estado40, las mencionadas normas constitucionales facultan a los municipios el ejercicio de la potestad tributaria como manifestación de la autonomía que tienen para el manejo de sus asuntos y la administración de sus recursos, cuyo ejercicio se encuentra limitado en los términos de la Constitución y la ley. 47.
A su turno, la Ley 2010 que sirvió de fundamento a la expedición del Acuerdo 011, en su artículo 903 creó el Impuesto Unificado bajo el Régimen Simple de Tributación41, estableciéndolo como un modelo de tributación opcional, de determinación integral, declaración anual y anticipo bimestral, que sustituye el 40 Ver entre otras, Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 23 de mayo de 2013. MP. Martha Teresa Briceño de Valencia, expediente 08001-23-31-000-2002-01264-01(19371); Sentencia de 25 de marzo de 2010. MP. Martha Teresa Briceño de Valencia (E), expediente 16428; Sentencia de 11 de marzo de 2010, Expediente 17239, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia;
Sentencia del 7 de abril de 2011. MP. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 16949; Sentencias de 9 de agosto de 2002. MP. Juan Ángel Palacio Hincapié, expediente 12739; Sentencia del 25 de septiembre de 2006. MP. Héctor J. Romero Díaz, expediente 14170. 41 “[…] Créese a partir del 1° de enero de 2020 el impuesto unificado que se pagará bajo el Régimen Simple de Tributación - Simple, con el fin de reducir las cargas formales y sustanciales, impulsar la formalidad y, en general, simplificar y facilitar el cumplimiento de la obligación tributaria de los contribuyentes que voluntariamente se acojan al régimen previsto en el presente Libro. // El impuesto unificado bajo el Régimen Simple de Tributación - Simple es un modelo de tributación opcional de determinación integral, de declaración anual y anticipo bimestral, que sustituye el impuesto sobre la renta, e integra el impuesto nacional al consumo y el impuesto de industria y comercio consolidado, a cargo de los contribuyentes que opten voluntariamente por acogerse al mismo.
El impuesto de industria y comercio consolidado comprende el impuesto complementario de avisos y tableros y las sobretasas bomberil que se encuentran autorizadas a los municipios. // Este sistema también integra los aportes del empleador a pensiones, mediante el mecanismo del crédito tributario. […]”. 20 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impuesto sobre la renta, e integra el impuesto nacional al consumo y el impuesto de industria y comercio consolidado, a cargo de los contribuyentes que opten voluntariamente por acogerse al mismo; sobre el impuesto de industria y comercio consolidado, el artículo 903 lo previó comprehensivo del impuesto complementario de avisos y tableros y las sobretasas bomberiles que se encuentran autorizadas a los municipios. 48.
Por su parte, el artículo 904 siguiente previó que, el hecho generador del Impuesto Unificado del Régimen Simple de Tributación es la obtención de ingresos susceptibles de producir un incremento en el patrimonio, la base gravable está integrada por la totalidad de los ingresos brutos, ordinarios y extraordinarios, percibidos en el respectivo periodo gravable; y para el caso del impuesto de industria y comercio consolidado, mantuvo la autonomía de los entes territoriales para la definición de los elementos del hecho generador, base gravable, tarifa y sujetos pasivos, de conformidad con las leyes vigentes. 49.
De igual manera, el parágrafo transitorio del artículo 907 ibidem previó que, “[…] Antes del 31 de diciembre de 2020, los concejos municipales y distritales deberán proferir acuerdos con el propósito de establecer las tarifas únicas del impuesto de industria y comercio consolidado, aplicables bajo el régimen simple de tributación – SIMPLE […]”; y, “[…] Los acuerdos que profieran los concejos municipales y distritales deben establecer una única tarifa consolidada para cada grupo de actividades descritas en los numerales del artículo 908[42] de este Estatuto, que integren el impuesto de industria y comercio, complementarios y sobretasas, de conformidad con las leyes vigentes, respetando la autonomía de los entes territoriales y dentro de los límites dispuestos en las leyes vigentes [..]”. 50.
A su vez, el Decreto 1091, reglamentario de la Ley 2010, entre otros aspectos necesarios para la implementación y ejecución del Régimen Simple de Tributación y el recaudo del Impuesto Unificado, desarrolló las condiciones que deben cumplir 42 Las actividades que se señalan en dicha norma son las siguientes: 1. Tiendas pequeñas, mini-mercados, micro-mercados y peluquerías; 2.
Actividades comerciales al por mayor y detal; servicios técnicos y mecánicos en los que predomina el factor material sobre el intelectual, los electricistas, los albañiles, los servicios de construcción y los talleres mecánicos de vehículos y electrodomésticos; actividades industriales, incluidas las de agro-industria, mini-industria y micro-industria; actividades de telecomunicaciones y las demás actividades no incluidas en los siguientes numerales; 3.
Servicios profesionales, de consultoría y científicos en los que predomine el factor intelectual sobre el material, incluidos los servicios de profesiones liberales; 4. Actividades de expendio de comidas y bebidas, y actividades de transporte: 21 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los contribuyentes para optar por dicho régimen, y los requisitos exigidos para tal efecto; especialmente, el parágrafo 1.° del numeral 3.° del artículo 2.1.1.20 previó que, en el evento en el que un distrito o municipio no adopte o no le informe a la DIAN la tarifa del impuesto de industria y comercio consolidada, el contribuyente informará en su correspondiente declaración la que corresponda al impuesto de industria y comercio del respectivo distrito o municipio. 51.
En suma, mediante la Ley 2010 el legislador, concretamente en el artículo 74, sustituyó el Libro Octavo del Estatuto Tributario, y en tal sentido, creó un nuevo impuesto del orden nacional denominado Impuesto Unificado, que sustituye el Impuesto sobre la Renta, e integra el Impuesto Nacional al consumo, el Impuesto de Industria y Comercio Consolidado, y los aportes del empleador a pensiones, con la finalidad de “[..] reducir las cargas formales y sustanciales, impulsar la formalidad y, en general, simplificar y facilitar el cumplimiento de la obligación tributaria de los contribuyentes que voluntariamente se acojan al régimen previsto en el presente Libro [..]”; en otras palabras, la ley creó un nuevo modelo de tributación, aditivo al existente, el cual es de carácter opcional, de determinación integral, declaración anual y anticipo bimestral. 52.
Bajo este marco legal y en ejercicio de la autonomía que le confiere la Constitución a las municipios, el Concejo Municipal de San Carlos expidió el Acuerdo 011; mediante el cual dio cumplimiento a lo previsto en la Ley 2010, a efecto de introducir las modificaciones necesarias para adecuarlo al nuevo Régimen Simple de Tributación (artículo 580 del Estatuto Tributario adicionado por el Acuerdo 011), y, por ende, adoptó el ICA Consolidado y fijó las tarifas correspondientes, atendiendo a lo previsto en la ley, esto es, comprendiendo el Impuesto de Industria y Comercio, su complementario de Avisos y Tableros y la Sobretasa Bomberil (artículo 579 del Estatuto Tributario adicionado por el Acuerdo 011). 53.
Para tal efecto, el Concejo Municipal siguió lo instruido por el legislador en el sentido de agrupar las actividades gravadas: industriales, comerciales y de servicios, y le fijó una tarifa única tarifa a cada una de ellas que correspondió a 7x1000, 10x1000 y 10x1000, respectivamente (artículo 588 del Estatuto Tributario adicionado por el Acuerdo 011). 22 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.
Asimismo, que: i) dichas tarifas serían aplicables a los contribuyentes que cumplieran las condiciones y requisitos se acogieran o fueran incluidos de oficio por la DIAN al Régimen Simple; quedando así dispensados de declarar y pagar por separado, ante la Secretaria Municipal de Hacienda, el ICA, el Impuesto Complementarios de Avisos y Tableros y la Sobretasa Bomberil, porque quedaron comprendidos en el recaudo que la DIAN efectúa del impuesto unificado según lo previsto en la Ley 2010; ii) las tarifas del impuesto ICA Consolidado fijadas en el Acuerdo 011 se mantuvieron intactas en el artículo 115 del Acuerdo 010, sin aumento o disminución; de igual manera, esa norma no modificó las actividades gravadas, o las agrupaciones; en consecuencia, es claro que el Acuerdo 010 no redujo las tarifas del ICA Consolidado respecto de lo previsto para ellas en el Acuerdo 011; y iii) estas tarifas fueron establecidas para el ICA Consolidado, como elemento integrante del nuevo Impuesto Unificado de Renta, de manera que no pueden entenderse o interpretarse en forma aislada o separada de este.
Acuerdo 010 de 10 de diciembre de 2021, por medio del cual se adopta el Estatuto Tributario del Municipio de San Carlos 55. El Concejo Municipal de San Carlos expidió el mencionado Acuerdo con fundamento en el artículo 313 de la Constitución Política, así como en la Leyes 14 y 2010, entre otras; según su artículo 1.°, fue expedido con el objeto establecer y adoptar los impuestos, tasas, contribuciones y demás cargas impositivas vigentes en esa jurisdicción territorial, además de las normas para su administración, recaudo, fiscalización, determinación, discusión, control, devolución y cobro, al igual que la regulación del régimen sancionatorio; y contiene las normas que regulan las competencias, términos, condiciones y demás aspectos aplicables a la administración de los tributos en el Municipio de San Carlos. 56.
En lo que interesa al caso sub examine, el ICA fue creado por el legislador en el artículo 3243 de la Ley 14; dicha ley en el artículo 38 ibidem previó, “[…] Los municipios sólo podrán otorgar exenciones de impuestos municipales por plazo limitado, que en ningún caso excederá de diez años, todo de conformidad con los 43 “[…] El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, como establecimientos de comercio o sin ellos […]”. 23 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co planes de desarrollo municipal […]”, y según el numeral 2.° del artículo 3944 siguiente, sin perjuicio de las facultades de los municipios de conceder exenciones, según lo previsto en el artículo 38 ibidem, continúan vigentes las prohibiciones contenidas en la Ley 26 de 1904, y además subsisten para los Departamentos y Municipios, entre otras, las previstas en dicho artículo en los literal a) y e), así: “[…] a. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea. […] e. La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea […]”. 57.
En consonancia con lo anterior, el artículo 53 del Acuerdo 010 previó las actividades no sujetas, o no gravadas, con el ICA; entre ellas, conforme a lo previsto en su numeral 2.°, se encuentra “[…] La producción primaria agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que este sea […]”; y de acuerdo con el numeral 4.°, “[…] La primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea […]”. 58.
Por su parte, el artículo 69 fijó las tarifas del ICA, manteniendo la misma clasificación de actividades: industriales, comerciales, y de servicios que preveían el Estatuto Tributario Municipal anterior (Acuerdo 019 adicionado por el Acuerdo 011), y a todas las actividades industriales les confirió una tarifa de 6x1000; las 44 “[…] No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes: […] 2.
Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones: […] a) La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda la industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea; […] e) La de gravar la primera etapa de transformación realizada en predios rurales cuando se trate de actividades de producción agropecuaria, con excepción de toda industria donde haya una transformación por elemental que ésta sea […]. 24 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comerciales se fijaron entre el 6x1000 y el 9.5x1000 (algunas se fijaron en 8 x 1000, especialmente, las de comercio al por mayor de bebidas y tabaco y de materiales para la construcción); y las de servicios se fijaron entre el 5 y 9.5x1000, según las actividades específicas (para el caso del expendio a la mesa de comidas preparadas se fijó en el 7x1000, mientras que el expendio de bebidas alcohólicas para el consumo dentro del establecimiento, la tarifa es del 9.5x1000). 59.
En las tarifas del ICA que preveía el artículo 104 del del Acuerdo 019 las actividades industriales estaban gravadas a una tarifa del 6x1000, salvo de la de transformación de materias primas, gravada con el 7x1000; las actividades comerciales con una tarifa del 7x1000, excepto la venta de combustibles en estaciones de servicio, la venta de gas propano y derivados del petróleo, gravadas al 9x1000, y la venta al por mayor de productos con precios regulados y declarados independientemente (cemento, gaseosas, licores, cerveza, etc.), gravadas a una tarifa del 8x1000; las actividades de servicios estaban gravadas con una tarifa de 5x1000 a 9.5x1000, particularmente, con esta última tarifa se gravaba los de restaurante, salsamentarias, reposterías, salones de té, charcuterías, cafeterías (sin venta de licor) y los servicios de diversión y esparcimiento con venta de licor; con el 1.0x1000 los servicios de restaurante con venta de bebidas alcohólicas, tabernas, estaderos, cantinas, heladerías y tiendas mixtas, griles, bares y discotecas; y los servicios financieros tenían la tarifa, 4x1000.
Análisis del caso concreto 60. De conformidad con los marcos normativos y los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda para, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.
La improcedencia del estudio de argumentos que no fueron planteados por el apelante en la oportunidad procesal correspondiente 25 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61. La Sala deberá determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el estudio del argumento planteado por el Solicitante en el recurso de apelación para sustentar la causal de pérdida de investidura por violación al régimen del conflicto de intereses, según el cual, Agroinsumos San Carlos S.A.S, de propiedad de la pariente en segundo grado de consanguinidad del Concejal, es el único establecimiento en la jurisdicción del Municipio dedicado a las actividades agropecuarias que no fueron gravadas con el ICA, según el artículo 52 del Acuerdo 010. 62.
De conformidad con el artículo 281 de la Ley 1564, sobre congruencia, “[…] [l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]”; asimismo, la norma establece que “[…] [n]o podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta […]”. 63.
Esta Sección en diversas oportunidades45 ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió […]”, porque ello constituiría vulneración del principio de congruencia y, en consecuencia, de los derechos del debido proceso, contradicción y de defensa de la parte que resulte afectada (Destacado de la Sala). 64.
Lo anterior cobra relevancia en esta clase de procesos, en la medida en que, por tratarse de un trámite sancionatorio, es imperiosa la necesidad de velar por la protección de los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, C.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO 23 Núm. Único de radicación: 680012333000202400242-01. 26 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pérdida de investidura46 y es que, como lo explicó esta Sección en sentencia de 13 de octubre de 201647, “[…] la institución de la pérdida de investidura tiene un evidente carácter sancionatorio y entraña sanciones de mucha gravedad.
De una parte, se le priva al demandado de la calidad que tenía y es separado de las funciones que ejercía y, de otra parte, acarrea una inhabilidad permanente consistente en que el afectado no puede volver a ejercer cargos de elección popular […]”. 65. En el caso sub examine, se observa que el señor Gustavo Alberto Ayala Muñoz presentó solicitud, en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura contra el Concejal, argumentando que incurrió en la causal prevista en el numeral 2.° del artículo 55 y en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, en cuanto establece que los concejales perderán su investidura por violación del régimen del conflicto de interés, toda vez que votó la aprobación del Acuerdo 010, cuyos artículos 53 y 69, al compararlos con el Acuerdo 011, otorgaron beneficios tributarios referidos al ICA, especialmente, a sus parientes en segundo grado de consanguinidad y afinidad, propietarios de establecimientos que funcionan en el Municipio de San Carlos, dedicados a las actividades que resultaron no gravadas conforme con los numerales 3 y 4 del artículo 53 ibidem, así como a las actividades que se benefician por la reducción de las tarifas, según lo previsto en el artículo 69 ibidem. 66.
Ahora, la Sala observa que el argumento planteado por el Solicitante en el recurso de apelación, indicado en el numeral 61 supra, se aduce por primera vez en el proceso; es decir, en sede del recurso de apelación; en consecuencia, se trata de un planteamiento que, como se dijo, debió ser expuesto en la Solicitud de pérdida de investidura con el objeto de garantizar el derecho del debido proceso, de contradicción y de defensa del Concejal. 46 Corte Constitucional, sentencia C-237 de 2012. 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de 2016; proceso identificado con el número único de radicación 810012339000201600014-01.
C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés 27 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura 67. La Sala procede, en el caso sub examine y atendiendo a los cargos de la apelación, al estudio de los supuestos necesarios para la configuración de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, y en numeral 1.º del artículo 48 de la Ley 617, por violación del régimen del conflicto de interés, en concordancia con el artículo 70 de la Ley 136.
Que ostente la calidad de Concejal 68. La Sala encuentra probado que el señor Fray Domingo Monterrosa Jaramillo fue Concejal del Municipio de San Carlos, Córdoba, periodo 2020-2023, según se explicó en el acápite “[…] La calificación habilitante […]” de esta providencia. En consecuencia, el primer supuesto del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura se encuentra probado.
Que exista un interés directo, particular y actual del concejal o alguna de las personas señaladas en la ley, de orden moral o económico, en la deliberación o decisión de un tema específico a cargo de la respectiva corporación pública 69. El apelante señala haberse acreditado un interés directo, particular y actual del Concejal en la aprobación de los artículos 53 y 69 del Acuerdo 010, derivado del parentesco en segundo grado de consanguinidad con la dueña de los establecimientos que se benefician, probado en el proceso. 70.
En el proceso está probado que la señora Amanda Dominga Monterrosa Jaramillo es pariente en segundo grado de consanguinidad (hermana) del Concejal, porque el Registro Civil de Nacimiento de la primera y el Certificado del Estado Civil del segundo, les acreditan un progenitor en común (el señor Arcelio José) y dos apellidos comunes (Monterrosa Jaramillo), lo cual permite inferir razonablemente la existencia de dicho vínculo, sumado al hecho de que los mencionados documentos no fueron desconocidos o tachados por el Concejal. 28 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 71.
Contrario sensu, no se acreditó el parentesco en primer grado de afinidad del Concejal con el señor Pedro Luis Valverde Cruz, pues se probó que el matrimonio del Concejal con la madre del señor Valverde Cruz, cesó en sus efectos y quedó liquidada la correspondiente sociedad conyugal mediante Escritura Pública otorgada e inscrita el 25 de noviembre de 2021 en la Notaría Única del Círculo de San Carlos, y registrada en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos en el mes de diciembre (sin fecha legible); en consecuencia, teniendo en cuenta que el divorcio ante Notario tiene los mismos efectos que el surtido ante el juez, según el inciso segundo del artículo 3448 de la Ley 962 de 8 de julio de 200549; y atendiendo el artículo 16050 del Código Civil, el vínculo matrimonial entre el Concejal y la madre del señor Valverde Cruz quedó disuelto el 25 de noviembre de 2021, esto es, antes de la aprobación del Acuerdo 010, la cual ocurrió el 10 de diciembre de 2021. 72.
Se acreditó con el Acta 094 de 10 de diciembre de 2021 que el Concejal participó de la sesión realizada en esa fecha y que en ella se aprobó el Acuerdo 010 por unanimidad de los asistentes, sin que se hubiera presentado alguna manifestación de impedimento o recusación en el curso de la sesión; por su parte, en lo que tiene que ver con la discusión previa del proyecto de Acuerdo en el Concejo Municipal, no obra prueba que acredite las circunstancias de tiempo, modo y lugar de esas deliberaciones, y, por ende, tampoco de la participación del Concejal en esas discusiones. 73.
De igual manera, se probó con los correspondientes Certificados de Matrícula Mercantil y de Existencia y Representación Legal expedidos el 29 de noviembre de 2021 por la Cámara de Comercio de Montería, que la señora Amanda Dominga Monterrosa Jaramillo es propietaria del establecimiento CERO ES 3, dedicado al expendio de alimentos preparados para consumo en el lugar, con domicilio en el Municipio de San Carlos; además, que es la representante Legal de la sociedad AGROINSUMOS SAN CARLOS S.A.S, en cuyo objeto social se lee, entre otros y en lo que interesa a este caso, el relativo “[…] a la producción, comercialización, 48 “[…] El divorcio y la cesación de los efectos civiles ante notario, producirán los mismos efectos que el decretado judicialmente. […]”. 49 “[…] por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos […]”. 50 “[…] Ejecutoriada la sentencia que decreta el divorcio, queda disuelto el vínculo en el matrimonio civil y cesan los efectos civiles del matrimonio religioso así mismo, se disuelve la sociedad conyugal, pero subsisten los deberes y derechos de las partes respecto de los hijos comunes y, según el caso, los derechos y deberes alimentarios de los cónyuges entre sí. […]” 29 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co transformación, importación, exportación, distribución, adquisición, enajenación de toda clase de productos, materias primas e insumos agropecuarios “[…], y que dicha empresa es titular del establecimiento de comercio Agroinsumos San Carlos51, con domicilio en dicho municipio. 74.
En el caso sub examine, el interés que se le atribuye al Concejal en la aprobación de los artículos 53 y 69 del Acuerdo 010, por razón del parentesco que tiene con la propietaria del establecimiento CERO ES 3 y de la representación legal que dicha señora ostenta de la empresa Agroinsumos San Carlos S.A.S, propietaria del establecimiento de comercio AGROINSUMOS SAN CARLOS, no tiene la condición de directo, particular y actual, de orden económico o moral, fundamentalmente, por las siguientes razones: 74.1.
Las actividades agropecuarias que fueron determinadas en los numerales 2 y 4 del artículo 53 como no sujetas al ICA, obtuvieron dicha condición por virtud de los previsto en el numeral 2.° del artículo 39 de la Ley 14, en sus literales a) y e); es decir, fue el legislador el que prohibió a los municipios imponer cualquier tipo de gravamen a dichas actividades; consecuentemente, la voluntad del Concejo Municipal, conformada por la de sus miembros, se dirigió a cumplir la prohibición general impuesta por el legislador que les impide gravar de cualquier forma dichas actividades, y no a la creación autónoma de un beneficio para las actividades agropecuarias; por esta razón, no es posible calificar de directo y particular el interés que se le endilga al Concejal. 74.2.
El interés endilgado es hipotético y no actual; esto, en la medida en que del hecho de que el objeto social de la empresa Agroinsumos San Carlos S.A.S cuente entre otras actividades, con algunas que puedan relacionarse con las previstas en los numeral 2 y 4 del artículo 53, no se deduce que esa empresa, y el establecimiento de comercio del que es titular, se dediquen exclusivamente a esas actividades no sujetas al ICA. 74.2.1.
Además, porque el objeto social de la empresa incluye otras actividades no relacionadas con las del artículo 53, se deduce que debe cumplir con el 51 Cfr. Índice 00002 de Samai en EXPEDIENTE DIGITAL. 3_EXPEDIENTE_DESCARGADO_ONEDRIVE.02Pruebas (Certificados de Existencia y Representación legal de la Comercio de la Cámara de Comercio de Montería, expedidos el 29 de diciembre de 2023). 30 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Registro de Información Tributaria ante la Secretaría de Hacienda Municipal de San Carlos, previsto en el artículo 70 del Acuerdo 010; con lo cual, dicha empresa, en todo caso, no accedería a la exclusión del ICA automáticamente, pues será dicha autoridad la que conforme al registro y la información que la empresa debe suministrar para ello, la que determine si alguna de las actividades que realiza es de las previstas en el artículo 53 del Acuerdo 010; circunstancia que impide tener tal exclusión del gravamen como un beneficio actual, y no hipotético. 74.3.
En lo que respecta al interés directo, particular y actual que el Solicitante deduce de la reducción de las tarifas del ICA, respecto de las previstas en el Acuerdo 011; se considera que el Acuerdo 011 no se ocupó de la tarifas del ICA, sino de las tarifas del ICA Consolidado que integra el Impuesto Unificado de Renta, y el Acuerdo 010 no introdujo ninguna modificación a dichas tarifas del ICA Consolidado, resulta inexistente el interés que se reclama al Concejal, por la aprobación del artículo 69 del Acuerdo 010, que según el Solicitante, disminuyó las tarifas del impuesto. 74.4.
La Sala considera que el Acuerdo 010 fue un acto general, impersonal y abstracto, mediante el cual, en ejercicio de su autonomía, el Concejo Municipal de San Carlos ejerció la potestad tributaria que le confiere la Constitución, y adoptó el Estatuto Tributario aplicable en su jurisdicción territorial; al confrontar el artículo 69 ibidem con el artículo 104 del Acuerdo 019, la primera de las normas no solamente amplió el espectro de las actividades gravadas dentro de las industriales, comerciales y de servicios, sino que también cambió las denominaciones de actividades, y disminuyó las tarifa de algunas, aumentó las de otras, y creó nuevas. 74.5.
En esa medida, si bien es cierto que la actividad que desarrolla el establecimiento de comercio CERO ES 3, de propiedad de la pariente del Concejal, es el expendio de alimentos preparados para consumo en el lugar, cuya tarifa de ICA fue disminuida del 9,5x1000 al 7x1000; también lo es que todas las actividades de servicio relacionadas con el expendio de alimentos preparados tuvieron el mismo, sin distinción alguna; de esta manera, la afectación positiva o beneficio que pudiera derivar la pariente del Concejal por la reducción de la tarifa, se presenta en igualdad de condiciones que para el resto de la ciudadanía; esta 31 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co circunstancia descarta que en el interés endilgado concurran el carácter de directo y particular, necesarios para la configuración del conflicto de interés como causal de pérdida de la investidura, así se puede observar: 74.6.
Así las cosas, en atención a las consideraciones realizadas, la Sala concluye que en este proceso no se acreditó en el Concejal un interés directo, personal y actual en la votación de los artículos 53 y 69 del Acuerdo 010 del Concejo Municipal de San Carlos. Que el concejal participe efectivamente del respectivo trámite, sin haber manifestado su impedimento para actuar o sin haber sido recusado para los efectos 75.
Comoquiera que en ese asunto no se acreditó que al Concejal le asistiera un interés directo, personal y actual en la aprobación del Acuerdo 010 expedido por el Concejo Municipal de San Carlos, la Sala considera que no había lugar a que se declarara impedido en los términos previstos en el artículo 70 de la Ley 136; de manera que este requisito exigido para la configuración objetiva de la causal tampoco se cumple.
Que la materia conforme al ordenamiento sea de competencia del Concejo Municipal 76. En el caso sub iudice este elemento se cumple, pues le compete a los Concejos Municipales, de acuerdo con lo previsto en los artículos 313 numeral 4 de la Constitución Política Nacional, “[…] Votar de conformidad con la Constitución y la Ley, los tributos y los gastos locales […]”, y según el artículo 32 de la Ley 136 32 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la Ley […]”.
Sobre el estudio del elemento subjetivo 77. Atendiendo a que en este asunto no se encontró configurado el elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura, por la violación del régimen del conflicto de intereses prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, y en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, en concordancia con el artículo 70 de la Ley 136, la Sala se releva de efectuar el estudio del elemento subjetivo.
Conclusión 78. Al no encontrarse acreditado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, por violación del régimen del conflicto de intereses prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 617, en concordancia con el artículo 70 de la Ley 136, se confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en primera instancia, mediante la cual se negó la pérdida de investidura del Concejal del Municipio de San Carlos, Fray Domingo Monterrosa Jaramillo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 29 de mayo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se negó la pérdida de investidura del Concejal del Municipio de San Carlos, Fray Domingo Monterrosa Jaramillo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 33 Núm. Único de radicación: 230012333000202400082-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Salvamento de voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley