Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y Luis Mario Cuevas Cabrera Demandado: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON) Temas: Reajuste especial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA,2 los señores María Alicia Cabrera Mejía y Luis Mario Cuevas Cabrera, por conducto de apoderado, formularon demanda ante 1 Folios 1 al 11. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro la jurisdicción de lo contencioso administrativo en orden a que se anule el Oficio N.º 20182000034771 del 5 de abril de 2018, por el cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Tulio Enrique Cuevas Romero.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) restablecer a su estado original la mesada pensional que fue disminuida a los beneficiarios del pensionado fallecido, la cual deberá ser calculada conforme lo indica la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993, implicando una mesada pensional para el 2017 de $ 13.443.020; ii) reconocer y ordenar el pago de las diferencias de mesadas causadas desde el 1 de abril de 2017 y hasta que se produzca el pago, incluyendo sus reajustes anuales así como indexación de dichas sumas, teniendo en cuenta para el efecto el índice de precios al consumidor y los intereses de mora que se generen de conformidad con los artículos 192 y 195 del C.P.A.C.A.; y iii) pagar las costas y agencias en derecho. 1.1.2.

Hechos3 Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El 27 de marzo de 1987, FONPRECON le reconoció la pensión de jubilación al señor Tulio Enrique Cuevas Romero, la cual fue reajustada el 16 de diciembre de 1993, el 30 de diciembre de 1994 y el 14 de febrero de 1996. ii) El 24 de agosto de 2001, ante el fallecimiento del pensionado, la prestación fue sustituida a los demandantes. iii) FONPRECON, por medio de acción de lesividad, solicitó el reajuste pensional y la jurisdicción de lo contencioso administrativo redujo la mesada en porcentaje equivalente al 50% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista 3 Algunos hechos corresponden al concepto de violación, razón por la que se resumen en dicho acápite. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro para 1994.

Los actos de este reajuste no revelaron fórmulas ni cuantías ni se realizó el trámite de incidente de liquidación de condena en abstracto. iv) El 16 de marzo de 2018, se solicitó la reliquidación pensional, con el objeto de que la liquidación se efectuara de manera correcta. La petición fue denegada por medio del acto acusado. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 53 de la Constitución Política; 172 del Decreto 01 de 1989; 17 del Decreto 1359 de 1993 y 193 de la Ley 1437 de 2011. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de los demandantes expuso lo siguiente: i) El Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado en los fallos del 11 de noviembre de 2011 y 22 de enero de 2014, respectivamente, ordenaron que a la pensión que devengan los accionantes se les efectuara el correcto reajuste del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, en cuantía del 50% de la pensión de los Congresistas para el año 1994. ii) Sin embargo, FONPRECON, en vía administrativa, ya había reconocido dicho reajuste mediante la Resolución N.º 1206 del 16 de diciembre de 1993, y este acto administrativo fue modificado por las resoluciones que fueron declaradas nulas en las sentencias mencionadas en el proceso de lesividad.

No obstante, la citada resolución no fue objeto de debate judicial, «pues fue precisamente la que, en teoría, reconoció el reajuste conforme a derecho, o sea, con el 50% de la pensión de un Congresista en 1993 con efectos al 1 de enero de 1994». iii) Ante la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 1596 del 30 de diciembre de 1994, 0108 del 14 de febrero de 1996 y 1672 del 30 de diciembre de 1996, la Resolución 1206 de 1993 era la única en firme.

Pero FONPRECON, bajo la excusa de 4 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro proceder con el cumplimiento de los mencionados fallos, profirió la Resolución 0156 de 2017, en la cual realizó un nuevo análisis del reajuste del Decreto 1359 de 1993 y procedió con un cálculo totalmente ajeno al contenido en la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993, en la cual ya se había concedido el mismo reajuste especial del 50%. 1.2.

Contestación de la demanda FONPRECON se opuso a las pretensiones de la demanda y esgrimió las siguientes razones de defensa:4 i) Los efectos de la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993 desaparecieron con la expedición de la Resolución 1590 del 30 de diciembre de 1994 ya que esta, en su artículo primero, la revocó y creó una nueva situación jurídica, que se vio afectada como consecuencia de la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho ordenada en el proceso de lesividad. ii) Tanto en la parte motiva como en la resolutiva de las sentencias de instancia se ordenó el reajuste de la pensión con base en la fórmula prevista consagrada en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, y no era necesario promover incidente de liquidación en concreto, por cuanto el Consejo de Estado fue claro y categórico en ordenar dicho reajuste en los términos de la norma citada, y en este no se hace referencia ni a la mejor pensión de un congresista o la más alta, y mucho menos a una de jubilación específica de cierto pensionado.

Además, independientemente de que se hubiere efectuado la liquidación del reajuste especial en principio tomando como base una mesada pensional especifica, tal circunstancia no implica que la entidad se encuentre obligada a obrar contrariando el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, puesto que justamente la 4 Folios 194 al 197. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro sentencia corrigió las ilegalidades presentadas en el reajuste de la pensión del causante Cuevas Romero. iii) La pensión del señor Jorge Sedano González, con base en la cual se realizó inicialmente el reajuste, tuvo un monto elevado, en la medida en que fue calculada en forma ilegal incluyendo tiquetes y viáticos en la base de liquidación; por esa razón, dentro del proceso 250002325000-2005-01217-01, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 29 de enero de 2009, confirmada con providencia del 18 de mayo de 2011 del Consejo de Estado, declaró la nulidad del acto administrativo mediante la cual se reliquidó la mencionada pensión. Por su parte, la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993 no recuperó efectos, ya que este acto administrativo hace referencia a una situación jurídica ilegal. iv) La liquidación de la pensión de jubilación objeto del litigio se efectuó tomando el ingreso base de liquidación pensional contemplado por el artículo 5 del Decreto 1359 de 1993; para el año 1993 se tomaron los factores de sueldo, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud y prima de navidad, y en aplicación estricta se obtuvo la mesada pensional a que tendría derecho un congresista, es decir, el 75% del ingreso base y a dicha suma se le aplicó el reajuste del 50%.

Finalmente, propuso la excepción de prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia del 20 de octubre de 2021, denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:5 5 Folios 219 al 233. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro i) Analizado el contenido de la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993, se observa que la entidad reconoció el reajuste especial previsto en el Decreto 1359 de 1993 en la pensión de jubilación del señor Tulio Enrique Cuevas Romero, indicando que en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la que tendría derecho los actuales Congresistas y en la parte considerativa de dicho acto administrativo señaló textualmente que para efectos de hacer la liquidación a que se refiere el artículo 17 de dicho decreto, tomó como base la mesada pensional del señor Jorge Sedano González, por valor de $ 3.115.792,18 la más alta de los congresistas en esa fecha. ii) Efectivamente el Consejo de Estado, mediante providencia del 7 de abril de 2011 confirmó la sentencia del 29 de enero de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró la nulidad parcial de la Resolución N.º 0500 del 12 de julio de 1993, con la cual FONPRECON había reliquidado la pensión del señor Jorge Agustín Sedano González, para lo cual consideró que el reajuste especial consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1993, debió realizarse en los términos de la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993, en la medida en que en tal acto administrativo dicho reajuste se efectuó con base en la mesada pensional del señor Jorge Sedano González la cual se había reliquidado de forma irregular con la inclusión de un factor que no correspondía [tiquetes aéreos]. iii) La entidad demandada de ninguna manera puede volver a incurrir en el mismo yerro, reliquidando la mesada pensional percibida por los accionantes para el año 1994 con base en una mesada pensional de un congresista, la cual se encontró que no estaba bien reconocida y/o reliquidada.

Por lo tanto, resulta evidente que la forma en la que se realizó el reajuste especial a través de dicho acto administrativo, no se encuentra acorde a las disposiciones legales. En este orden, la citada Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993, mediante la cual se había reajustado la pensión de jubilación del causante Tulio Enrique Cuevas Romero, perdió su fuerza de ejecutoria, en la medida que desapareció el 7 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro fundamento de hecho con el cual se había efectuado el mencionado reajuste, es decir, con base en la mesada pensional del excongresista Jorge Sedano González, la cual fue dejada sin efectos, parcialmente, por haberse determinado que se incluyó un factor salarial que no correspondía. 1.4.

El recurso de apelación El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia con base en los siguientes argumentos:6 i) El tribunal consideró que el proceso judicial que FONPRECON inició en contra del excongresista Sedano González tiene la capacidad de irradiar sus efectos para abarcar todas las resoluciones que expidió la accionada para otorgar el reajuste especial al causante.

Sin embargo, en el presente caso no se debería discutir de quien era la pensión que se usó de parangón, sino la interpretación favorable que se hizo en aquella época para concluir en qué monto era legal establecer la cuantía del 50%. ii) No puede olvidarse que al causante, luego de obtener el reajuste del 50% por medio de la Resolución 1206 de 1993, le fue reliquidada dicha prestación por medio de las Resoluciones 1590 del 30 de diciembre de 1994 y 0108 del 14 de febrero de 1996.

Pero en este caso, FONPRECON en sede judicial no pretendió la anulación de la Resolución 1206 de 1993, o sea, nunca llevó a la jurisdicción su alegato de que en esa resolución también existía un yerro, el cual, de existir, debe ser analizado por la jurisdicción y no decidirlo administrativamente y de manera unilateral. iii) Aun aceptando que la Resolución 1206 de 1993 contiene una liquidación que no está acorde con el contenido de los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, no puede FONPRECON simplemente tomar la decisión de no aplicarla, pues mal puede considerarse que dicha resolución desapareció del mundo jurídico porque quien es 6 Folios 237 al 240. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro mencionado en ella [Dr. Sedano] fue objeto de una demanda posterior. iv) No es cierto que el fundamento de derecho y de hecho principal de la Resolución 1206 de 1993 haya desaparecido, pues la favorabilidad allí determinada sigue siendo un criterio de obligatorio cumplimiento, hasta que un juez de la República determine en un proceso de lesividad que en efecto la administración se equivocó y que tal criterio obedece a otros parámetros o que la misma debe analizarse desde diferentes parangones. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Ni la parte demandante ni FONPRECON alegaron de conclusión. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público rindió concepto y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia.7 Consideró lo siguiente: i) No es posible identificar en el escrito de alzada la confrontación de normas, a la luz de aquello manifestado por la jurisprudencia respecto de la aplicación del principio de favorabilidad, ya que en realidad la única norma invocada por la Resolución 1206 de 1993 es el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1993, por lo tanto, no existe una alternatividad normativa con miras a escoger una disposición más favorable al servidor público, ni el apelante lo señaló en estos términos. ii) El apelante incurre en una errada interpretación del principio de favorabilidad al solicitar retrotraer los efectos del ingreso base de liquidación establecido en la Resolución 1206 de 1993, pues dicho valor constaba de emolumentos que no constituyen factores salariales según el precedente citado por el juez de primer 7 Información extraída de la constancia secretarial obrante en el folio 203 del expediente. 9 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro grado, ergo la dicotomía propuesta por el apelante entre referente económico y criterio legal se constituye como un falso dilema distractor, pues la pretensión subyacente de impugnación tiene como fin el reconocimiento de reliquidación para aumento de mesada pensional a partir del valor modelo propuesto en dicha resolución, del que se obtiene una suma específica, pero ello dependerá necesariamente del criterio normativo con el cual se configuran la totalidad de emolumentos y factores salariales que nutren y determinan el valor total del ingreso base de liquidación. iii) Así las cosas, resulta indiferente el nombre del congresista cuyo IBL hubiese sido utilizado como modelo, y el apelante, no por principio de favorabilidad sino justamente por criterio normativo y jurisprudencial, debió argumentar por qué debía mantenerse un valor pensional que contenía emolumentos no admitidos por la jurisprudencia del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, en este caso relativos a tiquetes aéreos en la modalidad de viáticos.

La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico De acuerdo con los argumentos del recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a determinar si los demandantes tienen derecho a que la mesada pensional que les fue sustituida se liquide con base en la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993, en aplicación del principio de favorabilidad, esto es, como se liquidó inicialmente, antes de la disminución ordenada en sentencia judicial. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial La sentencia de unificación CE-SUJ-S2- 017 10 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro En esta sentencia, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 3 de septiembre del 2020, se efectuó, en primer lugar, el análisis de los requisitos para acceder al reajuste especial.

Allí se dijo que es necesario: i) que el ex congresista se haya pensionado en calidad de senador o representante a la cámara, es decir, que ya haya cumplido con las condiciones de edad y tiempo contempladas en el artículo 1º, parágrafo 2º, de la Ley 33 de 1985 y en el artículo 7º de la Ley 71 de 1988, debidamente reconocidas a través de acto administrativo, y adicional a ello, «cuando la calidad de pensionado la adquirió siendo congresista, ya que es precisamente la naturaleza de dicha función legislativa, la que califica al parlamentario para ser beneficiario del régimen especial de pensiones, así como de reajustes, previsto en el Decreto 1359 de 1993»;8 ii) que el excongresista pensionado no haya variado tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional, requisito que fue eliminado en el Decreto 1293 de 1994, por lo que tal restricción solo existió mientras el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993 no fue modificado por el artículo 7.° del referido Decreto 1293, es decir, que se mantuvo desde el 13 de julio de 1993,9 y hasta el 24 de junio de 1994.10 En segundo lugar, en cuanto a las características del reajuste especial, se precisó lo siguiente: i) que es diferente al reajuste anual consagrado en el artículo 16 ibidem. con base en el salario mínimo legal; no obstante, de conformidad con la sentencia C-258 de 2013,11 que analizó la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992,12 se determinó que la mesada pensional de los congresistas no se puede seguir incrementando con base en el SMLV, sino que debe tenerse en cuenta lo ordenado por la Ley 100 de 1993 artículo 14, esto es, con base en el índice de 8 Página 10 de la sentencia. 9 fecha en la que entró a regir el Decreto 1359 de 1993.

Se debe tener presente que el artículo 19 ib. que regula su vigencia, estipula que «[ ] rige a partir de la fecha de su publicación y deroga y modifica las disposiciones que le sean contrarias», y la publicación del mismo tuvo lugar en el Diario Oficial 40974 de 13 de julio de 1993. 10 cuando entró en vigor el Decreto 1293 de 1994. 11 Corte Constitucional.

Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013. Magistrado Ponente Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 12 En esta sentencia se declaró la inexequibilidad de las expresiones «Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal», contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992. 11 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro precios al consumidor (IPC), que anualmente se establece por el DANE; ii) que de conformidad con el artículo 7.° del Decreto 1293 de 1994, modificatorio del artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, se mantuvo la condición de ser congresista antes de la vigencia de la Ley 4.ª de 1992, es decir previo al 18 de mayo de 1992; su reconocimiento procede por una sola vez y el porcentaje en ningún caso puede ser inferior al 50% del promedio de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas, el cual surte efectos a partir del 1º de enero de 1994; y iii) que si bien es cierto, de conformidad con las referidas sentencias C-258 de 2013 y la SU-566 de 2015, «tanto el ingreso base de liquidación como a liquidación misma de las pensiones, reajustes y sustituciones, deben corresponder de forma proporcional al aporte efectuado por los Congresistas en los últimos 10 años previos al reconocimiento del derecho que reclaman»13, también lo es que esta consideración no aplica para los excongresistas con pensión de jubilación reconocida antes de la vigencia de la Ley 4.ª de 1992, quienes tienen derecho al reajuste especial a modo de nivelación o de actualización de su pensión con los congresistas en ejercicio para 1994, así como tampoco les afecta lo relativo al tope o valor máximo de las mesadas pensionales.14 En tercer lugar, y en punto del porcentaje del reajuste especial, la sentencia indicó: i) que corresponde al 50% de la pensión a la que tendría derecho un congresista en el año 1994 y surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994; ii) que se debe efectuar por una sola vez, según expresamente lo determinan los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994, lo que claramente denota que no constituye una reliquidación anual del ingreso básico para la liquidación de la pensión de jubilación; y iii) que no puede reconocerse por anualidades anteriores a 1994 y menos con intereses de mora ante el retardo en reconocerlo en esas anualidades, en la medida en que el 13 En esta providencia se señaló que: «Justamente, con la declaratoria de inexequibilidad de los apartes “durante el último año, y por todo concepto”, “y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal” y “por todo concepto” contenidos en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, se afectaron también sus disposiciones reglamentarias, por lo cual en la actualidad tanto el ingreso base de liquidación como la liquidación misma de las pensiones, reajustes y sustituciones, deben corresponder de forma proporcional al aporte efectuado por los Congresistas en los últimos 10 años previos al reconocimiento del derecho que reclaman». 14 Debe corresponder a 25 SMLMV, que fue fijado por la Corte con relación a la mesada pensional de jubilación no frente al reajuste especial, ya que es una figura propia de los excongresistas que no vieron su pensión de jubilación concedida al abrigo de la Ley 100 de 1993 sino de la normativa especial. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro último inciso del artículo 17 del citado Decreto 1359, y el artículo 7.° del referido Decreto 1293, explícitamente ordenaron que surtía efectos fiscales desde el 1 de enero de 1994.

En cuarto y último lugar, precisó que dicho reajuste también es un derecho para el excongresista que obtuvo a través de acto administrativo el reconocimiento y pago de su pensión de jubilación especial de legislador, y luego de retirado del servicio decidió incorporarse de nuevo a la actividad legislativa en tal condición, esto es, del congresista pensionado vuelto a elegir, regulado por el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 19 de 1987,15 en concordancia con el artículo 8.° del Decreto 1359 de 199316 y el parágrafo del artículo 4 ibidem.17 Para tal efecto, aclaró que el cumplimiento de los requisitos consagrados por el artículo 1º de la citada ley 19 otorgan al congresista pensionado vuelto a elegir, el derecho a que cuando culmine su nuevo periodo en el ejercicio de la actividad legislativa, se le reconozca la pensión jubilatoria por parte de FONPRECON con el «respectivo reajuste», pero siempre y cuando ese nuevo periodo legislativo haya culminado antes del 18 de mayo de 1992, de lo contrario, esto es, si el congresista pensionado vuelto a elegir tenía tal calidad (senador o representante a la cámara) cuando entró en vigencia la Ley 4ª. de 1992 (18 de mayo de 1992), ya no tiene el beneficio del «reajuste especial» sino 15 Ley 19 de 3 de marzo de 1987. «Por la cual se modifica la Ley 33 de 1985».

Esta disposición señaló que para que el congresista pensionado vuelto a elegir, goce del derecho al reajuste es necesario que cumpla las siguientes condiciones a saber: (i) Que presente la renuncia temporal a percibir la pensión de jubilación ya reconocida. (ii) Que el nuevo lapso de vinculación al Congreso, no puede ser inferior a 1 año en forma continua o discontinua.

(iii) Que realice los aportes correspondientes a Fonprecon. 16 Artículo 8. «CONGRESISTAS PENSIONADOS Y VUELTOS A ELEGIR. En armonía con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 4o del presente Decreto, los Senadores y Representantes a la Cámara que al momento de tomar posesión de su cargo hubieren tenido que renunciar temporalmente al disfrute de su pensión vitalicia de jubilación, decretada por cualquier entidad de derecho público, al terminar su gestión como Congresistas, la seguirán percibiendo de la Entidad Pensional del Congreso, de conformidad con las disposiciones del presente régimen siempre que a la vigencia de este Decreto, hubieren adquirido tal derecho según lo establecido en el artículo 1o, inciso 2o de la Ley 19 de 1987.

Para los efectos previstos en este artículo, la Entidad Pensional del Congreso de oficio, procederá a reliquidarlos con base en el ingreso promedio que durante el último año y por todo concepto percibiere el congresista en ejercicio, de conformidad con los mandatos previstos en los artículos 5o y 6o del presente Decreto». 17 Decreto 1359 de 1993.

Artículo 4. «REQUISITOS PARA ACCEDER A ESTE RÉGIMEN PENSIONAL. Para que un Congresista pueda acceder a la aplicación de este régimen especial, deberá cumplir en debida forma con los siguientes requisitos: a) Encontrarse afiliado a la Entidad Pensional del Congreso y estar efectuando cumplidamente las cotizaciones o aportes respectivos a la misma.

Haber tomado posesión de su cargo.

PARÁGRAFO. De igual manera accederán a este régimen pensional los Congresistas que al momento de su elección estuvieren disfrutando de su pensión vitalicia de jubilación decretada por cualquier entidad del orden nacional o territorial y que cumplieren las condiciones y requisitos establecidos en el artículo 1o, inciso 2o de la Ley 19 de 1987». 13 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro que tiene derecho al régimen especial de jubilación de congresistas y en virtud ello a que su pensión de jubilación se reliquide de conformidad con los artículos 5.° y 6.° del Decreto 1359 de 1993.

Concluyó la sentencia de unificación que, de acuerdo con lo consagrado por los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 y según lo considerado por la jurisprudencia de esta Sección,18 en correspondencia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el reajuste especial de la pensión de jubilación de congresistas i) es un beneficio propio para aquel excongresista que obtuvo su estatus pensional antes de la entrada en vigencia de la Ley 4ª. de 1992 (18 de mayo de 1992); ii) también tiene derecho a este reajuste el excongresista pensionado vuelto a elegir que cumpla con los requisitos señalados en el inciso 2.° del art. 1º de la Ley 19 de 1987 y que culmine el nuevo periodo legislativo antes del 18 de mayo de 1992, sin que este haya sido inferior a 1 año; iii) se concede por una sola vez y su porcentaje corresponde al 50% del promedio de la pensión a que tendría derecho un congresista para el año 1994; y iv) surte efectos fiscales a partir del 1.º de enero de 1994, y no puede reconocerse por periodos anteriores a esta anualidad ni genera intereses moratorios por dicho lapso.

Finalmente, respecto de la caducidad de la acción del acto administrativo por el cual se reconocen intereses moratorios sobre el reajuste especial, precisó la Sección Segunda lo siguiente: 18 Al respecto consultar entre otras las siguientes sentencias de la Sección Segunda: Subsección A. Sentencia de 27 de octubre de 2011. Radicación: 1410-2008 Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

Demandado: Manuel Ángel López Cabrera. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Subsección A. Sentencia de 8 de noviembre de 2012. Radicación: 1144-2012. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandadas: Dilia Camelo de Pava y Lina María Niño López. Consejera ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez;

Subsección A. Sentencia de 21 de noviembre de 2013. Radicación: 0268-2013. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Julián Mc’lean Cortina. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Subsección A. Sentencia de 27 de noviembre de 2014. Radicación: 0769-2011. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

Demandado: José Antonio Carvajal Barrera. Consejero ponente: Luis Rafael Vergara Quintero; Subsección A. Sentencia de 22 de abril de 2015. Radicación: 4195-2015. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandado: Alfonso Ortiz Bautista. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016.

Radicación: 3792-2013. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandada: Margarita de Jesús Sánchez de Espeleta. Consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández; Subsección B. Sentencia de 11 de mayo de 2017. Radicación: 2711-2015. Demandante: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República. Demandada: Rocío Ciodaro Santos Margarita de Jesús Sánchez de Espeleta.

Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro 106. En este punto, es claro cómo se indicó en los párrafos precedentes, que el derecho al pago del reajuste especial constituye un beneficio que se reconoce por una «única vez» en favor de un grupo determinado de excongresistas, que son los jubilados antes del 18 de mayo de 1992, con el fin de nivelar la pensión de jubilación especial según el salario que devengaban los legisladores en ejercicio en el año 1994. 107.

Lo último se traduce en que legalmente no era posible que Fonprecon reconociera a través de acto administrativo a favor de los excongresistas jubilados antes del 18 de mayo de 1992, intereses moratorios por anualidades anteriores a 1994, es decir por los años 1992 y 1993, como manera de resarcir el retardo en el pago de unas mesadas pensionales, cuando de lo que se trata es de un reajuste único de la pensión ya reconocida con base en el salario del congresista activo en 1994 y no de la liquidación anual del ingreso base para calcular la pensión de jubilación. 108.

Todo lo anterior permite concluir, que sí opera el término de caducidad de que trata el numeral 7 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que es el de 2 años contados a partir del día siguiente al de su expedición por cuenta de dicho fondo, pero que es de 4 meses contados a partir del día siguiente a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto demandado, en aquellos procesos que están regidos por la Ley 1437 de 2011, según lo prescrito por el literal c) del numeral 2 de su artículo 164.

Así, también se precisó que opera la caducidad respecto del acto administrativo por el cual el excongresista se afilió a Fonprecon, ya que en él no se reconoce o niega ninguna prestación periódica, sino que se circunscribe a la actuación concreta de la afiliación.19 Con fundamento en lo anterior, la Sección Segunda, por importancia jurídica fijó reglas de unificación, así: Sentar jurisprudencia en lo siguiente: 1.

Son beneficiarios del reajuste especial de la pensión de jubilación de congresistas: 1.1.1 Los Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan pensionado con anterioridad al 18 de mayo de 1992 en calidad de congresistas, aunque hayan variado la condición de legislador con ocasión de su reincorporación al servicio público a partir del 24 de junio de 1994, cuando entró a regir el Decreto 1293 de 1994. 1.1.2 El congresista vuelto a elegir tiene derecho al reconocimiento y pago del reajuste especial siempre y cuando renuncie temporalmente a la pensión de jubilación que venía percibiendo y el nuevo periodo de vinculación al congreso y de cotización ante Fonprecon sea superior a 1 año en forma continua o discontinua y culmine antes del 18 de mayo de 1992. 19 Con la precisión de que opera exclusivamente respecto del acto de afiliación y no sobre los actos de reconocimiento pensional o la negativa de este, por cuanto esta clase de pretensiones se pueden reclamar en cualquier tiempo. 15 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro 2.

El reajuste especial de la pensión de jubilación de congresistas debe concederse atendiendo a los siguientes parámetros: - Se concede por una sola vez, - Corresponde al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los congresistas para el año 1994, - Surte efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, y por tanto no se puede reconocer por anualidades anteriores a 1994, ni genera intereses moratorios por su no reconocimiento antes de la señalada fecha. 3.

Para todos los efectos legales a que hubiere lugar se entenderá que el reajuste anual a que tienen derecho los excongresistas pensionados es diferente del reajuste especial de que trata la presente providencia. Unificar jurisprudencia en lo siguiente: En relación con la aplicación del término de caducidad respecto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (o medio de control) en el que se discute el reconocimiento de intereses moratorios y la afiliación del congresista a FONPRECON, se seguirán las siguientes reglas: 1.

En la acción o medio de control (según sea el caso) de nulidad y restablecimiento en las que se pretenda la nulidad del acto administrativo que resuelve sobre el reconocimiento del interés moratorio respecto del reajuste especial, opera el término de caducidad, en los términos del numeral 7 del art. 136 del CCA o numeral 2 del art. 164 de la Ley 1437, según corresponda. 2.

En la acción (o medio de control) de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual se pretenda la nulidad del acto administrativo que dispone la afiliación del congresista a FONPRECON opera el término de caducidad en los términos del numeral 7 del art. 136 del CCA o numeral 2 del art. 164 de la Ley 1437, según corresponda, siempre y cuando dicho acto no contenga otras decisiones que afecten el derecho pensional. 3.

EFECTOS. El efecto de la presente sentencia de unificación será retrospectivo y, por ende, las reglas jurisprudenciales fijadas son vinculantes para los casos pendientes de decisión tanto en vía administrativa como en sede judicial, en la forma dispuesta en la parte motiva. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos, esto es, amparados por la cosa juzgada, resultan inmodificables. 2.3.

Hechos probados i) El 27 de marzo de 1987, por medio de la Resolución 0006,20 FONPRECON reconoció una pensión de jubilación al señor Tulio Enrique Cuevas Romero, a partir del 20 de julio de 1986, de conformidad con las Leyes 4 de 1945, 48 de 1962, 5 de 1969, 4 de 1976 y el Decreto 2837 de 1986. 20 Cedé que contiene el expediente administrativo (folio 202). 16 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro ii) El 16 de diciembre de 1993, mediante la Resolución 1206,21 el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República decretó y ordenó el pago del reajuste especial del 50% en la mesada pensional del causante, según lo previsto en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993. iii) El 30 de diciembre de 1994, a través de la Resolución 1590,22 la mencionada entidad de previsión revocó la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993 y ordenó el reconocimiento del mencionado reajuste especial en la prestación de jubilación del causante, pero con un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en el año 1994; por medio de la Resolución 00108 del 14 de febrero de 1996 dispuso que el reajuste debía ser a partir de 1992; y mediante la Resolución 1672 del 30 de diciembre de 1996 ordenó el reconocimiento de unos intereses de mora.23 iv) El 3 de marzo de 2000, mediante la Resolución 0122,24 con ocasión del fallecimiento del causante de la pensión, la entidad resolvió sustituir, provisionalmente, la pensión a favor de la señora María Alicia Cabrera Mejía en un 50% y a sus hijos menores Carolina Cuevas Cabrera, Douglas Santiago Cuevas Cabrera y Luis Mario Cuevas Cabrera en el 50% restante, en forma proporcional. v) El 24 de agosto de 2001, a través de la Resolución 0911,25 se sustituyó en forma definitiva la mencionada pensión, en favor de sus beneficiarios mencionados anteriormente, en los porcentajes indicados. vi) El 10 de marzo de 2009, mediante la Resolución 0201,26 se retiró de la nómina de pensionados a la señora Carolina Cuevas Cabrera y al señor Douglas Santiago Cuevas Cabrera, y se ordenó acrecer el valor de la mesada pensional a favor del 21 Folios 134 y 135. 22 Cedé que contiene el expediente administrativo (folio 202). 23 Ibidem. 24 Ibidem. 25 Ibidem. 26 Ibidem. 17 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro menor Luis Mario Cuevas Cabrera a un 50% de la mesada pensional y a la señora María Alicia Cabrera Mejía en otro 50%. vii) El 17 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, en sede de acción de lesividad, declaró la nulidad de las Resoluciones números 1596 del 30 de diciembre de 1994, 00108 del 14 de febrero de 1996 y 1672 del 30 de diciembre de 1996 proferidas por FONPRECON, y ordenó reconocer a favor de los sustitutos del causante Tulio Enrique Cuevas Romero el reajuste especial establecido en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7° del Decreto 1293 de 1993, sólo en un porcentaje equivalente al 50% del ingreso mensual promedio que devengaba un Congresista para la época [1994].27 viii) El 22 de enero de 2014, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sede de apelación, confirmó la sentencia previamente mencionada.28 ix) El 20 de abril de 2017, por medio de la Resolución 0156, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en cumplimiento de las mencionadas providencias, resolvió reliquidar la mesada pensional reconocida al causante y sustituida a los demandantes, teniendo en cuenta para el cálculo lo previsto por el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, es decir, con base en el 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los congresistas en el año 1994, quedando establecido el valor de la mesada pensional para el año 2017 en la suma de $11.912.579, en proporción del 50% para cada uno de ellos [María Alicia Cabrera Mejía y Luis Mario Cuevas Cabrera].29 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala 27 Folios 60 al 100. 28 Folios 15 al 49. 29 Folios 50 al 53. 18 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro En el caso sub lite no es objeto de controversia que el causante Tulio Enrique Cuevas Romero tenía derecho al reajuste especial consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1994, tal como se dispuso en la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993.

Sin embargo, posteriormente, por medio de la Resolución 1590 del 30 de diciembre de 1994, FONPRECON revocó este acto administrativo y ordenó dicho reajuste especial en porcentaje del 75% del ingreso mensual devengado por un congresista, para esa fecha. Luego, comoquiera que esta jurisdicción anuló esta última y los demás actos que ordenaron tal reajuste, toda vez que el que correspondía era el inicialmente establecido por la citada Resolución 1206, los demandantes consideran que esta recobró vigencia pese a que fue revocada por la entidad de previsión. Al respecto, se advierte que la Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993 reconoció el reajuste especial previsto en el Decreto 1359 de 1993 sobre la pensión de jubilación del señor Tulio Enrique Cuevas Romero e indicó que no podría ser inferior al 50% de la que correspondía a los congresistas para esa fecha [1994] y, al determinar el cálculo de la liquidación, tomó como base la mesada pensional del señor Jorge Sedano González, por la suma de $ 3.115.792,18, «la más alta de los actuales Congresistas.

(Principio de Favorabilidad)». Sin embargo, no puede perderse de vista que FONPRECON, al considerar que la pensión del señor Sedano González fue calculada de forma ilegal, por cuanto incluyó en la base de su liquidación los tiquetes y viáticos, promovió proceso de lesividad que culminó con sentencia del 29 de enero de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada el 18 de mayo de 2011 por el Consejo de Estado, por la cual declaró la nulidad de la Resolución 0500 del 12 de julio de 1993, mediante la cual se reliquidó la prestación de este pensionado. 19 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro En efecto, esta corporación30 concluyó que dicho acto administrativo, al reliquidar la pensión del señor Sedano González, «incluyendo el valor de los tiquetes aéreos como factor para ese efecto, se encuentra afectada de nulidad, razón por la que se confirmará la sentencia apelada».

En este orden, la sala concuerda con el a quo, en que no resulta procedente que la parte actora pretenda el reajuste especial en los términos dispuestos en la mencionada Resolución 1206 del 16 de diciembre de 1993, que tomó como base la mesada pensional del citado excongresista Sedano González, la cual, como se vio, fue declarada ilegal por haber incluido como factor de liquidación los tiquetes aéreos.

Sin duda, la declaratoria de nulidad de la mesada pensional que se utilizó como modelo para ordenar el reajuste de la pensión del causante, por incluir un factor no autorizado por la ley, produjo como consecuencia la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 1206 de 1993, al desaparecer su fundamento jurídico y, por ende, se reitera, no resulta de recibo que los demandantes pretendan que se reconozca el reajuste en los mismos términos allí contenidos.

Por otro lado, en relación con el principio de favorabilidad que alega la parte actora, es sabido que el juez solamente puede acudir a su aplicación cuando se halle ante una duda en la aplicación de dos o más normas vigentes aplicables al caso, o cuando tenga una duda sobre las diversas interpretaciones de una norma. Al respecto, ha dicho la Corte Constitucional que el principio de favorabilidad se aplica en los asuntos en que existe duda sobre la disposición jurídica aplicable, en tanto se encuentran dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho.

En tales eventos, «los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, o al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de abril de 2011, radicación: 25000232500020050121701 (1098-09), consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. 20 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro social», respetando el principio de inescindibilidad de la norma, esto es, la aplicación de manera íntegra en relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece».31 En este caso, como lo advierte la vista fiscal, en el recurso de apelación no se expone cuáles son las normas que deben confrontarse de cara a la aplicación del principio de favorabilidad, pues, en efecto, la única norma invocada por la Resolución 1206 de 1993 es el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el artículo 7 del Decreto 1293 de 1993; por ende, no hay posibilidad de escoger una disposición que resulte más favorable al causante.

En conclusión, comoquiera que la parte actora no logró desvirtuar la legalidad del oficio enjuiciado, se impone para la Sala confirmar la sentencia apelada. 2.5. De la condena en costas Conforme con la interpretación del artículo 188 del CPACA, que advierte para la fijación de las costas un criterio objetivo valorativo, sin que sea necesario analizar la conducta de las partes, y en atención a lo dispuesto en los numerales 1 y 4 del artículo 365 del Código General del Proceso, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante, pese a que el recurso de apelación no prosperó, teniendo en cuenta que la parte demandada no intervino en esta instancia.32 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es materia de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo se ajustó a las 31 Sentencia T-088 de 2018. 32 No presentó alegatos de conclusión. 21 Radicación: 25000 23 42 000 2018 02409 01 (0939-2022) Demandante: María Alicia Cabrera Mejía y otro directrices interpretativas que regían la situación particular del causante de la pensión objeto de controversia, razón por la que deberá confirmarse.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 20 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor María Alicia Cabrera Mejía contra el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (FONPRECON).

Segundo. Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.