Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público Demandado: Mahuriem Chávez Teshima Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Cuantía reconocida excede lo debido SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la sentencia proferida el 9 de septiembre de 20161 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Mahuriem Chávez Teshima. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 9 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por la cual se declaró la nulidad de los actos fictos producto del silencio administrativo de la Administradora Colombiana de Pensiones2, frente a las peticiones presentadas por Mahuriem Chávez Teshima en las cuales solicitó la 1 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 76001-23-33-000-2014-00012-00; actor: Mahuriem Chávez Teshima, demandado: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones. 2 En adelante Colpensiones 2 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público reliquidación de su pensión de jubilación, conforme con las disposiciones de la Ley 33 de 1985. 2.

Como consecuencia de lo anterior solicitó i) la declaratoria de que Mahuriem Chávez Teshima no es acreedora de un derecho adquirido y por tanto no le asistía derecho a que su pensión fuera liquidada con la totalidad de factores devengados en el último año de servicio; ii) la reliquidación y pago de la mesada pensional de acuerdo con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, y con los factores salariales previstos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, es decir con el 75% de los factores devengados durante los 10 últimos años de servicio; y iii) el reintegro de todas las sumas de dinero pagadas como consecuencia del acto de reliquidación. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Mahuriem Chávez Teshima nació el 7 de noviembre de 1955 y laboró por más de 20 años al servicio del Estado, así: Entidad Desde Hasta Municipio de Santiago de Cali 11 de abril de 1979 10 de julio de 2001 Contraloría municipal de Yumbo 7 de octubre de 2002 30 de enero de 2004 Contraloría departamental del Valle del Cauca 1° de febrero de 2004 24 de noviembre de 2005 3.2.

Mediante Resolución 11106 del 14 de septiembre de 2011, el Instituto de Seguros sociales3 le reconoció una pensión de jubilación, cuya liquidación se efectuó sobre el 75% del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, efectiva a partir del 7 de noviembre de 2010. 3.3. El 17 de enero de 2012, la pensionada solicitó al ISS el reconocimiento y pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y la reliquidación de su prestación según la Ley 33 de 1985; dicha petición fue reiterada con escritos del 12 de abril y 9 de julio de 2012, respectivamente, sin que la entidad diera respuesta. 3.4.

Inconforme con la anterior decisión, Mahuriem Chávez Teshima presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, en orden a que se declarara su nulidad, por cuanto, a su juicio, el ISS no aplicó el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con la Ley 33 de 1985, para determinar la cuantía de su pensión, es decir, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. 3 En adelante ISS. 4 En adelante CPACA. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 3.5.

A través de la Resolución GNR15727 del 23 de enero de 2015, Colpensiones reliquidó la pensión con la inclusión de la asignación básica, la bonificación por servicios prestados, las primas de servicios, vacaciones y de navidad devengados durante el último año de servicio (2004-2005). Dicho acto fue confirmado por la entidad con la Resolución VPB64255 del 30 de septiembre de 2015, al resolver el recurso de apelación. 3.6.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia del 9 de septiembre de 2016 declaró la nulidad parcial de los actos fictos producto del silencio administrativo y, en consecuencia, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida a Mahuriem Chávez Teshima con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio. 3.7.

Con la Resolución RDP 3914499 del 27 de diciembre de 2016, Colpensiones dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio, efectiva a partir del 14 de septiembre de 2011. 1.1.3. Sentencia objeto de revisión 4.

En sentencia del 9 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la nulidad parcial de los actos fictos acusados y condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión de Mahuriem Chávez Teshima sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio. 5.

Para tal efecto, observó lo siguiente5: 5.1. Mahuriem Chávez Teshima nació el 7 de noviembre de 1955 y a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía más de 35 años de edad, por tanto, es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 ibidem y, en consecuencia, podía acceder al beneficio pensional con los requisitos de la Ley 33 de 1985, esto es con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 5.2.

Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente la proferida el 4 de agosto de 20106, para el reconocimiento de la prestación es válido tener en cuenta todos los factores salariales que conformaban la base de liquidación, de modo que el monto de la pensión se debe establecer con 5 SAMAI, índice 22, 26RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALANE(.docx) NroActua 22, 8_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPIRNCIPAL201_20240219141514, 8_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPIRNCIPAL201_20240219141514.pdf, folios 136 al 158. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público el 75 % del promedio de salarios devengados en el último año de servicio bajo el entendido de que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. 5.3.

No operó la prescripción del derecho al pago de las diferencias pensionales causadas, por cuanto la pensión se reconoció a través de la Resolución 11106 del 14 de septiembre de 2011 y la solicitud de reliquidación se presentó el 17 de enero de 2012, es decir cuando aún no había transcurrido el término prescriptivo de los 3 años. 1.2.

Las causales de revisión invocadas 6. La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: 6.1. La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto del ingreso base de liquidación (IBL). 6.2.

La sentencia recurrida desconoció los lineamientos y reglas establecidos por la Corte Constitucional y el Consejo de estado en sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 del 2015, SU-395 de 2017, T-619 de 2019 y la del 28 de agosto de 20188, que determinan que para los beneficiarios del régimen de transición se les debe respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la legislación anterior, pero el ingreso base de liquidación será el dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994. 6.3.

Durante los últimos años de prestación del servicio la pensionada tuvo una vinculación precaria, lo cual evidencia «un abuso palmario del derecho» que incrementó el valor de la mesada pensional, pues esta no corresponde con lo que en su vida laboral percibió y cotizó al sistema. 1.3. Contestación a la acción especial de revisión 7.

Mahuriem Chávez Teshima se opuso a las pretensiones de la solicitud de revisión y, por tanto, pidió que se rechazara por improcedente, por las razones que se expresan a continuación9: 7 Samai, índice 3, 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, folios 1 al 10. 8 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 9 Samai, índice 12, RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES(.pdf) NroActua 12, folios 1 al 10. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 7.1.

Como beneficiaria del régimen de transición previsto por la Ley 100 de 1993, el ISS le reconoció una pensión de jubilación según lo previsto por la Ley 33 de 1985, pero «violando el carácter de inescindible del artículo 36» (sic), por cuanto en lo relativo al monto, lo liquidó con la ley 100 y sus decretos 691 y 1158 de 1994. 7.2. La sentencia objeto de revisión ratificó la Resolución GNR 15727 del 23 de enero de 2015, emitida por Colpensiones, en la cual se reliquidó la prestación según la Ley 33 de 1985 «con el servicio del último año de labores y sus factores salariales percibidos» (sic). 7.3.

Los valores reconocidos con ocasión de la Resolución GNR391499 del 27 de diciembre de 2016, a través de la cual Colpensiones dio cumplimiento a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, fueron percibidos de buena fe «y se refirieron a derechos adquiridos consagrados en la Ley» (sic). 7.4. No hubo vinculación precaria, toda vez que durante toda su trayectoria laboral ejerció distintos cargos públicos y «los dos últimos años, estuv[o] vinculada a la Contraloría Departamental del Valle del Cauca, por este motivo la pensión se liquidó el IBL con los factores salariales percibidos en el último año, de acuerdo a lo que estableció la Ley 33 de 1985 en su artículo primero» (sic). 7.5.

Comoquiera que la sentencia cobró ejecutoria el 23 de septiembre de 2016, la acción de revisión se encuentra prescrita, toda vez que «llegó a su término el 22 de septiembre de 2021» (sic). 1.4. Concepto del Ministerio Público 8. En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. 10 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 10.

Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2. Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12.

En el sub judice la sentencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 9 de septiembre de 2016 quedó ejecutoriada el 28 de ese mes y año12, razón por la cual la entidad recurrente debió presentar la solicitud de revisión hasta el 28 de septiembre de 2021. 13. No obstante, comoquiera que con ocasión de la emergencia sanitaria causada por la COVID19, el gobierno nacional, con el fin de garantizar los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso, el derecho de defensa y el principio de seguridad, expidió el Decreto 564 del 15 de abril de 202013 y por tanto, se suspendieron todos los términos de prescripción y de caducidad a partir del 16 de marzo de 2020 y hasta el 30 de junio de 202014; de manera que a la parte recurrente se le interrumpió el conteo15, por lo que tenía plazo para presentar la solicitud hasta el 8 de enero de 2022. 14.

Así las cosas, comoquiera que la acción de revisión se presentó el 9 de diciembre de 2021, esto es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida, se impone concluir que se ejerció oportunamente. 2.2. Los problemas jurídicos 15. Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿la cuantía del derecho reconocido a Mahuriem Chávez Teshima excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 12 SAMAI, índice 22, 26RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALANE(.docx) NroActua 22, 8_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPIRNCIPAL201_20240219141514, 8_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPIRNCIPAL201_20240219141514.pdf, folio 161. 13 «Por el cual se adoptan medidas para la garantía de los derechos de los usuarios del sistema de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 14 Según los Acuerdos PCSJA20-11517 del 15 de marzo de 2020, PCSJA20-11521 del 19 de marzo de 2020, PCSJA20-11526 del 22 de marzo de 2020, PCSJA20-11532 del 11 de abril de 2020, PCSJA20-11546 del 25 de abril de 2020, PCSJA20-11549 del 7 de mayo de 2020, PCSJA20-11556 del 22 de mayo de 2020, PCSJA20-11567 del 5 de junio de 2020 y PCSJA20-11581 del 27 de junio de 2020, expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura. 15 Cuando se interrumpió el término habían trascurrido 4 años, 6 meses y 7 días, quedándole 5 meses y 23 días para interponer la acción en forma oportuna. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Sobre la acción especial de revisión 16. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2016 de la Ley 797 de 200317 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 17.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 18. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen18. 19.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 16 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 17 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 18 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».

En tal sentido, se han definido los siguientes19: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 20.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»20. 21. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación21 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de 19 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 20 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 21 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 22.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»22. 2.3.2. En torno al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen previsto en la Ley 33 de 1985 23.

La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201823, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 24.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 25.

En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».

Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 23 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables(…)». 26.

Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme con las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «(…) - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

(…)». 27. La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 28.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 29.

Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 30.

Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio24 en la resolución de «(…) todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.4.

Caso concreto 31. En torno a la causal de revisión del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201025 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé». 32.

Al respecto, la entidad recurrente sostiene que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir 24 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 12 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado. 33.

Empero, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, proferida el 9 de septiembre de 2016, no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. 34.

Lo anterior es así, toda vez que para concluir que el IBL también hacía parte del régimen de transición se fundamentó en la referida sentencia del 4 de agosto de 2010 que señaló que «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho», especialmente, cuando ello resulta más favorable para el beneficiario de la prestación; de manera que fue respetuosa de la tesis jurisprudencial que había decantado la Sección Segunda del Consejo de Estado para la época. 35.

En efecto, el criterio del Consejo de Estado solo se modificó con la expedición de la sentencia de unificación del año 2018, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida, la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma. 36.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca ordenó que la pensión de Mahuriem Chávez Teshima se reliquidara «atendiendo de manera integral» las disposiciones previstas en el artículo 1 de la Ley 33 de 1985, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el año anterior al retiro definitivo del servicio.

En relación con lo anterior, igualmente se advierte que el Tribunal siguió la línea jurisprudencial fijada en la aludida sentencia del 4 de agosto de 2010, que en lo particular dispuso: «De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. […] 13 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ahora bien, en consonancia con la normatividad vigente y las directrices jurisprudenciales trazadas en torno a la cuantía de las pensiones de los servidores públicos, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, tales como, asignación básica, gastos de representación, prima técnica, dominicales y festivos, horas extras, auxilios de transporte y alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios, incrementos por antigüedad, quinquenios, entre otros, solo para señalar algunos factores de salario, a más de aquellos que reciba el empleado y cuya denominación difiera de los enunciados que solo se señalaron a título ilustrativo, pero que se cancelen de manera habitual como retribución directa del servicio.

Se excluyen aquellas sumas que cubren los riesgos o infortunios a los que el trabajador se puede ver enfrentando». [Negrillas del original]. 37. En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra certificado de factores devengados expedido el 25 de junio de 2012 por la subdirectora administrativa de prestaciones sociales y de nómina de la Contraloría Departamental del Valle del Cauca26 según la cual, Mahuriem Chávez Teshima devengó en el último año de servicio (2004-2005) los siguientes factores: i) sueldo, ii) prima de navidad, iii) prima extra de servicios, iv) retroactividad, v) prima de servicios, vi) sueldo vacaciones; vii) prima vacacional, viii) bonificación de recreación, ix) bonificación por servicios prestados, y x) cesantías y sus intereses. 38.

Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: 38.1. Mahuriem Chávez Teshima nació el 7 de noviembre de 195527. 38.2. Entre el 11 de abril de 1979 y el 24 de noviembre de 2005, prestó sus servicios así: Entidad Desde Hasta Último cargo Municipio de Santiago de Cali28 11 de abril de 1979 10 de julio de 2001 Profesional universitario Contraloría Municipal de Yumbo29 7 de octubre de 2002 30 de enero de 2004 Profesional universitario en provisionalidad Contraloría Departamental del Valle del Cauca 1° de febrero de 200430 24 de noviembre de 200531 Director operativo de responsabilidad fiscal, código 02202 26 SAMAI, índice 22, 26RECIBEMEMORIAL_EXPEDIENTE_TESTIGODOCUMENTALANE(.docx) NroActua 22, 8_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPIRNCIPAL201_20240219141514, 8_EXPEDIENTEDIGI_CUADERNOPIRNCIPAL201_20240219141514.pdf, folios 17 y 18. 27 Samai, índice 3, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, folio 43. 28 Según la certificación expedida el 13 de noviembre de 2008 por el profesional universitario del Municipio de Santiago de Cali, visible en Samai, índice 3, 5_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, folio 69. 29 Según la certificación expedida el 7 de enero de 2009 por la directora administrativa y financiera de la Controlaría del municipio de Yumbo, visible ibidem, folio 79. 30 Según el acta de posesión 3560 del 30 de enero de 2004, visible en ibidem, folio 59. 31 Según la Resolución 100-28.01 873 del 24 de noviembre de 2005, por medio de la cual la Contralora del departamento del Valle del Cacua le aceptó la renuncia, a partir de la fecha, visible en samai, índice 58. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 38.3.

Mediante la Resolución 11106 del 14 de septiembre de 201132, el jefe del departamento de atención al pensionado del ISS le reconoció la pensión de jubilación en cuantía equivalente a $1’975.474, esto es con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio, efectiva a partir del 7 de noviembre de 2010. 38.4. A través de la Resolución GNR15727 del 23 de enero de 2015, Colpensiones reliquidó la prestación con el 75% del promedio de lo devengado el último año de servicio, equivalente a $3’063.16433. 38.5.

Por medio de la GNR198747 del 6 de julio de 2016, Colpensiones le negó la reliquidación de la pensión de vejez, por no existir nuevos elementos que dieran lugar a otro pronunciamiento de fondo34. Dicha decisión fue confirmada por medio de la Resolución VPB34698 del 5 de septiembre de 2016. 38.6. Colpensiones, mediante Resolución GNR391499 del 27 de diciembre de 2016, dio cumplimiento a la providencia proferida objeto de revisión y reliquidó la pensión de vejez y, por ende, el monto de la mesada pensional aumentó a $3’763.76035. 39.

Adicionalmente, se encuentra acreditado que durante más de 26 años laboró en distintas entidades territoriales y el último cargo ocupado fue el de director operativo de responsabilidad fiscal, código 02202, sin que sea posible establecer que dicho ascenso no correspondiera a su trayectoria laboral, pues los cargos ocupados guardan relación con su desarrollo profesional, tan es así que con anterioridad al último año de servicio, esto es del 24 de noviembre de 2005, se desempeñó como profesional universitario en provisionalidad de la Contraloría Municipal de Yumbo y por alrededor de 21 años estuvo al servicio del municipio de Santiago de Cali. 40.

Así las cosas, la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, sobre la pensión de jubilación reconocida a Mahuriem Chávez Teshima, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su trayectoria laboral. 41. En consecuencia, la liquidación de la pensión de Mahuriem Chávez Teshima, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que nació el 7 de noviembre de 1955, por lo que tenía 39 años de edad al 1º de abril de 1994; ii) completó más de 20 años de servicio; y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. 32 Samai, índice 3, 2_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3, folios 11 al 13. 33 Ibidem, folios 22 al 28. 34 Ibidem, folios 33 al 44. 35 Ibidem, folios 46 al 50. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público 42.

Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de agosto de 201836 la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues «[n]o puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada». 43.

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 9 de septiembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y por lo tanto se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.5.

Costas 44. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto y porque no se advierte que el recurso se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. 3. Conclusión 45. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de la causal invocada, esto es, la señalada en el literal b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 9 de septiembre de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. No condenar en costas. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018, expediente 52001 23 33 000 2012 00143 01 (IJ). 16 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00854-00 (4756-2021) Demandante: Ministerio de Hacienda y Crédito Público Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT