CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Radicado número: 05001-33-33-026-2012-00245-01 (70951) Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES COMPETENCIA DE LOS JUECES-Corresponde al legislador definirla mediante la ley.

UNIFICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA POR EL CONSEJO DE ESTADO-El ejercicio de esta competencia se debe desarrollar dentro de los límites de la ley. TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS-Tienen la facultad de solicitar al Consejo de Estado la selección de asuntos para unificar jurisprudencia. UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA-Interpretar la ley no implica cambiarla.

SOLICITUD DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA POR LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS-La petición no tiene el carácter de providencia judicial. NORMA PROCESAL-Carácter de orden público. INTERPRETACIÓN HISTÓRICA DE LA LEY-Excluye las propuestas de reforma legislativa que no obtuvieron la aprobación del legislador. ACLARACIÓN DE VOTO La providencia del 30 de julio de 2024 negó la solicitud de un magistrado del Tribunal Administrativo de Antioquia, encaminada a que la Sala avocara el conocimiento de este asunto con el fin de unificar jurisprudencia. Dicha petición se justificó en una aparente inexistencia de uniformidad en el criterio del Consejo de Estado, en relación con la procedencia del recurso de súplica contra el auto que resuelve una nulidad procesal en vigencia de la Ley 2080 de 2021, modificatoria del CPACA.

Comparto la decisión en cuanto no accedió a la solicitud, porque, tal como lo entendió la Sala, no se evidencia la existencia de criterios divergentes que se deban unificar. No obstante, como a la anterior razón se agregaron otras consideraciones que no comparto, aclaro voto. Según el auto, la interpretación histórica y sistemática de los artículos 122 y 271 CPACA lleva a concluir que sólo las salas de decisión de los tribunales administrativos están facultadas para presentar una solicitud de unificación de jurisprudencia ante el Consejo de Estado, de modo que un magistrado de tribunal por iniciativa individual no está autorizado para ello.

Esta interpretación de los preceptos que regulan el funcionamiento de los tribunales administrativos (art. 122) y de la procedencia de la selección de asuntos para unificación jurisprudencial a cargo del Consejo de Estado (art. 271) parte del entendimiento conforme al cual, las ponencias discutidas en el trámite legislativo que llevó a la expedición de la Ley 2080 2 Expediente n°. 05001-33-33-026-2012-00245-01 (70951) Actor: Seguros del Estado S.A. Aclaración de voto de 2021, revelan que la «intención» del Legislador, cuando la petición de unificación de jurisprudencia la presenta un tribunal, fue restringir esa atribución a las salas de decisión. Con el debido respeto por los argumentos de la Sala, me permito manifestar los motivos de mi disenso: 1.

La determinación de competencias, atribuciones y facultades de las autoridades judiciales es un asunto reservado a la ley, como se desprende de los artículos 6, 29, 122 y 230 de la Constitución Política, en la medida en que ello garantiza postulados esenciales como el principio de legalidad, el juez natural y el establecimiento de necesarios límites al poder judicial.

Dado que los jueces en sus decisiones sólo están sometidos al imperio de la ley, es indiscutible que el ejercicio de la actividad judicial se debe llevar a cabo dentro de los estrictos márgenes legales. Los jueces, en un Estado de derecho, son los primeros llamados a acatar la ley. Con base en estas premisas, se debe revisar con mucho cuidado la asignación o restricción de competencias, atribuciones y facultades de los jueces, por vía de interpretación judicial.

Por ello, no comparto la postura de la Sala en cuanto determinó que los tribunales administrativos, al ejercer la facultad de solicitar al Consejo de Estado la selección de asuntos para unificar jurisprudencia, únicamente pueden hacerlo por conducto de una sala de decisión. A mi juicio, la providencia intervino en una materia reservada al legislador o, en su defecto, a la autoridad que este designó para regular el funcionamiento de los tribunales por medio de reglamentos, esto es, el Consejo Superior de la Judicatura1.

No se puede perder de vista que la función de unificación de la jurisprudencia en materia de lo contencioso administrativo, a cargo del Consejo de Estado, que tiene por objeto lograr la unidad en la interpretación y aplicación del derecho, de 1 El texto original del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 270 de 1996 (Ley Estatutaria de la Administración de Justicia–LEAJ), en los artículos 20.3 y 41.5, tenía prevista como competencia de las salas plenas de los tribunales superiores de distrito judicial y de los tribunales administrativos la elaboración de su propio reglamento.

La Corte Constitucional, al estudiar la constitucionalidad de esas normas, en sentencia C-037 de 1996, precisó que la competencia para expedir el reglamento de los tribunales corresponde a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 3 Expediente n°. 05001-33-33-026-2012-00245-01 (70951) Actor: Seguros del Estado S.A. Aclaración de voto conformidad con los artículos 2562 y 2703 CPACA, se circunscribe –como toda competencia judicial– al marco de la ley.

De modo que en desarrollo de la función unificadora, esta Corporación no tiene competencia para restringir o regular quién o cómo hace uso de la facultad para presentar peticiones de unificación ante el mismo Consejo de Estado. De ahí que, en mi entender, la providencia que aclaro no podía ni tenía por qué estatuir que las solicitudes del artículo 271 CPACA, para el caso de los tribunales sólo pueden presentarse por las salas de decisión. Una determinación en ese sentido corresponde al mandato inexorable de la ley.

Asimismo, la función de unificación de jurisprudencia tampoco se extiende a establecer «reglas o subreglas» para restringir el marco de las facultades que la ley asigna a los jueces, sin importar su nivel dentro de la estructura de la Rama Judicial. La labor de interpretación o hermenéutica no implica modificar o adicionar el precepto interpretado, máxime si este es de carácter procesal, porque ello sería tanto como permitir a los jueces fijar el alcance de las reglas que rigen sus actuaciones.

No se olvide que los preceptos que establecen competencias en materia judicial son de orden público, tienen el carácter de normas adjetivas y, por tanto, son indisponibles para el juez y para las partes (artículo 13 CGP). 2. Por otra parte, dado que la solicitud de unificación de jurisprudencia por parte de un tribunal administrativo no tiene el carácter de providencia judicial, en mi opinión, es innecesario intentar «encasillar» tal actuación en las normas que regulan las competencias funcionales de los tribunales, es decir, si dicha petición debe redactarla un ponente o una sala de decisión. En efecto, debido a las particularidades de la solicitud y a su objeto, no es posible asumir que se trata de una providencia –auto o sentencia– y, por ello, para su tratamiento no pueden aplicarse las normas que regulan la adopción de las resoluciones judiciales por el ponente o por la sala.

La primera clave para entender que la solicitud de unificación no tiene la naturaleza de providencia es el contenido 2 Artículo 256 CPACA: «FINES. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales». 3 Artículo 270 CPACA: El nuevo texto es el siguiente:> «Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009». 4 Expediente n°. 05001-33-33-026-2012-00245-01 (70951) Actor: Seguros del Estado S.A. Aclaración de voto normativo del artículo 271 del CPACA que, de manera consistente, la trata como petición. Esta denominación y las consecuencias que de ella se desprenden se destacan especialmente en el inciso cuarto del artículo 271, al prever que «La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica (…)».

Nótese que la misma ley delimita los requisitos de la petición en razón de su objeto: la unificación de jurisprudencia. De modo que la solicitud no tiene, ni debería tener, la misma estructura que caracteriza una providencia judicial, pues esta última se encamina a impartir impulso a un proceso, mediante decisiones de trámite o interlocutorias, es decir, autos; o a través de sentencias, que resuelven sobre las pretensiones y excepciones– (arts. 278 y 279 CGP).

Por ello, precisamente respecto de la petición de unificación no se predican los mismos requisitos que la ley procesal tiene establecidos para autos y sentencias, contenidos en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996; 278, 279, 280 CGP y 187 CPACA. Asimismo, si bien la función jurisdiccional se concreta en providencias –decisiones de los jueces–, ello no quiere decir que las autoridades judiciales sólo se manifiestan a través de aquellas.

En efecto, de la revisión de los códigos procesales es posible evidenciar otra clase de documentos, originados en los despachos judiciales, que no tienen el carácter de providencias. Ejemplo de esto son las manifestaciones de impedimento o los escritos que se presentan con ocasión de las recusaciones, regulados en los artículos 140 y 143 CGP y 131 CPACA. 3.

Finalmente, con todo comedimiento, me separo de las conclusiones que la Sala plantea sobre el «espíritu o intención del legislador», al modificar el artículo 271 CPACA con la Ley 2080 de 2021. Según la providencia, durante la discusión legislativa se incluyeron proposiciones encaminadas a que los tribunales administrativos tuvieran la competencia de mantener la uniformidad de la jurisprudencia en su respectivo distrito judicial.

También, sostiene el auto que «en los debates que se efectuaron ante el Congreso de la República, se reconoció que los tribunales tendrían la facultad de remitir al Consejo de Estado los asuntos que ameritaran la expedición de una sentencia o auto de unificación» (…) «lo que revela y reafirma la intención de la norma en función de que serán los jueces colegiados quienes tendrán la posibilidad de solicitar la unificación». 5 Expediente n°. 05001-33-33-026-2012-00245-01 (70951) Actor: Seguros del Estado S.A. Aclaración de voto Estimo que la exclusión de esas proposiciones del texto que finalmente se convirtió en la Ley 2080 de 2021 da cuenta que, precisamente, la «intención» legislativa quedó plasmada en la versión actual del precepto, cuyo tenor literal se refiere a tribunales administrativos, sin distinguir si se trata de sus miembros individualmente considerados o las salas de decisión. El texto definitivo de la ley es la mejor muestra del «espíritu del legislador» y no las proposiciones que, por no haber obtenido la aprobación de la mayoría de los congresistas, quedaron excluidas de la norma.

Una cosa es quién puede solicitar la unificación de jurisprudencia y otra muy distinta es quién tiene la función de unificación. De ahí que resulta impropio traer discusiones referidas al debate sobre el órgano que tiene la competencia de unificar la jurisprudencia para, con ello, pretender justificar interpretaciones sobre quién y cómo puede pedir la unificación. En estos términos dejo expuestos los argumentos de mi aclaración. FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ MAR/VF