CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 68001-23-33-000-2024-00632-02 Accionante: Marlos Ríos Calderón Autoridad: Municipio de Lebrija Asunto: Grado jurisdiccional de consulta – Incidente de desacato GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA-Competencia limitada en los aspectos desfavorables a los sancionados.

DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA-Tiene por objeto el cumplimiento de la sentencia. CONSULTA EN DESACATO-La sanción pierde su objeto si la sentencia que ordena tomar medidas es revocada. La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta del auto del 11 de marzo de 2025 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que sancionó al alcalde del Municipio de Lebrija con multa de un (1) salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV), por desacatar el fallo de tutela del 25 de octubre de 2024 del mencionado tribunal.

I.

ANTECEDENTES El 27 de septiembre de 2024 el Tribunal Administrativo de Santander avocó conocimiento de la acción de tutela promovida por Marlon Ríos Calderón en contra del municipio de Lebrija y del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bucaramanga. El accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la justicia, al mínimo vital, a la estabilidad laboral reforzada, a la salud, a la seguridad social y a la dignidad humana; que consideró vulnerados por el municipio referido al haber expedido el Decreto Municipal 100-02- 01-089 de 2024, por medio del cual fue declarado insubsistente su nombramiento en provisionalidad como empleado público.

Este decreto fue proferido en cumplimiento del fallo de nulidad simple proferido por el juzgado enjuiciado, que declaró nulo el acuerdo de reestructuración administrativa del municipio de Lebrija. El accionante solicitó su vinculación al proceso y apeló la sentencia de primera instancia, pero el juzgado negó su solicitud de vinculación y rechazó el recurso de apelación al no ser parte del proceso mediante auto del 4 de octubre de 2024.

La expedición de esa providencia, según el actor, constituyó otra conducta violatoria de sus derechos. 2 Radicación: 68001233300020240063202 Accionante: Marlon Ríos Calderón Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato El 25 de octubre de 2024 el Tribunal Administrativo de Santander profirió sentencia de primera instancia, en la que concedió el amparo de los derechos mencionados en la solicitud, al considerar acreditada la condición de «sujeto de especial protección constitucional» del accionante.

En consecuencia, dejó sin efectos el auto del 4 de octubre de 2024 del Juzgado Segundo Administrativo de Bucaramanga, ordenó a esa autoridad pronunciarse nuevamente sobre el memorial del accionante y al municipio de Lebrija que lo reintegrara dentro de los diez días siguientes a la notificación del fallo. Asimismo, exhortó al municipio a aplicar «integralmente las acciones afirmativas derivadas de la condición de sujeto de especial protección del señor Marlon Ríos Calderón».

El 30 de octubre de 2024 el municipio de Lebrija impugnó la sentencia de tutela de primera instancia, recurso concedido el 7 de noviembre de 2024. Los días 13 y 25 de noviembre siguientes, el accionante formuló incidente de desacato, por cuanto no se había reintegrado a su cargo. El 31 de enero de 2025, al constatar que el municipio no había cumplido con la orden dada en la sentencia de primera instancia, pese a los requerimientos del accionante y del propio tribunal, el a quo dio apertura al incidente de desacato1.

El alcalde municipal de Lebrija se pronunció, manifestando que estaba tramitando administrativamente la creación de un nuevo cargo en el municipio para el accionante, de acuerdo con el marco normativo vigente, para materializar el reintegro ordenado en la sentencia de tutela. Sin embargo, a la fecha de la resolución del incidente, ese reintegro no se había materializado.

Evaluada la situación, al considerar que los trámites administrativos para garantizar el cumplimiento de la orden se habían surtido de forma poco célere y sin la suficiente diligencia, el Tribunal Administrativo de Santander sancionó al alcalde del Municipio de Lebrija con multa de un (1) SMMLV por incumplir el fallo de tutela. El pasado 14 de febrero de 20252 la Sección Tercera -Subsección C- del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia, que revocó la de primera instancia y, en su lugar, declaró improcedente la acción de tutela.

El 18 de marzo siguiente, la Secretaría General del Consejo de Estado notificó dicha providencia. Con ocasión del fallo de segunda instancia de la tutela, el apoderado del alcalde 1 SAMAI, índice 106 de primera instancia. 2 SAMAI, índice 20 de segunda instancia. 3 Radicación: 68001233300020240063202 Accionante: Marlon Ríos Calderón Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato municipal de Lebrija solicitó que se revoque «la declaratoria de desacato y en consecuencia la multa impuesta» en sede de consulta3.

II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para decidir el grado jurisdiccional de consulta de la providencia que impone una sanción por desacato a una orden de amparo, de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, al ser superior funcional del Tribunal Administrativo de Santander. Adicionalmente, la Corte Constitucional ha establecido en múltiples ocasiones que, a pesar de que el Decreto 2591 de 1991 no lo exige, lo más conveniente resulta en que el mismo juez que conoció de la impugnación conozca del grado jurisdiccional de consulta4.

Su estudio se limitará a lo que resulte desfavorable al sancionado, ya que esta oportunidad no está prevista como un medio de impugnación de la decisión, sino como un control automático del superior funcional sobre la legalidad de la sanción impuesta en desacato5. Incidente de desacato Según el artículo 52 ya citado, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por el juez de tutela, incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción la impondrá la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico. La jurisprudencia constitucional ha precisado que la imposición de la sanción por desacato requiere la verificación sobre el incumplimiento material de la orden judicial (factor objetivo) y que el obligado ha sido negligente o renuente a acatar la disposición del juez (factor subjetivo), es decir, no es posible presumir la 3 SAMAI, índice 131 de primera instancia. 4 Corte Constitucional.

Autos A-421 de 2003 y A-136A de 2002. En el mismo sentido, los autos A-124 de 2004, A-262 de 2005, A-064 de 2009, A-050 de 2009, A-178 y A-405 de 2018, entre otros, han determinado que, en virtud del principio de perpetuatio jurisdictionis, la competencia del juez que conoce de la acción de tutela no puede ser alterada en primera ni en segunda instancia. 5 Corte Constitucional, Sala Plena.

Sentencia C-243 de 1996. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 4 Radicación: 68001233300020240063202 Accionante: Marlon Ríos Calderón Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato responsabilidad únicamente con apoyo en la falta de ejecución del fallo de la acción de tutela6. La finalidad del incidente de desacato no es sancionar al incumplido, sino propender el acatamiento de la sentencia, mediante medidas de carácter coercitivo contra quien deliberadamente se sustrae de hacer efectivas las órdenes judiciales para la protección de un derecho fundamental.

El estudio del desacato comprende todos los aspectos relacionados con el cumplimiento de las órdenes del juez, pero no es el escenario para reabrir el debate propio de la instancia de la acción de tutela7, salvo para modular órdenes complejas que no puedan ejecutarse inmediatamente o requieran acciones de múltiples personas, de manera excepcional y sin alterar el contenido esencial del amparo8.

Grado jurisdiccional de consulta del auto que sanciona por desacato El grado jurisdiccional de consulta en las sanciones por desacato está regulado en el artículo 52 del artículo 2591 de 1991, al establecer que: La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.

La Corte Constitucional ha establecido que la consulta «no se trata de un recurso que se presente a petición de parte, sino de un control que opera automáticamente, con el fin de que la autoridad de nivel superior establezca la legalidad de la decisión adoptada por el inferior». Respecto del alcance de las decisiones del juez de consulta, la Corte ha determinado que se deben verificar los siguientes aspectos9: (i) si hubo incumplimiento y si este fue total o parcial, apreciando en ambos casos las circunstancias del caso concreto -la causa del incumplimiento- con el fin de identificar el medio adecuado para asegurar que se respete lo decidido. 6 Corte Constitucional, sentencia T-939 de 2005.

M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 7 Corte Constitucional, sentencias T-188 de 2002, T-421 de 2003 y T-512 de 2011. 8 Corte Constitucional, sentencias T-086 de 2003 y T-1113 de 2005. 9 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-034 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 Radicación: 68001233300020240063202 Accionante: Marlon Ríos Calderón Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato (ii) si existe incumplimiento, deberá analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta, en esta etapa, se corrobora que no haya una violación de la Constitución o de la Ley y que la sanción es adecuada, dadas las circunstancias específicas de cada caso, para alcanzar el fin que justifica la existencia misma de la acción de tutela, es decir, asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia.10 A su vez, recordando que la finalidad última del incidente de desacato es la de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo, la Corte ha admitido que en ciertas circunstancias el juez que conoce el grado jurisdiccional de consulta adicione lo resuelto por el a quo a través de medidas complementarias o ajustes tendientes a asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela, circunscrito eso sí a la parte resolutiva de la sentencia de tutela, pues no es este el escenario para abrir el debate previamente clausurado.

Análisis de la Sala La Sala revocará la sanción impuesta al señor alcalde de Lebrija, Santander, toda vez que la sentencia que se estima desacatada fue revocada mediante providencia de 14 de febrero de 2025 proferida por esta Subsección, por lo cual no subsiste la orden de amparo que el a quo declaró incumplida. De acuerdo con el expediente, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió sancionar al alcalde municipal en auto del 11 de marzo de 2025 por el desacato a la sentencia de tutela del 25 de octubre de 2024.

La Sala resalta que el proceso fue ajustado a lo regulado en el Decreto 2591 de 1991, en desarrollo del artículo 86 de la Constitución Política, toda vez que los fallos de tutela exigen ejecución inmediata, con independencia de la impugnación que posteriormente se interponga. Como el fallo había fijado un término de diez (10) días para su ejecución, se observa que el incidente se abrió una vez comprobado que dicho término se había inobservado.

Sin embargo, mediante sentencia del 14 de febrero de 2025, notificada el pasado 18 de marzo11, la Sala revocó el fallo de primera instancia, al considerar que no se superó el requisito de subsidiariedad de la tutela, por cuanto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, acompañado de una medida cautelar de urgencia de suspensión provisional, es el mecanismo judicial idóneo para controvertir el acto administrativo que declaró la insubsistencia del nombramiento.

Esto, con independencia de su calidad de padre cabeza de familia, que no justifica el no haber acudido a los medios de defensa procedentes. 10 [61] “Sentencia T-086 de 2003, M.P. M.J.C.E”. 11 SAMAI, índices 17 (sentencia) y 20 (notificación) de segunda instancia. 6 Radicación: 68001233300020240063202 Accionante: Marlon Ríos Calderón Resuelve grado jurisdiccional de consulta – incidente de desacato Asimismo, la Sala consideró que no procedía pronunciarse sobre la acción de tutela contra la providencia que negó la intervención de terceros.

Esto, por cuanto, en cumplimiento de la sentencia de tutela de primera instancia, el juez segundo administrativo de Bucaramanga dejó sin efectos su propio auto, permitió la vinculación del accionante al trámite y concedió la apelación ante el Tribunal Administrativo de Bucaramanga. En consecuencia, el proceso del medio de control de nulidad del Acuerdo 001 de 2023 expedido por el Concejo Municipal de Lebrija sigue en curso.

Toda vez que «la finalidad última del incidente de desacato es la de hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo»12 y la sanción es una mera consecuencia de la inobservancia de las órdenes impartidas vía sentencia judicial; la revocatoria de la orden de tutela conlleva, inevitablemente, la inocuidad de la sanción como resultado del incidente.

Esta razón es suficiente para revocar la sanción impuesta en el trámite incidental. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Sección Tercera- Subsección C- RESUELVE:

PRIMERO: REVOCAR el auto del 11 de marzo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: En firme esta decisión, DEVOLVER el expediente al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF 12 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-034 de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos.