Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., tres (03) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02465-01 Demandante: LUISA FERNANDA HERRERA DURÁN Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial – confirma – falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida en primera instancia por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, el 15 de junio de 2023. En ese fallo se declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La tutela 1. La señora Luisa Fernanda Herrera Duran, actuando a través de apoderado judicial1, presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión y el Juzgado Primero Administrativo de Pereira. Con la solicitud de amparo pretenden que se les protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia2. 2.
Las anteriores trasgresiones constitucionales se las adjudica a las providencias del 30 de junio de 2021 y del 10 de noviembre de 2022 proferidas por el Juzgado Primero Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativa de Risaralda, en primera y segunda instancia respectivamente. En estas providencias se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, identificada con el radicado 66001-33-33-001-2017-00222-01. 1 El señor Fredy González Matis, reconocido como apoderado de la parte actora en providencia del 14 de febrero de 2023.
Cfr. Índice n.º4SAMAI.Exp: 11001-03-15-000-2023-00720-00 2 Cfr. Índice SAMAI N.°2 Exp: 11001-03-15-000-2023-00720-00. Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: 1. Que el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda en la Sala de Decisión conformada por los Magistrados Magistrados Dr. Juan Carlos Hincapié Mejía, Dr. Leonardo Rodríguez Arango, y Dr. Ariel Riaño Morales, y el Juzgado Primero Administrativo de Pereira en decisión proferida por la Jueza Dra. Cristina Isabel Sánchez Brito, transgredieron los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y acceso a la administración de justicia de la accionante con las decisiones de primera y segunda instancia contenidas en los fallos dictados el día 30 de junio de 2021 y 10 de noviembre de 2022, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el No. 66001-33-33-001-2017-00222- 01 (J-0654-2021), por incurrir en dichas decisiones en un defecto fáctico en el análisis probatorio, así como de un defecto por desconocimiento del precedente jurisprudencial. 2.
Que como consecuencia de la declaración anterior, ordenar Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda en la Sala de Decisión conformada por los Magistrados Magistrados Dr. Juan Carlos Hincapié Mejía, Dr. Leonardo Rodríguez Arango, y Dr. Ariel Riaño Morales y al Juzgado Primero Administrativo de Pereira Jueza Dra. Cristina Isabel Sánchez Brito dejar sin efecto las providencias referidas del 30 de junio de 2021 y 10 de noviembre de 2022, y en su lugar, produzcan unas nuevas providencias por medio de las cuales se acceda a las suplicas de la demanda, y en segunda instancia se haga una confirmación al fallo que se provea de manera favorable en la instancia inicial, atendiendo al estricto y correcto análisis de los medios de prueba existentes en el plenario, así como del precedente jurisprudencial establecido en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021.
(Sic a toda la cita). 1.3. Hechos 4. A continuación, se relacionan los supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 5. La señora Luisa Fernanda Herrera Durán promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa, Policía Nacional.
Con ella pretendía que se anulara el oficio 2017-022661/JEFAT-ASJUR-1.10 del 9 de mayo de 2017, que negó el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones sociales que, a su juicio, le correspondían por haber laborado en dicha entidad desde el 4 de diciembre de 2013 hasta el 18 de diciembre de 2016. 6. En primera instancia el asunto fue conocido por el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, autoridad judicial que negó las pretensiones de la demanda en sentencia del 30 de junio de 2021.
El fallador consideró que la demandante no logró acreditar las circunstancias que permitían establecer el requisito de subordinación y dependencia continuada. Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.
El Tribunal Administrativo de Risaralda conoció del recurso de apelación interpuesto por la demandante contra dicho proveído. Esa corporación judicial, en sentencia del 10 de noviembre de 2022, confirmó la decisión de primera instancia. 8. Para fundamentar su providencia, consideró que en esa clase de asuntos la carga de la prueba corresponde a quien pretende demostrar la existencia de la relación laboral, aspecto que, en el caso concreto la demandante no logró acreditar.
Esto en la medida que no se estableció el elemento de la subordinación y dependencia continuada. 1.4. Sustento de la vulneración 9. En primer lugar, la parte actora sostuvo que la solicitud reunía los requisitos generales de procedencia. En lo que atañe a los presupuestos específicos de la tutela, consideró que las sentencias incurrieron en un defecto fáctico y por desconocimiento del precedente, por lo siguiente: 10.
Señaló que se incurrió en el defecto fáctico porque se le restó valor probatorio a los elementos de convicción que permitían corroborar la relación laboral con el demandado, específicamente la relación de subordinación y dependencia. 11. En particular, señaló que no se valoraron en debida forma los testimonios de las señoras Claudia Patricia Bañol y María Fernanda Henao Ladino. 12.
Frente a las pruebas documentales indicó que se desconoció el contenido de los siguientes: - Oficio S-2016 011 / JEFAT – GASIS 29.25 del jefe de sanidad de la entidad: en el cual se reporta que las auxiliares de enfermería, incluida la demandante, prestaría el servicio de consulta al día y se indica que, si se debía cambiar algún turno, todos los profesionales encargados debían firmar y avisar a la enfermería. - Anexo No. 1 al contrato 86-7-20225-13: en el cual se indica que dentro de la planta de personal de la entidad no existe personal suficiente para satisfacer la totalidad de requerimientos necesarios para cumplir con la misión de prestación profesional de servicios. - Resoluciones 103 y 511 del 22 de agosto de 2014: por medio de las cuales se justifica la contratación de la demandante y se establecen los requisitos mínimos y honorarios para los contratos de prestación de servicios en la Dirección de Sanidad, respectivamente. - Oficio No. S-2017-008796 / JEFAT – ASJUR – 1.10 del 21 de febrero de 2017, suscrito por el jefe seccional de sanidad Risaralda: en el que se certifican los horarios de los empleados no uniformados - Certificación de la jefe del grupo de talento humano de la Dirección de Sanidad de la Policía Mayor Brigitte Yasmin Higuera Rincón del 17 de febrero de 2017: en donde constan los factores salariales que devenga un Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co funcionario de planta en el cargo de auxiliar de enfermería. - Oficio No. S-2019-032128 / JEFAT – ASJUR – 1.10 del 21 de mayo de 2019, suscrito por el jefe ESPAM Seccional de Sanidad de Risaralda: mediante el cual se certifica el horario de atención de sanidad Risaralda. 13.
Frente al desconocimiento del precedente, refirió que las autoridades enjuiciadas ignoraron la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificada con el radicado 055001-23-33- 000-2013-01143-01 (1317-2016). 14.
En particular, adujo que se desconoció que dicha decisión dispuso que los elementos para demostrar una relación laboral son: (1) subordinación (2) prestación personal del servicio y (3) remuneración. 1.5. Trámite de primera instancia 15. En auto del 15 de mayo de 2023, el magistrado ponente de primera instancia admitió la acción de tutela de la referencia y dispuso la notificación al Tribunal Administrativo de Risaralda y al titular del Juzgado Primero Administrativo de Pereira.
Adicionalmente, ordenó la vinculación del Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional como tercero interesado. 1.6. Intervenciones e informes 1.6.1. Tribunal Administrativo de Risaralda 16. El magistrado ponente de la decisión solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción. Para el efecto, señaló que no se reúnen los requisitos generales ni específicos de la tutela contra providencia judicial. 17.
En lo que atañe a la relevancia constitucional, señaló que la actora pretende convertir este mecanismo en una tercera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Agregó que el asunto tampoco tiene relación directa con la presunta afectación de derechos fundamentales, ni es compatible con la jurisprudencia aplicable al asunto. 18.
Refirió que la providencia obedeció al análisis juicioso de la comunidad probatoria obrante en el plenario, las cuales fueron valoradas dentro de la sana crítica, en forma integral y no aislada de cada una de sus partes. 19. Indicó que los argumentos expuestos frente a los testimonios de las señoras Claudia Patricia Bañol y María Fernanda Henao Ladino fueron objeto del recurso de apelación, no siendo la tutela un instrumento que permite reformar, mejorar o adicional la demanda y los recursos del proceso ordinario.
Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20. Señaló que, si el actor aduce que se desconoció jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, lo procedente es el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 1.6.2.
Juzgado Primero Administrativo de Pereira 21. Se limitó a remitir copias del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado 66001-33-33-001-2017-00222-01. 1.6.3. La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 22. Pese a ser debidamente notificado de la actuación3, guardó silencio. 1.7. Sentencia de primera instancia 23.
En sentencia del 15 de junio de 20234, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. Esto, por los siguientes motivos: 24. Consideró que la solicitud de amparo no acreditaba el requisito de relevancia constitucional porque es empleada como una instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 25.
Refirió que, revisado el expediente, el escrito de tutela guarda identidad con los argumentos elevados por el actor en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 30 de junio de 2023, proferida por el juzgado que conoció el proceso en primera instancia. 26. Indicó que el tribunal, al resolver el mentado recurso, concluyó que el a quo no efectuó una indebida valoración probatoria.
Para sustentar ello, trajo a colación apartes de la providencia, para señalar que dicha autoridad judicial resolvió cada una de las inconformidades de la actora frente a los elementos de convicción. 27. Aunado a ello, consideró que no se indicó de qué manera las autoridades judiciales enjuiciadas incurrieron en los defectos invocados, en particular el fáctico.
Ello, pues solo habría insistido en los argumentos del proceso ordinario y se limitó a relacionar sus opiniones. 28. En lo que atañe al desconocimiento de precedente, consideró que tampoco se superaba la relevancia constitucional. Adujo que el tribunal aplicó la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, precisamente para señalar que los horarios apenas son indicios de la subordinación, por lo que se deben acompañar de otros elementos de prueba. 3 Cfr. Índice 8 SAMAI. 4 Esta decisión fue notificada el 22 de junio de 2023.
Cfr. Índice SAMAI N. º18. Exp. 11001-03-15- 000-2023-02465-01. Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8. Impugnación 29. La parte accionante presentó escrito de impugnación en el que solicitó revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales de los accionantes. 30.
Al efecto, indicó que no comparte la declaratoria de improcedencia, pues no se tuvieron en cuenta los argumentos presentados en la solicitud de amparo. Agregó que, si se invocó una indebida valoración probatoria, el juez constitucional está en la obligación de realizar «la misma». 31. Solicitó que fueran tenidos en cuenta los argumentos presentados y se haga un análisis constitucional del caso.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.1. Competencia 32. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de junio 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Lo anterior de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 1.2.
Legitimación en la causa 33. La legitimación en la causa consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 34.
La Sala advierte que la señora Luisa Fernanda Herrera Durán se encuentra legitimada en la causa por activa. Esto porque integró el extremo accionante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirieron las providencias aquí cuestionadas. 35. Por su parte, esta colegiatura advierte que el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Juzgado Primero Administrativo de Pereira se encuentran legitimados en la causa por pasiva al ser las autoridades judiciales que profirieron las decisiones reprochadas en esta oportunidad. 1.3.
Cuestión previa 36. Resulta importante indicar que la actora adjudica tanto al Juzgado Primero Administrativo de Pereira como al Tribunal Administrativo de Risaralda la Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración de sus garantías constitucionales, por la expedición de las providencias del 30 de junio de 2021 de primera instancia y del 10 de noviembre de 2022 de segunda instancia, respectivamente. 37.
No obstante, es del caso señalar que el análisis de la impugnación y de los reproches efectuados por la parte actora en el presente trámite, se limitarán a la providencia del 10 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, comoquiera que fue la que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 66001-33-33-001-2017-00222-01. 1.4.
Problema jurídico 38. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 15 de junio de 2023. 39. Para ello, se deberá resolver si concurren los requisitos generales de procedibilidad y en caso afirmativo dar respuesta al siguiente interrogante: ¿El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Tercera de Decisión vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, con la expedición de la providencia del 10 noviembre de 2022 que confirmó en sede de apelación la providencia del 30 de junio de 2021 dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Pereira, que negó las súplicas de la demanda? 1.5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 40. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20125. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema6.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales7. 41. A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20148.
En esta sentencia se 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 7 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia”. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecieron seis requisitos generales de procedencia9 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial10. 42.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y establecer si se configura los defectos especiales, la Sala determinará si se superan los siguientes requisitos generales de procedencia: i) que la tutela no se dirija contra un fallo de tutela, ii) inmediatez, iii) subsidiariedad, iv) relevancia constitucional, v) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho, vi) Efecto decisivo de la irregularidad procesal. 43.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que, para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que con la acción no se intente reabrir el debate de instancia. 9 Los seis requisitos generales de procedibilidad establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv);
Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 10 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv) Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44.
Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 45. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar si en el caso concreto concurren los requisitos de procedibilidad, en especial el de relevancia constitucional y solo en el caso de encontrarlos superados, se resolverá si la sentencia censurada incurrió en los defectos aludidos. 2.6.
Análisis sobre el requisito general de relevancia constitucional 70. En primer lugar, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional adoptó el término «relevancia constitucional» en la sentencia C-590 de 200511. En esta providencia se señaló que la acción de tutela contra providencia judicial sólo es procedente cuando se cumplan ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad, dentro de los que se encuentra la relevancia constitucional.
Sobre esta exigencia, en aquella oportunidad se advirtió: Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes12. (Subrayado fuera de texto). 71. Con fundamento en lo anterior, la Corte Constitucional ha logrado significativos avances en torno a los criterios que llevan a determinar cuándo se cumple con esta exigencia. Así, en la sentencia SU-215 de 202213, el Alto Tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste 11 Durante el periodo comprendido entre 1992 y 2005 hasta aquí, es claro que el Alto Tribunal Constitucional si bien aún no contemplaba como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela, la relevancia constitucional, lo cierto es que de manera indirecta sí hacía alusión a ella, al señalar que: a) la solicitud de amparo no se constituye como una tercera instancia; b) que no se instituyó para controvertir la interpretación hecha por los jueces ordinarios en una decisión judicial; c) que no es procedente para estudiar asuntos netamente económicos.
Esto, bajo el entendido que las discusiones de orden legal escapan del radio de acción de garantías superiores. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 13 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o no de relevancia constitucional.
La Sala expondrá estos parámetros en el siguiente gráfico para mayor entendimiento: 72. A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto del 201414, adoptó de manera expresa la posición de la Corte Constitucional establecida en la sentencia C-590 de 2005 sobre los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. 73.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 74.
Finalmente, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202215 modificó la postura que venía manejando sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional. 75.
De esta manera, esta Sala de Decisión planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.
No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Finalidad de la relevancia constitucional Parámetros que se deben tener en cuenta para verificar si se cumple con los cometidos de la relevancia constitucional Respeto por las competencias de las jurisdicciones.
El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico, es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional. La protección de la autonomía e independencia de los jueces.
La controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica: La tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales.
Carga argumentativa mínima: La acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal El examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal. Relevancia constitucional - sentencia Corte Constitucional 2022 Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 76.
Con tales precisiones, debe recordarse que la parte accionante atribuye al Tribunal Administrativo de Risaralda, haber incurrido en una indebida valoración probatoria y, a su vez, en desconocimiento del precedente judicial aplicable a la situación en particular. 77. En ese orden, esta Sala de Decisión considera que el asunto carece de relevancia constitucional, por lo que se confirmará la decisión adoptada por el juez de la primera instancia. 78.
Con relación al cargo expuesto por la accionante relacionado con la indebida valoración probatoria, se indicó en el escrito petitorio que, el Tribunal al resolver el recurso de apelación, ignoró que en el expediente obraban elementos de prueba que permitían inferir que entre la señora Luisa Fernanda Herrera Durán y la Policía Nacional existió un contrato de trabajo.
Específicamente, señaló que estaba acreditado el elemento de la subordinación. 79. Para el efecto, refirió que no se tuvo en cuenta el testimonio de dos ex compañeras de trabajo, ni las pruebas documentales que integraban el acervo y que daban cuenta de la relación de subordinación y dependencia entre la actora y la autoridad accionada. 80.
El a quo consideró que, luego de constatar las alegaciones presentadas por la actora en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia del 30 de junio de 2021, era factible concluir que, en realidad la señora Herrera Durán pretende emplear la acción de tutela como una tercera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho.
Ello si se tiene en cuenta que trajo a sede de tutela los mismos argumentos que el tribunal ya resolvió en sede de apelación. Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 81.
En esos términos y contrario a las apreciaciones realizadas por la accionante en su escrito de impugnación, a juicio de esta Sección le asiste razón al fallador de primer grado, al concluir que los argumentos expuestos apuntan en realidad a convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia. 82. En realidad, al hacer un análisis a priori de los elementos de convicción que se alegan como desconocidos, asi como, de la providencia reprochada, no se advierte una vulneración flagrante o manifiesta de sus derechos fundamentales, por el contrario, se advierte que el tribunal tuvo en consideración las declaraciones de las señoras Claudia Patricia Bañol y María Fernanda Henao.
Tan es así que citó textualmente las manifestaciones realizadas por cada una de ellas y luego, concluyó. […] de lo narrado por las testigos no se evidencia el cumplimiento de órdenes, instrucciones, directrices, lineamientos impartidos de manera puntual por la entidad demandada acerca de la manera o forma y temporalidad en que la actor debía ejecutar su labor.
Si bien es cierto la testigo María Fernanda Henao afirmó haber presenciado que un uniformado, como supervisor del contrato, les daba pautas para la prestación deservicios y el tipo de funciones que debían cumplir, la misma declarante precisa que esto se hacía de manera general, de lo que no es posible afirmar que a la señora Luisa Fernanda le dieran órdenes concretas, sobre la forma en que debía ejecutar sus labores, sin autonomía, más bien, se observa es una coordinación de actividades entre el supervisor del contrato y los contratistas, para el desarrollo del objeto contractual.
No existe registro de que las funciones ejecutadas por la demandante implicaran la continuada subordinación y dependencia de la misma con el demandado; por el contrario, quedó evidenciado que la actora tenía autonomía para la realización de las mismas, así como para el cumplimiento de las horas pactadas. (Sic a toda la cita) 83. Ahora bien, de las pruebas documentales la apreciación no es diferente.
Ello se corrobora con el hecho de que, con dichos elementos, en efecto, se probó que hubo prestación personal del servicio y una remuneración. 84. Al respecto, el tribunal consideró «[e]n ese sentido, sobre el primero y segundo elementos (prestación personal del servicio y remuneración), esta Corporación dirá que, en efecto se presentaron, pues de los contratos de prestación de servicios se concluye que el servicio fue prestado y pagado exclusivamente a la parte actora, circunstancia que por demás no fue objeto de reproche». 85.
En seguida, adujo que si bien había prueba de las funciones que cumplía una persona en su cargo, y de la jornada laboral de los funcionarios de dicha autoridad, no se tenía una evidencia directa de los horarios impuestos a la señora Herrera Durán, ni de las órdenes, instrucciones o directrices sobre la manera en que debía ejecutar sus funciones, ni la forma y el tiempo que debía depositar para desarrollar la actividad para la cual fue contratada.
Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 86. Cabe resaltar que la autoridad judicial estaba resolviendo el asunto en sede de apelación. Que, en el mentado recurso, la actora expuso los mismos reproches traídos a sede constitucional y que en dicha instancia procesal, el tribunal, como juez de la causa, definió el valor probatorio de los testimonios y de las pruebas documentales. 87.
Mal haría esta Sección en flexibilizar el principio de seguridad jurídica y de legalidad que les asiste a las providencias judiciales, para efectuar un nuevo análisis del acervo probatorio porque el accionante está en desacuerdo con la decisión, máxime cuando se evidencia que esta acción no se instauró para desarrollar o establecer el alcance de una garantía superior, sino que se acudió al amparo para insistir en los fundamentos ventilados ante los jueces administrativos, lo cual, torna improcedente la intervención de este dispositivo constitucional16. 88.
Así las cosas, para la Sala los argumentos presentados por la parte actora en torno al defecto fáctico en realidad solo buscan que el juez constitucional retorne a un asunto que fue zanjado por el fallador ordinario de la causa. 89. Sobre el punto, se itera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por el actor dentro del trámite de tutela, toda vez que si se analizaran solo los reproches propuestos frente a la apreciación del juez del proceso contencioso se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas, se convertiría el mecanismo de amparo en instancia adicional. 90.
Ahora bien, en lo que concierne al desconocimiento del precedente el escenario es similar, pues a juicio de este fallador el asunto tampoco reviste de relevancia constitucional. 91. A criterio de la parte actora, el Tribunal Administrativo de Risaralda al conocer en segunda instancia del proceso contencioso-administrativo ignoró la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda de esta colegiatura, expediente 05001-23-33-2013-01143-01. 92.
Refirió que la decisión estableció que los elementos para demostrar una relación laboral eran: 1) subordinación; 2) prestación penal del servicio; y 3) remuneración. Indicó que en el caso bajo estudio esos elementos están acreditados y pueden verse con las pruebas que, a su juicio, no fueron valoradas. 93. En lo que respecta al elemento de la subordinación, precisó que si la accionante quería modificar su horario debía contar con el aval del supervisor o jefe seccional, además, que los servicios se debían prestar en una jornada que 16 Corte Constitucional, sentencias SU-134 de 20222, SU-215 de 2022, SU-103 de 2022 y SU-573 de 2019.
Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co coincidiera con el de atención al público. Estos aspectos, a su juicio, desdibujaban la autonomía de la contratista. 94.
Frente al particular, debe recordarse que esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de identificar en su proceder argumentativo: (i) la decisión que considera desatendida; (ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 95.
Aunque la parte accionante cumple con la carga de identificar la providencia que alude como desconocida en la sentencia objeto de análisis, lo cierto es que no se esboza la regla de derecho que resultaba aplicable a su caso concreto, ni los argumentos que tienden a demostrar porque esa sentencia resultaba aplicable a su situación particular.
Por el contrario, se limitó a indicar que la providencia estructuró los elementos de la relación laboral, aspecto que, como fue planteado, denota todo lo contario a su desconocimiento, pues precisamente fue en razón de su aplicación que el elemento de la subordinación no resultó acreditado para acceder a las pretensiones. 96. Con tales precisiones, se tiene que, este cargo tampoco supera el requisito de relevancia constitucional, en la medida que no se cumple la carga argumentativa necesaria para que esta Sala advierta la vulneración a los derechos fundamentales de la accionante y que, en consecuencia, se haga necesario el estudio de fondo de este cargo respecto a la sentencia reprochada. 97.
En este punto, resulta oportuno traer a colación que en la sentencia SU-157 de 2022, el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional insistió en la necesidad de que se cumpla con el requisito de la carga argumentativa mínima porque es un deber del interesado «justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental»17. 98.
Por otro lado, no se pasa por alto el carácter excepcional de la acción de tutela cuando de manera protuberante se vulneran derechos fundamentales. Si la actora pretende el cumplimiento de una sentencia de unificación que alega como desconocida, no puede obviar que el ordenamiento dispuso del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, establecido en los artículos 256 y siguientes de la Ley 1437 de 201111. 99.
En efecto, se advierte que la actora podía acudir a dicho mecanismo de defensa, puesto que, con la modificación del artículo 257 ibidem12, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral -como es el del asunto en particular- procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía. Además, se precisa que conforme al artículo 261 ibidem tal recurso extraordinario 17 Ibíd. Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debía interponerse dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la providencia en cuestión. 100.
No obstante, tal evento no se encuentra acreditado y en todo caso, de haber acudido a tal medio de defensa, lo cierto es que, la acción de tutela no es la vía para promover la protección de los derechos invocados 101. En ese orden de ideas, se estima que los argumentos en torno al desconocimiento de precedente no expresan en realidad las razones mínimas por las que consideraron que la autoridad judicial accionada había incurrido en el defecto, más allá de señalar argumentos de instancia que ya fueron objeto de debate en sede ordinaria y en todo caso, la actora tuvo a su disposición el recurso de extraordinario de unificación, sin que obre constancia de su ejercicio oportuno. 2.7.
Conclusión 102. Por lo visto, se confirmará la sentencia de primera instancia de 15 de junio de 2023 que declaró improcedente las pretensiones acción de tutela, por no acreditar el cumplimiento del requisito general de la relevancia constitucional en relación con los cargos por defecto fáctico y desconocimiento del precedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida 15 de junio de 2023 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Demandante: Luisa Fernanda Herrera Durán Demandados: Tribunal Administrativo de Risaralda y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-02465-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081.