1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03603-00 Accionante: Jaider Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Tema: Derechos al debido proceso, mínimo vital, vida y otros.
Negativa de reintegro al cargo por no existir calificación definitiva de la pérdida de la capacidad laboral. DECLARA IMPROCEDENTE SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela instaurada por el señor Jaider Enrique Hernández Caro, en nombre propio, en contra de la Alcaldía Municipal de Malambo, de Salud Total EPS-S S.A. y de Colfondos S.A.
ANTECEDENTES El accionante pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y a la estabilidad laboral reforzada, que considera vulnerados por las entidades accionadas.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que se encuentra vinculado laboralmente a la Alcaldía Municipal de Malambo. Que durante el desarrollo de sus funciones comenzó a presentar afectaciones médicas relacionadas con compromiso neuro oftalmológico y disminución funcional visual, por lo que fue sometido a múltiples valoraciones especializadas y permanece bajo tratamiento y seguimiento clínico permanente.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-00 2 Que en los conceptos especializados se estableció expresamente que podía continuar desarrollando actividades laborales bajo restricciones específicas relacionadas con disminución de carga laboral, manejo de estrés y adecuaciones funcionales. Que la Alcaldía condicionó cualquier forma de reincorporación funcional, reubicación ocupacional o activación laboral efectiva a la existencia de un concepto definitivo sobre pérdida de capacidad laboral o alta médica absoluta.
Que anteriormente presentó una acción de tutela donde la EPS Salud Total remitió el asunto al fondo pensional y posteriormente alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva; sin embargo, a la fecha Colfondos tampoco le ha definido su situación. Que actualmente está «sin salario efectivo; sin reincorporación laboral; sin reubicación funcional; sin protección económica suficiente; sin definición integral de capacidad laboral; y sometido a incertidumbre médica y económica permanente»; situación que le afecta gravemente su mínimo vital y el de su núcleo familiar.
Sostiene que tiene tres (3) hijos menores de edad que dependen económicamente de él al igual que su señora madre, quien depende parcialmente de sus ingresos para atender sus necesidades básicas. Afirma que con anterioridad promovió «una acción de tutela relacionada con estos hechos, la cual fue declarada improcedente por subsidiariedad sin pronunciamiento material de fondo respecto de la vulneración constitucional continuada aquí alegada»; no obstante, se continuaron produciendo hechos médicos sobrevinientes relacionados con incapacidades y restricciones funcionales activas.
El 5 de mayo de 2026, el Instituto de la Visión del Norte emitió nueva incapacidad médica, confirmando la continuidad de la situación clínica y funcional que padece. PRETENSIONES Solicitó que se amparen los derechos invocados, y, en consecuencia, ordenar a la Alcaldía Municipal de Malambo que i) realice una valoración ocupacional integral inmediata, mediante medicina laboral especializada y ii) emita decisión administrativa clara y definitiva respecto de la situación ocupacional y funcional del actor; y, a Colfondos que adelante de manera prioritaria las actuaciones correspondientes con la definición integral de capacidad laboral y situación prestacional del actor.
Adicionalmente, pide ordenar a las entidades accionadas que actúen de manera coordinada e integral para resolver la situación del actor y que se adopten de manera inmediata «medidas transitorias de protección económica mientras se resuelve integralmente mi situación funcional y prestacional». Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-00 3 TRÁMITE PROCESAL El 13 de mayo de 2026, se admitió la acción y se ordenó notificar a las partes.
POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS Colfondos S.A. adujo que el 16 de febrero de 2026 la EPS Salud Total le notificó a la entidad el concepto de rehabilitación del actor. Indicó que dicho documento se emitió fuera del término que establece el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, por lo que debe darse aplicación a la sanción que contempla el inciso 6 de esa disposición normativa, consistente en asumir el pago de las incapacidades con cargo a sus propios recursos hasta tanto se efectúe el traslado de dicho concepto.
Por otro lado, dijo que de la sabana de incapacidades que aportó la EPS Salud Total se advierte que existe una interrupción en la prescripción de éstas, superior a treinta (30) días, lo que implica el reinicio del conteo a cargo de la EPS (día 1 al 180), conforme a lo establecido en el artículo 13 de la Resolución 2266 de 1998, el artículo 2.2.3.2.3, del Decreto 1333 de 2018 y el parágrafo 13 del artículo 2.2.3.3.2 del Decreto 1427 de 2022.
En consecuencia, a la entidad no le corresponde el pago de las incapacidades. La EPS Salud Total S.A. indicó que el actor «no cuenta con procesos aperturados por el área de medicina laboral» y el 13 de febrero de 2026 emitió concepto de rehabilitación integral con pronóstico favorable dirigido a la AFP COLFONDOS. Solicitó su desvinculación de la acción de tutela, con fundamento en que el usuario no presenta inconformidad alguna por la prestación de servicios, trámites de afiliación o demás generados por esta EPS, sino que pretende que se gestione su reintegro laboral.
La Alcaldía de Malambo señaló que el accionante se encuentra vinculado laboralmente a la administración municipal y ha superado los ciento ochenta (180) días de incapacidad médica, lo cual no implica que el municipio tenga la obligación legal de continuar efectuando el pago de salarios y demás prestaciones sociales, únicamente es responsable del pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social.
El reconocimiento y pago de las incapacidades corresponde al Sistema de Seguridad Social Integral, a través de la entidad promotora de salud (EPS) o de la administradora de riesgos laborales (ARL). Aduce que en vista de que se superan los ciento ochenta (180) días de incapacidad, corresponde al fondo de pensiones adelantar el procedimiento de valoración y calificación de la pérdida de capacidad laboral, así como asumir las prestaciones económicas correspondientes, mientras se define de manera integral la situación funcional y prestacional del afiliado.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-00 4 Expresó que el actor ya había presentado una acción de tutela con los mismos supuestos fácticos y pretensiones, la cual fue resuelta por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Barranquilla con radicado «08001-40-53-004-2026-00258-00. (0268)» Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidad de la acción de tutela; ii) la temeridad y la cosa juzgada en la acción de tutela; y, iii) análisis del caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La temeridad y la cosa juzgada en la acción de tutela El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 establece lo siguiente frente a la temeridad en la acción de tutela: «(…) ACTUACIÓN TEMERARIA. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.
El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar (…)». Esta disposición normativa pretende proteger el principio de buena fe consagrado constitucionalmente, que se ve perjudicado en el evento en que se presentan varias acciones de amparo idénticas, sin motivo justo expresamente probado y sin que medie un hecho nuevo que justifique acudir nuevamente a la administración de justicia. Así las cosas, en el trámite de una acción de tutela, la actuación temeraria se concreta en la indebida utilización de este mecanismo de protección, y la jurisprudencia constitucional ha determinado que, para que se configure una Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-00 5 actuación de este tipo deben concurrir los siguientes elementos: i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; ii) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por parte de la misma persona o su representante; iii) identidad del sujeto demandado; y iv) falta de justificación para interponer la nueva acción. Por otro lado, ha dicho la Corte Constitucional que la presentación sucesiva o múltiple de acciones de tutela puede configurar una actuación temeraria y, además, comprometer el principio de cosa juzgada constitucional y que constituye un ejercicio desleal y deshonesto de la acción, que compromete la capacidad judicial del Estado como también los principios de economía procesal, eficiencia y eficacia. De igual manera, ha sostenido que se predica la existencia de la cosa juzgada constitucional cuando se adelanta un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de un fallo de tutela y, entre el nuevo proceso y el anterior, se presenta identidad jurídica de partes, objeto y causa.
Al efecto, un fallo de tutela queda amparado por la figura de la cosa juzgada constitucional en los eventos en los que la Corte Constitucional decide excluir de revisión un fallo o, si el mismo es seleccionado, esta se configura cuando queda ejecutoriada la providencia que expida este Tribunal. Por otra parte, la Corte Constitucional considera que la actuación no es temeraria si la acción se fundamenta: a) en la ignorancia o indefensión del actor; b) el asesoramiento errado de los profesionales del derecho; c) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho y no por mala fe; d) la consideración de eventos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la acción o que se omitieron en el trámite de la misma, o cualquier otra situación que no se haya tomado como base para decidir la(s) tutela(s) anterior(es) que implique la necesidad de proteger los derechos fundamentales del demandante; y e) se puede interponer una nueva acción de amparo cuando la Corte Constitucional profiere una sentencia de unificación, cuyos efectos son extensivos a un grupo de personas que se consideran en igualdad de condiciones, incluso si con anterioridad a dicha sentencia presentaron acción de tutela por los mismos hechos y con la misma pretensión1.
Análisis del caso concreto En síntesis, el señor Jaider Enrique Hernández Caro considera que la Alcaldía Municipal de Malambo, Salud Total EPS-S S.A. y Colfondos S.A. le violan los derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la dignidad humana, al mínimo vital, a la seguridad social, a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y a la estabilidad laboral reforzada, por no definir su situación médica y laboral, lo cual ha perjudicado su situación económica y la de su núcleo familiar. 1 Corte Constitucional, Sentencia SU 027 de 2021 Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-00 6 Teniendo en cuenta que tanto el actor como la Alcaldía mencionan que ya se había presentado otra acción de tutela, al parecer bajo los mismos hechos que aquí se narran es necesario revisar la misma a efectos de determinar sí se trata del mismo asunto o no. El actor instauró acción de tutela en contra de la Alcaldía de Malambo y la EPS Salud Total2, al estimar que dichas entidades le vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, al trabajo, a la salud, a la seguridad social y al debido proceso.
Alegó que se encuentra vinculado laboralmente a la Alcaldía, en el mes de julio de 2025 presentó una condición médica, por lo que fue incapacitado por más de 227 días; radicó las incapacidades ante la EPS, quien emitió concepto de rehabilitación con pronóstico favorable, el cual fue remitido al fondo de pensiones y al empleador; por lo anterior, solicitó su reintegro laboral; sin embargo, su empleador le dijo que no era posible y a la fecha no ha programado el examen médico de reingreso, encontrándose en una situación en donde no percibe salario y no está incapacitado.
El 29 de abril de 2026, el Juzgado Cuarto Civil Oral Municipal de Barranquilla declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se cumple con el requisito de subsidiariedad, pues el actor debe solicitar ante la administradora de fondo de pensiones Colfondos que se valore su capacidad laboral, ya que sus incapacidades médicas superaron los ciento ochenta (180) días.
Además, precisó que la controversia allí planteada se debía desatar en la jurisdicción contenciosa, habida cuenta que se trata de una entidad del orden nacional. Al consultar en la página de la Rama Judicial la tutela 08001-40-53-004-2026- 00268-00, antes citada, se observa que la providencia mencionada no fue impugnada y el 22 de mayo de 2026 fue remitida a la Corte Constitucional, para el trámite correspondiente.
La Corte Constitucional en la Sentencia T 427 de 2017 precisó lo siguiente sobre el análisis de la existencia de la cosa juzgada: «(…) En efecto, algunas alteraciones parciales a la identidad no necesariamente excluyen la cosa juzgada, ya que, de lo contrario, accionar a una persona más o una menos puede significar, en todo caso, una identidad de sujetos.
De igual modo, una variación de los hechos o un nuevo elemento que no tiene incidencia en las pretensiones ni en la decisión, tampoco puede ser razón per se para afirmar que no hay identidad de pretensiones, pues, agregar un hecho nuevo que no tenga incidencia en la decisión no puede justificar reabrir una controversia que ha cumplido el correspondiente trámite.
Finalmente tener un mismo objetivo y pretensión no significa que deba existir una redacción idéntica de las pretensiones de las dos acciones, sino, en cambio, que el juez pueda verificar que materialmente existe una pretensión equivalente». 2 El Juzgado Cuarto Civil Oral Municipal de Barranquilla vinculó a la acción de tutela a la Administradora de Fondo de Pensiones Porvenir, a la Colfondos S.A. y al Instituto de la Visión. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-00 7 Conforme a lo expuesto, la Sala encuentra que ambas acciones se dirigen contra la Alcaldía de Malambo, la EPS Salud Total y el Fondo de Pensiones Colfondos.
El fundamento de la vulneración de los derechos fundamentales es el no reintegro del señor Hernández a su cargo y la falta de valoración de la capacidad laboral del actor por parte de Colfondos. Además, pretende el actor que la Alcaldía realice una valoración ocupacional integral y que el fondo de pensiones defina su capacidad laboral.
El actor aduce que con posterioridad a la decisión del Juzgado persistió la afectación y se continuaron produciendo hechos médicos sobrevinientes relacionados con incapacidades y «restricciones funcionales activas». Sobre el asunto, la Sala encuentra que los hechos que expone el tutelante no son nuevos, ya que no modifican o adicionan los argumentos que se plantean sobre la no reincorporación y la determinación de la capacidad laboral; por el contrario, corresponden a situaciones médicas que han ocurrido con posterioridad a la expedición de la decisión judicial.
Ahora, si bien las acciones de tutela 08001-40-53-004-2026-00268-00 y 11001-03- 15-000-2026-03603-00 tienen identidad de partes, de hechos y pretensiones, no es posible declarar la cosa juzgada dado que la primera tutela no está ejecutoriada; sin embargo, esta circunstancia genera la improcedencia de un nuevo pronunciamiento al respecto.
Por otro lado, no se considera que la radicación de esta acción de tutela sea una actuación temeraria pues el accionante estimaba que existían hechos nuevos que aparecieron con posterioridad a la interposición de la primera acción y que ello lo habilitaba para una nueva solicitud; circunstancia que se traduce en ignorancia y desvirtúa la temeridad.
En consecuencia, se declarará improcedente la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela que instauró el señor Jaider Enrique Hernández Caro.
Segundo. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-00 8 Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente