Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de julio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 25 de julio de 2019 expedida por la Sección Segunda – Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que la decisión será revocada.
I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. La demandante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encaminado a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 027610 del 27 de julio de 2016 y RDP 037980 del 7 de octubre de 2016 emitidas por la UGPP, que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar a la entidad demandada a que reconozca y pague la pensión gracia con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada; ii) a pagarle el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley; iii) a indexar, ajustar o actualizar las sumas resultantes; iv) a que se le reconozcan y paguen los intereses moratorios que correspondan; v) que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del CPACA; y, v) que la entidad sea condenada en costas y agencias de derecho. 4.
Como sustento de sus pretensiones expuso que prestó sus servicios al magisterio 1 En adelante UGPP. 2 Folios 25 a 31 reverso. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el departamento de Santander desde el 10 de mayo de 1972 hasta el 2 de abril de 1975.
Posteriormente lo hizo al departamento de Cundinamarca desde el 6 de agosto de 1997 hasta el 30 de mayo de 2015, con nombramientos realizados por autoridades del orden territorial. Agregó que el 19 de octubre de 2003 cumplió 50 años de vida y ha actuado en su profesión con honradez, idoneidad y buena conducta. 5. Por último, señaló que el 1 de febrero de 2016 solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia. Mediante la Resolución RDP 027610 del 27 de julio de 2016, la entidad negó la prestación. En contra de esta decisión, el 3 de agosto de 2016 interpuso recurso de apelación, decidido a través de la Resolución RDP 037980 del 7 de octubre de 2016, que confirmó en su totalidad el acto recurrido.
Contestación de la demanda3 6. La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que el reconocimiento de la pensión gracia no admite computar o complementar tiempos de servicio con vinculación nacional, puesto que se desconocería el mandato legal que da origen a dicha prestación. 7. Al respecto, afirmó que la demandante no cumple con el requisito de los 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter departamental, distrital, municipal o nacionalizada, toda vez que desde 6 de agosto de 1997 hasta el 15 de abril de 2004 su vinculación fue nacional. 8.
Propuso como excepciones las que tituló como «inexistencia de las obligaciones demandadas y cobro de lo no debido», «buena fe», «prescripción», «legalidad de los actos administrativos demandados», «improcedencia de intereses moratorios o indexación» e «improcedencia de imposición de costas». II. SENTENCIA APELADA4 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda al considerar que en este caso no se cumplen los presupuestos necesarios para acceder a la pensión gracia. Expuso que se acreditó la prestación de servicios docentes en el departamento de Santander con vinculación territorial durante 2 años, 10 meses y 23 días; sin embargo, el periodo servido entre el 6 de agosto de 1997 y el 15 de abril de 2004 en el departamento de Cundinamarca (municipio de Funza) fue bajo una vinculación de carácter nacional, conforme a las certificaciones suscritas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG. 10.
Sostuvo que el acto administrativo que originó el segundo nombramiento tuvo fundamento en las disposiciones del artículo 9 de la Ley 29 de 1989, el Decreto 2277 de 1979 y los artículos 10 y 15 numeral 2 del Decreto 1706 de 1989, de cuya interpretación se infiere la naturaleza nacional de la designación. Es decir, se realizó en el marco de las competencias establecidas por el legislador, ajustándose a los cargos 3 Folios 63 al 69. 4 Folios 135 al 145. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vacantes de las plantas de personal aprobadas por el Gobierno Nacional y a la disponibilidad presupuestal; circunstancia que explica que las certificaciones emitidas precisen el carácter nacional del vínculo.
III. RECURSO DE APELACIÓN5 11. La actora presentó recurso de apelación manifestando estar en desacuerdo con la calificación de docente nacional de su nombramiento realizado a partir de 6 de agosto de 1997. Señaló que el a quo incurrió en error al determinar que la forma de vinculación depende de la naturaleza de la institución educativa, teniendo en cuenta que lo determinante es «la fuente de los recursos a cargo de los cuales está el docente», que debe ser certificada por el acto administrativo de nombramiento. 12.
Manifestó que fue nombrada por el alcalde del municipio de Funza a través del Decreto 00185 de 1997, lo que se constituye en un nombramiento territorial y no nacional, conforme a lo establecido en el inciso tercero del artículo 1° de la Ley 91 de 1989. Por lo tanto, expresa que este tiempo debe computarse para acceder a la pensión gracia. 13.
Por último, mencionó que el tribunal no tuvo en cuenta la certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional que precisa no ha tenido vinculación con esa entidad. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 14. Mediante auto del 26 de noviembre de 2020 se admitió el recurso de apelación, el cual fue notificado a las partes por estado del 14 de diciembre de 2020. 15.
A través de auto del 8 de abril de 2021, se corrió traslado a las partes de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 247 del CPACA. 16. La UGPP6 presentó alegatos planteando que la sentencia debe mantenerse incólume, al considerar que los tiempos certificados el 15 de diciembre de 2014, correspondientes al período laborado entre el 6 de agosto de 1997 al 15 de abril de 2014, son de carácter nacional. 17.
La demandante7 reiteró los argumentos del recurso de apelación. 18. El Ministerio Público guardó silencio8. IV. CONSIDERACIONES Competencia 5 Folios 150 a 153 reverso. 6 Índice 11 de Samai 7 Índice 13 de Samai. 8 Según constancia de la Secretaría de esta Sección, obrante en el folio 191. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.
De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Problema jurídico 20. Corresponde a esta Sala determinar si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial, los 20 años como docente territorial y/o nacionalizado y la vinculación en dicha calidad con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; o si, por el contrario, no acredita sendas exigencias legales.
Normativa y jurisprudencia sobre la pensión gracia 21. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, destinada a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan prestado servicio en el magisterio por un mínimo de 20 años. Esta ley establece otros requisitos específicos para acceder a la pensión, como son: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de vida. 22.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, así como a inspectores de instrucción pública, permitiendo sumar los años de servicio en diferentes períodos para cumplir con el tiempo requerido. Con la Ley 37 de 1933, se extendió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria que completaran el tiempo de servicio estipulado. 23.
Más adelante, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 introdujo distinciones entre el personal docente: nacional, nacionalizado y territorial. El personal nacional son aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. El personal nacionalizado incluye a los maestros oficiales que fueron nombrados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, conforme a la Ley 43 de 1975.
Y el personal territorial lo conforman los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito contemplado en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 24. El numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos, indicando que solo aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a esta pensión, siempre que cumplan con todos los requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 37 de 1993 y demás normas concordantes. 25.
Por su parte, en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 19979, el Consejo de Estado determinó que los docentes nacionales no son 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co beneficiarios de la pensión gracia, restringiendo su acceso a los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos legales. 26.
Ahora bien, para determinar el carácter del docente (nacional, nacionalizado o territorial), por medio de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011- 18 del 21 de junio de 201810, el Consejo de Estado estableció estas pautas jurisprudenciales que aclaran: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados11, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal12; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo 10 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 11 Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. 12 Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 27.
Debe recalcarse, que mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 202213, la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición normativa, en consonancia con la jurisprudencia constitucional dictada en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, en la providencia se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».14 28.
Con base en esta última interpretación, tienen derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio; es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989, tal y como lo preciso esta Corporación en la mencionada sentencia. 29.
El anterior escenario normativo y jurisprudencial permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar los 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir el cumplimiento de todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989, y tampoco impedirles el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente 13 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado: 2016-00278- 01 (3018-2017). 7 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada»15.
Caso concreto 30. En aras de resolver el problema jurídico planteado en precedencia, la Sala verificará si en el presente asunto la demandante acreditó los requisitos consagrados en la ley para acceder a la pensión gracia. 31. La señora Teresa de Jesús Blanco Hernández aportó su documento de identidad16, en el que se observa que nació el 19 de octubre de 1953, es decir, cumplió 50 años de edad el 19 de octubre de 2003.
Con esto se da por satisfecho el requisito de la edad. 32. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplida la exigencia de la honradez, consagración y buena conducta17. 33. Ahora bien, obra en el proceso que a través del Decreto 981 del 21 de abril de 197218 expedido por el gobernador de Santander, se nombró a la demandante como maestra de primaria, segunda categoría, en la escuela rural Los Guayabos del municipio de Vélez (Santander); cargo del cual tomó posesión el 10 de mayo de 197219 y lo desempeñó hasta el 3 de abril de 197520. 34.
Mediante el Decreto 000185 del 1 de agosto de 199721, expedido por el «Alcalde Especial de Funza», con fundamento en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, nombró en propiedad a la demandante «para desempeñar el cargo de educadora (…) en el Colegio Departamental Nacionalizado “Humberto Aguilera” (…) a partir de la fecha.» En dicho acto administrativo se precisó que fue nombrada por aprobar el «concurso abierto para el ingreso al servicio docente» convocado a través del Decreto Municipal 0076 del 16 de abril de 1997.
El 6 de agosto de 1997 la demandante tomó posesión del cargo ante el alcalde y el secretario de educación municipal de Funza22. 35. La coordinadora de Hojas de Vida de la Secretaría de Educación de Santander, mediante certificado de 15 de octubre de 2014, hizo constar que la demandante prestó sus servicios en ese departamento desde el 10 de mayo de 1972 al 3 de abril de 1975, como docente nacionalizada. 36.
La subdirectora técnica de la Subdirección de Talento Humano del Ministerio de Educación Nacional23 mediante oficio 2016 – ER – 062016 del 27 de abril de 2017, 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 2013-04683-01 (3805-2014). 16 Folio 2. 17 Folio 4 conforme a la declaración juramentada realzada ante la Notaria Sesenta y Cuatro del Círculo de Bogotá. 18 Folio 5 - 6. 19 Folio 7. 20 Folio 11. 21 Folios 8 a 10. 22 Ver acta de posesión visible a folio 10. 23 Folio 15. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informó que, en los archivos de esa dependencia, no había registro de la historia laboral de la señora Teresa de Jesús Blanco Hernández. 37.
La Secretaría de Educación de Cundinamarca certificó el 26 de abril de 2019 que la demandante tiene un «régimen de pensiones» nacional y presenta una vinculación al servicio docente desde el 6 de agosto de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2016, fecha de su retiro24. 38. El director de personal de la Secretaría de Educación de Cundinamarca mediante comunicación del 2 de mayo de 2019, en respuesta al requerimiento realizado en primera instancia, señaló que «el régimen de pensiones es nacional en virtud a la Ley 91 de 1989 que establece lo siguiente: «(…) y docentes nacionalizados los vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975, hasta el 31 de diciembre de 1989.
Para lo cual no aplica»25. 39. El 1 de febrero de 2016, la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia ante la UGPP26. A través de la Resolución RDP 027610 del 27 de julio de 201627, la entidad denegó la solicitud, confirmada mediante la Resolución RDP 037980 del 7 de octubre de 201628. 40. En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala revocará la decisión del a quo que negó el reconocimiento de la pensión gracia a la demandante pues además de acreditar que satisface los requisitos de edad, buena conducta y vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, también se demostró el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial o nacionalizada. - Periodo del 10 de mayo de 1972 al 3 de abril de 1975 (2 años, 10 meses y 23 días): 41.
Quedó demostrado que la señora Teresa de Jesús Blanco prestó sus servicios al magisterio mediante nombramiento realizado por el gobernador de Santander a través del Decreto 981 del 21 de abril de 1972, como maestra de enseñanza primaria, segunda categoría, de la Escuela Rural Los Guayabos del municipio de Vélez (Santander), «en el nivel de básica primaria», entre el 10 de mayo de 1972 al 3 de abril de 1975 (retiro), bajo una vinculación de naturaleza territorial. 42.
A esta conclusión se llega pues en ese nombramiento público solo intervino el gobernador y la secretaria de educación del Santander, nombrando directamente a la reclamante para que se desempeñara como educadora oficial dentro de la propia estructura funcional de la entidad territorial. 24 Folio 128. 25 Folio 127. 26 Folios 16 a 17. 27 Folios 18 a 20 28 Folios 22 a 23 reverso. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Sobre el particular, la Sala considera que esta designación fue adoptada sin la intervención directa o indirecta del Ministerio de Educación como autoridad nominadora, por lo que se confirma con claridad que el vínculo de la accionante durante el tiempo examinado tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la máxima autoridad administrativa del departamento, lo que indica que tal relación legal fue en calidad de docente territorial. 44.
Corolario a lo expuesto, tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto. 45.
Por lo demás, la Corte Constitucional, en sentencia C–084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales; siendo claro que en este caso no pudo tratarse de un nombramiento nacional por no avizorarse el ejercicio de la facultad nominadora del Ministerio de Educación, por tanto, fue territorial 46.
Así pues, se satisface el requisito de la designación como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. A su vez, este periodo es acumulable para el requisito de los 20 años de servicio docente. - Periodo del 6 de agosto de 1997 al 1 de febrero de 2016 (18 años, 5 meses y 26 días): 47. Ahora bien, a través del Decreto 000185 del 1 de agosto de 1997, el alcalde Funza (Cundinamarca), en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, nombró a la demandante en el cargo de educadora del área de informática en el Colegio Nacionalizado Humberto Aguilera de esa municipalidad. 48.
Del contenido del aludido acto administrativo se evidencia que anteriormente, mediante Decreto Municipal 00076 del 16 de abril de 1997, la plaza docente había sido convocada a concurso de méritos, siendo la actora quien lo aprobó. En otras palabras, previa aprobación de un concurso de méritos municipal, el alcalde de Funza la nombró dentro de la planta de personal docente aprobada por la respectiva entidad territorial.
Por lo demás, la parte considerativa del acto también enuncia que la Secretaría de Educación Municipal de Funza certificó la disponibilidad de recursos para el nombramiento y la demandante fue designada en el «cargo de educadora del área de informática en el Colegio Departamental Nacionalizado Humberto Aguilera» del municipio de Funza. 49.
Por su parte, el alcalde ejerció las facultades conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 que establece lo siguiente: 10 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «Artículo 9º.-El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, plazas oficiales de Colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expida en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.» (Negrillas fuera del texto) 50.
Adicionalmente, el artículo 5 del Decreto 2277 de 197929 estableció que, a partir de la entrada en vigor, solo podrían «ser nombrados para ejercer la docencia en planteles oficiales (…) quienes posean título docente o acrediten estar inscritos en el escalafón nacional docente»; educadores a los que remitió el Decreto Reglamentario 1706 de 198930, en lo concerniente a los requisitos para el acceso al servicio docente. 51.
Puestas de este modo las cosas, para la Sala es diáfano que las características del nombramiento efectuado a la demandante no demuestran una vinculación como docente nacional, pues al igual que el periodo anterior no se vislumbra el ejercicio de facultades nominadoras del Gobierno Nacional ni que la plaza docente ocupada tenga esa connotación. Antes bien, refulge palmario que la plaza ocupada era municipal y, cuando menos, nacionalizada (por la denominación del colegio «Nacionalizado» y por el ejercicio de las facultades consagradas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989); pero, se insiste, en ninguna circunstancia nacional. 52.
A partir de lo expuesto, se advierte un error por parte de la Secretaría de Educación de Cundinamarca al certificar que la vinculación de la señora Teresa de Jesús Blanco Hernández a partir del 6 de agosto de 1997 ostentaba el carácter de nacional, pues las características examinadas indican que la naturaleza del nombramiento corresponde al orden territorial o nacionalizado y, de cualquier manera, es apto para ser computado para efectos de la pensión gracia. 53.
Debe precisarse que el extremo temporal final de este periodo corresponde al 1 de febrero de 2016, que es la fecha en que la actora presentó la solicitud de reconocimiento pensional a la UGPP. Tal determinación se soporta en la garantía del debido proceso de la administración y su privilegio de decisión previa, pues según ya lo ha manifestado esta Corporación31, como presupuesto procesal de la acción contenciosa administrativa se consagra el agotamiento preliminar de la actuación administrativa, en donde el particular antes de recurrir al control por vía judicial debe colmar los requisitos que la ley dispone, por lo que en este caso, en cumplimiento del referido requisito procedimental, solamente se tendrá en cuenta el tiempo de servicio que la entidad tuvo 29 «Por el cual se adoptan normas sobre el ejercicio de la profesión docente». 30 «Por el cual se reglamentan los artículos 7, 10 y 18 de la Ley 29 de 1989, y se dictan otras disposiciones.
Artículo 8º.- Requisitos para nombramientos. Los nombramientos del personal docente nacional y nacionalizado se someterán al cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 5 del Decreto extraordinario 2277 de 1979 y normas reglamentarias, así como en disposiciones especiales para los requisitos de los directivos docentes. Los nombramientos del personal administrativo de los institutos docentes nacionales y nacionalizados se regirán por las disposiciones que regulan la Carrera Administrativa de los empleados nacionales». 31 Consejo de Estado.
Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 1 de agosto de 2024. Exp. 76001-23-33-000- 2018-01057-01 (5097-2022). C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la oportunidad de conocer y decidir en sede administrativa, a partir de los cuales tomó su decisión y emitió el acto administrativo que negó la pensión solicitada 54.
Desvirtuado el vínculo señalado en la aludida certificación, es claro que la demandante probó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente como territorial y nacionalizada por espacio de 21 años, 4 meses y 19 días. 55. Así las cosas, la actora colmó la totalidad de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia. Asimismo, el reconocimiento del estatus pensional será el 12 de septiembre de 2014, fecha en la que alcanzó el requisito de los 20 años de servicio como docente territorial y/o nacionalizada. 56.
En último lugar, no hay lugar a declarar la prescripción de las mesadas pensionales cuyo término establecen los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, pues la demandante consolidó el estatus el 12 de septiembre de 2014 y presentó la solicitud de reconocimiento pensional el 1 de febrero de 2016, es decir, dentro de los tres (3) años siguientes que establecen las normas referidas. 57.
En conclusión, se revocará la sentencia de 25 de julio de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda. En su lugar, se declarará la nulidad de los actos administrativos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación del estatus pensional, esto es, el 12 de septiembre de 2014, por ausencia de la prescripción. 58.
La liquidación se realiza con fundamento en los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta Corporación relacionadas con el monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional»32 59.
La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial 60. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.
Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 32 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462- 01 (1644-19) 12 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.
No se reconocerán los intereses moratorios solicitados por la demandante, pues esta Corporación ha precisado que conforme al artículo 141 de la Ley 100 de 1993, aquellos solo proceden «en los casos en los que el pago de las mesadas pensionales no se discute porque está en firme el reconocimiento de la prestación a quien ostenta la calidad de pensionado y lo que se presenta es una negativa de la entidad a efectuar el pago»33.
Condena en costas 62. El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en él, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer la condena en costas en vigencia del CPACA, era necesario realizar una valoración objetiva34 donde el juez, una vez comprobaba su causación, y sin atender a factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes, podía ordenarlas. 63.
No obstante, la postura antes mencionada tuvo que ser reevaluada a partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, ya que precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».
En ese sentido, desde la entrada en vigor de este precepto, para imponer la condena en costas a alguna de las partes, el juez debe examinar si su actuar se surtió con manifiesta carencia de fundamento legal. 64. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal; también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. 65.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 25 de julio de 2019 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: En su lugar, DECLARAR la nulidad de las Resoluciones RDP 027610 del 27 de julio de 2016 y RDP 037980 del 7 de octubre de 2016, emitida por la Unidad 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de agosto de 2020, radicado: 76001-23-33-000-2016-01824-01 (2923-2019) 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2016-05295-01 (1493-2020) Demandante: Teresa de Jesús Blanco Hernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la señora Teresa de Jesús Blanco Hernández.
TERCERO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 12 de septiembre de 2014, a favor de la señora Teresa de Jesús Blanco Hernández, identificada con cédula de ciudadanía 41.604.371 de Vélez (Santander), en cuantía del 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, sin prescripción.
CUARTO: La UGPP actualizará las sumas adeudadas, según lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, considerando los índices de inflación certificados por el DANE y aplicando la fórmula matemática indicada en esta sentencia.
QUINTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA.
SEXTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SÉPTIMO: No se condenará en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
OCTAVO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.