REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: CENTRO DE ESPECIALISTAS DIAGNÓSTICO Y TRATAMIENTO CEDIT LTDA Demandados: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRA Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA – LEY 1437 DE 2011 Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – OMISIÓN DE LOS DEBERES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL – FALTA DE PRUEBA DEL NEXO DE CAUSALIDAD Síntesis del caso: Cedit Ltda aduce que la entidad demandada es patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos por la falta de ejercicio de los deberes de inspección, vigilancia y control respecto de la EPS Salud Condor, omisión que facilitó su liquidación y, en el proceso de liquidación, impidió que la mencionada EPS cumpliera con las obligaciones crediticias que tenía a su cargo, entre ellas, la acreencia de la parte demandante.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 4 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A que denegó las pretensiones de la demanda. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones Mediante escrito presentado el 2 de noviembre de 2017 (fl. 1 cdno. 1), la sociedad Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda promovió una demanda de reparación directa en contra de la Nación – 2 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud con las siguientes súplicas: “PRIMERA: LA NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y PTROTECCIÓN SOCIAL Y LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, son administrativamente responsables de los perjuicios materiales, causados a la sociedad CENTRO DE ESPECIALISTAS DIAGNÓSTICO Y TRATAMIENTO CEDIT LTDA, como consecuencia de la habilitación, falta de vigilancia, disolución y liquidación de la sociedad SALUD CÓNDOR EPS HOY LIQUIDADA.

SEGUNDA: CONDENAR en consecuencia a la NACIÓN MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, a pagar a la sociedad CENTRO DE ESPECIALISTAS DIAGNÓSTICO Y TRATAMIENTO CEDIT LTDA sus derechos (sic) los PERJUICIOS MATERIALES, los cuales se estiman en la suma de MIL QUINIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES DOSCIENTOS CINCO MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y CUATRO $1.567.205.944.oo, representados en el valor reconocido por el AGENTE LIQUIDADORA SE SAVASALUD EPS HOY LIQUIDADA (sic) (…), correspondientes a los servicios de atención de pacientes afiliados a esta.

(…)” (fls. 2 y 3 cdno. ppal. – mayúsculas sostenidas del texto original). 1.2 Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) La sociedad demandante, que es una IPS habilitada para atender pacientes con problemas renales, celebró sendos contratos con la EPS Salud Cóndor de la ciudad de Pasto (Nariño) para la atención de pacientes afiliados a su red en diálisis. 2) La Superintendencia Nacional de Salud, a través de la Resolución no. 000513 del 7 de abril de 2011 ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes, negocios y la intervención forzada administrativa de la EPS Salud Cóndor con la finalidad de establecer la situación de la intervenida. 3) La sociedad actora se presentó como acreedora de la EPS dentro del término establecido para ello y reclamó la suma de $1’567.205.944, correspondiente a las obligaciones contenidas en títulos valores derivados de la prestación de servicios de salud a pacientes de la EPS. 3 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 4) En la Resolución no. 2743-159 del 13 de agosto de 2014, expedida por la agente especial liquidadora de la EPS Salud Cóndor, se aprobó la aludida suma en favor de la sociedad. 5) Mediante Resolución no. 036 del 2 de mayo de 2016, la agente especial liquidadora de la EPS Salud Cóndor reconoció totalmente las reclamaciones allí relacionadas a cargo de la masa liquidadora de la EPS, entre ellas, a la sociedad ahora demandante por la suma previamente mencionada. 6) El 26 de diciembre de 2016, por Resolución no. 040 la agente especial liquidadora declaró terminada la existencia legal de la EPS Salud Cóndor de Pasto (Nariño), sin embargo, no pudo realizar pagos a ninguno de sus acreedores, de manera que, pese a haber sido reconocida como acreedora, a la sociedad demandante no se le pagó suma alguna.

Con base en los anteriores hechos la parte demandante hizo el siguiente razonamiento de responsabilidad: 1) La Superintendencia Nacional de Salud incumplió con su obligación de vigilar a la EPS Salud Cóndor para la eficiencia en la generación, recaudo, flujo, administración, custodia y aplicación de los recursos con destino a la prestación de los servicios de salud, exigir la observancia de los principios y fundamentos del servicio público esencial de seguridad social en salud y evitar el abuso de la posición dominante de la EPS. 2) La ausencia de inspección, vigilancia y control por parte de la entidad demandada generó el proceso liquidatario de la EPS en el cual no se pudo pagar ninguna acreencia, entre otras, la de la actora; además, incumplió la intervención de manera oportuna. 3) Se demanda al Ministerio de Salud, porque la Superintendencia de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita a aquel, por lo que al tenor del artículo 90 de la Constitución Nacional le corresponde responder por el daño reclamado. 4 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 2.

Posición de la demandada La Superintendencia Nacional de Salud1 (fls. 121 a 141 cdno. ppal.) se opuso a las pretensiones de la demanda, para lo cual aseguró que no es cierto que la intervención de la entidad a la EPS Salud Cóndor fue extemporánea, pues, esta obedeció a circunstancias objetivas contempladas en la Ley 1122 de 2007 y la Ley 1438 de 2011; además, la entidad no tiene competencia para coadministrar con el agente especial liquidador, quien debe ejecutar actos que tiendan a facilitar una liquidación rápida y progresiva, y es a quien compete dirigir todo el proceso de la liquidación, sus actos son autónomos e independiente de la Superintendencia Nacional de Salud, quien sí cumplió con su función de inspección, vigilancia y control respecto de la EPS Salud Cóndor.

Propuso las siguientes excepciones: i) “falta de legitimación en la causa por pasiva”, por no existir ninguna relación contractual con la mencionada EPS y porque la relación de seguimiento no implica que la superintendencia asuma el papel que le corresponde al agente especial liquidador, así como tampoco le corresponde asumir la responsabilidad por los actos que este expida; ii) “inexistencia de nexo causal”, porque no fue la encargada de proferir los actos que rechazaron la acreencia; iii) “inexistencia de la obligación a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud”, debido a que no es quien decide el pago de las acreencias en un proceso liquidatario, pues, esa labor le corresponde al agente liquidador; iv) “inexistencia de la obligación contractual a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud – quien no es deudor no tiene obligación de pago de la obligación al acreedor”, por cuanto no es sujeto pasivo en el vínculo contractual suscrito entre la EPS y la sociedad demandante, toda vez que no hay relación jurídica, por lo tanto, la Superintendencia de Salud no es llamada a cumplir obligaciones en mora que adeuda la EPS liquidada, es un organismo de inspección vigilancia y control que cumple sus funciones sin que pueda asumir obligaciones de sus intervenidas o vigiladas, la función de la superintendencia radica en la orden de intervención forzosa administrativa para 1 Aunque la demanda también fue interpuesta en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, en el auto admisorio de la demanda solamente se ordenó la notificación a la Superintendencia Nacional de Salud, decisión contra la cual la parte actora no presentó oposición ni impugnación alguna (fls. 110 a 112 cdno. ppal.). 5 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia administrar o para liquidar pero, el agente liquidador no suscribió ningún contrato con la superintendencia, de manera que no fue proveedor o empleado suyo, por lo que no está obligada a cubrir las prestaciones pretendidas y, v) “inexistencia de subrogación y solidaridad entre la Superintendencia Nacional de Salud y Salud Cóndor EPS”, porque para poder declararla responsable se debe declarar, primero, la solidaridad de la obligación no pagada, lo que no fue pretendido con la demanda y, en todo caso, no se probó una relación de solidaridad, la orden de la intervención no implica la solidaridad. 3.

Audiencia inicial El magistrado ponente de la primera instancia declaró no probada la excepción de ausencia de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la entidad demandada y, de oficio, decidió que la actora está legitimada en este asunto y que el medio de control fue presentado oportunamente; por otra parte, fijó el litigio2, decretó las pruebas aportadas con la demanda y su contestación y especificó que ninguna de las partes solicitó la práctica de alguna otra prueba, sin embargo, en vista de que la entidad demandada no aportó todos los antecedentes administrativos del proceso liquidatario, le ordenó, de oficio, que los aportara, luego fijó fecha de audiencia de pruebas (fls. 173 a 176 cdno. ppal.).

En la audiencia de pruebas, debido a que ninguna de las partes presentó objeción alguna, se incorporaron los documentos allegados por la entidad demandada dentro del término concedido para ello (fls. 177 a 185 cdno. ppal.); 2 Lo hizo en los siguientes términos: “El litigio se circunscribe a: 1. Si la Superintendencia Nacional de Salud omitió sus deberes legales de inspección, vigilancia y control respecto de la entidad EPS Cóndor hoy liquidada.

En caso afirmativo, cuáles situaciones o hechos, actuaciones demuestran esa omisión de deberes legales de inspección, vigilancia y control, o si lo hizo de manera deficiente o de manera tardía. // 2. Si se demostrase que la Superintendencia Nacional de Salud omitió en concreto o específicamente sus deberes de inspección, vigilancia y control, si ello conllevó al desequilibrio financiero de esa EPS Cóndor y permitió que quedaran sin pagos las acreencias que había constituido a favor de la sociedad demandante. // 3.

Si esta situación constituida probatoriamente dentro del proceso configuró un daño antijurídico sufrido por el demandante que no estaba obligada a soportar. // 4. En el evento de demostrar el daño antijurídico, si procede reconocer a partir de la declaración de responsabilidad patrimonial de la Superintendencia de Salud, los perjuicios demandados, si han sido demostrados o acreditados dentro del proceso. // 5.

En contrario, si como lo afirma la demandada actuó en cumplimiento de su deber legal y oportunamente, y el daño provino por el incumplimiento del pago de acreencias en desarrollo de un proceso adelantado por la agente liquidadora en el cual no participó la demandada” (fls. 175 cdno. ppal.). 6 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia finalmente se ordenó correr traslado a las partes para que presentaran alegaciones de conclusión (CD obrante a folio 191 cdno. ppal.). 4.

Los alegatos de conclusión 1) La parte actora (CD obrante a folio 191 cdno. ppal.) adujo que se probó el daño alegado, consistente en el no pago de las obligaciones reconocidas por el agente liquidador en favor de ella, el cual es imputable a la entidad demandada porque es quien tenía el deber de vigilar la entidad a su cargo, pero, dispuso su liquidación cuando ya estaba completamente ilíquida; la sociedad atendió a los pacientes de la EPS con la confianza legítima de que era una empresa vigilada por el Estado, pero, la entidad incumplió con sus obligaciones de vigilancia y control. 2) La Superintendencia Nacional de Salud (ibidem) insistió en los argumentos presentados con la contestación de la demanda y, como cuestión adicional, sostuvo que el daño no es antijurídico porque el no pago de su acrecencia debe soportarlo en su condición de acreedora de primera clase del proceso de insolvencia, pues, el no pago se debió a la ausencia de recursos; solo en el evento que se demostrara una falla del servicio que provocó ese no pago se trataría de un daño antijurídico, sin embargo, eso no ocurrió en este asunto, pues, hay una justificación jurídica enmarcada dentro del proceso concursal y, al propio tiempo, la calificación y agotamiento de los activos son funciones ajenas a la competencia de la superintendencia. 5.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, en sentencia del 4 de marzo de 2021 (índice 44 SAMAI) denegó las pretensiones de la demanda porque no se configuró la falla del servicio invocada, pues, la superintendencia realizó gestiones de control y vigilancia a la EPS desde febrero de 2006, además, está probado que la liquidación de EPS Salud Cóndor obedeció a sus constantes incumplimientos frente a los requerimientos de la entidad estatal, circunstancia que conllevó a la toma de posesión con fines de liquidación. 7 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia Por otra parte, la demandante era socia de dicha EPS, de manera que conocía su situación financiera y le correspondía realizar las gestiones de control frente a sus estados financieros por tener acciones en esta, razón por la cual no es posible imputarle responsabilidad a la entidad estatal demandada; es ilógico argumentar que la celebración de los contratos se realizó con la confianza legítima de que la EPS estaba vigilada por la superintendencia, porque la sociedad conocía los riesgos, por lo tanto, debía actuar con diligencia negocial si pretendía que los servicios prestados fueran pagados por una EPS que se encontraba habilitada temporalmente desde el año 2006. 6.

El recurso de apelación La parte actora (índice 47 SAMAI) sostiene que a la superintendencia le correspondía velar por la liquidez de la EPS y, cuando ordenó su liquidación el daño ya estaba causado, de manera que actuó inoportunamente; contrario a lo concluido por el a quo, la entidad no probó que cumplió con sus deberes de inspección y vigilancia en este caso, si hubiera actuado de manera oportuna no hubiera habido el desequilibrio financiero.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna3 corresponde a la Sala determinar si en este asunto la Superintendencia Nacional de Salud es patrimonialmente 3 Como el 26 de diciembre de 2016 se declaró terminada la existencia legal de Salud Cóndor EPS sin que se pudiera realizar pagos a ninguno de sus acreedores y la demanda se interpuso el 2 de noviembre de 2017, se impone concluir que lo fue antes del vencimiento de los dos años de caducidad para impetrar la acción de reparación directa de que trata el artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 8 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia responsable de los perjuicios causados a Cedit Ltda por el no ejercicio de los deberes de inspección, vigilancia y control respecto de la EPS Salud Condor EPS -hoy liquidada-, omisión que impidió que la mencionada EPS cumpliera con las obligaciones crediticias que tenía a su cargo, entre ellas, la acreencia de la parte demandante, en el curso del proceso liquidatorio.

La Sala confirmará la sentencia apelada, dado que no se acreditó el nexo de causalidad entre el daño alegado con la demanda y la supuesta inobservancia de los deberes de inspección, vigilancia y control a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. 2. Análisis de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado 1) Según se indicó en los antecedentes de esta providencia, la sociedad Cedit Ltda pretende que la entidad accionada sea declarada patrimonialmente responsable de los perjuicios sufridos, de manera indirecta, con ocasión de que no ejerció, en debida forma, los deberes de inspección, vigilancia y control respecto de la EPS Salud Cóndor, circunstancia que llevó a que dentro del proceso de liquidación no le fuera pagada la acreencia a la sociedad actora. 2) Las pruebas válidamente recaudadas demuestran los siguientes hechos relevantes para la decisión del asunto de la referencia: a) El 7 de septiembre de 2012, la Superintendencia Nacional de Salud profirió la Resolución no. 002743 mediante la cual ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios con fines de intervención forzosa administrativa para liquidar a Salud Cóndor EPS (CD obrante a folio 191 cdno. ppal.). b) El representante legal de la sociedad Cedit Ltda presentó dentro del término legal, ante Salud Cóndor EPS en liquidación, la reclamación radicada con el no. 204 para el reconocimiento y pago de $1’567.205.944 con fundamento en contratos de prestación de servicios de salud a los pacientes de dicha EPS (fl. 29 cdno. ppal.), reclamación que fue reconocida de manera parcial, esto es, por 9 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia la suma de $657.918.614 a través de la Resolución no. 032 del 30 de mayo de 2014 proferida por la agente especial liquidadora (fls. 20 a 23 y 28 ibidem). c) Contra la anterior decisión, el aludido representante legal interpuso recurso de reposición con el propósito de que se levantaran dos glosas que habían impedido el reconocimiento del valor total reclamado, impugnación que fue resuelta en su favor mediante Resolución no. EPSSCL2743 del 12 de agosto de 2014, que levantó las dos glosas por valores de $890’364.539 y $18’922.791, con lo cual se le reconoció el valor total reclamado (fls. 26 a 34 cdno. ppal.). d) Por Resolución no. 034 del 25 de febrero de 2015 se declaró configurado el desequilibrio financiero del proceso de liquidación forzosa administrativa de Salud Cóndor EPS en liquidación (CD obrante a folio 191 cdno. ppal.). e) A través de la Resolución no. 036 del 2 de mayo de 2016, la agente especial liquidadora reconoció totalmente las reclamaciones oportunamente presentadas a cargo de la masa liquidatoria de Salud Cóndor EPS en liquidación, entre otras, las correspondientes a la sociedad ahora demandante por valor de $1’567.205.944 (fls. 49 a 66 cdno. ppal). f) Mediante Resolución no. 39 del 26 de diciembre de 2016 se realizó el cierre contable y presupuestal de Salud Cóndor EPS en liquidación (fls. 67 a 72 cdno. ppal.) y ese mismo día se profirió la Resolución no. 40 a través de la cual se declaró terminada la existencia legal de dicha EPS (fls. 73 a 90 cdno. ppal.), en cuyo ordinal décimo de la parte resolutiva se determinó que esta “NO pudo realizar pagos a ninguno de sus acreedores” (fl. 84 respaldo ibidem – mayúsculas originales). g) Por otra parte, la Sala resalta que en un oficio suscrito por el director de medidas especiales para entidades administradoras de planes de beneficios de la Superintendencia Nacional de Salud dirigido a la agente liquidadora de Salud Cóndor EPS en liquidación, con el cual le dio respuesta a la solicitud de prórroga del término del proceso liquidatorio, aseguró que contra la Resolución no. 0002743 de 2012 la sociedad Cedit Ltda “en su calidad de socia de la (…) EPS 10 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia CÓNDOR SA” presentó acción de tutela (CD obrante a folio 191 cdno. ppal. – archivo denominado “2-2016-095408.pdf”). h) Igualmente se pone de presente que en una comunicación interna remitida por la dirección de medidas especiales para las entidades administradoras de planes de beneficios al grupo de defensa judicial de la Superintendencia Nacional de Salud se resumen las actuaciones de la entidad frente a la EPS Salud Cóndor en liquidación, de las cuales se destacan las siguientes: a) desde abril del año 2011 se inició el proceso de toma de posesión de la EPS y luego de múltiples recursos, acciones de tutelas promovidas y recusaciones se dio la toma e intervención definitiva en septiembre de 2012; b) en julio de 2011 ordenó la inspección a la EPS, la cual arrojó unos hallazgos4 que fueron puestos en conocimiento del agente especial interventor de ese momento; c) la superintendencia recibió copia de la auditoría forense realizada a la EPS por parte de una firma privada que encontró las posibles irregularidades cometidas por la EPS durante los años 2009, 2010 y 2011, frente a lo cual la delegada para las medidas especiales de la superintendencia requirió al interventor, el 15 de junio de 2012, para que informara las actuaciones que adelantó a cargo de su gestión en relación con los hallazgos; d) la entidad recibió una solicitud de capacitación para la EPS, sin embargo, el agente especial interventor no presentó el respectivo proyecto para tal fin; también recibió varios oficios de proveedores de la EPS donde manifestaban que se debía mantener la medida de intervención; e) la mencionada delegada requirió a la EPS en junio de 2012 la relación de contratos suscritos durante su gestión; f) en abril de 2012 recibió el informe del contralor respecto de los estados financieros de la EPS; g) de conformidad con los informes del agente especial interventor, la delegada, una vez efectuado el seguimiento al proceso de intervención forzosa administrativa, concluyó que estaba incursa en causal de liquidación; h) finalmente, designó a la agente especial liquidadora en la toma de posesión de la EPS y al contralor (CD obrante a folio 191 cdno. ppal. – archivo denominado “3-2020-903 – DELEGADA PARA LAS MEDIDAS ESPECIALS.pdf”). 4 Tales hallazgos fueron los siguientes: desorden administrativo, el libro de registro de accionistas presentaba inconsistencias, falta de entrega de la información solicitada y falta de análisis por parte de la interventoría de la naturaleza jurídica de la entidad y de la vinculación de personal y no adopción de toma de medidas al respecto. 11 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia i) También obra en el expediente el memorando de planeación de visita de evolución de verificación del cumplimiento de las condiciones de permanencia previstas en el departamento del Cauca, por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, ente territorial en donde la EPS Salud Cóndor también operaba (CD obrante a folio 191 cdno. ppal. – archivo denominado “Salud Cóndor.

NURC 4000-3-000478793 de 2009 (3)”. 3) De conformidad con los anteriores elementos de prueba, la Sala encuentra acreditado el daño alegado en el presente caso dado que, previa reclamación de la ahora demandante, la agente liquidadora de Salud Cóndor EPS reconoció la suma de dinero adeudada con ocasión de unos contratos de prestación de salud, sin embargo, posteriormente, dicha suma no fue pagada a su acreedor debido a la iliquidez de la entidad. 4) No obstante, en ese contexto fáctico y probatorio, la Sala observa que en el expediente no existe medio probatorio alguno que acredite, idónea y fehacientemente, el necesario nexo de causalidad entre el daño reclamado y la supuesta omisión de los deberes de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud, carga procesal que le correspondía a la parte actora del proceso. 5) En efecto, en el acervo probatorio constan una serie de actuaciones por parte la Superintendencia Nacional de Salud en el marco de la intervención forzosa administrativa para liquidar la citada EPS; no obstante, a partir de tales actuaciones no se logró establecer alguna irregularidad de la entidad demandada, simplemente dan cuenta de algunas fases surtidas dentro de aquel procedimiento liquidatorio. 6) Aunado a lo anterior, debe advertirse que si Cedit Ltda se consideró en su momento afectada con la decisión administrativa del agente liquidador que declaró configurado el desequilibrio financiero del proceso de liquidación administrativa de la mencionada EPS o de la declaración de la terminación de su existencia legal, ha debido cuestionarlas y provocar el respectivo control de legalidad con el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del 12 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia derecho, por cuanto los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad, tal como lo contempla el artículo 295 del Decreto-ley 663 de 19935. 7) Adicionalmente, no debe perderse de vista que el numeral 10 del artículo 2956 de dicho decreto dispone que los liquidadores deben responder por los perjuicios que por dolo o culpa grave lleguen a causar a la entidad en liquidación o a los acreedores con ocasión de las actuaciones adelantadas en contravención de las normas que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa. 8) Así pues, no hay lugar a duda de que la parte demandante también se encontraba habilitada para cuestionar el proceder de la agente liquidadora de Salud Cóndor EPS, tal como lo autoriza el artículo 295 del Decreto-ley 663 de 1993, con el fin de obtener la declaración de su responsabilidad a título de dolo o culpa grave.

En todo caso, no se probó en este asunto que la superintendencia hubiera incumplido con sus obligaciones de vigilancia y control respecto de la labor desarrollada por el agente especial liquidador que ella designó, pues, de lo contrario, sí podría haber responsabilidad del Estado. 9) Respecto del supuesto incumplimiento por parte de la superintendencia con sus funciones de inspección y vigilancia de la EPS con el fin de garantizar el 5 Artículo 295 del Decreto-ley 663 de 1993: “Las impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá́ dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá́ en ningún caso el proceso liquidatorio”. 6 “Artículo 295. RÉGIMEN APLICABLE AL LIQUIDADOR Y AL CONTRALOR. (…). 10. Responsabilidad. Los liquidadores responderán por los perjuicios que por dolo o culpa grave causen a la entidad en liquidación o a los acreedores, en razón de actuaciones adelantadas en contravención de las disposiciones especiales que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa.

Para todos los efectos legales, los bienes inventariados y el avalúo realizado conforme a lo previsto en las normas respectivas, determinarán los límites de la responsabilidad del liquidador como tal. (…). Las sanciones impuestas a los liquidadores por delitos, contravenciones u otras infracciones en que incurran no les dará acción alguna contra la entidad en liquidación. Sin embargo el liquidador podrá atender con recursos de la liquidación los gastos de los procesos que se instauren en su contra en razón de sus actuaciones dentro del proceso liquidatorio, sin perjuicio de que, en el evento en que sea declarada su responsabilidad por dolo o culpa grave, la liquidación repita por lo pagado por tal concepto.

(…)” (mayúsculas sostenidas del original – negrillas adicionales). 13 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia recaudo y administración de recursos y su supuesta intervención tardía de la EPS, no hay prueba alguna en el expediente que lo demuestre; la carga de la prueba en casos como estos consiste en acreditar que se incumplieron esas obligaciones, pero, no de manera genérica, sino específica; los planteamientos de la demanda al respecto son genéricos y el juez no puede entrar a suplir esa falencia; además, es importante tener en cuenta que el Estado no es garante universal de las obligaciones de las EPS. 10) Ahora bien, la superintendencia debe ejercer la función de policía administrativa respecto de las EPS, en pro de garantizar la adecuada prestación del servicio y el correcto manejo de los recursos de la salud y, para ese fin, la ley le asignó la facultad de intervenir las EPS, de manera inicial con fines de salvamento o de corrección de irregularidades y, ante la imposibilidad del salvamento, riesgo para el sistema, incluido su estabilidad financiera y los derechos de los usuarios, la habilitó para que la intervención tuviera fines de liquidación7.

En este caso, de modo concreto lo único que se plantea en la demanda es que dicha intervención fue tardía, sin embargo de ello no hay prueba, la superintendencia encontró unos “hallazgos”, que ante la falta de medidas para su solución por parte de la EPS, ordenó su liquidación, de manera que, debido a la imposibilidad de corregir las irregularidades en una primera fase con fines de salvamento y ante los riesgos financieros para la continuidad en la prestación del servicio a cargo de Salud Condor EPS, la entidad tomó la decisión de liquidarla, sin que se acreditara que el momento de esa decisión no fuera el correcto, máxime si se tiene en cuenta que la ley no prevé un término específico para el efecto, sino que dependerá de las circunstancias de cada caso en particular8; además, es importante tener en cuenta que la sociedad demandante conocía la situación financiera de la EPS por ser socia de esta. 7 Así lo explicó esta misma Subsección en: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, sentencia proferida el 19 de octubre de 2023, proceso no. 09001-23-33-000-2016-00920-01 (66537), MP Alberto Montaña Plata. 8 El artículo 6 del Decreto 506 de 2005 dispuso que las medidas cautelares de toma de posesión de bienes, haberes y negocios de la EPS debería tomarse “cuando esté en riesgo el manejo de los recursos públicos de la seguridad social en salud o la prestación del servicio a sus afiliados”.

El artículo 1 del Decreto Reglamentario 3023 de 2002 precisó que la intervención administrativa con fines de liquidación debería tomarse “de conformidad con la evaluación previa, el grado y la causa de la falta, anomalía e ineficiencia en la prestación de los servicios de salud”. 14 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia 11) En esa perspectiva, se tiene que la parte demandante no allegó prueba alguna a este proceso respecto de las supuestas actuaciones, omisiones y/o irregularidades por parte del agente de liquidador de Salud Cóndor EPS, aunado al hecho de que las pruebas aportadas tampoco dan cuenta de una supuesta falta de ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control propias de la entidad demandada en este proceso, y menos aún de que tal conducta haya sido, precisa y necesariamente, la fuente del daño cuya reparación se reclama con la demanda. 12) En síntesis, debe advertirse que, si bien de los elementos probatorios citados puede inferirse como acreditado el daño sufrido por la entidad demandante, lo cierto es que del material probatorio no es posible concluir, fundada y válidamente, que la Superintendencia Nacional de Salud hubiese incurrido en omisión o en irregularidades en el desarrollo de las funciones de inspección, control y vigilancia a su cargo, como tampoco en lo que respecta a la liquidación de Salud Cóndor EPS, ni mucho menos que esas supuestas irregularidades hubiesen causado o determinado el daño por cuya indemnización se demandó. 13) Con base en lo expuesto, la Sala concluye que no se demostró el nexo causal entre las actuaciones de la entidad demandada y el daño alegado, razón por la cual la parte demandante inobservó el contenido del artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”. 3.

Conclusión La Sala confirmará la decisión apelada que denegó las súplicas de la demanda, debido a que no se probó que el daño alegado fuere imputable al proceder de la entidad accionada. 4. Condena en costas La condena en costas es procedente de acuerdo con el numeral 1 del artículo 365 del CGP, porque la parte demandante fue vencida en el proceso, para lo 15 Expediente 25000-23-36-000-2018-00221-01 (67.396) Actor: Centro de Especialistas Diagnóstico y Tratamiento Cedit Ltda Reparación directa - apelación de sentencia cual el tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, según lo previsto en los artículos 365 y 366 del CGP, incluidas las agencias en derecho.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida 4 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A. 2°) Condénase a la parte demandante a pagar a la Superintendencia Nacional de Salud las costas que se hubieren causado en esta instancia, las cuales serán liquidadas por el tribunal de origen; inclúyanse igualmente las agencias en derecho en segunda instancia en favor de la entidad demandada, tásense de manera concentrada por el tribunal de primera instancia.   3°) Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las respectivas constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Sala Magistrado FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Aclara voto La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.