Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2024-00192-01 (29521) Demandante: El Santuario Cooperativa de Trabajo Asociado – ECOOELSA C.T.A. Demandado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Tema: Excepción de pleito pendiente – Acto no susceptible de control judicial AUTO RESUELVE RECURSO DE APELACIÓN La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 2 de septiembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión, mediante el cual se declaró probada la excepción previa de pleito pendiente y terminó el proceso administrativo.

ANTECEDENTES El 7 de febrero de 2024, El Santuario Cooperativa de Trabajo Asociado, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, en la que formuló las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Que se declare la nulidad del siguiente ACTO ADMINISTRATIVO: A) ACTO ADMINISTRATIVO CONTENIDO EN CORREO ELECTRÓNICO CALENDADO EL 1 DE SEPTIEMBRE DE 2023 mediante el cual la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-ADRES identificada con el NIT 901.037.916-1.

Acto administrativo frente al cual la entidad no concedió lo recursos de ley, negó la solicitud de devolución tributaria por el pago de lo no debido de las contribuciones especiales parafiscales, realizadas en favor de COOMEVA y de NUEVA EPS, de los años gravables 2017 a el momento en que se presentó la reclamación, elevada por la Empresa Cooperativa el Santuario Cooperativa de Trabajo Asociado, y en consecuencia negó realizar la solicitud de devolución. (…) SEGUNDA.

Que como consecuencia de las declaraciones primera principal y primera pretensión subsidiaria a la primera principal, y a título de Restablecimiento del Derecho, se ordene a: A) A la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES devolver la suma de $568.592.557, correspondientes al pago de lo no debido por concepto de contribuciones especiales parafiscales con destino a la EPS COOMEVA y NUEVA EPS de los años gravables 2017 a 2020 por parte de ECOOELSA C.T.A., O EL MONTO QUE SE PRUEBE, PUES, A LA FECHA LA COOPERATIVA CONTINÚA DECLARANDO Y PAGANDO LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL DE SALUD, PAGADO EN FAVOR DE LAS EPS COOMEVA Y NUEVA EPS.

Radicado: 05001-23-33-000-2024-00192-01 (29521) Demandante: El Santuario Cooperativa de Trabajo Asociado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 TERCERA. Que las sumas que se determinen a pagar en el presente medio de control sean indexadas al valor actual de la moneda nacional al momento de hacerse efectivo el pago, de acuerdo al Índice de Precios al Consumidor (IPC) y la inflación certificada por el DANE.

CUARTA. Que se ordene además el pago de los intereses moratorios sobre las sumas que se determinen a pagar en el presente medio de control, causados desde el momento en que la EPS Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A., EPS SANITAS, Salud Total EPS-S S.A., CAFESALUD EPS S.A., MEDIMAS EPS S.A., SAVIA SALUD EPS y la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES debieron haber hecho la devolución, hasta la devolución efectiva de los valores cuya devolución se solicita (…)».

AUTO OBJETO DE APELACIÓN Por auto de 2 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró probada la excepción de pleito pendiente. Al efecto, el a quo consideró lo siguiente: Se pretende la nulidad del oficio mediante el cual se negó la devolución de los aportes realizados por la cooperativa demandante en los años 2017, 2018, 2019 y 2020, y anunció su remisión a las EPS correspondientes.

Advirtió que en el expediente con radicado 2021- 01523 también se discute la legalidad del acto administrativo que niega la devolución de los aportes realizados y el consecuente restablecimiento del derecho, consistente en el reconocimiento de las cotizaciones realizadas en los años 2017, 2018, 2019 y 2020. Por lo tanto, pese a que no sean la misma parte demandada o entidades vinculadas, no se desnaturaliza la excepción de pleito pendiente, pues en los dos casos la sociedad persigue lo mismo.

Concluyó que, ante la configuración de la excepción previa, se debe terminar el proceso. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio en de apelación, con los siguientes argumentos. Señaló que acudió a la ADRES ante la omisión de las EPS en dar respuesta a su solicitud de devolución, objeto del primer proceso, en el cual, por demás, no se demandó a la ADRES, ni a las EPS -Coomeva y Nueva Eps-, vinculadas en el actual proceso.

Por lo tanto, no existe identidad de partes, las pretensiones son diferentes y los fundamentos facticos de cada caso son disímiles, por lo que no resulta procedente la excepción decretada por el a quo. Agregó que la Corte Constitucional ha precisado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las solicitudes de devolución tributaria de las contribuciones parafiscales que se elevaron frente a las EPS y la ADRES.

CONSIDERACIONES De conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA, la Sala es competente para Radicado: 05001-23-33-000-2024-00192-01 (29521) Demandante: El Santuario Cooperativa de Trabajo Asociado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 resolver el recurso de apelación interpuesto contra la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró probada la excepción previa de pleito pendiente y terminó el proceso.

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandante, la Sala debería establecer si es procedente la excepción previa de pleito pendiente. Sin embargo, en aras de garantizar la eficacia del proceso y evitar decisiones inhibitorias, se procederá inicialmente a verificar si el acto administrativo objeto de análisis es susceptible de control judicial, conforme a lo establecido en el artículo 207 del CPACA.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las pretensiones de nulidad deben dirigirse contra actos administrativos definitivos que sean susceptibles de control judicial; esto es, aquellos «que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»1. En ese contexto, un acto definitivo constituye una manifestación de la voluntad de la Administración capaz de producir efectos jurídicos, en tanto crea, reconoce, modifica o extingue situaciones jurídicas2.

De manera que solo las decisiones que ponen fin a una actuación administrativa o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación, o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo3. En el caso, se probaron los siguientes hechos: - La Cooperativa, a través de sendos radicados, solicitó a la ADRES la devolución de las sumas correspondientes a «aportes parafiscales» por los años 2017 a 2020, lo anterior en virtud de la declaratoria de nulidad del Decreto 2150 de 2017. - Mediante Oficio 20233211057641 del 31 de agosto de 2023 el subdirector (E) de Liquidaciones de Aseguramiento de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES- respondió la solicitud bajo las siguientes precisiones: «Ahora bien, teniendo en cuenta que la determinación de la devolución o no de los aportes solicitados no es función de la ADRES, no es procedente emitir por parte de esta una decisión de fondo que dé lugar a efectos jurídicos atribuibles a la Administración. (…) Por lo anterior, teniendo en cuenta que el análisis de la procedencia o no de la devolución le corresponde a la EPS, esta Entidad Administradora dio traslado por competencia de su solicitud denominada -devolución pago de lo no debido y de la respuesta a la misma -que previamente había sido puesta en conocimiento de la EPS para que las EPS a las que se efectuaron los aportes por medio de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA, se pronuncie de fondo.

Para su conocimiento, se adjuntan los respectivos oficios de traslado así: ». 1 Artículo 43 del CPACA. 2 Auto del 13 de octubre de 2016, exp. 22003, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Auto del 4 de mayo de 2023, exp. 27492, C.P. Milton Chaves García. Radicado: 05001-23-33-000-2024-00192-01 (29521) Demandante: El Santuario Cooperativa de Trabajo Asociado.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 De lo anterior, se concluye que la ADRES no negó de forma taxativa la devolución solicitada, pues solo informó a la actora sobre el procedimiento que debía seguir para obtener devolución de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud, y que tampoco definió de fondo lo solicitado, ni adoptó una decisión que resolviera la situación jurídica de la Cooperativa en relación con su solicitud.

En este sentido, el acto demandado no constituye un acto administrativo definitivo, ya que no contiene una manifestación de voluntad de la Administración que se pasible de control judicial, por cuanto su contenido se limita a exponer el trámite que debía seguirse ante las EPS para la devolución de los aportes, sin que ello implique la configuración de una decisión susceptible de control judicial.

Las razones expuestas son suficientes para modificar el ordinal primero de la providencia apelada, y en su lugar declarar la excepción de inepta demanda, por falta de requisitos formales, comoquiera que los actos enjuiciados no son susceptibles de control judicial4. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE 1.

Modificar el ordinal primero del auto de 2 de septiembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual declaró probada la excepción de pleito pendiente; en su lugar, se dispone: 1. Declarar probada, de oficio, la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales. 2. Reconocer personería a Magda Alejandra Moreno Avella, identificada con C.C. 1.052.411.16 y tarjeta profesional 387.010 del C.S. de la J., como apoderada de la ADRES, en los términos y para los efectos del poder conferido.

Notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La integridad de este documento electrónico puede comprobarse en la opción «validador de documentos» dispuesta en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 4 Cfr. providencias del: 24 de julio de 2025, Exp. 29964 CP Wilson Ramos Girón (E); 30 de noviembre de 2023.

Exp. 28078 CP Milton Chaves García; 18 de abril de 2024. Exp. 28384 CP Milton Chávez García; del 31 de octubre de 2024. Exp. 29258 CP Myriam Stella Gutierrez.