Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Demandante: Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt Demandado: Senado de la República Tema: Medida cautelar.

Suspensión provisional solicitada por un tercero. AUTO DE ÚNICA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre la suspensión provisional solicitada por la Fundación para el Estado de Derecho contra el Decreto 0639 de 2025, «[p]or el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones».

I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. El 19 de mayo de 20251, Raymundo Francisco Marenco Boekhoudt presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral2, contra el Senado de la República con la pretensión de que se suspenda provisionalmente y se declare la «nulidad del procedimiento de elección, acta o certificación de consolidación de resultados» de la sesión en la que se emitió concepto desfavorable a la solicitud del presidente de la República de convocar a una consulta popular del orden nacional. 1.2.

Fundamentos fácticos 2. El accionante señaló que, el 1.° de mayo de 2025, el presidente de la República y sus ministros solicitaron al Senado de la República que emitiera concepto favorable o desfavorable a dicha consulta popular del orden nacional. 3. Asimismo, indicó que el 14 de mayo siguiente, el órgano legislativo referido, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 104 de la Constitución Política, adelantó el procedimiento de votación y se decidió, con 49 votos negativos frente a 47 positivos, desaprobar la solicitud referida. 1 Índice 3 Samai. 2 Previsto en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

Al respecto, se precisa que en la providencia del 28 de mayo de 2025 se dispuso adecuar al medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del CPACA. Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4.

En torno a lo señalado, expuso que el senador Richard Fuelantala Delgado se abstuvo de votar, pese a que estaba registrado en el sistema electrónico. A su vez, afirmó que a los congresistas Martha Peralta Epiayú y León Fredy Muñoz no les fue posible ejercer su derecho al voto. 5. Por otra parte, esgrimió que el secretario general del Senado de la República modificó el sentido de lo expresado por el senador Édgar Díaz Contreras (voto positivo a negativo), luego de cerrarse el registro de la votación. 6.

Finalmente, puso de presente que «[e]l lapso transcurrido, entre el llamamiento a los senadores a emitir su voto y el cierre de la votación respecto a la consulta popular, no superó tres minutos». 1.3. Normas violadas y concepto de la violación 7. El demandante argumentó que el procedimiento de votación que culminó con el concepto desfavorable a la consulta popular del orden nacional está viciado de nulidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 123 ordinal 4.°, 126, 127 y 133 de la Ley 5 de 1992. 8.

Para el efecto, indicó que los votos obtenidos a la solicitud de consulta popular fueron de 96 (47 por el sí y 49 por el no), mientras que los senadores presentes en dicha sesión del 14 de mayo de 2025 eran 97. Por consiguiente, estimó que, al no coincidir el número de congresistas con los votos depositados, tal procedimiento debía anularse y repetirse, conforme lo establece el ordinal 4.º del artículo 123 de la Ley 5 de 1992. 9.

Asimismo, expuso que el senador Richard Fuelantala Delgado abandonó el recinto del Senado al momento de la votación referida, pese a que los artículos 126 y 127 de la Ley 5 de 1992 prohíben dicho comportamiento. 10. Además, trajo a colación lo acontecido con el congresista Édgar Díaz Contreras, esto es, que, posterior al cierre de la votación, explicó su voto, circunstancia que, según su parecer, llevó a que el secretario del Senado de la República modificara el sentido de este y, en consecuencia, a que se desconociera el artículo 133 de la Ley 5 de 1992. 11.

Por último, solicitó la suspensión provisional conforme los mismos argumentos del concepto de la violación de la demanda. 1.4. Admisión de la demanda y traslado de la medida cautelar solicitada por la parte demandante 12. Mediante providencia del 28 de mayo de 2025, el magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda y adecuarla al medio de control de nulidad3.

A su vez, en auto separado de la misma fecha4, ordenó correr traslado de la solicitud de suspensión provisional requerida por el demandante, el cual se surtió entre el 30 de mayo de 2025 y el 6 de junio del mismo año5. 3 Índice 5 Samai. 4 Índice 6 Samai. 5 Índice 14 Samai. Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.5.

Auto que negó el trámite de urgencia y reconoció coadyuvancia 13. A través de auto del 9 de junio de 20256, el despacho del magistrado conductor dispuso no acceder al trámite de urgencia de la medida cautelar presentada por los ciudadanos Bernardo Henao Jaramillo y Marcel Fernando Vargas Montero. Asimismo, reconoció a aquellos y a Germán Espinosa Mejía como coadyuvantes y a Pedro Felipe Gutiérrez Serna como tercero impugnador. 14.

En ese sentido, resolvió correr traslado de las solicitudes cautelares expuestas, por el término de cinco (5) días, el cual se dio del 11 al 17 de junio de 2025.7 1.6. Auto que negó la suspensión provisional y reconoció a otros terceros 15. El 26 de junio de 20258, la Sala resolvió negar la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, solicitada por la parte actora, así como las medidas cautelares formuladas por los ciudadanos Germán Espinosa Mejía, Bernardo Henao Jaramillo y Marcel Fernando Vargas Montero. 16.

Asimismo, en la referida providencia, reconoció como terceros interesados en el proceso a los siguientes: 1.6.1. Coadyuvantes 17. William Felipe Saavedra Bermúdez9, Heriberto Angulo Moyano10, James Eliécer Hernández Arango, Carlos Arturo Alonso Galindo, Frank Yadir Gallo Duque y David Alberto Rivillas Escobar. 1.6.2. Terceros impugnadores 18.

Carlos Augusto Chacón Monsalve11, Julio César Yepes Restrepo12, César Augusto Benavidez Vega, Fanery Calle Correa, Steven Gómez Ospina, Kelly Marcela Soto Montes, Natalia Duque Escobar, María José Estrada Rendón, Andrés Bolaños Sánchez, Manuela Restrepo Tamayo, Andrés Jerónimo Echavarría Álzate, Paola Andrea Pérez Gómez, Sharon Sofía Roldán Areiza, Tatiana Duarte Chavarría y Carolina Henao Ruíz. 1.7.

Medida cautelar de urgencia formulada por la Fundación para el Estado de Derecho13 19. Por intermedio de su representante legal, Andrés Caro Borrero, solicitó la medida cautelar de urgencia consistente en la suspensión provisional del Decreto 0639 de 2025, pues, en su criterio, pese a que el acto demandado corresponde a la certificación expedida por el Senado de la República, el 14 de mayo de 2025, mediante la cual se negó el concepto 6 Índice 33 Samai. 7 Índice 39 Samai. 8 Índice 56 Samai 9 Índice 36 Samai. 10 Índice 44 Samai. 11 Índice 49 Samai. 12 Índice 51 Samai. 13 Índice 47 Samai.

Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 favorable requerido para la convocatoria de la consulta popular, lo cierto es que el referido decreto 0639 habría sido expedido «en abierta contradicción con esa decisión, desconociendo su presunción de legalidad y ejecutoriedad». 20.

Asimismo, señaló que el presidente de la República inaplicó, sin competencia, un acto administrativo de contenido electoral, el cual fue expedido por el Senado de la República en ejercicio de sus funciones constitucionales, lo que, a su juicio, conlleva a la trasgresión de los «principios elementales del orden constitucional, entre ellos la separación de poderes y el respeto por el debido proceso en sede administrativa y judicial». 21.

En el mismo sentido, sostuvo que «la medida cautelar solicitada no busca suspender el acto acusado, sino evitar que otro acto -aunque formalmente distinto, pero directamente vinculado al objeto del proceso- despliegue efectos jurídicos irreversibles mientras se define la legalidad del acto principal bajo control judicial». 1.8. Auto que negó el trámite de urgencia y reconoció a tercero con interés 22.

A través de auto del 27 de junio de 202514, el despacho del magistrado conductor dispuso no acceder al trámite de urgencia de la medida cautelar presentada por la Fundación para el Estado de Derecho, al considerar que «de la situación traída a colación por [aquella] no se desprende el acaecimiento de una circunstancia de tal inminencia y gravedad que haga imperativa e impostergable la intervención de este juez, al punto que conlleve a prescindir del traslado previo de la medida cautelar solicitada». 23.

Además, reconoció a la referida fundación como tercera impugnadora en el proceso y dispuso el traslado de la solicitud cautelar expuesta, por el término de cinco (5) días, el cual se surtió entre el 2 y el 8 de julio de 202515, oportunidad en la cual se pronunciaron: 1.8.1. Ministerio Público16 24. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado pidió negar la medida cautelar requerida por la Fundación para el Estado de Derecho, en tanto considera que aquella resulta abiertamente improcedente, toda vez que no guarda relación directa con el objeto y finalidad del presente caso. 1.8.2.

Presidencia de la República17 25. Mediante apoderado judicial, solicitó que se procediera al rechazo de plano de la solicitud cautelar, ante la inexistencia de «la carga mínima argumentativa exigida para demostrar cómo la medida cautelar solicitada contribuiría a salvaguardar los principios de separación de poderes y el respeto por el debido proceso en sede administrativa». 26.

Asimismo, señaló que los reparos de la tercera impugnadora se encuentran dirigidos al Decreto 0639 de 2025, el cual no está en control de legalidad en la presente actuación. 14 Índice 57 Samai. 15 Índice 66 Samai. 16 Índice 80 Samai. 17 Índices 81 y 82 Samai. Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 27. La Sala es competente para resolver la medida cautelar solicitada por la Fundación para el Estado de Derecho, al tenor de lo dispuesto en el literal f) del artículo 125.2 de la Ley 1437 de 201118, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021 y en armonía con el artículo 149 ordinal 1.º19, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 (modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado). 2.2.

Sobre la procedencia de las medidas cautelares 28. Procede la Sección a efectuar algunas consideraciones generales sobre la figura de la suspensión provisional y a pronunciarse sobre la medida cautelar elevada por la Fundación para el Estado de Derecho, por intermedio de su representante legal. 29. La Constitución Política en su artículo 238 dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos administrativos.

Precepto desarrollado por el artículo 229 del CPACA, que establece que las medidas cautelares proceden en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, por solicitud debidamente fundamentada y que podrán decretarse «en providencia motivada, [aquellas] que se consideren necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo»20. 30.

Por su parte, el artículo 231 de la misma codificación precisa lo siguiente: Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 31.

En este orden de ideas, la medida cautelar implica que se observen las siguientes exigencias: i) solicitud fundamentada, cuyos argumentos pueden ser los mismos del concepto de la violación de la demanda; que puede presentarse mediante escrito separado o, incluso, puede estar integrada en la misma demanda. Lo anterior, sin perder de vista que, en todo caso, debe señalarse con precisión el soporte argumentativo de su petición; y 18 «ARTÍCULO 125.

DE LA EXPEDICIÓN DE PROVIDENCIAS. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala;». 19 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: «De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]». 20 En concordancia con el artículo 125 letra f) del CPACA, las medidas cautelares dentro del medio de control de nulidad electoral serán resueltas por la Sala.

Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 ii) al resolver, indicar si la violación de las disposiciones invocadas surge de la confrontación entre el acto demandado y las disposiciones de rango superiores alegadas como vulneradas, o del estudio de las pruebas allegadas. 32.

Cabe precisar que el artículo 229 del CPACA precisa que la decisión que se adopte para resolver la petición cautelar no implica prejuzgamiento. 2.3. Caso concreto 33. De la lectura de los argumentos expuestos por el representante legal de la Fundación para el Estado de Derecho, Andrés Caro Borrero, como fundamento de la solicitud de medida cautelar, la Sala anticipa que negará la suspensión provisional de los efectos del Decreto 0639 de 2025, por las razones que pasan a explicarse. 34.

Como parámetro general, se observa que, en criterio de la impugnadora, la medida cautelar solicitada no busca suspender el acto acusado, esto es, la certificación expedida por el Senado de la República, el 14 de mayo de 202521, acto administrativo que tiene carácter definitivo, como se indicó en la providencia del 28 de mayo de 2025; sino evitar que el decreto 0639 «despliegue efectos jurídicos irreversibles mientras se define la legalidad del acto principal bajo control judicial», norma que se expidió el 11 de junio de 2025. 35.

En ese orden de ideas, se tiene que la medida cautelar, al pretender la suspensión de los efectos del Decreto 0639 de 2025, no guarda semejanza alguna con las pretensiones de la demanda elevada por el señor Raymundo Francisco Marenco, tal como lo exige el artículo 230 del CPACA, así:

ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: […] [énfasis de la Sala]. 36.

Así las cosas, se advierte que el sustento en el que el representante legal de la Fundación para el Estado de Derecho finca su solicitud de medida cautelar no tiene una relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda objeto de análisis22, en tanto, se reitera, persiguen la nulidad del acto por medio del cual el Senado de la República decidió rendir concepto desfavorable a una solicitud de consulta popular del orden nacional, lo cual dista de lo pretendido por aquella fundación. 37.

En el mismo sentido, frente al argumento de la impugnadora, relativo a «que el Ejecutivo asumió -sin competencia y sin intervención del juez natural- que dicho pronunciamiento carecía de efectos jurídicos vinculantes, arrogándose así la facultad de inaplicar un acto administrativo de contenido electoral, expedido por el Senado, en ejercicio de una función constitucional específica», la Sala pone en conocimiento que, a la fecha de 21 Mediante la cual se negó el concepto favorable requerido para la convocatoria de la consulta popular. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Auto del 26 de junio de 2025, radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00, MP. Pedro Pablo Vanegas Gil Demandante: Raymundo Francisco Marenco Demandado: Senado de la República Radicado: 11001-03-28-000-2025-00072-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 expedición de esta providencia, el Decreto 0639 de 2025 se encuentra suspendido23 por lo decidido en providencia del 18 de junio de 2025, por parte de esta Sala de lo Electoral. 38.

Así las cosas, se negará la suspensión provisional referida por la tercera indicada, con la precisa aclaración de que tal determinación no implica prejuzgamiento de acuerdo con el artículo 229 del CPACA. Por lo expuesto, la Sala, III.

RESUELVE

PRIMERO: NEGAR la medida cautelar solicitada por la Fundación para el Estado de Derecho, conforme los argumentos expuestos.

SEGUNDO: En firme esta providencia, continúese con el trámite del presente proceso.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Aclara el voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx 23 «Esta Corporación ha determinado que la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo no resulta posible cuando la norma no se encuentra vigente, en los siguientes términos: “La suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no es procedente cuando la norma acusada ha sido derogada, por cuanto dicha suspensión parte del supuesto de vigencia tanto de la norma violada como de la regla violatoria de esa norma.

Si la regla ya no existe, no se ve razón para suspenderla.”». Radicado 11001-03-28-000-2024- 00228-00