w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: SCIENTIFIC GAMES INTERNATIONAL Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Tema: Tutela por presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia / proceso ejecutivo CCA/ defecto sustantivo / desconocimiento del precedente / decisión sin motivación / defecto orgánico / defecto fáctico / excepciones que pueden proponerse en el proceso ejecutivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la impugnación presentada por el representante de Scientific Games International – SGI en contra de la sentencia de 7 de octubre de 2022, mediante la cual la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la solicitud de amparo.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia formulada por el representante de Scientific Games International, se fundamenta en los siguientes: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.
HECHOS 1.1. El 12 de marzo de 1992, las sociedades Scientific Games International, PKI Associates Inc. y Diabutsu Inc. celebraron el contrato núm. 003 con la sociedad ECOSALUD S.A., cuyo objeto principal era el manejo integral del juego de suerte y azar denominado “La Instantánea”. 1.2. Informó que de conformidad con lo dispuesto en la cláusula 27 del mencionado contrato, el contratista estaba en la obligación de otorgar un título ejecutivo por un valor de cinco millones de dólares para garantizar los pagos mínimos de transferencias que se debían realizar a ECOSALUD S.A., el cual se otorgó el 12 de marzo de 1992. 1.3.
Luego de divergencias entre las partes en la ejecución del referido contrato, el 1.º de julio de 1993 la sociedad ECOSALUD S.A. profirió la Resolución núm. 246 por medio de la cual declaró la caducidad del contrato, que se complementó con la Resolución núm. 263 del mismo año y fue confirmada a través de la Resolución núm. 493 de 15 de octubre de 1993. 1.4.
Posteriormente, la sociedad ECOSALUD S.A. liquidó unilateralmente el contrato por medio de la Resolución núm. 222 del 18 de marzo de 1994 en la cual estableció la suma de COP $ 90’051.599.475 a favor de ECOSALUD S.A. y a cargo de la sociedad accionante y sus asociados. 1.5. El 4 de junio de 1999 ECOSALUD S.A., instauró demanda ejecutiva en contra de la sociedad accionante, con el fin de obtener la suma referida, incluyendo intereses moratorios y otros rubros, en la ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 cual por medio de auto del 17 de junio de 1999 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento de pago en contra de Scientific Games International en los términos del numeral 8 del artículo 4 de la Ley 80 de 1993. 1.6.
Sostuvo que dicha decisión fue objeto de recursos, primero mediante recurso de reposición, el cual fue negado por el referido tribunal a través de auto del 16 de julio de 2002 y posteriormente el recurso de apelación, que resultó por confirmar la decisión del tribunal por medio de auto del 14 de agoto de 2003, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado. 1.7.
Comentó que el 2 de mayo de 2013, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia, en la cual rechazó las excepciones propuestas por la sociedad ejecutada y ordenó seguir adelante con la ejecución. 1.8. Inconforme con la decisión, el apoderado de la sociedad ejecutada presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de estado a través de providencia del 10 de diciembre de 2020 en la que negó todas las excepciones propuestas por la parte accionante, a excepción de aquella que se refería al pago parcial por un monto de $ 50’000.000, por lo que el total de la ejecución se cuantificó en $ 89’996,891,955, más intereses moratorios. 1.9.
Finalmente, señaló que dicha decisión fue objeto de solicitud de adición, aclaración y corrección de errores matemáticos, todos negados por esta corporación mediante providencia del 15 de abril de 2021, por lo que, posteriormente, interpuso recurso de súplica y en subsidio de ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 reposición, el cual fue rechazado a través de auto del 21 de febrero de 2022. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La parte accionante considera que con la decisión proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, dado que considera que dicha providencia adolece de diversos defectos. Sostuvo que con la decisión que resolvió el proceso ejecutivo, la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo al fundamentar su decisión en normas que no son pertinentes con la situación fáctica del caso en concreto, toda vez que señaló que «al leer la prohibición que consagran estas normas lo que se esperaría es que el juez, al constatar que se ha efectuado el pago de la cláusula penal, decida que es improcedente el pago de la indemnización de perjuicios.
Sin embargo, en este caso, la Sección Tercera decidió hacer caso omiso de lo establecido por la disposición y denegar totalmente la excepción propuesta por la SGI. » Asimismo, argumentó que la providencia cuestionada adolece de un desconocimiento del precedente, porque «(…)no se pronunció sobre los precedentes que existían al momento de proferir su fallo y ello en cuatro formas diferentes: de una parte, violó un claro precedente de su propia sección en el mismo litigio que aquí nos atañe; de la otra, violó el precedente establecido en el auto del Consejo de Estado en el cual se confirmó la inadmisión de la demanda de reconvención de ECOSALUD en el proceso de nulidad contra la Resolución 246 de 1993; en tercer término, violó una línea ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 jurisprudencial tradicional, constante, reiterativa, de vieja data, que ha sostenido la imposibilidad de acumular el cobro de la cláusula penal y la obligación principal.
A lo anterior se agrega la violación de un precedente vertical, en la medida que se desatendió la declaratoria de constitucionalidad del artículo 1594 del Código Civil, decretado por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia el 27 de septiembre de 1974(…)» Por otra parte, señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en una decisión sin motivación en lo relativo al cobro simultáneo de la cláusula penal y los perjuicios, dado que omitió lo establecido en los artículos 1594 y 1600 del Código Civil.
De igual forma, indicó que la providencia cuestionada adolece de un defecto orgánico, dado que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de estado no era la competente para resolver las cuestiones relativas a la liquidación del contrato, toda vez que esta discusión debió ser resuelta por un tribunal de arbitramento. Por último, consideró que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico puesto que «(…)luego de haber considerado que en el caso concreto debían estudiarse las excepciones de fondo, de acuerdo con lo que tenía sentado la jurisprudencia contenciosa, no las estudió al encontrar, supuestamente, que se había presentado la “caducidad figurativa”, cuando resulta que WINTECH, con la coadyuvancia de SGI, había demandado en término y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la Resolución 222 de 1994.» 2.
PRETENSIONES La parte accionante solicitó lo siguiente: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 «(…) PRIMERA: Tutelar el derecho al debido proceso y al acceso de la administración de justicia de la sociedad SCIENTIFIC GAMES, INTERNATIONAL., en sus facetas de violación del precedente, de errada interpretación de normas, de violación al principio de igualdad de armas, de ausencia de motivación, de ausencia de competencia y de omisión probatoria, o, aquél o aquellos derechos cuya lesión se encuentren acreditados en el presente trámite, en aplicación del principio de Iura novit curia.
SEGUNDA: revocar (o, subsidiariamente, declarar la nulidad o modular) la sentencia proferida por el honorable Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Consejero Ponente: Dr. Alberto Montaña Plata, de fecha diez (10) de diciembre de 2020 con su adición y complementación realizadas mediante autos de 15 de abril, 8 de junio, 11 de octubre de 2021 y 28 de febrero de 2022, o, tomar la decisión que estime pertinente en aplicación del principio Iura Novit Curia.
SEGUNDA SUBSIDIARIA: Proferir una sentencia de reemplazo donde se decreten las excepciones planteadas por SCIENTIFIC GAMES, INTERNATIONAL., en el proceso ejecutivo aquí cuestionado. TERCERA. Decretar las medidas cautelares solicitadas en el presente escrito. CUARTA. Como consecuencia de las decisiones adoptadas, se revoque, o en subsidio, se decrete la nulidad o se module, en lo pertinente, la sentencia de primera instancia expedida por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha de 2 de mayo de 2013.
QUINTA. Ordenar, una vez ejecutoriada la providencia que decida esta Acción de Tutela, la devolución del expediente al H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha de mayo de 2013 (…).». (sic en toda la cita). 4. INFORMES Mediante auto del 24 de agosto de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado como accionado y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y a la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social como entidad sucesora que representa procesalmente a la liquidada ECOSALUD S.A. como terceros interesados en las resultas del proceso.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 4.1. El Ministerio de Salud y Protección Social solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción de tutela y en consecuencia se nieguen las pretensiones de la demanda.
Argumentó que lo que pretende hacer la sociedad accionante es reabrir un litigio concluido que ya hizo tránsito a cosa juzgada, ya que simplemente cuestiona el análisis jurídico y la valoración probatoria sin tener en cuenta los argumentos establecidos en la sentencia atacada. Asimismo, enfatizó que en el caso objeto de estudio no se configuró ninguna afectación de los derechos fundamentales alegados por la parte accionante, mucho menos, se advierte la configuración de alguno de los defectos señalados en el escrito de la demanda.
Por último, concluyó que la acción constitucional no es una instancia adicional que permita revisar los argumentos y las pruebas planteadas en el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el a quo. 4.2 La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por medio del consejero ponente de la providencia cuestionada, señaló que estaría dispuesto en atender lo que se disponga dentro del presente trámite constitucional. 4.3.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, argumentó que la controversia planteada por Scientific Games International no es constitucionalmente relevante debido a que versa sobre un asunto meramente legal, el cual busca reabrir el debate ya concluido en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el que no se advierte a primera vista una actuación ilegitima por parte de la autoridad judicial accionada.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 En consecuencia, solicitó que se declare improcedente la presente acción de tutela promovida en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado por falta del cumplimiento de relevancia constitucional, o en su defecto, negar las pretensiones de la demanda ante la clara inexistencia de vulneración de los derechos invocados.
5. PROVIDENCIA IMPUGNADA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 7 de octubre de 2022 declaró improcedente la solicitud de amparo al establecer que la misma no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, dado que el objeto de la presente acción es reabrir un debate terminado y concluido.
Al respecto, sostuvo que la acción de tutela no se puede entender como una prolongación del proceso, o un procedimiento paralelo a este con el fin de cuestionar en uno u otro sentido las decisiones tomadas en las diferentes etapas procesales. Asimismo, expresó que la tutela es un mecanismo excepcional, cuyo objeto es procurar el respeto y la garantía de los derechos fundamentales, con observancia de la órbita competencial de las autoridades estatales accionadas.
Por último, concluyó que los argumentos presentados por la parte accionante no conllevan a la violación de deberes y derechos fundamentales que habiliten al juez de tutela para estudiar los supuestos de hecho y de derecho planteados en el proceso ejecutivo, pues ello fue agotado por los jueces naturales del proceso. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 6.
IMPUGNACIÓN Contra la decisión precitada la parte accionante presentó impugnación mediante escrito en el cual reiteró los argumentos planteados en la acción de tutela. Recibido el expediente sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala de Subsección a desatar la presente controversia. II. CONSIDERACIONES 1.
COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los decretos 2591 de 1991 y 333 de 2021 y demás normas concordantes.
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a determinar si la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al proferir la providencia del 10 de diciembre de 20201 que resolvió confirmar lo resuelto en primera instancia en el marco del proceso ejecutivo, incurrió en un defecto sustantivo, un desconocimiento del precedente, un defecto orgánico, una decisión sin motivación y un defecto fáctico y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, y acceso a la administración de justicia de la parte accionante. 1 La Sala debe precisar que aunque también se cuestiona las providencias proferidas por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 15 de abril de 2021 y del 21 de febrero de 2022, centrará su análisis en la sentencia que contiene la decisión de fondo que acá se cuestiona, es decir, la sentencia del 10 de diciembre de 2020.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 Previamente a lo anterior, se deberá establecer la procedencia de la acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada.
Para dar respuesta a los anteriores planteamientos, se procederá a analizar: i) la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) los requisitos de procedibilidad; iii) defecto sustantivo; iv) desconocimiento del precedente; v) defecto orgánico; vi) decisión sin motivación; vii) defecto fáctico y viii) el caso concreto.
3. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.
En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1. En efecto, esta Sala de Subsección considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2.
Asimismo, se encuentra que la sentencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se observa igualmente que la interposición se dio en un lapso «razonable y proporcionado», por cuanto la providencia cuestionada fue proferida el 10 de diciembre de 2020, quedó ejecutoriada el 6 de marzo de 2022 y la acción de tutela se presentó el 18 de agosto de 2022. 3.1.4.
Finalmente, con respecto al requisito de relevancia constitucional, es necesario reiterar que la Corte Constitucional ha delineado un conjunto de reglas que dan a entender cuándo un asunto tiene una marcada importancia4. Así, en sentencia T-114 de 2002, indicó que los asuntos legales cumplen con este requisito cuando de ellos se desprenden violaciones a los derechos fundamentales.
En efecto, ha señalado que: 4 Corte Constitucional. Sentencia T 136 de 2015. Magistrada Ponente: Dra. María Victoria Calle Correa. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 «(…) la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes».5 Así las cosas, contrario a lo indicado en la primera instancia, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de un defecto sustantivo, un desconocimiento del precedente, un defecto orgánico, una decisión sin motivación y un defecto fáctico en que presuntamente incurrió la autoridad judicial accionada.
Por lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, realizar el estudio de fondo de la acción de tutela en cuestión a efectos de identificar si se incurrió en la vulneración de derechos fundamentales alegada. 3.2. Del defecto material o sustantivo De conformidad con la jurisprudencia constitucional6, el defecto material o sustantivo se origina en primer momento cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales7, es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, “(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma,(a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, 5 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 6 Véase: Sentencias SU-647 de 2017, SU-072 de 2018, SU-168 de 2017, SU-210 de 2017, SU-567 de 2015, entre otras. 7 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las sentencias con efecto Erga Omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición”8.
En segundo momento, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican. En este orden de ideas, se produce cuando la decisión “(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto,(viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución”9.
Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente10. 8 Corte Constitucional. Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 9 Corte Constitucional.
Sentencia SU-034 de 2018. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 10 Corte Constitucional. Sentencia T-367 de 2018. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 3.3.
Defecto orgánico En lo que atañe al defecto orgánico, ha dicho la Corte Constitucional en sentencia T-643-2017 que se refiere a un vicio relacionado a la competencia, es decir que la autoridad que profirió la providencia cuestionada, carece de competencia para conocer del asunto a resolver. Tiene como fuente principal el artículo 121 de la Constitución, el cual dispone que las autoridades del Estado solo pueden ejercer las funciones que les asigna la Constitución y la ley.11 Al respecto, la misma Corte, en sentencia SU072-2018, precisó que se configura en dos situaciones: (i) cuando el peticionario se encuentra supeditado a una situación en la que existe una actuación consolidada y no tiene otro mecanismo de defensa como es el caso de una decisión que está en firme y fue dada por un funcionario que carecía de manera absoluta de competencia, y cuando (ii) en el transcurso del proceso, el actor puso de presente las circunstancias de incompetencia absoluta y dicha situación fue desechada por los jueces de instancia, incluso en el trámite de recursos ordinarios y extraordinarios, validándose así una actuación erigida sobre una competencia inexistente12.
Según la Corte Constitucional13, este defecto tiene un (i) carácter funcional cuando los jueces desconocen su esfera de competencias y por el contrario interfieren en ámbitos funcionales que no les corresponden de acuerdo a lo que dicta la Constitución Política y la ley, y extralimitan su ejercicio quebrantando el derecho fundamental al debido proceso; y un (ii) carácter temporal, cuando la autoridad a pesar 11 Corte Constitucional SU072 - 2018 12 Corte Constitucional SU072-2018 13 Sentencia T-267-2013 ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 de contar con atribuciones para realizar determinada conducta, lo hace por fuera del término consagrado para ello.14 3.4.
Desconocimiento del precedente En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma15.
En ese sentido, el precedente judicial16 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho17. En ese orden sentido, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido18.
Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho que guían al 14 Sentencia T-267-2013 Corte Constitucional. 15 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 16 En la sentencia SU-053 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. 17 MARINON, Luiz Guilherme.
El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. 18 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”19.
Por otra parte, ha precisado que puede predicarse la existencia de un precedente, cuando “(i) los hechos relevantes que definen el asunto pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan un caso del pasado; (ii) la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado constituye la pretensión del caso presente; y (iii) la regla jurisprudencial no ha sido cambiada en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”20.
No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales21, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protegen el carácter dinámico del derecho y los 19 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 20 Sentencia T-794 de 2011. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 21 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial22. 3.5.
Decisión sin motivación La jurisprudencia constitucional23 ha señalado que la falta de motivación de una providencia como causal de procedencia de una tutela contra providencia judicial, surge cuando la sentencia o auto atacado carece de legitimación, debido a que el funcionario judicial encargado de adoptar determinada decisión, incumplió su obligación de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos que la soportan, lo cual deriva en una decisión arbitraria que desconoce derechos fundamentales.
En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional24 ha establecido los criterios que se deben tener en cuenta para establecer si existió un defecto por falta de motivación, ya que dicha ausencia no puede estructurarse en cualquier descuerdo que exista con la justificación de la providencia atacada. Para ello y con el fin de respetar el principio de autonomía y razonamiento del juez, su configuración procederá cuando la argumentación sea defectuosa, insuficiente o inexistente y “se activa únicamente en los casos específicos en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir en una arbitrariedad25”.
Finalmente, ha insistido la Corte Constitucional26 que cuando se estipule que una providencia judicial incurrió en falta de motivación debido a la ausencia de razonamientos que sustenten lo decidido el juez 22 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 23 Sentencia C-590 de 2005 24 Sentencia T-233 de 2007 25 Sentencia T-709 de 2010 26 Sentencia T-041 de 2018 ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 constitucional debe salvaguardar el derecho de los accionantes a obtener respuestas razonadas que además le permitan ejercer su derecho de contradicción, ya que aceptar una decisión que no sustente las razones fácticas y jurídicas iría en contravía de la función judicial que ostentan los administradores de justicia, situación que además conllevaría a una flagrante violación del derecho al debido proceso.
3.6. DEFECTO FÁCTICO De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional27 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa28, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva29, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 27 Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T- 456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 28 Corte Constitucional.
Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. 29 Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»30.
En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto.
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se resuelve la impugnación formulada por el representante de la sociedad Scientific Games International en contra de la sentencia del 7 de octubre de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por la parte accionante en contra de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
La sociedad accionante alega que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia del 10 de diciembre de 2020, proferida dentro del proceso ejecutivo identificado con el núm. 25000-23-26-000-1999-01556-03, a través de la cual modificó parcialmente lo resuelto por el a quo y ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $ 89.996.891.955, más intereses moratorios desde el 8 de junio de 1994. 30 Corte Constitucional.
Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 Previo a resolver, es necesario precisar, como se señaló en el problema jurídico, que el estudio de fondo se hará frente a la sentencia de segunda instancia de 10 de diciembre de 2020, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por ser esta la que adoptó la decisión de fondo que se cuestiona.
Ahora bien, esta Sala considera: 4.1. La parte accionante sostiene que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo y una decisión sin motivación, al considerar que la decisión recurrida estuvo fundamentada en una norma que no es pertinente ni aplicable al caso concreto. De igual forma, señaló que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado realizó una indebida interpretación de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, al omitir que al realizar el pago de la cláusula penal resulta improcedente la cancelación por concepto de la indemnización de perjuicios.
En ese contexto la Sala observa que la Subsección B del Consejo de Estado, en la providencia que se cuestiona, sostuvo lo siguiente: «6) Excepciones denominadas “inexistencia/invalidez de la obligación-cobro de lo no debido-pago total y pago parcial” y “violación de los artículos 1594 y 1600 del Código Civil, aplicables al contrato” (…) 176.
Revisada la Sentencia de 2 de mayo de 2013, se advierte que al resolver sobre estas excepciones, –párrafos 85 a 88-, el Tribunal, en primer lugar, tuvo por no acreditado el alegado pago realizado por Seguros del Estado S.A. a Ecosalud S.A. Posteriormente, rechazó los argumentos relacionados con la nulidad de la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992-, por tratarse de un ataque a la validez de un acto administrativo.
De otro lado, la Sala observa que el Tribunal ignoró los argumentos relacionados con el mérito ejecutivo de la Resolución No. 222 de 1994 ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992-, el alcance de la cláusula compromisoria del contrato No. 3 de 1992 y el trámite concordatario de Wintech de Colombia S.A. 177.
La Sala considera que, salvo en lo que tiene que ver con el pago realizado por Seguros del Estado S.A. a Ecosalud S.A., el Tribunal acertó al declarar no probada esta excepción, puesto que: (1) los argumentos en los cuales se cuestionó la validez del referido acto administrativo son improcedentes –párrafo 126-; (2) en la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992- constan obligaciones claras, expresas y exigibles - párrafos 138 a 141-;
(3) la presente ejecución sí tiene que ser de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo - párrafos 133 a 137- y; (4) el artículo 13 del Decreto 350 de 1989 no establece que para poder demandar a un codeudor y/o garante del empresario en concordato, debe existir un proceso en contra de aquel al momento de la admisión del empresario al trámite de concordato, ni mucho menos dispone que hacerse parte del trámite concordatario de un empresario en concordato implica una renuncia a perseguir a sus codeudores y/o garantes –párrafos 151 a 154-. 178.
En lo atinente al alegado pago realizado por Seguros del Estado S.A. a Ecosalud S.A., en la Sentencia de primera instancia, el Tribunal tuvo por no acreditado el mismo, consideración que fue rechazada por Scientific Games International Inc., quien manifestó que el referido pago sí se encontraba probado, mediante diversos documentos. Para la Sala, a la sociedad apelante le asiste razón parcialmente, como pasa a exponerse a continuación: 179.
Examinado el expediente, la Sala observa que, efectivamente, el 29 de septiembre de 1994, Seguros del Estado S.A. y Ecosalud S.A. suscribieron el “acta de acuerdo de las diferencias jurídico-económicas surgidas entre Ecosalud S.A. y Seguros del Estado S.A. como consecuencia de la imposición de multas y declaratoria de caducidad por parte de Ecosalud del contrato No. 003 de 1992, celebrado con las firmas Scientific Games Inc., PKI Associates Inc. y Daibutsu Inc. y cedido a Wintech de Colombia S.A., cuyo cumplimiento fue garantizado por Seguros del Estado S.A31.”.
Lo anterior aparenta ser una novación, definida por el artículo 1687 del Código Civil como “la sustitución de una nueva obligación a otra anterior, la cual queda por tanto extinguida”. Ahora, si el hecho de que este documento no haya sido suscrito por Scientific Games International Inc., PKI Associates Inc. y Daibutsi Inc. y no aparezcan con claridad la intención de novar y el modo de novación arroja dudas sobre la ocurrencia de este modo de extinción de las obligaciones, lo cierto es que la Sala encuentra probado el pago de una parte de las sumas de dinero que pretenden ejecutarse en este proceso.
(…) 181. Debe destacarse que el acuerdo suscrito entre la ejecutante y la compañía de seguros versó sobre (1) la cláusula penal y (2) las multas impuestas por Ecosalud S.A. Así mismo, conviene llamar la atención sobre el hecho de que en la liquidación 31 Folios 462-465 del cuaderno 3 y 170-172 del cuaderno
13. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 que pretende ejecutarse en esta ocasión –párrafo 1-, únicamente se incluyó el valor de las multas pendientes de pago ($54.707.520,oo), no así el de la cláusula penal del contrato No. 3 de 1992.
En esa medida, de estar acreditado un pago, este solo habría tenido la virtualidad de extinguir las obligaciones relacionadas con las multas impuestas por la entidad ejecutante, y no los demás conceptos contenidos en el acta de liquidación definitiva del contrato No. 3 de 1992, elaborada por la interventoría el 18 de marzo de 1994 y aprobada por Ecosalud S.A. mediante Resolución No. 222 de la misma fecha. 182.
En la contestación de la demanda, Scientific Games International Inc. afirmó que los US$2.400.000,oo que Seguros del Estado S.A. se comprometió a pagar a Ecosalud S.A., fueron efectivamente pagados por la compañía de seguros a la entidad. Esta afirmación fue rechazada por el Tribunal, toda vez que no se aportó al proceso “original o copia auténtica de un documento que acredite que el ejecutante ha recibido la suma cobrada”. 183.
Sin embargo, no es cierto, como lo afirmó el Tribunal, que el pago únicamente pueda probarse mediante un documento en el que conste que el acreedor ha recibido una suma de dinero. Naturalmente, un documento de tales características es ideal para acreditar un pago, lo que no quiere decir que sea el único medio probatorio admisible al respecto.
En efecto, en materia procesal rige, por regla general y salvo disposición legal en sentido contrario, el principio de libertad probatoria32, en virtud del cual las partes pueden acreditar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, con cualquiera de los medios probatorios establecidos en el artículo 175 del CPC (confesión, testimonio, dictamen pericial, inspección judicial, etc). 184.
En el caso concreto, la Sala considera que el referido pago se encuentra acreditado en la Sentencia de 16 de octubre de 2013, proferida en el proceso identificado con el número de radicación 1996-02093, en el que Wintech de Colombia S.A. demandó la nulidad de la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992-. 185.
Como puede leerse en el mencionado fallo, Wintech de Colombia S.A. alegó en los hechos de la demanda que “Ecosalud S.A. y Seguros del Estado S.A. conciliaron las diferencias surgidas por la multa impuesta y la declaratoria de caducidad, esta última por la efectividad de la cláusula penal pecuniaria, por un valor de US$2.400.000 (…) y la aseguradora el 1 de noviembre de 1994 pagó la suma primeramente conciliada”.
En la contestación de la demanda, según se indica en la providencia, Ecosalud S.A. “aceptó el pago por US$2.400.000 por parte de Seguros del Estado S.A”, lo que constituye un ejemplo paradigmático de la confesión por apoderado judicial. 32 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 9 de julio de 2014, exp. 48.830;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 23 de noviembre de 2015; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia de 10 de mayo de 2017, exp. 39.912; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 18 de mayo de 2017, exp. 38.640 y;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 1 de marzo de 2018, exp. 40.355. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 186.
En ese orden de ideas, es claro que el pago realizado por Seguros del Estado S.A. a Ecosalud S.A. sí estaba probado. Ahora, como se indicó en el párrafo 179, dicho pago únicamente puede declararse probado en relación con el valor de las multas ($54.707.520,oo), puesto que el valor de la cláusula penal no fue incluido en la liquidación unilateral. 187.
Así las cosas, la Sala modificará la decisión del Tribunal y, en su lugar, declarará parcialmente probada la excepción de “pago parcial” propuesta por Scientific Games International Inc.(…)» De las anteriores transcripciones, observa la Sala que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al desarrollar el caso concreto, resolvió los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante al indicar que dentro del proceso ejecutivo se evidenció que la empresa Wintech de Colombia S.A., alegó que ECOSALUD S.A. y Seguros del Estado S.A. conciliaron las diferencias surgidas por la multa impuesta, por lo que declaró parcialmente probada la excepción de «pago parcial» por el pago de dicho concepto por un valor de $ 54.707.520 pesos colombianos los cuales fueron restados del saldo de la liquidación definitiva del contrato para un total de $ 89.996.891.955 pesos colombianos. Por lo anterior, la autoridad judicial accionada sostuvo que de dicho acuerdo entre ECOSALUD S.A. y Seguros del Estado S.A. solamente se acreditó el pago por concepto de multa impuesto por la primera sociedad, lo que en definitiva no extinguió la obligación de la cancelación de la cláusula penal del contrato núm. 3 de 1992.
En ese sentido, en criterio de la Sala, no se constituye desde ningún punto de vista un error sustantivo en la interpretación de las normas legales aplicables al caso, y menos aún una errónea valoración del material probatorio aportado al proceso, toda vez que fue a partir del acuerdo conciliatorio entre ECOSALUD S.A. y Seguros del Estado S.A., que la autoridad judicial accionada declaró probada la excepción de «pago parcial».
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 Así las cosas, es claro que lo planteado en esta sede constitucional se limita a una diferencia de criterios frente a la interpretación de una norma, que desde ningún punto de vista puede ser considerada como violatoria de los derechos fundamentales de la accionante, en tanto, como quedó visto, la Sala de Subsección demandada adoptó dicha postura bajo argumentos plausibles y razonables, y ajustados al criterio jurisprudencial decantado y reiterado por esta Sala de Subsección. 4.2.
Por otra parte, la sociedad accionante señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un desconocimiento del precedente, porque no se pronunció sobre lo establecido en el auto de 29 de marzo de 1996 proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado que inadmitió la demanda de reconvención de ECOSALUD S.A. Sobre este punto la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la providencia acusada, dijo lo siguiente: «133.
En lo que tiene que ver con la alegada falta de jurisdicción para conocer de la ejecución por haberse pactado una cláusula compromisoria en el contrato No. 3 de 1992, Scientific Games International Inc. sostuvo, en primer lugar, que el Auto de 29 de marzo de 1996, proferido por la Sección Tercera del Consejo de Estado en el proceso identificado con el número de radicación 1994-09660, adelantado por Wintech de Colombia S.A. en contra de Ecosalud S.A., confirmó que esta ejecución debía adelantarse ante un tribunal de arbitramento.
Sin embargo, esta interpretación no es de recibo para la Sala. En efecto, en el mencionado Auto se rechazó una demanda de reconvención –declarativa- presentada por Ecosalud S.A33., y en ningún momento se hizo referencia alguna a la supuesta imposibilidad de adelantar un proceso ejecutivo ante esta jurisdicción. (…) 138. Con relación al argumento según el cual la Resolución No. 222 de 1994 – mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992- no presta mérito ejecutivo, al no contener obligaciones claras y expresas, pues así se estableció en el Auto de 29 de marzo de 1996, proferido por la Sección Tercera 33 Demanda en la que nunca se invocó la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992-, al margen de que en ella se solicitara declarar el incumplimiento de obligaciones contractuales de Wintech de Colombia S.A. sobre las cuales versó la liquidación unilateral.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 del Consejo de Estado en el proceso identificado con el número de radicación 1994- 09660, adelantado por Wintech de Colombia S.A. en contra de Ecosalud S.A., y en las providencias de 17 de marzo de 1997, proferida por la Corte del Distrito Norte de Georgia, y 27 de enero de 1998, proferida por el Tribunal Federal de Apelaciones, en el proceso adelantado por Ecosalud S.A. en contra de Scientific Games International Inc. en los Estados Unidos, la Sala considera que tampoco le asiste razón a la sociedad ejecutada.(…)» (Sic en toda la cita) En ese sentido, lo primero que se debe destacar es que la autoridad judicial accionada, a partir de los hechos narrados en el escrito de la demanda y de las pruebas aportadas al trámite del proceso ejecutivo, no ignoró dicha providencia, sino que estableció que la decisión tomada en el auto del 29 de marzo de 1996 hacia parte de un proceso declarativo y que en ningún momento hizo referencia de una imposibilidad de adelantar un proceso ejecutivo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Con fundamento en lo anterior, esta Sala de Subsección encuentra que en la decisión cuestionada no se incurrió en un desconocimiento del precedente, pues la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado no excluyó el pronunciamiento dispuesto en el auto del 29 de marzo de 1996. 4.3 Asimismo, la sociedad accionante señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto orgánico, toda vez que no era la competente para resolver las controversias generadas por el contrato suscrito con ECOSALUD S.A., las cuales debían ser resueltas por un tribunal de arbitramento.
Sin embargo, esta Sala de Subsección advierte que tanto la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado como el Tribunal Administrativo de Cundinamarca analizaron a cabalidad el debate sobre la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los siguientes términos: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 «135.
El Tribunal acogió lo que en su momento sostuvo la Sección Tercera del Consejo de Estado en el Auto de 14 de agosto de 2003 -mediante el cual se resolvió el recurso de apelación subsidiaria interpuesto por la sociedad ejecutada en contra del mandamiento de pago de 17 de junio de 1999-, esto es, que según la cláusula compromisoria incorporada en el contrato No. 3 de 1992, el presente proceso ejecutivo corresponde “al desarrollo de actividades posteriores a la declaratoria de caducidad, la cual, según acordaron las partes en la cláusula 49ª, es del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa”. 136.
La Sala comparte íntegramente las consideraciones que en su momento realizó la Sección Tercera del Consejo de Estado. Adicionalmente, considera que el razonamiento efectuado por la Corte de los Estados Unidos no puede ser acogido, pues existe un argumento adicional que refuerza la conclusión alcanzada en 2003 por la Sección y adoptada por el Tribunal en la Sentencia de 2 de mayo de 2013.
Como ya lo ha establecido esta Sección, si bien en Colombia es posible que los procesos ejecutivos, por corresponder a asuntos transigibles, sean sometidos a arbitraje, para permitir esto se requiere previamente que el legislador establezca un procedimiento específico para el efecto, “puesto que el procedimiento que actualmente existe, corresponde a un proceso de conocimiento, declarativo y de condena, que obviamente no resulta adecuado para aquella finalidad34”.
En esa medida, toda vez que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano un procedimiento ejecutivo arbitral, no sería posible que un tribunal de arbitramento conociera de la presente ejecución. 137. Por consiguiente, la Sala estima que el Tribunal acertó al acoger la apreciación según la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo sí debe conocer de esta ejecución.» (Sic en toda la cita) De esta forma, esta Sala considera plausible y razonable la conclusión de la autoridad judicial accionada que estableció que el proceso ejecutivo puede ser adelantado por la jurisdicción de lo contencioso administrativa, puesto que dentro del ordenamiento jurídico actual no existe un procedimiento ejecutivo arbitral, por lo que no todo asunto de competencia de los jueces ordinarios puede ser trasladado a la justicia arbitral. 4.4.
Por último, la parte accionante alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto fáctico, dado que no tuvo en cuenta la presentación de la demanda de nulidad y restablecimiento del 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 8 de julio de 2009, exp. 36.478. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 derecho contra la Resolución núm. 222 de 1994, lo que hubiera impedido hablar de la caducidad figurativa de la acción ordinaria.
Al efecto, al abordar las pruebas aportadas dentro del proceso, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció lo siguiente: «107. Mediante Auto de 12 de noviembre de 201435, el despacho decretó como pruebas documentales las Sentencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado, Subsección B, de 25 de mayo de 201236, proferida en el proceso adelantado por Scientific Games International Inc. en contra de Ecosalud S.A., en el que pretendió la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 246 de 1 de julio de 1993 – mediante la cual se declaró la caducidad del contrato No. 3 de 1992-, No. 263 de 15 de julio 1994 –mediante la cual se adicionó la Resolución No. 246 de 1993- y No. 493 de 15 de octubre de 1993 –mediante la cual se resolvieron los recursos de reposición interpuestos contra la Resolución No. 246 de 1993-, identificado con el número de radicación 1994-09803, y de 16 de octubre de 201337, proferida en el proceso identificado con el número de radicación 1996-02093, en el que Wintech de Colombia S.A. demandó la nulidad de la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 199238-.
(…) 124. Ahora bien, el hecho de que Scientific Games International Inc. pudiera proponer excepciones de mérito relacionadas con la validez de la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992- no quiere decir que necesariamente las mismas deban ser estudiadas de fondo, como quiera que, en vigencia de la tesis que permitía proponer como excepción de mérito en un proceso ejecutivo la nulidad de un acto administrativo, era imprescindible que “no hubiese caducado figurativamente la acción ordinaria”39. 125.
En el caso bajo estudio, la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992-, cuya validez fue atacada en la contestación de la demanda, fue notificada a Scientific Games International Inc. por edicto fijado el 13 de mayo de 1994 y desfijado el 31 de mayo de 199440. Según constancia de ejecutoria suscrita por el Secretario General de Ecosalud S.A., el mencionado acto administrativo quedó en firme el 7 de junio de 1994, “por cuanto (…) transcurri[eron] los cinco (5) días hábiles de la fecha de desfijación del Edicto y no se hizo uso del recurso de reposición”.
Al ser este un acto 35 Folios 112-113 del cuaderno principal. 36 Folios 118-138 del cuaderno 15. 37 Folios 83-109 del cuaderno principal. 38 Conviene precisar que en la mencionada providencia se confirmó la decisión de primera instancia consistente en negar las pretensiones de la demanda. 39 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 13 de septiembre de 2001, exp. 17.952 40 Folios 186-187 del cuaderno 2 y 20-21 y 125-126 del cuaderno
5. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual, el término de caducidad para solicitar su anulación era el de 2 años previsto en el numeral 10 del artículo 136 del CCA. 126.
En ese orden de ideas, dado que la acción ordinaria para solicitar la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 222 de 1994 –mediante la cual se aprobó el acta de liquidación unilateral del contrato No. 3 de 1992- debía ser presentada, a más tardar, el 8 de junio de 199641, y las excepciones de mérito de Scientific Games International Inc. en las que se cuestionó la validez del referido acto administrativo fueron propuestas en la contestación de la demanda radicada el 6 de agosto de 2002, fuerza concluir que sobre estos aspectos ya operó la caducidad.
Por consiguiente, se modificará la decisión de primera instancia, y en la parte resolutiva de esta Sentencia se declarará la improcedencia de los argumentos de defensa relacionados con la validez de la Resolución No. 222 de 1994.» En consecuencia, esta Sala de Decisión advierte que la autoridad judicial accionada no omitió la valoración del elemento probatorio señalado por el accionante, ya que estableció que la sociedad accionante no cuestionó la validez de la Resolución 222 de 1994 dentro del término establecido de 2 años previstos en el numeral 10 del artículo 136 del CCA, por lo que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción. En ese orden de ideas, no se evidencia que se haya configurado un defecto fáctico sino que la parte accionante se encuentra inconforme con la interpretación efectuada por el juez de lo contencioso administrativo, situación que, dada la finalidad prevista para la tutela, sale de la órbita de competencia del juez constitucional.
Señalado lo anterior, no encuentra esta Sala de Subsección que en el presente asunto se haya configurado ninguna de las causales específicas de procedibilidad, toda vez que las conclusiones a las que llegaron los funcionarios judiciales para resolver el caso no obedecieron 41 En vista de que el 8 de junio de 1996 fue un sábado, el 9 de junio de 1996 un domingo, y el lunes 10 de junio de 1996 fue el día feriado del Corpus Christi, la oportunidad máxima para demandar la nulidad de la Resolución No. 222 de 1994, según el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal (Ley 4 de 1913), era realmente el 11 de junio de 1996.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 a un capricho o arbitrariedad ni se fundaron en su simple voluntad, sino que, por el contrario, se basaron en un razonable ejercicio de interpretación normativa y jurisprudencial, contrastada con los contornos fácticos del caso, que llevó a tomar la decisión adversa a las pretensiones de la demanda.
Por lo tanto, es menester recordar que las discusiones adelantadas en el marco del proceso ordinario no pueden ser revividas a través de la tutela, pues ello acarrea que se convierta la sede constitucional en una instancia no consagrada por el ordenamiento jurídico para estudiar los argumentos del juez natural, dictaminados en razón a lo probado dentro de ese proceso y bajo unas consideraciones y análisis que le sirvieron de soporte.
Así las cosas, teniendo en cuenta que la intervención del juez constitucional se activa únicamente en los casos específicos en que se evidencia una argumentación defectuosa, abiertamente insuficiente, o inexistente al punto que se torna arbitraria, y por no advertirse vulneración alguna de derechos fundamentales, esta Sala de Subsección revocará la sentencia del 7 de octubre de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la cual se declaró improcedente la tutela para, en su lugar, negar el amparo constitucional solicitado.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-04498-01 Accionante: Scientific Games International w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 FALLA PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 7 de octubre de 2022 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela formulada por la sociedad Scientific Games International.
En su lugar, SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por la sociedad Scientific Games International contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
CUARTO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el veinticuatro (24) de mayo de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Impedido