1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2025-05311-00 Accionante: Beatriz Buendía Moreno Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión Temas: Derechos: debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y otros.

Reconocimiento y pago del retroactivo de las prestaciones sociales y factores salariales establecidos en el Decreto municipal 0216 de 1991, declarado nulo. Derechos adquiridos. NIEGA AMPARO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Beatriz Buendía Moreno, en nombre propio, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión.

ANTECEDENTES La accionante solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social y los «derechos adquiridos», los cuales estima vulnerados con la sentencia del 28 de febrero de 2025, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-015-2023-00034-00 [01].

HECHOS La solicitud se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el accionante tiene 65 años de edad y desde el año 1987 se encuentra adscrita a la Alcaldía de Santiago de Cali. Que el alcalde del municipio de Santiago de Cali el 18 de febrero de 1991 expidió el Decreto 0216, mediante el cual fijó prestaciones sociales y otros beneficios para los empleados públicos del municipio.

Que disfrutó de las primas extralegales desde febrero de 1991 y hasta el año 2000, momento en que el ente territorial de «manera unilateral, arbitraria» suspendió los efectos del acto y dejó de pagar dichos emolumentos. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05311-00 2 Que en el año 2010 el Ministerio de Educación Nacional interpuso demanda de nulidad simple en contra del municipio de Santiago de Cali, para que se declarara la nulidad del Decreto 0216 de 1991, radicado 76001-23-31-000-2010-01485-00 [01].

Que el 20 de enero de 2012 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B el 8 de agosto de 2019. En dicha providencia se precisó que «la nulidad tendrá efectos “ex tunc”. Sin embargo, dejó claro el Alto Tribunal que se deberían respetar los derechos adquiridos de los servidores públicos del Municipio (sic) de Santiago de Cali».

Que, en vista de lo anterior, el 31 de agosto de 2022 le solicitó al municipio de Santiago de Cali el reconocimiento y pago de las primas extralegales dejadas de percibir desde el año 2000 hasta el 23 de octubre de 2020, fecha en la que cobró ejecutoria la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991. El 13 de septiembre de ese año la Administración negó la petición. Que el 9 de mayo de 2023 formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Alcaldía municipal de Santiago de Cali para obtener el reconocimiento y pago «del retroactivo de las prestaciones sociales y factores salariales establecidos en el Decreto 0216 de 1991, consistentes en la prima semestral de junio y diciembre, prima de navidad, prima de antigüedad e intereses de cesantías», causados desde el año 1992 hasta el 23 de octubre de 2020.

Que el Juzgado 15 Administrativo Oral del Circuito de Cali el 26 de septiembre de 2024 negó las pretensiones y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 28 de febrero de 2025 confirmó la decisión de primera instancia. Considera que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en los defectos: - Fáctico, porque valoró de manera caprichosa los desprendibles de nómina y la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, las cuales en criterio del actor demostraban que: 1) cumplía con los requisitos del Decreto 0216 de 1991, esto es, haber sido vinculado al municipio de Santiago de Cali durante la vigencia del acto administrativo y 2) los beneficios económicos derivados del acto administrativo ya habían ingresado a su patrimonio, por lo que «su situación jurídica se encontraba consolidada y ostentaba, además, el derecho adquirido a seguir percibiendo los beneficios otorgados hasta tanto el Decreto 0216 no fuera anulado». - Desconocimiento del precedente, por sostener que el concepto de derecho adquirido solo tenía lugar en procesos judiciales promovidos con anterioridad y decididos mediante sentencia con efectos de cosa juzgada, para el actor tal interpretación resulta contraria a lo señalado por la Corte Constitucional, la cual ha sostenido que basta con el cumplimiento de las condiciones previstas en la ley para que se configure un derecho adquirido.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05311-00 3 - Material o sustantivo y violación directa de la Constitución, desconoció la aplicación obligatoria del artículo 58 de la Constitución y del precedente jurisprudencial en materia de derechos adquiridos. PRETENSIONES Solicita que se amparen los derechos invocados dejando sin efectos la sentencia del 28 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-33-33-015-2023-00034-00 [01].

TRÁMITE DEL PROCESO La acción de tutela fue recibida por reparto en el despacho del consejero ponente, donde el 29 de agosto de 2025 se dispuso su admisión, se vinculó al Distrito Especial de Santiago de Cali y se ordenó la notificación a la autoridad judicial accionada. POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca señaló que distinguió entre derechos adquiridos (intangibles y protegidos por el artículo 58 de la Constitución Política) y las meras expectativas (que pueden extinguirse sin vulnerar la Carta); y con base en ello concluyó que la parte ahora accionante carecía de un derecho consolidado al momento de la nulidad, pues dejó de percibir los emolumentos desde el año 2000 y no existía acto administrativo ni providencia judicial en firme que los reconociera.

Por tanto, los eventuales reclamos presentados a partir de esa data, carecían de eficacia jurídica, al haberse extinguido oportunamente la posibilidad de exigir el pago. POSICIÓN DEL VINCULADO El Distrito Especial de Santiago de Cali pidió que se declare improcedente la acción de tutela, dado que la accionante cuenta con el recurso extraordinario de revisión, donde puede discutir lo aquí expuesto, motivo por el cual no se cumple con el presupuesto de subsidiariedad.

Además, indicó que la acción de tutela se está utilizando como un recurso o instancia adicional para controvertir decisiones que ya fueron resueltas en el proceso ordinario. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES A la Sala le corresponde decidir sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, para lo cual abordará los siguientes temas: I) generalidades de la acción de tutela;

II) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y III) análisis del caso concreto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05311-00 4 Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales; cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.

Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.

( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.

( ).» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2025-05311-00 5 b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 En la misma línea, el Alto Tribunal Constitucional en sentencia SU-215 de 2022 enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.

(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).

Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6.» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional. 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-05311-00 6 Análisis del caso concreto En síntesis, alega la señora Beatriz Buendía Moreno que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca le transgrede los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al trabajo, a la seguridad social y a los «derechos adquiridos», con ocasión de la sentencia del 28 de febrero de 2025.

A su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos: fáctico, sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución, por valorar de forma caprichosa los desprendibles de nómina y la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991 y por no aplicar el concepto de derecho adquirido que señaló esa providencia. La Sala observa que la acción de tutela contra la providencia del 28 de febrero de 2025 cumple los requisitos de procedencia, pues a) tiene relevancia constitucional en la medida en que se debe examinar la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por incurrir en los defectos citados, la demandante argumentó suficientemente la solicitud; b) la accionante no cuenta con otro medio de defensa para discutir lo aquí expuesto; c) se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la sentencia, fue notificada el 18 de marzo de 2025 y el 26 del mismo mes y anualidad cobró ejecutoria y la tutela se interpuso el 27 de agosto de 2025 y d) la tutela no se dirige contra un fallo de la misma naturaleza.

El Tribunal estableció que el problema jurídico a resolver era determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los emolumentos dispuestos en el Decreto 0216 de 1991, teniendo en cuenta los efectos ex tunc que el otorgó la sentencia del Consejo de Estado cuando declaró su nulidad y, sí operó la prescripción extintiva de dichos derechos, en caso de configurarse una situación consolidada.

El Tribunal señaló que conforme al artículo 150 numeral 19 literal e de la Constitución Política al Congreso de la República le corresponde fijar los criterios y objetivos a los que se debe sujetar el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, tal y como lo dispone la Ley 4ª de 1992. Con respecto, al régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del orden territorial adujo que las asambleas departamentales y los concejos municipales fijan la escala salarial de remuneración, conforme al artículo 300 ordinal 7º y 313 ordinal 6º de la Constitución Política.

Por su parte a los gobernadores y alcaldes les compete determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las disposiciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y los concejos municipales. Descendiendo al caso concreto, el Tribunal dijo que se encuentra probado que la señora Buendía está vinculada al Distrito Especial de Santiago de Cali desde el 26 de enero de 1987, desempeñando diferentes cargos en la dependencia de la Contraloría General del municipio de Santiago de Cali.

Trajo a colación la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección Radicado: 11001-03-15-000-2025-05311-00 7 B del 8 de agosto de 2019, donde se consideró que el alcalde carecía de competencia para expedir el Decreto 0216 de 1991; no obstante, la corporación en aras de respetar los derechos adquiridos, respecto a quienes se les había reconocido los beneficios de dicho acto, precisó: «Finalmente, es preciso advertir que aunque se confirmará la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali, se respetarán los efectos que causó mientras estuvo vigente, por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron en razón de ello».

El Tribunal recordó que «en voces del Consejo de Estado, “la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil». Seguido a lo anterior, expresó que «el juzgamiento de la legalidad de un acto administrativo general debe distinguirse de la intangibilidad de los efectos individuales producidos durante su vigencia, de manera que la decisión no modifique derechos adquiridos que deben ser garantizados».

Expuso que para la Corte Constitucional se entiende por derechos adquiridos: «los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente.

De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas»7. De igual forma, indicó que: «por disposición expresa del artículo 58 constitucional, los derechos adquiridos son intangibles, lo cual implica que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, no obstante, lo cual ésta (sic) pueda modificar o, incluso, extinguir los derechos respecto de los cuales los individuos tienen apenas una simple expectativa.

Ni la ley ni las autoridades administrativas o judiciales pueden modificar situaciones jurídicas que se han consolidado conforme a leyes anteriores, pero pueden hacerlo en caso de meras expectativas”». Teniendo en cuenta lo expuesto, el Tribunal manifestó que el concepto de derechos adquiridos no aplica en el caso bajo examen, porque los emolumentos que persigue la demandante no estaban siendo devengados por ésta para el momento de la expedición de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991; además, la reclamación en sede administrativa se radicó mucho tiempo después de notificada la decisión judicial.

El Tribunal dijo que la intención del fallador al momento de precisar en la providencia los efectos de la nulidad del decreto citado fue: 7 Corte Constitucional, sentencia C 314 de 2004 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05311-00 8 «(…) respetar la seguridad jurídica de las relaciones del Estado con sus administrados, garantizando los derechos que durante la vigencia del referido acto se otorgaron en favor de los empleados de la entidad territorial demandada, sin que ello significara un reconocimiento automático de los beneficios de la norma respecto de aquellos funcionarios públicos que no estaban devengando los emolumentos extralegales que en su momento fueron creados sin competencia por el alcalde, ni muchos menos (sic) una afrenta al derecho a la igualdad, como equivocadamente lo plantea el recurso de apelación, pues hay que diferenciar las expectativas de los derechos adquiridos».

También hizo referencia a que en gracia de discusión de admitirse que la demandante tenía una situación jurídica consolidada al haber devengado los emolumentos que creó el Decreto 0216 de 1991, lo cierto es que el reconocimiento de éstos tuvo lugar hasta el año 2000, cuando fue suspendido el pago con ocasión del Decreto 731 de 2000, por lo que, al no haber sido reclamado en sede administrativa ni judicial dentro de los 3 años siguientes, es claro que operó el fenómeno de la prescripción extintiva prevista en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral.

Por otro lado, argumentó que no le asiste razón a la accionante cuando afirma que el término se debió contabilizar desde el 23 de octubre de 2020, fecha en que quedó ejecutoriada la decisión que declaró la nulidad del Decreto 0216 de 1991, en vista de que «la decisión judicial solo garantizó el respeto de los efectos que causó el Decreto 216 de 1991, mientras estuvo vigente, mas no constituyó el favor de quienes venían vinculados con el DISTRITO ESPECIAL DE SANTIAGO DE CALI los derechos laborales que en su momento fueron contemplados en la norma frente a la cual se declaró su nulidad».

Así las cosas, decidió confirmar la sentencia del 26 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Cali que negó pretensiones. De lo expuesto, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en los defectos: sustantivo y violación directa de la Constitución en la medida que el Tribunal no inadvirtió o interpretó en indebida forma el artículo 58 de la Carta o la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con los derechos adquiridos, por el contrario, la autoridad judicial accionada con base en ellos consideró que se adquiere el derecho cuando quien lo reclama cumple con los requisitos que dispone la ley.

Tampoco se configuró el defecto fáctico porque el Tribunal valoró en debida forma y conforme a las normas de la sana crítica, los desprendibles de nómina de la señora Buendía, lo que le permitió concluir que la accionante fue beneficiaria de los emolumentos que creó el Decreto 0216 de 1991 y los percibió hasta el 2000, de ahí que, para la fecha en la que se declaró la nulidad del acto mencionado ella no devengaba las primas extralegales, por lo que no se estaba ante un derecho adquirido.

Ahora, la accionante alega que el Tribunal incurrió en el desconocimiento del precedente; sin embargo, no señaló cuál fue la decisión vinculante que inaplicó el despacho, sino que se limitó a señalar que la accionada pasó por alto «el Radicado: 11001-03-15-000-2025-05311-00 9 precedente judicial respecto de las circunstancias de hecho en donde se configura la existencia de una situación jurídica consolidada, ya que restringió su existencia a decisiones con efectos de cosa juzgada, cuando basta con cumplir los presupuestos de la Ley (sic) anterior para que éste tenga lugar».

Motivo por el cual, no hay lugar a pronunciarse sobre este defecto, ante la imposibilidad de determinar la sentencia que supuestamente fue inadvertida. En consecuencia, se negará el amparo invocado por no configurarse los defectos alegados ni cualquier otro. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: NEGAR la acción de tutela interpuesta por la señora Beatriz Buendía Moreno, en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Segunda de Decisión, conforme a las consideraciones plasmadas en esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente