CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A SALVAMENTO DE VOTO CONSEJERO DE ESTADO: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2017 00382 01 (0627-2018) Demandante: William Serna Mejía Demandado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres De manera atenta, me permito exponer las razones por las cuales salvo mi voto frente al auto del 18 de julio de 2024, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de la referencia, en los siguientes términos: De acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación, no agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial no configura la excepción previa de ineptitud de la demanda, consagrada en el numeral 5 del artículo 100 del Código General del Proceso, ya que esta solo se estructura por indebida acumulación de pretensiones o por falta de los requisitos formales de que tratan los artículos 162, 163, 166 y 167 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo,1 «[…] en cuanto indican qué debe contener el texto de la misma, cómo se individualizan las pretensiones y los anexos que se deben allegar con ella (salvo los previstos en los ordinales 3.° y 4.° del artículo 166 ib. que tienen una excepción propia prevista en el ordinal 6.° del artículo 100 del CGP)».2 Por otro lado, para la época de la presentación de la demanda y del estudio de sus requisitos, por parte de la autoridad judicial de conocimiento, la conciliación extrajudicial constituía una exigencia de procedibilidad en asuntos como el sub lite, 1 En adelante CPACA. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 21 de abril de 2016, expediente 47001 23 33 000 2013 00171 01 (1416-2014), M.P., William Hernández Gómez.

En igual sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, i) fallo de tutela del 15 de enero de 2018, expediente 11001 03 15 000 2017 03032 00, M.P., Gabriel Valbuena Hernández; y ii) auto del 22 de julio de 2021, expediente 05001 23 33 000 2017 02573 02 (1938-2019), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2017 00382 01 (0627-2018) Demandante: William Serna Mejía pues se discute una sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general que tiene un componente económico.

Al respecto, esta corporación ha precisado lo siguiente: La Sala considera, ciertamente, que no es admisible que se demanden, por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, actos administrativos disciplinarios que imponen sanciones de destitución e inhabilidad o suspensión, incluso la multa, sin estimar razonadamente la cuantía de las pretensiones o con el argumento que la demanda carece de cuantía por cuanto no se pretende ninguna indemnización, pues según el artículo 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, inciso 3, “en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho no podrá prescindirse de la estimación razonada de la cuantía, so pretexto de renunciar el restablecimiento”.

Para la Sala es innegable que este tipo de sanciones genera perjuicios para el servidor público, como es la desvinculación definitiva o temporal de su empleo o la imposibilidad de ocupar cargos futuros dentro de la función pública, perjuicios que son estimables en dinero y que corresponderán a la cuantía de las pretensiones de la demanda.3 [Negritas por fuera del original] Bajo el anterior criterio, cuando se debate una sanción de destitución e inhabilidad general, el asunto conlleva un elemento patrimonial, el cual impone, entre otras cargas, el deber de agotar el requisito de conciliación extrajudicial para activar el aparato judicial.

En efecto, dicho correctivo sancionatorio implica un retiro definitivo del servicio que impide seguir percibiendo los salarios y prestaciones correspondientes al cargo que el sancionado venía desempeñando y lo inhabilita para ocupar otros empleos públicos. Sobre esa base, conforme al artículo 229 de la Carta Política, toda persona tiene derecho a acceder a la administración de justicia, garantía que no es ilimitada o absoluta, ya que el legislador puede establecer condiciones para su ejercicio, como el agotamiento de «[…] los requisitos de procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial […]».4 Puntualmente, frente al tema bajo estudio, la Corte Constitucional, en Sentencia C- 1195 de 2001, analizó la constitucionalidad de los artículos 35, 36, 37, 38, 39 y 40 de la Ley 640 de 2001, relacionados con el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, entre otras, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y señaló lo siguiente: Por ello es posible que el legislador establezca, por ejemplo, límites temporales dentro de los cuales debe hacerse uso de las acciones judiciales, o señale requisitos de 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 30 de marzo de 2017, expediente 11001 03 25 000 2016 00674 00 (2836-16), M.P., César Palomino Cortés. 4 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-146 del 7 de abril de 2015, M.P., Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2017 00382 01 (0627-2018) Demandante: William Serna Mejía procedibilidad para poner en movimiento el aparato judicial, como exigir el agotamiento previo de la vía gubernativa, o condicione el acceso a la justicia a la intervención mediante abogado o a la observancia de determinados requisitos de técnica jurídica. […] Los artículos acusados establecen la audiencia de conciliación como un procedimiento que debe agotarse antes de acudir a las jurisdicciones civil, contencioso administrativa y de familia.

La prejudicialidad de dicho mecanismo consiste en que la demanda presentada ante los jueces competentes es rechazada de plano, si con anterioridad no se ha celebrado la audiencia de conciliación que hace posible, mas no obligatoria, la solución anticipada del conflicto. […] En el caso bajo estudio, como ya se anotó, la exigencia de la audiencia de conciliación como requisito de procedibilidad es un límite principalmente temporal para el acceso a la justicia del Estado, el cual sólo impone a las partes esperar que llegue la fecha fijada para la audiencia de conciliación, pero no las obliga a adoptar ninguna decisión dentro de esa audiencia. Las partes mantienen el control del proceso y de los resultados de la audiencia, pueden fijar la duración de esa audiencia, pueden decidir si concilian o no, pueden decidir autónomamente el grado de intervención del conciliador, cuyo papel se puede limitar a certificar los resultados de esa audiencia, o llegar a tener un rol más activo, facilitando la búsqueda de soluciones o proveyendo información experta necesaria para aclarar los puntos de discusión o formulando propuestas.

Este límite temporal puede ser superado por voluntad de las partes, quienes durante los primeros minutos de la audiencia de conciliación, por ejemplo, pueden manifestar su decisión de no conciliar y acudir directamente a la jurisdicción.5 Así las cosas, el requisito de agotar la conciliación extrajudicial antes de presentar la demanda no implica una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, dado que i) así lo concibió el legislador en ejercicio de su libertad de configuración normativa, si se tiene en cuenta que el artículo 161 del CPACA hace referencia a los «requisitos previos para demandar»; y ii) dicha exigencia no es un obstáculo para plantear las controversias ante las autoridades judiciales, sino que es una forma de acceso a la administración de justicia y, al tiempo, constituye un condicionamiento razonable y ponderado que promueve principios e intereses constitucionales como la reducción de la litigiosidad y la autocomposición de las diferencias, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional.6 Adicionalmente, esta corporación7 ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la necesidad de agotar la conciliación extrajudicial antes de radicar la demanda. 5 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-1195 del 15 de noviembre de 2001, M.P., Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra. 6 Ibidem. 7 Al respecto, pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: 4 Radicación: 25000 23 42 000 2017 00382 01 (0627-2018) Demandante: William Serna Mejía Particularmente, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en auto del 29 de octubre de 2020, anotó lo siguiente: iii) De acuerdo con el artículo 161 del CPACA, la presentación de la demanda está sometida a la satisfacción de ciertos requisitos previos, como el trámite de la conciliación extrajudicial cuando los asuntos sean conciliables.

En esa línea, el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial no fue previsto por el legislador como una exigencia de mero cumplimiento formal, sino como una verdadera oportunidad para que las partes involucradas en una controversia, de mutuo acuerdo y de manera efectiva, puedan dirimir sus diferencias sin necesidad de acudir a la administración de justicia. iv) Si se avalara como legítima la posibilidad de presentar la solicitud de conciliación extrajudicial luego de haberse radicado la demanda, para efectos de cumplir con el requisito de procedibilidad, se le estaría restando eficacia a la institución jurídica y se defraudaría el querer del legislador, quien pretendió diseñar un mecanismo idóneo de autocomposición de los litigios, el cual permitiera, entre otros, la consecución de los siguientes fines: «(i) facilitar el acceso a la justicia;

(ii) proveer una forma más efectiva de solución a los conflictos; (iii) mejorar la capacidad de la comunidad para participar en la resolución de los conflictos; y (iv) aliviar la congestión, la lentitud y los costos de la justicia estatal formal». v) La Sala debe aclarar que una cosa es que la demanda deba ser inadmitida cuando no se aporta la constancia de cumplimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad para que esta sea aportada, pero otra cosa diferente es permitir que se obvie el trámite de la conciliación para solicitar su iniciación luego de radicado el libelo introductorio ante la autoridad judicial.

Lo primero encuentra respaldo en el derecho de acceso a la administración de justicia, pero lo segundo desconoce los fines legales y constitucionales del requisito de procedibilidad. En ese orden de ideas, el accionante debía agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación antes de presentar la demanda y no después, según lo ha sostenido esta corporación.8 [Negritas propias del original] En esas condiciones, como el señor William Serna Mejía presentó la demanda el 16 de octubre de 2015, pero la audiencia de conciliación extrajudicial se celebró el 15 de junio de 2016, ante la Procuraduría General de la Nación, es posible concluir que la mencionada exigencia de procedibilidad no fue satisfecha en los términos establecidos por el legislador, es decir, de manera previa a la radicación del libelo. - Sección Segunda, Subsección A, auto del 23 de julio de 2020, expediente 68001 23 33 000 2018 00185 01 (4412-2019), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. - Sección Quinta, sentencia del 27 de junio de 2019, expediente 11001 03 15 000 2019 02323 00 (AC), M.P., Nubia Margoth Peña Garzón (E). - Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 26 de junio de 2019, radicado: 11001 03 15 000 2019 01290 01 (AC), M.P., Jaime Enrique Rodríguez Navas. - Sección Primera, providencia del 18 de septiembre de 2014, radicado: 68001 23 33 000 2013 00412 01, M.P., Guillermo Vargas Ayala. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, auto del 29 de octubre de 2020, expediente 25000 23 42 000 2017 00382 01 (0627-2018), M.P., Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2017 00382 01 (0627-2018) Demandante: William Serna Mejía Por lo tanto, estimo que el auto del 14 de diciembre de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, se debía revocar, y, en su lugar, declarar probada la excepción de falta de agotamiento del requisito aludido, la cual fue propuesta, de forma inapropiada, como ineptitud de la demanda.

En los anteriores términos dejo expuestos los motivos por los cuales salvo mi voto frente a la decisión adoptada por la Sala. JMMC