11001031500020240350800 — Consejo de Estado

Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Demandante: INÉS CRISTINA SALDARRIAGA RÍOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD Temas: Tutela contra providencia judicial – Improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional- condena en costas SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. OBJETO DE LA DECISIÓN Decide la Sala, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la señora Inés Cristina Saldarriaga Ríos contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El 8 de julio de 20241, la señora Inés Cristina Saldarriaga Ríos, actuando a través de apoderada judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad en la que pretende el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de gratuidad.

La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 15 de marzo de 2024, proferida por la autoridad judicial accionada, que confirmó la providencia del 7 de junio de 2023, dictada por el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el curso del medio 1 Acción de tutela promovida a través de la ventanilla virtual del Consejo de Estado.

Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de control de nulidad y restablecimiento del derecho, iniciado por la actora contra la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG- y el departamento de Antioquia, que se identificó con el radicado o 05001-33-33-015-2022-00025-01. 1.2.

Pretensión Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo del derecho fundamental invocado y, en consecuencia, pidió: […] se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA TERCERA MAGISTRADA PONENTE BEATRIZ HELENA JARAMILLO MUÑOZ radicado: 05001333301520220002501 el numeral segundo donde condena en costas en esta instancia2. 1.3.

Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará: La señora Saldarriaga Ríos interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el departamento de Antioquia.

En esta solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo 202130480076 del 28 de octubre de 2021, a través del cual le fue negado el reconocimiento y pago de la sanción por mora por la consignación no oportuna de las cesantías, así como la negativa a la indemnización por el pago tardío de éstas. Por lo tanto, a título de restablecimiento del derecho solicitó que se le reconociera y pagara la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990 y la indemnización por el pago tardío de los intereses a cesantías establecidos en el artículo 1º de la Ley 52 de 1975, Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991.

En primera instancia, el Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito de Medellín en providencia del 28 de abril de 2023, negó las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante estaba afiliada al FOMAG como docente de carácter nacional adscrita al departamento de Antioquia, de allí que estaba sujeta a las previsiones del régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989. 2 Transcripción literal que puede contener errores.

Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Igualmente, en el numeral tercero condenó en costas a la parte demandante en los términos del artículo 188 del CPACA en armonía con el numeral 6° de artículo 365 del CGP, «las cuales serán liquidadas por la Secretaría del Juzgado, de conformidad con lo previsto en el artículo 366 del ibidem» En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad mediante sentencia del 15 de marzo de 2024, confirmó la decisión del a quo y se abstuvo de condenar en costas en dicha instancia. Estimó que el régimen especial de los docentes oficiales no establecía la obligación de consignar las cesantías ni sus intereses.

La parte resolutiva fue la siguiente: 1.4. Fundamentos de la vulneración La accionante argumentó que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad debió realizar un análisis ponderado de la conducta procesal de las partes, previa imposición de la condena en costas contra el extremo activo del proceso ordinario.

Esto dado que no se actuó con temeridad ni se constituyó una conducta de mala fe que permitiera sustentar dicha sanción, pues se trató de un asunto de puro derecho. Resaltó que si bien la sentencia de unificación utilizada como fundamento a lo largo de la decisión del 15 de marzo de 2024, no resultaba favorable a sus intereses, en ese caso no se condenó en costas a la parte demandante.

Además, adujo que de acuerdo con el artículo 188 del CPACA, no se impuso una obligación perentoria de condenar costas y agencias en derecho. Así mismo, explicó que el Consejo de Estado tiene una posición unánime sobre el tema de las costas cuando el asunto discutido en la demanda verse sobre derechos laborales, ya que el juez debe revisar la posición de los sujetos procesales.

En su caso, mencionó que se trataba de una docente adscrita al magisterio, parte débil dentro de la relación, que pretendía una mejora en sus condiciones de trabajo. Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.5.

Trámite de la acción de tutela Por medio de auto del 19 de julio de 2024 se admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante3 y, como parte demandada, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad4. Así mismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso, del Juzgado Quince Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín5 «a quo ordinario», a la Nación, Ministerio de Educación6, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-7 y el departamento de Antioquia8 «entidades demandadas del ordinario». 1.6.

Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes: 1.6.1. Fiduprevisora S.A., quien actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG- Solicitó su desvinculación del presente trámite por carecer de legitimación en la causa por pasiva toda vez que no existe ninguna conducta concreta, activa u omisiva que vulnere los derechos fundamentales del accionante en relación frente a dicha entidad. 1.6.2.

Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Hizo un recuento de las actuaciones procesales surtidas en el proceso ordinario e indicó no se vulneró derecho fundamental alguno toda vez que no profirió condena en costas en la segunda instancia. Las demás entidades pese a haber sido notificados en debida forma, no rindieron informe de fondo frente al asunto. 3 tutelasmedellinlopezquintero@gmail.com; crissaldarios@gmail.com; carolina@lopezquinteroabogados.com 4 sectribant@cendoj.ramajudicial.gov.co; sgtadminanq@notificacionesrj.gov.co 5 adm15med@cendoj.ramajudicial.gov.co 6 notificacionesjudiciales@mineducacion.gov.co 7 tutelas_fomag@fiduprevisora.com.co; notjudicial@fiduprevisora.com.co 8 notificacionesjudiciales@antioquia.gov.co Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Saldarriaga Rios de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1. º del Decreto 333 de 2021, por cuanto esta se dirige contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad. 2.2.

Solicitud de desvinculación Se tiene que la Fiduprevisora S.A. quien actúa en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- FOMAG- solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional pues, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. No obstante, dicha petición serán negada ya que su vinculación al proceso se hizo en calidad de tercero, en atención al interés que le asiste en las resultas del presente trámite, dado que hizo parte del proceso ordinario que se discute en esta oportunidad. 2.2.

Problemas jurídicos Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: • ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de gratuidad, en la sentencia del 15 de marzo 2024? Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y si es procedente; (iii) el estudio del caso concreto. Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20129 unificó la diversidad de criterios que esta corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema10 y declaró su procedencia11.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.4.1. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional puesto que no 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M.P. María Elizabeth García González, Sentencia 31.07.12, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 10 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 11 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».

Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU- 215 de 202212.

En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal13 (Énfasis de la Sala).

De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse 12 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 13 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico14; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional15. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal16”.

En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales17”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto18, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.

Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal19. (Resaltado de la Sala) Tras analizar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.

Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-103 de 2022. 16 Sentencia SU-103 de 2022. 17 Sentencia SU-128 de 2021. 18 Sentencia SU-573 de 2019. 19 Ibid.

Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.5. Caso concreto La señora Inés Cristina Saldarriaga Ríos alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de gratuidad, con ocasión de la sentencia del 15 de marzo de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que dejó en firme la condena en costas proferida por el a quo.

La parte actora explicó que la condena fue impuesta sin observar que no se causaron gastos en el proceso, pues se trató de un asunto de puro derecho, que fue presentado de buena fe buscando una mejoría en sus condiciones laborales, en el que ella actuaba como la parte débil de la relación laboral. En la providencia en mención fue señalado que de acuerdo con el artículo 188 del CPACA, se deberá disponer en la sentencia sobre la condena en costas, a menos de que se trate de un asunto de interés público.

Apoyado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A20 el tribunal explicó que, el legislador introdujo un cambio sustancial en la condena en costas, pasando de un criterio subjetivo usado en el CCA, a uno objetivo valorativo, utilizado en el CPACA. Así, indicó que el criterio objetivo se refería a que el tema de las costas se valoraría, ya fuera para condenar total o parcialmente, o para abstenerse de imponerlas.

Además, señaló que: […] se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso. Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal […].

Resulta claro que la actora pretende a través de este mecanismo de protección que se retome una discusión que ya fue abordada por los jueces naturales en el marco del proceso ordinario, escenario natural del debate, y que culminó con la decisión adoptada en segunda instancia. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, Sentencia 21.01.21, Rad. 25000-23-42-000-2013-04941-01.

En conclusión, la petición tutelar no supera el examen de procedencia general en los términos de los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, por referirse a una disputa que tiene su origen en una controversia de orden económica, y no en el alcance de un derecho fundamental ni la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política.

Por las razones expuestas, se declarará la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación propuesta por la Fiduprevisora S.A.

SEGUNDO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela promovida por la señora Inés Cristina Saldarriaga Ríos, conforme a la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, al día siguiente a su ejecutoria, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente Demandante: Inés Cristina Saldarriaga Ríos Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad Radicado: 11001-03-15-000-2024-03508-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.