Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado Ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 6 de octubre de 2023 Radicación: 23001-2333-000-2015-00352-01 (62901) Actor: William Francisco Quintero Villareal Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Temas: Acción de reparación directa – error judicial – ausencia de daño - no procedencia de los argumentos del recurso único de apelación. Síntesis del caso: Se demanda la reparación de un daño consistente en “la pérdida de oportunidad de que se hubiera confirmado la decisión que reconoció un incentivo” dentro de una sentencia de acción popular de primera instancia. Se alega que perdió la oportunidad por un defectuoso funcionamiento consistente en la demora en tramitar el recurso de apelación y la revisión eventual.

Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la Sentencia de 31 de agosto de 2018, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba negó las pretensiones de la demanda1. La Sala es competente para proferir esta decisión en segunda instancia, con fundamento en el artículo 150, en concordancia con el artículo 152 del CPACA2.

Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4. Recurso de apelación. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 1 de octubre de 2015, William Quintero Villareal, en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda contra la Nación – Rama Judicial, en la que solicitó (se trascribe): 1 En la sentencia se resolvió:

PRIMERO: DECLARAR que prospera la excepción de “inexistencia del daño alegado” propuesta por la Nación / Rama Judicial, entidad demandada en este proceso.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

TERCERO: Sin condena en costas” 2 Para que este asunto fuera de conocimiento de un Tribunal Administrativo en primera instancia, era necesario que las pretensiones superaran los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes (num. 6 artículo 152 CPACA, en su versión vigente a la fecha de presentación de la demanda). Al momento de la presentación de la demanda, ese monto equivalía a $308.000.000.

La pretensión indemnizatoria por perjuicios ($ 876.012.562), superaba esa cuantía. En concordancia con lo anterior, el artículo 150 del CPACA, determina que el Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Radicación: 23001-2333-000-2015-00352-01 (62901) Actor: William Francisco Quintero Villareal Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma sentencia que negó pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 7 “PRIMERO: Declarar administrativamente responsable a la Nación – Rama Judicial de los perjuicios materiales sufridos por el actor con ocasión del funcionamiento defectuoso de la administración de justicia de que fue víctima dentro de la acción popular de William Quintero Villareal contra Municipio de Planta Rica, seguido ante el Juzgado Cuarto Administrativo de Montería, bajo radicación No. 23-001- 33-31-004-2008-00275, por la dilación injustificada del mismo proceso, atribuible a la Sección Tercera de Decisión del Honorable Tribunal Administrativo de Córdoba y a la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado, por la dilación injustificada del mismo proceso que ocasionó la pérdida de oportunidad de culminar el proceso con el reconocimiento de los incentivos a que tenía derecho contemplados en la Ley 472 de 1998.

(…)” 2. Los perjuicios reclamados se resumen así: Demandante Tipo de perjuicio Valor William Francisco Quintero Villareal Lucro cesante $ 876.012.562,50 Intereses de mora Causados 3. Como hechos relevantes que fundamentaron las pretensiones, adujo: 4. 1) En el 2008, el señor William Quintero Villareal presentó una acción popular contra el municipio de Planeta Rica.

Mediante Auto de 6 de noviembre de 2008, la acción fue admitida por el Juzgado 4 Administrativo de Montería y, con Sentencia de 9 de junio de 2009, se ampararon los derechos colectivos. Además, con fundamento en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, se reconoció al actor como incentivo la suma de $ 876.012.562. 5. 2) En el trámite del aludido proceso, se configuró un vicio por lo cual se declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda.

El proceso se volvió a adelantar y, mediante decisión de 2 de noviembre de 2010, se dictó nuevamente sentencia en la que se ampararon los derechos colectivos. De igual forma, se reconoció al actor como incentivo $ 876.012.562. 6. 3) El municipio de Planeta Rica interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, específicamente, respecto del reconocimiento del incentivo al actor popular.

Mediante Sentencia de 24 de julio de 2012 se dictó sentencia y se revocó el numeral sexto relativo al reconocimiento del incentivo porque la norma que lo contemplaba fue derogada mediante la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010. 7. 4) Dentro del término de ley, el actor presentó solicitud de eventual revisión con el fin de que se mantuviera el incentivo reconocido.

Con fecha 21 de noviembre de 2013, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió no seleccionar para revisión la sentencia comoquiera que existía sentencia de unificación de la Sala Plena de lo contencioso administrativo de 3 de septiembre de 2013, en relación con la no procedencia del incentivo económico para las acciones populares porque desapareció del Radicación: 23001-2333-000-2015-00352-01 (62901) Actor: William Francisco Quintero Villareal Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma sentencia que negó pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 7 ordenamiento. 8.

Respecto del daño y su atribución señaló “Esta mora judicial y esta clara denegación de justicia ocasionó la pérdida de la oportunidad de que a mi representado se le confirmara la sentencia que decretó los incentivos en primera instancia, porque si se mira, la misma sección primera del Consejo de Estado e inclusive el mismo Magistrado Dr. Marco Velilla Moreno, después de la derogatoria del incentivo a los actores populares emitió un sin números de sentencia otorgándolos y revocando a los que se les negaba ya que el criterio jurisprudencial de la sección primera en mención era que la ley no es retroactiva, olvidando los señores Magistrados de ambas corporaciones EL TRÁMITE PREFERENCIAL de este tipo de acciones que establece que estas acciones de tipo preventivo se tramitaran con preferencias a las demás que conozca el juez competente, excepto el recurso de Habeas Corpus, la acción de tutela y la acción de cumplimiento.” 1.2.

Posición de la parte demandada 9. La Nación – Rama Judicial contestó la demanda y se opuso a la totalidad de pretensiones3. En síntesis, explicó que no existió un daño consistente en la pérdida de oportunidad de que se le confirmara el reconocimiento del incentivo comoquiera que esa oportunidad no fue cierta. Al respecto anotó que “se trataba de una mera expectativa que no puede considerarse como un derecho real, adquirido o una situación consolidada; razón por la cual no puede existir daño alguno para el actor”.

Agregó que, en todo caso, no hubo defectuoso funcionamiento comoquiera que la acción popular se adelantó con celeridad, imparcialidad y transparencia. Finalmente, señaló que la vigencia de la ley que derogó el incentivo era de 29 de diciembre de 2010. Agregó que esa ley tuvo vigencia inmediata, razón por la cual, bien hizo el juez de segunda instancia que, mediante Sentencia de 24 de julio de 2012, lo revocó. 1.3.

Sentencia de primera instancia 10. El 31 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Córdoba negó las pretensiones de la demanda. En primer lugar, señaló que no existió un daño comoquiera que el actor no había consolidado su derecho y el reconocimiento del incentivo era una mera expectativa. Agregó que, en todo caso, de haber existido una pérdida de oportunidad cierta y definitiva, no se trataría de un daño antijurídico comoquiera que la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010 válidamente derogó el incentivo.

Luego, para la fecha de la sentencia de segunda instancia (24 de julio de 2012), no tenía derecho 3 Folios 143 a 147 del Cuaderno principal. Radicación: 23001-2333-000-2015-00352-01 (62901) Actor: William Francisco Quintero Villareal Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma sentencia que negó pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 7 a su reconocimiento.

Incluso, frente a la supuesta demora alegada, concluyó que la causa eficiente para la pérdida del incentivo fue la aludida ley y no la supuesta mora en el trámite que alega el demandante. Adicionalmente, se abstuvo de condenar en costas a la demandante porque encontró que las mismas no se causaron. 1.4. Recurso de apelación y trámite relevante en segunda instancia 11.

La parte demandante presentó recurso de apelación4 y pidió que se revocara la decisión de primera instancia y se accedieran a las pretensiones. Señaló que la primera instancia, aunque aceptó que existió una mora judicial, negó las pretensiones porque lo que ocasionó la pérdida del incentivo fue la derogatoria de la ley y no la supuesta mora.

Explicó que, a su juicio, si no hubiera existido mora en el trámite ordinario de segunda instancia, probablemente, el Tribunal Administrativo de Córdoba, al resolver la segunda instancia, hubiera mantenido el incentivo. En todo caso, si no hubiera existido mora en el trámite extraordinario (de revisión eventual), probablemente el Consejo de Estado hubiera revocado la decisión que le quitó el incentivo. 12.

Frente a este último trámite, sugirió que, si no hubiera existido la demora en el proceso de la revisión eventual, la decisión se hubiera resuelto a su favor pues no hubiera existido la decisión de unificación de 3 de septiembre de 2013, que resolvió que no había lugar a reconocer el incentivo. Concluyó que “Si se mira, la misma sección primera del Consejo de Estado e inclusive el mismo Magistrado Dr. MARCO VELILLA MORENO, después de la derogatoria del incentivo a los actores populares, emitió un sin número de sentencia otorgándolos y revocando a los que se les negaba ya que el criterio jurisprudencia de la sección primera en mención era que la ley no es retroactiva (…)” 13.

El recurso de apelación se admitió el 13 de diciembre de 2018 y, mediante Auto de 11 de febrero de 2019, se corrió traslado para que las partes alegaran de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto. La parte demandada presentó alegatos5 en los que se mantuvo en lo expuesto en la contestación de la demanda. La parte demandante también presentó alegatos6 en los que insistió en los expuesto en el recurso de apelación. 2.

CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Presupuestos procesales y decisión a adoptar; 2.2. Análisis sustantivo 2.3. Sobre la condena en costas. 4 Folio 217 a 223 del cuaderno 1. 5 Folios 238 a 241 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Folios 243 a 247 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 23001-2333-000-2015-00352-01 (62901) Actor: William Francisco Quintero Villareal Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma sentencia que negó pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 7 2.1.

Presupuestos procesales y decisión a adoptar 14. La Sala se pronunciará sobre el fondo del asunto, toda vez que se cumplen los presupuestos procesales para dictar sentencia, al ser la de reparación directa la acción procedente para buscar la declaratoria de responsabilidad por los daños causados por el alegado defectuoso funcionamiento de la administración de justicia. 15.

Adicionalmente, porque la acción se promovió de manera oportuna. Se entiende que la parte demandante solicitó que se le reparara el daño consistente en haber perdido la oportunidad de que le confirmaran el reconocimiento del incentivo por la suma de $ 876.012.562,50 que hizo la primera instancia del juez de la acción popular. Mediante decisión de 21 de noviembre de 2013, se resolvió no seleccionar la decisión para surtir el recurso de revisión eventual la decisión con lo cual se mantuvo la revocatoria del incentivo7.

El 21 de octubre de 20148, el actor presentó conciliación extrajudicial y la constancia se expidió el 9 de diciembre de 2014. La demandan se instauró el 1 de octubre de 20159. Es decir, dentro del término de caducidad previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011. 16. La Sala confirmará la sentencia apelada porque, como lo sostuvo la primera instancia, la pérdida de oportunidad de que le fuera confirmada la decisión que le reconoció el incentivo no constituyó un daño antijurídico y tuvo fundamento en la ley. 2.2.

Análisis sustantivo 17. La Sala destaca que el daño alegado consiste en la “pérdida de la oportunidad de que a mi representado se le confirmara la sentencia que decretó los incentivos en primera instancia”. En esa medida, el apelante indicó que la Sentencia de primera instancia se profirió el 2 de noviembre de 2010 y le reconoció como incentivo la suma de $ 876.012.562,50. 18.

Sin embargo, esa decisión, a juicio del actor, no pudo ser confirmada por: a) la demora de la segunda instancia. Explicó que la Sentencia que resolvió la apelación se profirió el 24 de julio de 2012, cuando ya había entrado en vigencia la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010 que derogó el incentivo. b) la demora en el trámite del recurso extraordinario.

Explicó que la decisión que resolvió no seleccionar para eventual revisión, sólo se dictó hasta el 21 de noviembre de 2013, cuando ya se había proferido la decisión de unificación de 3 de septiembre de 2013 que determinó que no había 7 Folios 89 a 99 del Cuerno principal 8 Folio 100 del Cuaderno principal 9 Folio 22 vuelto del Cuaderno principal Radicación: 23001-2333-000-2015-00352-01 (62901) Actor: William Francisco Quintero Villareal Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma sentencia que negó pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 7 lugar al reconocimiento del incentivo.

A su juicio, esas demoras, ocasionaron que no se confirmara la decisión que le reconoció el incentivo. 19. Para la Sala, al margen de que hubiera existido una demora judicial en el trámite ordinario o extraordinario, lo cierto es que no se está ante un daño antijurídico. Lo anterior, porque el actor alega que debía confirmarse la sentencia de 2 noviembre de 2010 que le reconoció un incentivo.

Sin embargo, olvida que la Ley 1425 de 29 de diciembre de 201010 derogó los incentivos. Luego, cómo estaba en discusión si tenía o no derecho a su reconocimiento (justamente porque el municipio apeló la orden de incentivo), él debía soportar que, en segunda instancia, le revocaran ese reconocimiento comoquiera que la Ley había dispuesto su derogatoria. 20.

Adicionalmente, no resulta válido considerar que fueron las supuestas demoras las que implicaron que la decisión de reconocer el incentivo no fuera confirmada. Si esa decisión no se confirmó fue única y exclusivamente porque la Ley 1425 de 2010 derogó el incentivo. Incluso, no pasa inadvertido la Sala que la Ley 1425 de 29 de diciembre 2010 entró en vigencia en menos de 2 meses después de la Sentencia de primera instancia (2 de noviembre de 2010), luego, no había forma que la sentencia de segunda instancia no la hubiera tenido en cuenta para resolver el recurso de apelación. En esa medida, querer atribuir a unas supuestas omisiones de la judicatura la revocatoria del incentivo, es desconocer su causa eficiente. 21.

En suma, para la Sala el daño alegado no es antijurídico11 sino por el contrario, es jurídico y tiene fundamento en la ley y, en todo caso, no resulta cierto que la supuesta mora hubiera sido la causa de la revocatoria del incentivo. Lo expuesto, resulta suficiente para confirmar la decisión de primera instancia sin que deba entrar a estudiarse si, en efecto, existió una mora injustificada en el trámite de la acción popular en el marco del recurso de apelación y de la revisión eventual. 2.3.

Sobre la condena en costas 22. El artículo 188 del CPACA estableció que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena 10 Artículo 1°. Deróguense los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998. (Artículo 39: Incentivos. Derogado por la ley 1425 de 2010 El demandante en una acción popular tendrá derecho a recibir un incentivo que el juez fijará entre diez (10) y ciento cincuenta (150) salarios mínimos mensuales.

Cuando el actor sea una entidad pública, el incentivo se destinará al Fondo de Defensa de Intereses Colectivos. Artículo 40.- Incentivo Económico en Acciones Populares sobre Moral Administrativa. En las acciones populares que se generen en la violación del derecho colectivo a la moralidad administrativa, el demandante o demandantes tendrán derechos a recibir el quince por ciento (15%) del valor que recupere la entidad pública en razón a la acción popular.) 11 la Sala comparte lo expuesto por la primera instancia cuando señaló “El daño consistió en que pese a que prosperaron las pretensiones protección a los derechos colectivos, no se le reconoció al actor popular el respectivo incentivo económico; pero tal daño no reviste el carácter antijurídico ya que la Ley 1425 del 29 de diciembre de 2010, válidamente lo había derogado, sin que al momento de entrar en vigencia existiera un derecho consolidado en cabeza del actor, sino una simple expectativa, aunque la misma tuviera grande probabilidades de éxito”.

Radicación: 23001-2333-000-2015-00352-01 (62901) Actor: William Francisco Quintero Villareal Demandado: Nación – Rama Judicial Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Confirma sentencia que negó pretensiones ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 7 en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

De acuerdo con el numeral primero del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable a la única instancia, “se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, (…)”. El artículo 361 del CGP indicó que las costas se componían de expensas y gastos sufragados en el proceso y agencias en derecho. 23. En consecuencia, se condenará en costas en segunda instancia. La Sala considera razonable tasar las agencias en derecho las cuales se fijarán en 6 SMMLV en favor de la demandada.

De existir costas en virtud de expensas y gastos sufragados durante el proceso, se procederán a liquidar por Secretaría en el caso de que se hubieren causado. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 31 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas.

SEGUNDO: Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. Fijar por agencias en derecho 6 SMMLV en favor de la demandada. Las otras costas (expensas y gastos) serán liquidadas por Secretaría en el caso de que se hubieren causado.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ ACLARA VOTO Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA