Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “C” Temas: Tutela contra providencia judicial.
Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declarara la existencia de un contrato realidad. Omisión en valoración del manual específico de funciones que demostraba la subordinación. Defecto fáctico por indebida valoración probatoria SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la señora Paola María Colmenares Restrepo, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, contra la sentencia de 21 de junio de 2022, dictada por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, dentro de la acción de tutela en la que se negaron las pretensiones.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante relató que trabajó como arquitecta en el Ejército Nacional desde el 1 de agosto de 2005 hasta el 31 de julio de 2014, en el horario impuesto por dicha entidad y con funciones similares a las del personal de planta de acuerdo con el manual específico de funciones, sin embargo, fue vinculada a través de contratos de prestación de servicios, aun cuando ello no procedía en su caso.
Afirmó que el 27 de julio de 2017, solicitó al Ejército Nacional que declarara la existencia de la relación laboral y que ordenara el pago de los salarios y prestaciones a que hubiere lugar durante ese período, sin embargo, esta no fue resuelta, por consiguiente, operó el silencio administrativo negativo. Expresó que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional, con el fin de que se declarara el silencio administrativo negativo en virtud de la petición de 27 de julio de 2017 en la que se solicitó la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones dejadas de percibir y, en Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, se declarara el contrato realidad en virtud de los sucesivos contratos de prestación de servicios que celebró con la parte demandada y en los que se evidenció una relación laboral oculta.
Indicó que el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá en sentencia de 10 de febrero de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que “1. La vinculación no fue temporal sino permanente, pues perduró por más de nueve (9) años, 2. La demandada suministró a la actora las herramientas, equipos e insumos para desempeñar siempre su labor. 3.
La demandante no podía prestar sus servicios en lugar diferente a las instalaciones de la demandada. 4. La demandante debía cumplir un horario de trabajo. 5. La demandante debía seguir órdenes para el desempeño de su actividad. 6. El cargo desempeñado por la demandante existe en la planta de personal de la entidad. 7. Durante todos los años, la demandante recibió como contraprestación por su actividad un pago mensualizado de honorarios. 8.
Durante toda la vinculación la accionante tuvo jefes y debía seguir órdenes en el desarrollo de su actividad”. Por último, manifestó que contra la anterior decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en fallo de 26 de enero de 2022, la revocó y negó las pretensiones de la demanda, con sustento en que no hay certeza del cumplimiento de un horario de trabajo por parte de la demandante o la sujeción a un reglamento de jornada laboral que sí cumplían los empleados de planta de la entidad accionada o inclusive los militares, es decir, que no se acreditó el elemento de la subordinación o dependencia. 2.
Fundamentos de la acción La parte accionante presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, con la sentencia de 26 de enero de 2022, por medio de la cual revocó la decisión favorable de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones tendientes al reconocimiento del contrato realidad.
En primer lugar, la demandante se refirió a los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial, para lo cual afirmó que estos se cumplen porque la sentencia objetada vulneró sus derechos fundamentales y no valoró en debida forma las pruebas que se aportaron al proceso. De otra parte, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental y fáctico, de manera conjunta, toda vez que en una cuestión previa “indicó que el manual específico de funciones aportado por el suscrito abogado en los alegatos de conclusión de segunda instancia no se incorporaría al plenario y por ello no se valoraría aduciendo que no se cumplió con lo dispuesto en el artículo 212 de la Ley 1437”.
Agregó que en la sentencia objetada no se tuvo en cuenta que el manual específico de funciones de una entidad es adoptado mediante acto administrativo, es decir, que es una norma y por su contenido es de carácter nacional, por lo que el tribunal accionado debió dar aplicación al artículo 177 del Código General del Proceso. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que uno de los indicios de subordinación es que el contratista desarrolle funciones propias de servidores de planta, por lo que es necesario corroborar con el manual específico de funciones respecto del cual la autoridad judicial accionada negó su incorporación al expediente y, en consecuencia, no lo valoró, lo que configura un defecto procedimental y fáctico.
Destacó que no se valoró ni se mencionó en la sentencia objetada la declaración que la accionante rindió ante la Procuraduría General de la Nación dentro de un proceso disciplinario iniciado en contra del teniente coronel Segundo Raúl Huertas Ceballos, en el que explicó la labor que realizó en un proyecto que hacía parte del giro ordinario del Ejército Nacional.
Indicó que el manual de funciones es una prueba importante para determinar el elemento de la subordinación, tal como lo dispuso la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 20211. Afirmó que de la lectura de los contratos de prestación de servicios aportados al proceso, se puede evidenciar el pago de los honorarios pactados de manera mensual, las obligaciones de cuidado de las herramientas otorgadas para ejercer sus labores y el horario de debía cumplir, así como la permanencia en las instalaciones de la entidad durante la prestación del servicio.
Señaló que las pruebas testimoniales eran los únicos elementos de convicción que permitían demostrar un hecho, cuando no se cuentan como pruebas documentales, lo que es muy común en los temas de contrato realidad y la ley no establece algún medio para probar la subordinación. Sostuvo que la jurisprudencia reiterada “ha dejado claro que, en efecto, la imposición de un horario de trabajo no es de suyo, aceptación de subordinación, de hecho, existe la posibilidad de observar la imposición de un horario como una actividad coordinada, sin embargo, es claro que en dicha actividad coordinada debe estar ausente el elemento subordinación. Esta dicotomía entre coordinación y subordinación dio lugar en el pasado a confusión entre los operadores judiciales, por ello, fue necesaria la sentencia de unificación que proferiría No. 2 del Honorable Consejo de Estado de fecha 25 de agosto de 2016 M.P. Dr. CARMELO PERDOMO CUETER y que de hecho fue fundamento de la demanda inicialmente impetrada”.
Resaltó que en el presente asunto no se presentaron labores de coordinación como lo afirmó en la sentencia objetada la autoridad judicial accionada sino, subordinación, más aún cuando al momento de celebrar el contrato de prestación de servicios no concertaron su objeto, sino que fue una imposición de este. Finalmente, manifestó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, por una indebida interpretación del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y un desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la C-154 de 19972 y C-171 de 20123 de la Corte Constitucional, en las que se dispone que los 1 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, radicado No. 05001-23-33- 000-2013-01143-01, C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. 2 M.P.: Hernando Herrera Vergara. 3 M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contratos de prestación de servicios no se pueden utilizar para desarrollar labores del personal de planta y que se deben celebrar por un término temporal y no con ánimo de permanencia, como los 7 años en que se demostró el vínculo entre la demandante y el Ejército Nacional. 3.
Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “1. Se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad (Art. 13), al trabajo (Art.25) y al debido proceso (Art. 29) previstos en la Constitución Política de Colombia de 1991. 2. Se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia de fecha 26 de enero de 2022 notificada el día 2 de febrero de 2022, proferida por el honorable TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADO PONENTE DR. CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL, dentro del proceso 110013342057-2018-00267-01, por medio de la cual se revocó la sentencia de primera instancia proferida por el JUZGADO CINCUENTA Y SIETE (57) ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ D.C. 3.
Que, como consecuencia de lo anterior, se le ordene al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C” MAGISTRADO PONENTE DR. CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL, a proferir una nueva sentencia dentro del proceso 110013342057-2018-00267-00 (01) a través de la cual se acceda a las pretensiones de la demanda”. 4.
Pruebas relevantes En correo electrónico de 3 de junio de 2022, el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá allegó copia digital del expediente con radicado No. 11001-33-42-057-2018-00267-01, correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la accionante contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Ejército Nacional. 5.
Trámite procesal Por auto de 24 de mayo de 2022, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante, a la autoridad judicial demandada, así como al Ministerio de Defensa Nacional. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” En escrito de 26 de mayo de 2022, el magistrado ponente pidió que se negaran las pretensiones de la solicitud de amparo, al considerar que lo que pretende la accionante es una tercera instancia. Afirmó que la sentencia de 26 de enero de 2022, no incurrió en los defectos fáctico ni en sustantivo, tampoco vulneró algún derecho fundamental invocado por la accionante, toda vez que se adoptó con fundamento en las normas pertinentes de acuerdo a las pretensiones incoadas y con la interpretación que a ellas corresponde como lo ha señalado el Consejo de Estado donde ha conocido de Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asuntos relacionados con el reconocimiento de una relación laboral y el pago de prestaciones sociales, al desvirtuar una vinculación en los términos del numeral 3° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Agregó que la sentencia objetada fue proferida con prevalencia de los principios de la sana crítica y buena fe, después de haberse surtido el procedimiento con garantía de igualdad e imparcialidad de las partes en contienda, y en ella se encuentran consignados ampliamente los motivos que llevaron al tribunal accionado a revocar el fallo apelado.
Indicó que pese a que las declaraciones recepcionadas daban cuenta de algunas situaciones que inferían cumplimiento de horario, acatamiento de funciones y personal de planta con las mismas actividades de la contratista, el tribunal accionado no avizoró que se acreditará sin duda alguna la falta de autonomía y libertad para desarrollar el objeto contractual, además de la ausencia de prueba que permitiera inferir la existencia de un trato igual por parte de la entidad a la contratista como al personal de planta.
Por último, manifestó que estudió el material probatorio aportado por las partes para establecer la existencia de personal de planta que ejecutará las funciones de la accionante, en conjunto con los demás elementos del contrato de prestación de servicios, arribando a la conclusión de la falta de relación del objeto contractual con los fines de la entidad o su misión. 6.2.
El Ministerio de Defensa Nacional guardó silencio, a pesar de que se le notificó en debida forma del auto admisorio de la acción de tutela. 7. Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, por sentencia de 21 de junio de 2022, negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la sentencia objetada no incurrió en defecto fáctico.
Afirmó que la accionante no aportó los medios de prueba necesarios para acreditar el elemento de la subordinación, requisito esencial para determinar la existencia de la relación laboral, por lo que era dable que la autoridad judicial accionada, bajo los criterios de la sana crítica y de acuerdo con lo previsto en el artículo 176 del Código General del Proceso, negara las pretensiones de la demanda ordinaria.
Sostuvo que la accionante en la solicitud de amparo alegó la omisión de elementos de convicción que demostraban el referido presupuesto, como el testimonio del señor Luis Germán Parra Murillo, quien “di[o] fe de la concurrencia de los elementos constitutivos de la relación laboral”, el manual específico de funciones, en el que, a su juicio, consta que realizó actividades propias del personal de planta, y las certificaciones de los contratos de trabajo en las que se evidencia “la regularidad en el servicio prestado, [además de que] desempeñ[ó] el mismo cargo y funciones por más de SIETE (7) AÑOS”.
Señaló que la sentencia objetada no incurre en tal irregularidad, toda vez que la declaración sí fue estudiada en la parte considerativa, diferente es que al momento de analizarla con las demás pruebas allegadas, no tuviera la entidad suficiente Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para dar por acreditado el elemento de la subordinación, máxime cuando tampoco reposaba documento alguno que la respaldara.
Indicó que los contratos de prestación de servicios sí fueron valorados, tanto es así que de ellos se arribó a la conclusión de que la demandante prestó sus servicios como arquitecta en la entidad estatal demandada de manera interrumpida desde el 16 de enero de 2007 hasta el 31 de agosto de 2014 y no del 1 de agosto de 2005 al 31 de julio de 2014, como lo afirmó, y con base en ellos se acreditaron los elementos de prestación personal y remuneración. Manifestó que respecto del manual específico de funciones, la sentencia objetada explicó que “no vers[a] sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas y no se evidencia fuerza mayor o caso fortuito que hubiera imposibilitado a la accionante para recabar las pruebas que ahora pretende hacer valer y aportarlas en la oportunidad procesal correspondiente”.
Por consiguiente, no fue analizado, lo que no comporta una omisión probatoria, toda vez que dicho medio probatorio no fue aportado en la etapa habilitada para ese efecto, razón por la cual era factible su exclusión. Finalmente, señaló que el hecho de que los magistrados demandados no valoraran las pruebas en el sentido que pretendía la actora, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias jurisdiccionales tienen la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de esos medios de convicción, así como la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia, sin que se evidencien valoraciones contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico. 8.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante, por intermedio de su apoderado judicial, impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual pidió que se revocara y se accediera a las pretensiones de la acción de tutela. Afirmó que en la sentencia impugnada no se atendieron la totalidad de los argumentos descritos en la acción de tutela, pues allí se indicó que el tribunal accionado arribó a la conclusión de que no había subordinación por cuanto, a su juicio, la actividad de la demandante era transitoria y no estaba ligada al giro ordinario de la entidad, lo cual es falso porque al expediente ordinario se aportó el manual específico de funciones el que, de conformidad con el Código General del Proceso, puede aportarse en cualquier tiempo del proceso por estar contenido dicho manual en un acto administrativo de conocimiento público y que se encuentra cargado en la página web oficial de la entidad.
Así mismo, indicó que a pesar de que había sido probado el cumplimiento de órdenes por parte de la demandante en cuanto a las circunstancias de modo, tiempo y lugar de su servicio, ello era un presupuesto de subordinación. Agregó que el manual específico de funciones, de acuerdo con el artículo 177 del Código General del Proceso, establece que no será necesario aportar pruebas de Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normas jurídicas cuando las mismas estén publicadas en las páginas web oficiales de las entidades públicas.
En efecto, haciendo una interpretación sistemática y teleológica de dicha norma, se concluye que las normas contenidas en estas páginas pueden revisarse por parte de las autoridades judiciales en cualquier tiempo. Resaltó que el manual específico de funciones del personal civil del Ejército Nacional se encuentra en un acto administrativo de conocimiento público que está cargado en la página web oficial de la institución, y por ello, dicha norma debía revisarse por el tribunal accionado en cualquier tiempo, sin someter la misma a la ritualidad de incorporación probatoria en los términos de la ley procesal aplicable.
Afirmó que si el mencionado manual se hubiera valorado por el tribunal accionado, no habría concluido de manera errada que la actividad de la demandante era transitoria, pues el Ejército Nacional solo tiene militares en su planta, de hecho, dicha conclusión fue la motivación principal del tribunal para negar las pretensiones de la demanda.
Por último, manifestó que en la relación laboral entre la señora Paola María Colmenares Restrepo y el Ejército Nacional si existió subordinación, pues la segunda impartió órdenes e hizo llamados de atención de manera verbal sin que conste un documento que rectifique ello, por lo que recurrió a los otros medios de prueba que la ley procesal establece como lo son los testimonios, los que evidenciaban ese elemento y no constituía coordinación tal como lo indicó la autoridad judicial accionada en la sentencia objetada.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Delimitación del debate y planteamiento del problema jurídico 2.1.
La accionante en el escrito de impugnación presentó reparos frente al trámite que se le dio al manual específico de funciones que aportó en los alegatos de conclusión de segunda instancia, así como la falta de valoración de este y la indebida valoración de los testimonios practicados en el curso del proceso ordinario. Por consiguiente, la Sala estudiará de manera conjunta los defectos procedimental y fáctico, bajo la caracterización de este último. 2.2.
Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 21 de junio de 2022, dictada por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la acción de tutela, y si la decisión 26 de enero de 2022 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, vulneró al accionante los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, al incurrir, supuestamente, en los defectos procedimental y Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fáctico, por la falta de valoración del manual específico de funciones de conformidad con el artículo 177 del Código General del Proceso, el cual se podía aportar al proceso ordinario en cualquier tiempo en razón a que se encontraba publicado en la página web de la entidad, lo que, junto con los testimonios, demostraban la subordinación y, en consecuencia, la existencia de una relación laboral oculta. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos4 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos5, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20126, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20058. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la 4 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 5 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 6 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 7 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico9;
(ii) Defecto procedimental absoluto10; (iii) Defecto fáctico11; (iv) Defecto material o sustantivo12; (v) Error inducido13; (vi) Decisión sin motivación14; (vii) Desconocimiento del precedente15 y (viii) Violación directa de la Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo16 y de la Corte Constitucional17. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto 4.1. La parte accionante presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, con la sentencia de 26 de enero de 2022, por medio de la cual revocó la decisión favorable de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones tendientes al reconocimiento del contrato realidad.
El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en sentencia de 21 de junio de 2022, negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que no se demostró la ocurrencia del defecto fáctico alegado, pues la autoridad judicial accionada constató que la demandante no allegó las pruebas necesarias para demostrar la subordinación y el hecho de que el tribunal demandado no valorara el manual de funciones obedeció a que no se aportó en la etapa pertinente.
La demandante impugnó la anterior decisión, para lo cual insistió en que la 9 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 10 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 11 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 12 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 13 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 14 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 15 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 16 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 17 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental y fáctico, al no valorar el manual específico de funciones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 177 de Código General del Proceso, el cual establece que no será necesaria su presentación cuando estén publicadas en la página web de la entidad, lo que junto con los testimonios practicados en el curso del proceso ordinario demostraban los llamados de atención verbales que se hicieron a la demandante, lo que era suficiente para probar el elemento subordinación. 4.2.
En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.
Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse el defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución18, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 19.
Es decir que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales. 4.3.
Descendiendo al sub examine, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C,” en el fallo de 26 de enero de 2022, objeto de tutela, revocó la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para en su lugar, negar el reconocimiento del contrato realidad.
Inicialmente, desarrolló una cuestión previa relacionada con la imposibilidad de tener como prueba el manual específico de funciones, en tanto no se allegó dentro de las etapas procesales pertinentes de acuerdo con el artículo 212 de la Ley 1437 de 2011. 18 Sentencia T-781 de 2011. M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Posteriormente, procedió a resolver el caso concreto a partir de las pruebas allegadas y practicadas al proceso. Por consiguiente, se refirió a los contratos, su objeto y las declaraciones rendidas por los testigos, así: “Descendiendo al caso concreto, se tiene que en el sub lite se demostró que la señora Paola María Colmenares Restrepo estuvo vinculada el Ejército Nacional, mediante contratos de prestación de servicios, los cuales fueron laborales de Arquitecta en la Dirección de Ingenieros del Ejército o Jefatura de Ingenieros Militares.
De los objetos contractuales documentados en los contratos suscritos, se desprende que las actividades se encontraron relacionadas con la asesoría para diseño de proyectos arquitectónicos en la construcción o mantenimiento de las unidades militares. Ahora, del testimonio recepcionado se infiere que las funciones estuvieron concretamente relacionadas con los procesos de contratación adelantados directamente por la dependencia a la que pertenecía adscrita al Ejército Nacional.
Funciones que tienen relación con lo consignado por la actora, en el Acta Diligencia de la Procuraduría Delegada para las Fuerzas Militares, que como se indicó que en el acápite correspondiente de esta providencia, estuvo conexa la declaración con el procedimiento llevado a cabo para la realización de un proyecto de construcción a cargo de la accionada”.
Luego, el tribunal procedió a analizar si en el presente asunto se cumplían los elementos constitutivos de una relación laboral y, en consecuencia, verificó si la actora realizó la prestación personal del servicio y la remuneración, en los siguientes términos: “Precisado lo anterior, como se indicó en el marco normativo antes desarrollado, para efectos de demostrar la relación laboral entre las partes, se requiere que el extremo activo de la litis demuestre los elementos esenciales de la misma, los cuales son a saber, i) la prestación personal del servicio, ii) una remuneración o pago por la labor desempeñada y, iii) la existencia de continua subordinación o dependencia, la cual ha sido definida como la ‘aquella facultad para exigir al servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponerle reglamentos, la cual deben mantenerse por todo el tiempo de duración del vínculo’.
En el sub lite se acreditó la prestación personal del servicio, según los anexos de los contratos suscritos que dan cuenta del cumplimiento de las actividades contractuales por parte de la demandante, a través de informes de seguimiento y de satisfacción; asimismo, de lo manifestado por el testigo el señor Parra Murillo, que de manera espontánea expuso que las actividades eran de obligatorio cumplimiento por la actora, que implicaban si llegase a necesitar un permiso, ser autorizado por el Coronel o Mayor de la dependencia donde se encontraban la contratista.
De otro lado, se demostró la remuneración recibida por la actora como consecuencia de la labor desempeñada, pues en el plenario contra el valor de cada uno de los contratos celebrados entre las partes, con las respectivas pólizas de seguros, que permiten establecer sin duda alguna haber incurrido este elemento. (…)”. Posteriormente, estudió el elemento de la subordinación respecto del cual la autoridad judicial demandada procedió a explicar en qué consistía dicho elemento y cómo se debía probar a partir del precedente judicial desarrollado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, para luego, a partir de los elementos de convicción determinar si la demandante cumplió con la carga de probarlo.
Por consiguiente, analizó lo relativo al horario laboral de la actora, así: “Con fundamento en lo anterior, se presume que hay subordinación cuando se exige el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, se impone reglamentos, y adicionalmente la labor es inherente se evidencia un parámetro de equidad frente a los demás empleados de planta.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así las cosas, y atendiendo a los argumentos expuestos por la entidad demandada en el recurso de alzada, esta Corporación procede a estudiar las situaciones de hecho que se pueda inferir del cotejo de los medios probatorios recaudados, así: (i) En cuanto al horario que la parte actora alega haber cumplido, se tiene que la señora Colmenares Restrepo en los hechos relatados en el escrito de la demanda indicó que correspondía su jornada laboral de 8:00 a.m a 5:00 p.m., información que concuerda por lo expresado por el testigo.
Inclusivo, el deponente advirtió que la jornada se extendía hasta después de las 6:00 p.m. No obstante, para este Tribunal llama la atención que el declarante expresó ante el cuestionamiento de la apoderada de la entidad demandada, sobre el horario de trabajo lo siguiente: ‘digamos cuando uno entra, le dicen, pues que aquí los de planta, y los empleados comenzaban más o menos, digamos pues los de planta como a las 8, y pues de ahí en adelante los militares sé que es mucho antes.
Y pues le decían que uno empezaba a trabajar desde ese horario, entonces pues uno llegaba a esa hora, si, en el momento que uno llevaba no sé a las 9 o 9 y media, ya lo empezaban a llamar a preguntar ¿Qué donde estaba? Y eso entonces digamos que, si le decían que comenzaba desde esa hora, pero pues si uno no llegaba a esa hora pues comenzaban a molestarlo a uno…’ Bajo esa declaración, esta Sala de decisión no comulga con la conclusión del Juzgado de instancia, en cuanto consideró que se acreditó el cumplimiento de un horario por parte de la contratista, lo anterior debido a que, no se avizora que, la entidad ejerció actuaciones coercitivas que tuvieran como fin estricto cumplimiento del predicado horario laboral.
Por el contrario, según lo afirmado por el testigo, se infiere que existía la facultad de que la contratista ingresara en hora posterior a las 8:00 a.m.; de igual forma, que la vinculada tenía la potestad de iniciar sus labores a la hora que acordada, solo que a esa hora que estipuló debía empezar las funciones como bien lo había pactado, o si no era objeto de requerimiento.
Al respecto, no es claro que este Tribunal que la llamada por la insistencia en el horario pactado o en el cual solía llegar la contratista, implicara repercusiones o llamados de atención que afectaran la voluntad de la demandante. Así las cosas, para este Tribunal en primer lugar, no hay certeza del cumplimiento de un horario de trabajo por parte de la señora Colmenares Restrepo o la sujeción a un reglamento de jornada laboral que si cumplía los empleados de planta de la accionada o inclusive los militares, que permita establecer un parámetro de equidad, entre los mencionados y la actora.
Ahora bien, en gracia de discusión que se acoja los planteamientos del extremo de la Litis y lo concluido por el Juzgado de primera orden, se debe desatar que el cumplimiento de un horario, relacionado con la conminación al correcto desarrollo del objeto contractual, no puede entenderse como una relación de subordinación o dependencia, pues lo que se espera del contratista en que desarrolle a cabalidad las labores para las cuales fue contratado, por lo cual, es evidente que al contratante le asista un interés directo en ello, siendo comprensible que efectúe un seguimiento al contrato y al cumplimiento del mismo.
(…)” Luego, el tribunal abordó lo relativo a los testimonios rendidos en el proceso judicial, con el fin de determinar si existieron órdenes en cuanto a modo, tiempo y lugar de los servicios que prestaba la demandante en cumplimiento del objeto contractual, para lo cual desarrolló el siguiente análisis: “(ii) Se advierte que, el testimonio depositado, se expone que la demandante recibía órdenes, tenía Jefes Directos según las cadenas de mando, en el cumplimiento del objeto contractual, que como se sabe, se relacionaba con la estructuración del pliego de condiciones para la contratación de procesos de construcción de obras a nivel del ejército.
A su vez, que las funciones eran cumplidas según las actividades que se le establecían previamente y que adicionalmente se llevaban a cabo por civiles en la entidad demandada vinculados a la planta de personal. Sin embargo, se destaca de la declaración lo siguiente ‘JUEZ: ¿sabe usted si Paola María Colmenares Restrepo cuando se desempeñaba como contratista del Ejército recibía Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co instrucciones directas de la entidad sobre la manera de realizar las actividades contratadas? PREGUNTADO: Si señora, allá pues, dentro de las funciones, cada uno tenía unas funciones, y dentro de esas funciones cada uno estaba encargado de unas tareas, de esas tareas en su momento Paola tenía unos temas contractuales, de elaboración de pliegos y eso, ella atendía esos procesos para sacar contrataciones, pues ella tenía sus tareas específicas para ejecutar.
Adicionalmente, manifestó ante el cuestionario del apoderado de la actora APODERADO DE LA DEMANDANTE: ¿sírvase indicarle al Despacho si tiene usted conocimiento de que la accionante recibía órdenes o instrucciones de parte de algún superior o funcionario de la entidad demandada? PREGUNTADO: Si, pues el jefe, que pues estaba en su momento liderado el proceso pues impartía instrucciones de hacer las tareas que necesitasen a hacer en su momento’.
Expuesto lo anterior, analizado el material probatorio en conjunto, dentro de la sana crítica no hay prueba idónea que de cuenta de manera clara sin lugar a dudas, que la señora Colmenares Restrepo recibió órdenes en cuanto modo, tiempo y lugar para el cumplimiento de los servicios por los cuales vinculada a la entidad demandada, como por ejemplo situaciones que den certeza de la subordinación o la forma en que fue tratada la contratista por los superiores en relación con los empleados de planta que según el testigo desarrollaron similares funciones.
En este punto, la declaración no desvirtúa la autonomía y libertad para desarrollar el objeto contractual para el cual fue vinculada la demandante. Ello infiere únicamente el cumplimiento de las actividades por las cuales fue vinculado bajo parámetros de coordinación, teniendo en cuenta que su actividad se encontraba relacionada con la asesoría en proyectos arquitectónicos inclusive desde el periodo de adjudicación de los mismos.
En otras palabras, este Tribunal como segundo aspecto, no advierte que las instrucciones o parámetros dadas por los superiores de la demandante, durante el lapso de tiempo de ejecución de los diferentes contratos, hayan desvirtuado la autonomía profesional de la actora, en el cumplimiento de las actividades para desarrollar el objeto contractual a cargo de la entidad accionada.
De otro lado, es importante destacar que es un requisito legal para celebrar un contrato de prestación de servicios con personas naturales, que la entidad pública no cuente con personal de planta para ejecutar las tareas o que habiendo se requieran conocimientos especializados. Al respecto se debe mencionar, que el Jefe de Estado Mayor Comando Ingenieros del Ejército Nacional, informó al Juzgado de instancia que no existe en la planta global de la entidad el cargo que ejerció la demandante y que por el contrario debido a las necesidades se ha acudido a la contratación de personal para las actividades relacionadas a las que desarrolló la actora.
Sin embargo, debido a la contradicción del mencionado informe con lo declarado por el señor Parra Murillo, en cuanto, en la entidad si existió personal de planta con funciones similares a la contratista, este Tribunal analizará los demás elementos del contrato de prestación para resolver el asunto de la referencia. De las funciones desarrolladas por la señora Colmenares Restrepo, se desprende que las mismas correspondían a la simple misión de funcionamiento y administración de la accionada, como quiera que, las labores propias de la naturaleza de la (sic) Ejército Nacional, se encuentran relacionadas con el ejercicio de operaciones militares para la protección a la soberanía, independencia e integridad territorial de la Nación. De esta manera, como tercer aspecto, se concluye que la prestación de servicios como asesora para la Dirección de Ingenieros Militares es una actividad transitoria, que finalmente no va relacionada con el objeto misional de la demandada.
Ello tiene sustento, además, en la autonomía que gozó la contratista según lo concluido en esta instancia judicial. Por lo expuesto en procedencia, es decir, acreditada la falta de concurrencia del elemento de subordinación, aunado a que las labores de la actora no estaban relacionadas con el giro ordinario de los negocios de la entidad, la vinculación de la señora Paola María Colmenares Restrepo tiene fundamento legal en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, ya Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que, lo acreditado en el plenario no desvirtúa la relación netamente contractual de la entidad demandada.
Ahora, también se debe precisar que para este Tribunal el material recaudado en el expediente, dentro de la sana crítica no es el medio suficiente para probar los argumentos expuestos por la parte actora, en cuanto la existencia de una relación laboral, pues como se ha analizado en los asuntos que buscan el reconocimiento de la llamada relación legal y reglamentaria y en consecuencia el pago de prestaciones sociales, el estudio corresponde a corroborar lo manifestado por los testigos del modo de cumplimiento del objeto contractual con lo documentado en actas de desempeño de funciones o seguimiento, llamados de atención entre otras pruebas.
(…)”. De lo anterior, la autoridad judicial accionada concluyó que al estudiar las pruebas documentales y testimoniales constató que la parte demandante no cumplió con la carga de demostrar el elemento de la subordinación, toda vez que i) no contaba con algún elemento de convicción que permitiera determinar que se le impuso a la actora el modo, tiempo y lugar en cómo se iba a ejecutar el objeto contractual, ii) las funciones que desarrolló la señora Paola María Colmenares Restrepo eran de funcionamiento y administración y, por último, iii) las obligaciones contractuales desarrolladas por la demandante no tenían ninguna relación con las obligaciones y funciones del Ejército Nacional.
Ahora bien, la demandante reprocha que la autoridad judicial accionada no valorara el manual específico de funciones a partir de las reglas establecidas en el artículo 177 del Código General del Proceso, en lo que hace relación con la publicación de las resoluciones en la página web de las entidades las cuales no necesitan ser incorporadas al proceso, debate que debió proponerse desde la demanda y no ahora en sede de tutela.
Sin embargo, al margen de lo anterior, dicho manual no genera la incidencia y trascendencia necesaria para cambiar el sentido del fallo, pues este se expidió mediante la Resolución No. 000480 de 21 de marzo de 2019, mientras que de acuerdo con lo evidenciado en el expediente ordinario, la ejecución del último contrato de prestación de servicios fue hasta el 31 de agosto de 2014, razón por la cual, cronológicamente, no sería aplicable a la señora Paola María Colmenares Restrepo, pues dicho acto administrativo se expidió con posterioridad.
De otro lado, respecto al cargo relacionado con que existía una relación de subordinación entre la señora Paola María Colmenares Restrepo y el Ejército Nacional, pues supuestamente dicha entidad impartió órdenes e hizo llamados de atención de manera verbal, lo cierto es que la parte demandante no allegó ningún elemento de convicción que le permitiera demostrar dicha subordinación, toda vez que las pruebas testimoniales a las que se refirió la demandante, el tribunal accionado al analizarlas en conjunto con los contratos de prestación de servicios y las demás pruebas documentales, así como el precedente jurisprudencial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, consideró que esto respondía a labores de coordinación del objeto contractual.
Es decir, que la autoridad judicial accionada para verificar si se cumplió o no con el elemento subordinación, analizó en conjunto y en ejercicio de la sana crítica, los contratos de prestación de servicios, los testimonios practicados en el curso del proceso, así como las demás pruebas documentales sin que de estos pueda evidenciarse dicho elemento para declarar la configuración del contrato realidad.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, es necesario precisar que la Sección Segunda del Consejo de Estado ha manifestado de manera reiterada20 que “el cumplimiento de un horario y/o el seguimiento a la forma en que se cumplía la función no constituyen elementos que por sí solos sean suficientes para demostrar el aspecto sustancial de la subordinación. Lo anterior, por cuanto lo narrado por los deponentes bien puede hacer parte de la necesaria coordinación que debe existir entre los extremos de un vínculo contractual, en cuanto a la manera en que deben prestarse los servicios que necesita la administración”.
Por otra parte, se evidencia que el tribunal accionado analizó los objetos de los contratos de prestación de servicios, los cuales consistieron en asesorar a la Dirección de Ingenieros del Ejército21 para diseñar proyectos arquitectónicos, en la construcción o mantenimiento de las instalaciones militares, lo cual no corresponde a la misionalidad de la institución. Igualmente, se debe recordar que la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 202122, al precisar la regla referente a la expresión “término estrictamente indispensable” que trae el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, indicó que la ejecución de los contratos no siempre es la que se establece en la etapa precontractual en ejercicio del principio de planeación, pues en la práctica se presentan situaciones excepcionales que conllevan prorrogar el acto jurídico, tal como expone a continuación: “132.
Siguiendo esa lógica, el «término estrictamente indispensable», al que alude la referida norma, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios». 133.
No obstante lo anterior, en la práctica, durante el término de ejecución de los contratos, suele ocurrir que se presentan ciertas situaciones imprevistas que exijan su prórroga; por lo cual, en algunos casos, el tiempo estimado, ab initio, como «el ajustado enteramente a la necesidad», puede resultar insuficiente. En cualquier caso, las mismas razones que en su momento justificaron la planeación del contrato inicial y la suscripción de los contratos modificatorios del plazo de ejecución, deben encontrar soporte en los mencionados estudios previos”.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión impugnada que negó las pretensiones de la acción de tutela. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 29 de abril de 2021, radicado No. 05001-23-31-000- 2000-01947-01 (1757-12) M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, fallo de 29 de julio de 2021, radicado No. 50001-23-31-000-2007-01099-01, C.P.: César Palomino Cortés. 21 Misión: Al 2030 los ingenieros militares construyen un cuerpo profesional con capacidad para granizar el apoyo de combate a las unidades de maniobra ante cualquier tipo de amenaza y contribuyen de manera integral al desarrollo estratégico del estado.
Visión: Direccionar el empleo de las capacidades tácticas y técnicas del arma, con la ejecución de tareas de movilidad, contra movilidad, supervivencia y trabajo generales de ingenieros, en apoyo a las unidades de maniobra durante el desarrollo de operaciones militares del ejército nacional. Contribuir a la ejecución de las tareas misionales del ministerio defensa nacional entre paréntesis seguridad y defensa-contribución al desarrollo nacional-gestión de riesgo), alineados al plan de desarrollo del gobierno nacional y proyectos de vidas como aporte al desarrollo de la infraestructura.
Información que se extrae de la página web de la Dirección de Ingenieros del Ejército https://www.ingenierosmilitares.mil.co/mision-y-vision-411911/. 22 Radicado No. 05001-23-33-000-2013-01143-01, C.P.: Rafael Francisco Suárez Vargas. Radicado: 11001-03-15-000-2022-02808-01 Demandante: PAOLA MARÍA COLMENARES RESTREPO 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 21 de junio de 2022, proferida por la Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, por las razones aquí expuestas. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO