Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-07075-00 Demandante: JULIANA MUÑOZ ÁLVAREZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Y OTROS Temas: Tutela contra acto administrativo y providencia judicial – Declara improcedencia SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela formulada por la señora Juliana Muñoz Álvarez contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali y la Secretaría de Movilidad de Cali.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Con escrito presentado el 26 de octubre de 20231, la señora Juliana Muñoz Álvarez, actuando en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali2 y la Secretaría de Movilidad de Cali, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la legalidad, a la defensa, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. La accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, con fundamento en el comparendo 760010000000015650087 del 28 de mayo de 2017, que dio lugar a que se expidiera la Resolución Sancionatoria 000000516229117 del 13 de julio de 2017 por parte de la Secretaría de Movilidad de Cali, ya que a su 1 La acción de tutela fue presentada el 26 de octubre de 2023 a través del buzón web del aplicativo de Tutelas y Habeas Corpus de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y repartido al Juzgado 19 Civil Municipal de Cali, el cual en auto del 7 de noviembre de 2023 declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio del 26 de octubre de 2023 y ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo del Valle.
Éste, a su vez dictó auto el 21 de noviembre del presente año en el que declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del reparto y ordenó remitir al Consejo de Estado. 2 A pesar de que la actora no instauró la acción de tutela contra el tribunal y el juzgado, muchos de los argumentos obrantes en el libelo introductorio se dirigieron a cuestionar las providencias proferidas por estos en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.
Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juicio se encuentra prescrito tras haber transcurrido más de 3 años, sin que se hubiese iniciado el proceso coactivo.
Asimismo, puso de presente que, con ocasión de la anterior situación, ejerció el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo, con el objeto de que la referida entidad acatara lo dispuesto en los artículos 159 de la Ley 769 de 20023 y 118 del Estatuto Tributario, para de esa manera, obtener la declaratoria de prescripción del comparendo y que se retirara dicha anotación de la base de datos del SIMIT, sin embargo, mediante providencia del 20 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó lo dispuesto en el fallo de primer grado4, que declaró la improcedencia del mecanismo, en el marco del proceso que se identificó con el radicado 76001-33- 33-012-2023-00224-00/01. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: […] se ordene al organismo de tránsito aplicar la prescripción del (los) comparendo(s) 76001000000015650087 y los elimine del SIMIT y de toda base de datos de infractores5. 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: El 28 de mayo de 2017, la Secretaría de Movilidad de Cali le impuso a la señora Juliana Muñoz Álvarez el comparendo 760010000000015650087, razón por la cual se expidió la Resolución Sancionatoria 000000516229117 del 13 de julio del mismo año. A juicio de la accionante, pasaron más de 3 años sin que la entidad iniciara proceso de cobro coactivo ni se le notificara el mandamiento de pago, razón por la cual elevó petición ante la Secretaría de Movilidad de Cali para que declararan la prescripción6, sin embargo, dicha solicitud fue resuelta de forma desfavorable7. 3 Código Nacional de Tránsito. 4 Dictado por el Juzgado 12 Administrativo Oral de Circuito Judicial de Cali, el 18 de septiembre de 2023. 5 Transcripción literal que puede contener errores. 6 En dicha petición (que la denominó «DERECHO DE PETICIÓN») indicó que, si la respuesta a esta era negativa, la Secretaría de Movilidad de Cali se constituía en renuencia y que ello se convertía en prueba (requisito de procedibilidad) para poder acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa en el medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo. 7 Mediante memorial identificado con radicado 202341520101365601 del 3 de julio de 2023, la Secretaría resolvió la petición indicando que se había proferido mandamiento de pago 2017409315 el 11 de diciembre de 2018, notificado por medio de publicación en la página web de la Alcaldía de Santiago de Cali «[…] toda vez que las guías de correo certificado Nos. 1061911905 del 25/01/2019, 10618442890 del 02/01/2019, mediante las cuales se remitían la citación para notificación personal y los documentos del acto administrativo, fueron marcadas como “Entregado y No reside” y devuelta al remitente», por lo cual se negaba la solicitud de prescripción de la acción de cobro coactivo.
Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con ocasión de lo anterior, la actora presentó demanda en ejercicio del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo, la cual fue resuelta en primera instancia por el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, con sentencia del 18 de septiembre de 2023 que declaró la improcedencia. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de fallo del 20 de octubre de 2023 confirmó la decisión del a quo tras considerar que el medio de control resultaba improcedente al no cumplir con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 393 de 19978, debido a que tenía a su disposición la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo para reclamar derechos subjetivos lesionados amparados en una norma jurídica.
Dicha decisión fue notificada el 25 de octubre de 2023. 1.4. Fundamentos de la vulneración La accionante indicó que frente a la Resolución Sancionatoria 000000516229117 del 13 de julio de 2017, habían transcurrido más de 3 años sin que la Secretaría de Movilidad de Cali hubiera iniciado proceso de cobro coactivo ni dictado mandamiento de pago, por lo cual se cumplían los requisitos para declarar su prescripción. De igual forma señaló que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca desconoció la siguiente normativa referente a la prescripción del acto administrativo: • Artículos 159 y 162 del Código Nacional de Tránsito, • Artículo 100 de la Ley 1437 de 2011. • Artículos 818 y 826 del Estatuto Tributario.
Frente al artículo 159 del Código Nacional de Tránsito, refirió que en este se establece el término de prescripción que es de 3 años contados a partir de la ocurrencia de los hechos. Sobre el artículo 162 ibidem, señaló que, si bien el Código Nacional de Tránsito no menciona nada sobre la prescripción de los cobros coactivos, sí establece la posibilidad de utilizar la analogía y en los casos no regulados se podría acudir a otras normas como las del CPACA. 8 «ARTICULO 9o.
IMPROCEDIBILIDAD. La Acción de Cumplimiento no procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente al derecho de Tutela. Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante.
PARAGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos». Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo tanto, la actora acudió al artículo 100 del CPACA en el que se consagra que para los procesos de cobro coactivo se aplicarán normas especiales en caso de que existan o en su defecto, las del Estatuto Tributario.
En la misma línea argumentativa expuso que el artículo 818 del Estatuto Tributario menciona el tiempo de prescripción del cobro coactivo y el 826 determina el deber del organismo de tránsito de notificar el mandamiento de pago. Además, advirtió que, en la sentencia de 11 de febrero de 2016 de la Sección Primera del Consejo de Estado9, quedó muy claro que el cobro coactivo prescribe a los 3 años de acuerdo con el artículo 818 ibidem.
Finalmente, señaló que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no tuvo en cuenta que ella no pretendía que se declarara la nulidad del acto administrativo, sino que mediante otro se aplicara la figura de la prescripción y por ello el medio de control idóneo era el de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo, y no el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Aunado a ello, expresó que al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solo podía acudir dentro de los 4 meses siguientes ocurridos los hechos, por lo cual ya no era posible acceder a este, sin tener en cuenta que el mecanismo solo se podía presentar por medio de la representación de un abogado, para lo cual ella no tenía recursos. 1.5.
Tramite de la acción de tutela Mediante auto del 24 de noviembre de 2023, el magistrado ponente admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la accionante, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali y a la Secretaría de Movilidad de Cali como autoridades accionadas.
Igualmente, ordenó la vinculación en calidad de tercero con interés jurídico al Distrito Especial de Santiago de Cali, que conformó el extremo pasivo del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos para que, si lo consideraba del caso interviniera en la presente acción. 1.6. Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente, se presentó la siguiente intervención: 1.6.1.
Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali 20. Mediante documento remitido el 27 de noviembre de 2023, la jueza que profirió el fallo de primera instancia del proceso ordinario, indicó que dicho medio de 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia 11.02.16, Rad. 11001-03-15-000-2015-03248-00.
Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control fue rechazado por improcedente en sentencia del 18 de septiembre de 2023 y confirmada el 20 de octubre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Pese a que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la Secretaría de Movilidad de Cali y el Distrito Especial de Santiago de Cali fueron notificados en debida forma, guardaron silencio10. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Juliana Muñoz Álvarez de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el Juzgado 12 Administrativo del Circuito Judicial de Cali y la Secretaría de Movilidad de Cali, por lo tanto, en atención a que las autoridades son de diferente nivel, el reparto se debe hacer al juez de mayor jerarquía, de conformidad con el numeral 11º de la referida norma. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • En primer lugar, se determinará si el cargo elevado contra la Resolución Sancionatoria 000000516229117 del 13 de julio de 2017 expedida por la Secretaría de Movilidad de Cali satisface el estudio del requisito de procedibilidad general relativo a la subsidiariedad de la acción de tutela. • Como segunda medida, se revisará si los argumentos expuestos contra la sentencia del 20 de octubre de 2023, dictada en el marco del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo cumple con los requisitos de procedencia que hagan pertinente el análisis de fondo.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos de control ante el juez contencioso administrativo;
(iii) los requisitos de procedibilidad y; (iv) el caso concreto. 10 Índice 7 de Samai. Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Razones jurídicas de la decisión 2.4.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201211 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema12 y declaró su procedencia13.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.2. La naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y su excepcionalísima procedencia frente a actos administrativos de control ante el juez contencioso administrativo El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 12 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 13 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la acción de tutela, con el fin de garantizar que sean los jueces naturales de cada proceso los que apliquen al caso concreto las normas jurídicas y la jurisprudencia. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia14.
El sustento jurídico de esta posición se encuentra en la Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben, en principio, buscar la defensa de aquellos y todos los operadores judiciales deben fungir como jueces de convencionalidad, de constitucionalidad y legalidad.
Por tanto, esta Sala reitera15 su posición en el sentido de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la que tiene la competencia para conocer de las controversias que se puedan suscitar con respecto a un acto administrativo, en atención a la existencia de los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, en los cuales se pueden pedir medidas cautelares en los términos de los artículos 229 y siguientes de la Ley 1437 de 2011.
La existencia del otro mecanismo de defensa judicial, en determinadas oportunidades no resulta eficaz en consideración al enfoque bajo el cual se resuelven, toda vez que se puede dar el caso que tal transgresión sea el producto de una decisión administrativa que, a la luz del ordenamiento contencioso, se encuentre revestida de legalidad y, sin embargo, en la práctica vulnere el contenido constitucionalmente vinculante de derechos de rango superior o resulte abiertamente arbitraria o discriminatoria.
En esos casos, la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 14 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: «En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones». 15 La posesión contenida, entre otras, en el fallo del 30 de junio de 2016, Rad. 2016-00617-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
En el mismo sentido, se pronunció la Sala en las sentencias del Consejo de Estado, del 10 de septiembre de 2015. C.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 13001-23-33-000-2015-00440-01 y del 21 de julio de 2016. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad 66001-23-33-000-2016-00293-01. Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.3.
Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.3.1. Subsidiariedad En primer lugar, se debe señalar que la presente acción de tutela se encuentra dirigida contra acto administrativo y providencia judicial, razón por la cual se separará el estudio de estos. 2.4.3.1.1. Resolución sancionatoria 000000516229117 del 13 de julio del 2017 En relación con la Resolución Sancionatoria 000000516229117 del 13 de julio del 2017 proferida por la Secretaría de Movilidad de Cali, la señora Muñoz Álvarez consideró que procedía la declaratoria de la prescripción de la acción de cobro, teniendo en cuenta que transcurrieron 3 años desde la ocurrencia de los hechos sin que se iniciara el proceso de cobro coactivo ni se notificara el mandamiento de pago.
En virtud de lo anterior, debe recordarse que la Corte Constitucional en su jurisprudencia ha indicado que por regla general «[…] la acción de tutela no procede para controvertir la validez ni la legalidad de los actos administrativos, en razón a que, la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga razonable de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de solucionar los conflictos con la Administración y proteger los derechos de las personas16».
Dado que lo que pretende la actora es que «[…] se ordene al organismo de tránsito aplicar la prescripción del (los) comparendo(s) 76001000000015650087 y los elimine del SIMIT y de toda base de datos de infractores17», es claro que se cuestiona la Resolución Sancionatoria 000000516229117 del 13 de julio del 2017, la cual debe ser estudiada al interior del medio de control idóneo.
En otras palabras, se resalta que los fundamentos dirigidos a afirmar la configuración o no de la prescripción, deben ser objeto de análisis del juez contencioso administrativo y no del juez constitucional. Por lo tanto, el medio idóneo para resolver sobre la controversia es la nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA.
De igual forma, se debe indicar que la señora Muñoz Álvarez contó con el referido medio de control, sin embargo, como lo ha expresado reiteradamente el Consejo de Estado en su jurisprudencia, la caducidad opera «[…] salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo».
La acción de tutela, por regla general, no es el mecanismo adecuado para llevar a cabo esta discusión, sin embargo, la jurisprudencia ha considerado su viabilidad en tutelas contra actos administrativos, siempre y cuando se acredite la ocurrencia de un perjuicio irremediable. 16 Corte Constitucional, M.P. Alejandro Linares Cantillo, Sentencia T-260 de 06.07.18. 17 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, del libelo introductorio no es posible advertir la presencia de tal menoscabo, pese a que la actora puso de presente que carecía de los recursos económicos para sufragar los honorarios de un abogado ni tiempo para esperar la decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa, puesto que en cualquier momento pueden embargar sus bienes por no cancelar la sanción impuesta.
Frente a ello, debe indicarse que la señora Muñoz Álvarez puede acercarse a la Defensoría del Pueblo para que su causa pueda ser presentada y representada ante la instancia correspondiente. En consecuencia, no se advierte la presencia de un perjuicio irremediable en el caso concreto que permita la flexibilización del requisito de procedibilidad adjetivo de subsidiariedad y, por ende, el conocimiento del juez de tutela del asunto.
Por ello, se declarará la improcedencia del mecanismo constitucional en lo que respecta a la tutela contra acto administrativo, por no superar el requisito de subsidiariedad. 2.4.3.1.2. Sentencia del 20 de octubre de 2023 Ahora, en cuanto a la tutela contra providencia judicial, este requisito se encuentra superado, pues la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que se cuestiona en sede de tutela puso fin al medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o acto administrativo, identificado con radicado 76001-33-33-012-2023-00224-01 y frente a tal providencia no procede recurso ordinario alguno. Tampoco los extraordinarios, pues los motivos que sustentan esta solicitud de amparo no se enmarcan en las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión ni el de unificación de jurisprudencia. Por lo tanto, en lo sucesivo se estudiará solamente lo relativo a la providencia del 20 de octubre de 2023. 2.4.3.2.
Relevancia constitucional18 Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia del mecanismo de amparo, dado que carece de relevancia constitucional al no cumplir con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202219. 18 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03- 15-000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000- 2019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664- 00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 19 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.3.2.1.
Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal20 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico21; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional22”. 20 Sentencia SU-573 de 2019. 21 Sentencia SU-103 de 2022. 22 Sentencia SU-103 de 2022.
Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”23 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”24 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto25, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal26. (Resaltado de la Sala) Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.4.3.2.2.
Caso concreto La señora Muñoz Álvarez expresó su inconformidad con la providencia proferida el 20 de octubre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. En primer lugar, adujo que la autoridad judicial accionada no tuvo presente la normativa consagrada en los artículos 159 y 162 del Código Nacional de Tránsito, 100 de la ley 1437 de 2011 y 818 y 826 del Estatuto Tributario, que justificaban la interposición del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo y no el de nulidad y restablecimiento del derecho. 23 Sentencia SU-103 de 2022. 24 Sentencia SU-128 de 2021. 25 Sentencia SU-573 de 2019. 26 Ibid.
Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior en atención a que, sus pretensiones no iban encaminadas a que se declarara la nulidad del acto administrativo, sino que mediante la expedición de otro se aplicara la figura de la prescripción de la acción de cobro con el fin de que desapareciera de la vida jurídica la Resolución Sancionatoria 000000516229117 del 13 de julio del 2017.
Además, expuso la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado de 11 de febrero de 2016 en la que señaló que: «[…] el artículo 159 de la Ley 769 de 2002 no alude al transcurso del tiempo de inactividad de la autoridad una vez se dicte mandamiento de pago, deber acudirse a lo dispuesto en el Estatuto Tributario, en atención a lo dispuesto por el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, que en el artículo 818 sí establece que el término interrumpido con el mandamiento de pago empezará a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mismo27».
La decisión enjuiciada confirmó la improcedencia del medio de control declarada por el Juzgado 12 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Cali, esto en atención a que la acción de cumplimiento no era idónea para resolver la controversia planteada. En aquella instancia, el tribunal adujo que «[…] la demandante contó con otros medios de defensa, ordinarios y específicos para controvertir las decisiones de la administración municipal, bien fuera dentro del trámite del proceso coactivo –verbi gratia, proponiendo excepciones al mandamiento de pago por prescripción, entre otras– o bien, una vez dictado el acto que resuelve sobre las excepciones propuestas conforme al artículo 101 del CPACA».
Así las cosas, se tiene que el juez competente para resolver el medio de control referido, antes de estudiar el fondo del asunto, evaluó los requisitos de procedibilidad para determinar su procedencia, llegando a la conclusión de que la acción de cumplimiento no era el medio idóneo para reclamar la configuración de la prescripción de la acción de cobro coactivo materializada en el acto administrativo censurado y, por el contrario, indicó que el medio de control correcto para dictaminar sobre discusión era la nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 138 del CPACA.
Por lo mismo, el requisito de la relevancia constitucional no se encuentra satisfecho, pues los argumentos dirigidos a la aplicación de normas en materia de acción de cumplimiento y la procedencia de tal mecanismo cuando se trata de actos administrativos, es una discusión netamente legal. Por ello, no es de recibo que la parte demandante pretenda que el juez de tutela haga un nuevo estudio de manera integral respecto de las pretensiones presentadas en la acción de cumplimiento, pues ello escapa de su órbita y, por el contrario, se entromete en la del juez ordinario, quien es el llamado a hacer el estudio y análisis crítico del caso en concreto.
Del mismo modo, se pone de presente que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unas garantías 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia 11.02.16, Rad. 11001-03-15-000-2015-03248-00. Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter económico, legal o patrimonial o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. Conforme lo anterior, la pretensión del accionante refleja un inconformismo con las conclusiones a las que llegó la autoridad judicial accionada, lo cual, per se no implica una trasgresión de los derechos fundamentales.
Además de estar reiterando la argumentación presentada en el proceso ordinario, es decir, sobre un tema que ya fue estudiado por el juez de lo contencioso administrativo y se encuentra zanjado. Por lo tanto, en lo que respecta a la tutela contra providencia judicial, se declarará la improcedencia por no superar el requsiito de la relevancia constitucional. 2.5.
Conclusión Así las cosas, se declarará la improcedencia de acción de tutela, por un lado, por dirigirse los argumentos a debatir un acto administrativo el cual debía ser estudiado por la jurisdicción contenciosa administrativa en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, por otro, porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que la parte actora pretende que en esta sede se realice nuevamente el estudio zanjado en el proceso ordinario, lo cual es contrario a una discusión desde la perspectiva constitucional frente a la vulneración de los derechos fundamentales sobre los que invocó su protección. III.
DECISIÓN Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Juliana Muñoz Álvarez.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Demandante: Juliana Muñoz Álvarez Demandados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y otros Rad: 11001-03-15-000-2023-07075-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.