Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Demandante: JOSÉ ANDRÉS ROJAS VILLA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – DECRETO 639 DEL 11 DE JUNIO DE 2025 Tema: Recurso de reposición contra el auto que admitió la demanda.
Solicitudes de remitir el asunto a la Corte Constitucional. AUTO Procede el despacho a pronunciarse sobre el recurso de reposición interpuesto por el apoderado del Ministerio de Transporte contra el auto de 24 de junio de 2025, mediante el cual se admitió la demanda de la referencia. Asimismo, de las solicitudes formuladas por la Presidencia de la República y el Ministerio de Educación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor José Andrés Rojas Villa, actuando en nombre propio, instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad, conforme a lo establecido en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, tendiente a que se acceda a las siguientes pretensiones: 1. Declarar la Nulidad del Decreto 639 de 2025 (11 de junio de 2025) “Por el cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones.” expedido por el Gobierno Nacional. 2.
Declarar los efectos ex tunc a la sentencia que ponga fin al proceso. Como fundamento de la demanda, formuló los cargos de falsa motivación, desviación de poder, expedición irregular y desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto. En síntesis, consideró que el acto demandado desconoció el concepto previo desfavorable proferido por el Senado de la República, el cual impedía que el presidente convocara a una consulta popular nacional; sin embargo, la parte demandada aplicó la excepción de inconstitucionalidad del referido concepto, usurpando las funciones judiciales del Consejo de Estado, corporación que actualmente conoce de una demanda contra el acto del Senado en cuestión. Por lo tanto, el demandante señaló que el decreto acusado desconoce abiertamente la separación de poderes y el trámite previsto legal y constitucionalmente para llevar a cabo una consulta popular nacional.
La parte actora, en un capítulo de la demanda, solicitó la medida cautelar de urgencia. Su argumento se concentra en que, ante la clara violación de las normas Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 constitucionales y legales, frente al trámite para convocar a una consulta popular nacional, resulta procedente decretar la suspensión provisional de los efectos del acto, para proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Sobre todo, porque el referido mecanismo de participación fue convocado para el 7 de agosto de 2025 y, de llevarse a cabo con cargo al presupuesto general de la Nación, resultaría muy gravoso «en esta época de indudable crisis presupuestal y fiscal». 1.2.
La decisión recurrida Mediante auto del 24 de junio de 2025, el despacho admitió el medio de control instaurado por el ciudadano José Andrés Rojas Villa, en procura de obtener la nulidad del Decreto 639 del 11 de junio de 2025, expedido por el presidente de la República1, en consideración a que la demanda reúne los requisitos establecidos en los artículos 162 –modificado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021–, 163 y 166 del CPACA. 1.3.
Recurso de reposición Inconforme con la decisión, el Ministerio de Transporte presentó recurso de reposición2 en los siguientes términos: Solicitó reponer el auto que admitió la demanda para en su lugar, rechazarla por carencia actual de objeto. Subsidiariamente, requirió que, en el evento en que no se reponga la providencia, se remita a la Corte Constitucional para su análisis, toda vez que dicha corporación avocó conocimiento del estudio del decreto demandado, mediante proveído del 20 de junio de 2025.
Recordó que el Consejo de Estado es el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 231.1 C. P.) y conoce entre otros asuntos, de las demandas que se promueven en ejercicio de los diferentes medios de control establecidos en los artículos 135 a 148 de la Ley 1437 de 2011. En relación con el objeto del control judicial de los actos administrativos de carácter normativo o reglamentario, ha sido el propio Consejo de Estado quien los ha precisado, así como también ha fijado el grado de intensidad en que se realiza dicho examen.
Mencionó que es de conocimiento público que el Decreto 639 del 11 de junio de esta anualidad suscrito por el presidente de la República y sus ministros, fue derogado en su totalidad, mediante la expedición del Decreto 703 del pasado 24 de junio de 2025, el cual fue publicado en el Diario Oficial 53.159 de la precitada fecha. Sostuvo que, en consideración a lo anterior, el decreto demandado no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan al órgano de cierre ejercer el correspondiente control judicial.
Destacó que, en consecuencia, el magistrado ponente se encuentra facultado para aplicar la regla establecida en el artículo 91.5 del C P.A.C.A. por perder vigencia el acto demandado; insistió que resulta intrascendente adelantar un juicio hasta el final a sabiendas de que el Decreto 639 de 2025 no se encuentra vigente, ni mucho menos, se encuentra produciendo efectos jurídicos directos o colaterales.
Comentó que, sin perjuicio de lo anterior, de continuar con el curso de la demanda, lo cierto es que el Consejo de Estado no es competente para conocer de aquella. 1 Por medio del cual se convoca a una consulta popular nacional y se dictan otras disposiciones. 2 Índice 19 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ejerce una competencia residual en el ámbito del control abstracto de constitucionalidad; agregó que dicho control no se restringe a los cargos planteados en la demanda, sino que tiene por objeto garantizar y preservar la supremacía constitucional y, para tales efectos, cuenta con los poderes y facultades necesarios que, llegado el caso, pueden ejercerse en forma oficiosa, sin atender el principio de congruencia. Precisó que la Corte Constitucional puntualizó en la sentencia C-400 de 2012, que debían excluirse del control residual (del Consejo de Estado) aquellos actos que tuvieren contenido material de ley.
Enfatizó que el máximo órgano constitucional ya avocó conocimiento del control de constitucionalidad del Decreto 639 de 2025, mediante providencia del 20 de junio de 2025, con fundamento en el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política y en el segundo inciso del artículo 42 del Decreto 2067 de 1991. En consecuencia, resulta procedente remitir el expediente junto con todas sus actuaciones y anexos a la Corte Constitucional para lo de su competencia. 1.4.
Solicitud del Ministerio de Educación Nacional Durante el término de traslado de la medida cautelar, la referida cartera, además de oponerse a la suspensión provisional, requirió que se terminara el proceso por carencia actual de objeto; ello, en consideración a que el decreto demandado fue derogado por el Decreto 703 de 2025. Señaló que producto de la derogatoria del decreto demandado opera la sustracción de materia.
Por lo tanto, esta determinación trae consigo el fenecimiento del medio de control de la referencia, por cuanto al desaparecer del ordenamiento dicha disposición, se alteró la relación sustancial que originó la litis. Sobre este último aspecto, sostuvo que al no existir pretensiones que atender es inane cualquier consideración adicional.
Refirió la tesis que ha sostenido la Sección Quinta por carencia actual de objeto, en los eventos en que el acto demandado no produjo efectos jurídicos; comentó que, en esos casos, el juez debe terminar anticipadamente el proceso para evitar una sentencia inhibitoria. 1.5. Solicitudes de la Presidencia de la República El apoderado de la Presidencia de la República, mediante memorial del 3 de julio de 2025, requirió que se declarara la falta de competencia de esta corporación para conocer el asunto y, en consecuencia, remitirlo a la Corte Constitucional.
Según indicó, los factores de competencia funcional y subjetivo son improrrogables; luego, en este asunto es claro que, conforme al artículo 241, numeral 3 de la Constitución Política, le corresponde a la Corte Constitucional el control de las consultas populares del orden nacional, el cual es de carácter posterior, de conformidad con los pronunciamientos sobre el particular.
Comentó que el control previo automático sólo podría aplicarse a las consultas territoriales, por lo que aquellas de carácter nacional quedaron excluidas de tal posibilidad. En suma, conforme a la jurisprudencia constitucional, el control judicial opera al finalizar el procedimiento. Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Precisó que la existencia de un pronunciamiento previo y uno posterior en relación con la misma iniciativa puede dar origen a escenarios de inseguridad jurídica, ante la posibilidad de que se adopten decisiones contrapuestas.
En efecto, para la Corte Constitucional «puede ocurrir que el concepto del Consejo de Estado respecto de la constitucionalidad de la iniciativa no coincida con el fallo que al tenor del artículo 241, le compete emitir a la Corte Constitucional, dando lugar a dos visiones institucionales de dos jurisdicciones distintas sobre el mismo asunto, con la consiguiente inseguridad jurídica»3.
Afirmó que las secciones Primera y Quinta del Consejo de Estado han señalado carecer de competencia para efectuar el control de los actos que componen el trámite de convocatoria y realización a que refiere el artículo 241.3 de la Constitución Política, por considerar que se trata de un asunto limitado al conocimiento de la Corte Constitucional.
Destacó que, en consideración a que la parte demandante se refiere a presuntos vicios que afectan al procedimiento de convocatoria de una consulta popular del orden nacional es claro que, el control del Decreto 0639 de 11 de junio de 2025, le corresponde a la Corte Constitucional. Mencionó que no es de recibo sostener que el estudio del Decreto 0639 de 11 de junio de 2025 es de competencia del Consejo de Estado, como si se tratara de un trámite independiente o un procedimiento aislado.
Resaltó que, en atención a la jerarquía normativa, se torna improcedente invocar el artículo 149.17 del CPACA para asumir competencia al Consejo de Estado, cuando por disposición taxativa constitucional -artículo 241.3- el control de todo el procedimiento de las consultas populares de orden nacional, son de competencia funcional de la Corte Constitucional.
Es decir, ante un posible conflicto normativo, lo procedente es dar prelación a la Constitución. Advirtió la existencia de pronunciamientos que expresan criterios disímiles en relación con la competencia del Consejo de Estado respecto del conocimiento de los actos correspondientes al proceso de convocatoria y realización de mecanismos de participación ciudadana a que refiere el artículo 241.3 de la Constitución Política.
En efecto, por una parte, se evidencia que la Corporación ha indicado carecer de competencia respecto de tales actos en las siguientes providencias: - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 1 de septiembre de 2016. Rad. 11001-03-28-000-2016-00059- 00. - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.
Sección Primera. Auto del 12 de septiembre de 2016. Rad. 11001-03-24-000- 2016-00449-00. En sentido contrario, el máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo ha declarado su competencia para los mismos efectos en las siguientes providencias: - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 28 de mayo de 2025.
Rad. 11001-03-28-000-2025-00072-00. - Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Auto del 4 de octubre de 2018. Rad. 11001-03-24-2018-00274-00. 3 Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015. Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sostuvo que, en consideración a lo anterior, surge la necesidad de dar aplicación a lo previsto en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de que se remita este asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo por razones de importancia jurídica y trascendencia económica y social.
Así como por la existencia de pronunciamientos contrapuestos sobre la materia, lo que pone de presente la urgencia de que cualquier pronunciamiento de trámite y de fondo se someta al conocimiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Para sustentar lo anterior, sostuvo que procedería a explicar la trascendencia social, jurídica y política.
El Decreto 639 de 2025 reviste una relevancia innegable en estas materias. No sólo se plantea un conflicto de constitucionalidad sin precedentes en el marco de la defensa de los mecanismos constitucionales de acceso de la ciudadanía a las cuestiones de política pública que le afectan de manera directa, que por razones de procedimiento en el Congreso se ven truncadas, sino que en el ambiente de polarización, pugnacidad y confrontación que vive el país, la necesidad de una voz unificada de la justicia, en cabeza de la Corte Constitucional, es fundamental.
Precisó que la convocatoria a consulta popular que se materializa a través del Decreto 639 de 2025 plantea un compromiso fiscal de gran magnitud, estimada por algunos en una cifra cercana a los $700.000 millones, que debe ser materializada en el curso de las próximas semanas, si se tiene en cuenta que la consulta está citada para el próximo 7 de agosto de 2025.
Argumentó que un asunto como el que se plantea en el desarrollo del Decreto 639 de 2025 constituirá un hito de grandes repercusiones en la vida política y jurídica del país. Definir los procedimientos y alcances de las consultas populares, y en general sobre los mecanismos de participación ciudadana frente a las competencias propias del Congreso como vocero de esa misma ciudadanía que quiere expresar su voluntad y no encuentra un camino propicio, y del gobierno que quiere oírla, amerita la intervención directa de la Sala Plena.
Enfatizó que son tiempos excepcionales que exigen medidas igualmente extraordinarias, de suerte que la importancia y trascendencia jurídica de este asunto es más que palmaria. Por ello se solicita al Despacho que analice con mucha ponderación el envío de este proceso a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que sea esta quien asuma su conocimiento, a la luz de lo regulado en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Expuso las razones por las cuales el decreto demandado cumplió con todos los presupuestos formales y sustanciales para su expedición. 1.6. Traslado del recurso La Secretaría de la Sección Quinta corrió traslado del recurso de reposición formulado, entre el 7 y el 9 de julio de 20254; sin embargo, no hubo intervención. 4 Índice 24 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El despacho es competente para resolver el recurso de reposición interpuesto por el Ministerio de Transporte contra la decisión de admitir la demanda de la referencia, contenida en el auto de 24 de junio de 2025, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 125, numeral 3º, del CPACA5.
En esa misma línea, valga recordar que el recurso de reposición, conforme a los artículos 242 idem y al 318 del CGP, corresponde instaurarlo ante la misma autoridad judicial que lo profirió y es a ella a quien compete resolverlo. 2.2 Presupuestos del recurso de reposición El artículo 242 establece puntualmente, en lo que atañe a la procedencia de dicho recurso, lo siguiente: (…)
ARTÍCULO 242. REPOSICIÓN. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario. En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. Ahora bien, en lo atinente al contenido, oportunidad y trámite procesal que se le debe dar al recurso de reposición, el legislador dispuso expresamente la remisión6 a las normas del Código General del Proceso –Ley 1564 de 2012–, entre las cuales se encuentran los artículos 318 y 319, que señalan:
ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria.
PARÁGRAFO. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente.
ARTÍCULO 319. TRÁMITE. El recurso de reposición se decidirá en la audiencia, previo traslado en ella a la parte contraria. 5 Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 6 Artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Cuando sea procedente formularlo por escrito, se resolverá previo traslado a la parte contraria por tres (3) días como lo prevé el artículo 110.
Así entonces, en punto a la procedencia del mecanismo impugnatorio, en este caso se indica que el mismo tiene por objeto controvertir la decisión que admitió la demanda. De modo que, es posible advertir que dicha providencia es susceptible del recurso de reposición, en virtud del artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 y, además, su contradicción no está proscrita por el artículo 243 A del mismo estatuto procesal.
Frente al contenido, se observa del escrito que la parte recurrente cumplió con la carga que le impone el artículo 318, inciso 3º, del Código General del Proceso, en cuanto es posible comprender las razones que sustentan su desacuerdo con la decisión recurrida. En relación con la oportunidad, se tiene que el auto objeto del recurso fue notificado por medios electrónicos a la Presidencia de la República y comunicado a todos los ministros el 25 de junio de 20257.
Así entonces, contabilizados los dos (2) días que prevé el artículo 205 del CPACA –transcurridos el 25 y 26 de julio–, se tiene que el plazo de tres (3) días para formular el recurso corrió los días 1, 2 y 3 de julio de 2025, por consiguiente, como el recurso del ministerio fue formulado el 2 de julio de 20258, se concluye que fue interpuesto y sustentado dentro del término establecido en la norma transcrita. 3.
Caso concreto El despacho estudiará el mérito del recurso de reposición interpuesto por el apoderado del Ministerio de Transporte, sin embargo, con fundamento en el principio de economía procesal, también se abordará en forma común la petición que por separado efectuaron, el Ministerio de Educación Nacional, respecto a la carencia actual de objeto así como la citada cartera de transporte y la Presidencia de la República de remitir el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente la solicitud de unificación jurisprudencial impetrada por este último sujeto procesal. 3.1.
Del recurso de reposición Como viene de explicarse, el Ministerio de Transporte solicita que se reponga la decisión mediante la cual se admitió la demanda, para en su lugar, rechazarla por carencia actual de objeto. Según indicó la referida cartera, el Decreto 639 del 11 de junio de esta anualidad suscrito por el presidente de la República y sus ministros, fue derogado en su totalidad, mediante la expedición del Decreto 703 del pasado 24 de junio de 2025, el cual fue publicado en el Diario Oficial 53.159 de la precitada fecha.
Por lo tanto, argumentó que el acto demandado no cumple con los requisitos de existencia, validez y ejecutividad que le permitan a esta corporación ejercer el correspondiente control judicial. Sostuvo que el magistrado ponente se encuentra facultado para aplicar la regla establecida en el artículo 91.5 del CPACA por perder vigencia el acto demandado; insistió que resulta intrascendente adelantar un juicio hasta el final a sabiendas de que 7 Anotación 14 del sistema de gestión judicial SAMAI. 8 Anotación 19 del sistema de gestión judicial SAMAI.
Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 el Decreto 639 de 2025 no se encuentra vigente, ni mucho menos, se encuentra produciendo efectos jurídicos directos o colaterales.
Sobre el particular, el despacho advierte que no es de recibo la tesis expuesta por el referido ministerio, en lo que concierne a la carencia actual de objeto, por las razones que se exponen a continuación. En efecto, la Sección Primera9 del Consejo de Estado ha precisado frente al punto que la presunción de legalidad de los actos administrativos no se extingue con su derogatoria, pues no hay lugar a desconocer que estuvo vigente «mientras no se declare lo contrario», por el juez competente.
Lo anterior, con fundamento en la tesis expuesta por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según la cual, resulta imperioso abordar la legalidad de los actos administrativos de contenido general, aunque hayan sido derogados, dado que: […] así se logra el propósito último del otrora llamado contencioso, popular de anulación, cual es el imperio del Orden Jurídico y el restablecimiento de la legalidad posiblemente afectada por la norma acusada, imperio y legalidad que no se recobran por la derogatoria de la norma violadora, sino por el pronunciamiento definitivo del juez administrativo10.
Así las cosas, es el juez de lo contencioso administrativo quien debe definir la presunción de legalidad de los actos administrativos de carácter general, como lo es el Decreto 0639 de 2025, durante su vigencia, de conformidad con los anteriores pronunciamientos. En consecuencia, el despacho no repondrá la decisión del 24 de junio de 2025, mediante la cual se admitió la demanda de la referencia. 3.2.
De la solicitud del Ministerio de Educación de terminar el proceso El apoderado del Ministerio de Educación Nacional, pidió que se decrete «la terminación anticipada del proceso» al configurarse la carencia actual de objeto por sustracción de materia, toda vez que el acto demandado fue derogado mediante Decreto 0703 de 2025 «por el cual se deroga el Decreto número 639 de 2025», de ahí que consideró admisible afirmar que operó la sustracción de materia.
En concordancia con lo dispuesto en el acápite anterior, se reitera que, no hay lugar a declarar la carencia actual de objeto y, por ende, terminar el proceso de manera anticipada. En efecto, mientras el Decreto 639 de 2025 estuvo vigente, esta autoridad judicial conserva la competencia para pronunciarse sobre su legalidad durante el lapso en que se expidió. 3.3.
De las solicitudes de remitir el asunto a la Corte Constitucional De otro lado, tanto el ministerio recurrente como la Presidencia de la República, solicitaron que se remita por competencia el asunto de la referencia a la Corte Constitucional; según indicaron, el control judicial del acto demandado en este caso 9 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Nulidad. Rad. 11001-03-24-000-2006- 00368-00. Sentencia del 7 de octubre de 2010. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 10 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Nulidad por inconstitucionalidad. Expediente S- 157. Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 radica únicamente en el máximo órgano constitucional, con fundamento en el numeral 3 del artículo 241 de la Constitución Política.
Se advierte que ese punto ya fue analizado y resuelto por la Sección Quinta del Consejo de Estado11 en el sentido de precisar que la competencia para conocer de la legalidad del Decreto 0639 de 2025 está radicada en esta Corporación. Lo anterior, por cuanto se trata de un acto administrativo general de contenido electoral proferido por una autoridad del orden nacional, específicamente por el presidente de la República en su calidad de suprema autoridad administrativa, cuyos efectos jurídicos repercuten en un mecanismo de participación ciudadana.
Así, se recordó, de conformidad con la pacífica jurisprudencia de la Sección12: […] los de contenido electoral son derivados de los actos administrativos, aunque versan sobre asuntos electorales, es decir, no materializan la voluntad del elector sino una decisión de la administración pertinente en el marco de decisiones electorales, como cuando, entre otros, se: (i) establecen los parámetros generales para una elección -actos de convocatoria-;
(ii) otorga o elimina la personería jurídica de un partido o movimiento político; (iii) se registra o niega la inscripción del logo-símbolo de una colectividad política; (iv) se desarrollan los mecanismos de participación ciudadana; (v) se establecen las reglas sobre las elecciones, lo que en general aplica a, (vi) los actos que profiera la organización electoral.
Por supuesto, como los únicos actos pasibles de control jurisdiccional son los definitivos, la categoría de acto administrativo de contenido electoral no cobija actos de trámite o preparatorios, sino que corresponde a aquellos (i) con los que culmina el procedimiento adelantado por la autoridad electoral o que (ii) establecen lineamientos generales sobre el procedimiento electoral, que es justo lo que ocurre en el caso que nos ocupa.
(Se resalta). En tales condiciones, dada la naturaleza del Decreto 0639 de 2025, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado adelantar el estudio de legalidad del acto en cuestión a través del medio de control nulidad consagrado en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, tal como se estableció en el acápite anterior.
Ello sin desconocer la competencia atribuida a la Corte Constitucional en el numeral 3 del artículo 241 de la Carta Política que dispone:
ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y plebiscitos del orden nacional.
Estos últimos sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y realización. Al respecto, esa corporación, al ejercer el control previo de constitucionalidad sobre el proyecto de ley estatutaria que luego se convirtió en la Ley 1757 de 2015 «por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática», respecto de su competencia en esta temática, precisó: 11 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000-2025- 00086-00. Providencia del 18 de junio de 2025. M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000-2025- 00079-00. Providencia del 19 de junio de 2025. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 12 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente: 11001-03-28-000-2016- 00480-00. Providencia del 9 de marzo de 2017. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En suma, el control judicial de los referendos legales, de las consultas populares y del plebiscito (i) es posterior al pronunciamiento del pueblo;
(ii) es integral respecto del referendo de manera que se ocupa de su juzgamiento formal y sustantivo; y (iii) es especial respecto de la consulta popular y del plebiscito dado que únicamente examina la validez formal del procedimiento.13 (Se resalta). Así las cosas, según lo ha establecido el máximo tribunal constitucional14 el control que esa corporación ejerce en esta materia es posterior a que el pueblo haya manifestado su voluntad en las urnas, por lo tanto, no es competente para analizar, en este momento del procedimiento, la constitucionalidad del acto ahora cuestionado.
Además, se insiste, el control de legalidad para el cual es competente el Consejo de Estado en este evento es frente a un acto administrativo general de contenido electoral, respecto del cual la Corte Constitucional no tiene asignada una competencia específica. En tales condiciones, se acoge y reitera la postura adoptada por la Sección Quinta frente a la materia y, por lo tanto, hay lugar a negar la solicitud bajo análisis. 3.4.
De la solicitud de remitir el asunto a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo Ahora bien, en lo que se refiere a la petición de que el asunto sea remitido a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo por razones de importancia jurídica, trascendencia económica y social y necesidad de unificar jurisprudencia, se advierte que, ese punto también ha sido resuelto por la Sección Quinta15 de manera negativa.
Según se tiene, el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala:
ARTÍCULO 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia 13 Corte Constitucional. Sentencia C-150 de 2015. M.P. Mauricio González Cuervo. 14 Ver también: Corte Constitucional Sentencia C-180 de 1994. M.P. Hernando Herrera Vergara. 15 Op. Cit. 11. Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso.
La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.
Del análisis de la norma se extraen los siguientes requisitos: i) La legitimación, hace alusión a los titulares del derecho a solicitar la unificación jurisprudencial. En tal sentido, el Consejo de Estado puede asumir su conocimiento de oficio, o por solicitud que hagan las secciones o subsecciones de la Corporación, los tribunales administrativos, las partes en el proceso, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio Público, de asuntos que estén para fallo o decisión interlocutoria. ii) El elemento temporal, que se refiere al momento en el cual debe formularse la solicitud.
Según el artículo 271 del CPACA, el Consejo de Estado puede asumir el conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de una decisión interlocutoria, y la unificación puede solicitarse hasta antes de que se registre la ponencia para el fallo, salvo que la petición provenga de un consejero de Estado, del tribunal administrativo o del ministerio público, caso en el cual, no tiene esa limitación temporal. iii) El contenido de la solicitud, en cuanto a esta exigencia, la petición debe contener una exposición precisa sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en la interpretación y aplicación de alguna disposición normativa.
En este caso, resulta claro que la solicitud proviene del presidente de la República que, en este momento procesal ya tiene la calidad de parte en el proceso. En cuanto a la oportunidad, se advierte que el asunto está pendiente de decisión interlocutoria, esto es la medida cautelar, por lo que la solicitud fue presentada en tiempo. No obstante, en el escrito no se exponen con claridad las razones de trascendencia económica ni la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, pues toda la argumentación de la solicitud se dirige a insistir en que la competencia para conocer de la presente demanda corresponde a la Corte Constitucional y no a esta corporación. Si bien se citan algunos pronunciamientos de la Sección Quinta que, en criterio del solicitante obedecen a criterios disímiles sobre un mismo tema, no se expone ni explica el contenido ni alcance de aquellos, por lo que no se evidencia, en este momento, la necesidad de unificarlos.
Demandante: José Andrés Rojas Villa Demandado: Presidencia de la República – Decreto 639 de 2025 Radicado: 11001-03-28-000-2025-00094-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Ahora bien, en lo que se refiere a la trascendencia social, jurídica y política, la argumentación planteada se limita a afirmar que se han presentado varias demandas sobre la materia y que ha suscitado el interés nacional, pero sin desarrollar los parámetros exigidos en el artículo 271 del CPACA para su remisión a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
En cuanto a la importancia económica se sustenta en el eventual costo de la consulta popular, aspecto que no impide que el pronunciamiento que corresponda sea emitido por esta Sección. Así las cosas, es claro que la referida solicitud no cumple con los requisitos legales, razón por la cual hay lugar a rechazarla. Por lo expuesto, el despacho III.
RESUELVE
PRIMERO: NO REPONER la providencia del 24 de junio de 2025, mediante el cual se admitió la demanda.
SEGUNDO: NEGAR la solicitud de Ministerio de Educación Nacional de terminar el proceso anticipadamente por carencia actual de objeto.
TERCERO: NEGAR las solicitudes del presidente de la República y del Ministerio de Transporte de remitir el presente asunto a la Corte Constitucional.
CUARTO: RECHAZAR la petición del presidente de la República de enviar la demanda de la referencia a la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación.
QUINTO: Reconocer personería al abogado Carlos José Mansilla Jáuregui, identificado con cédula de ciudadanía 88.199.666 de Cúcuta y tarjeta profesional 86.041 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Ministerio de Transporte, conforme al poder que obra en el expediente digital.
SEXTO: Reconocer personería al abogado Edgar Fabian Garzón Buenaventura, identificado con cédula de ciudadanía 1.032.375.416 y tarjeta profesional 182.292 del C. S. de la J., para actuar como apoderado del Ministerio de Educación Nacional, conforme al poder que obra en el expediente digital.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx