Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Barranquilla, D. E. I. P., veintiuno (21) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de cumplimiento Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Tema: Revoca la sentencia impugnada; para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 1.º de agosto de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó la acción de cumplimiento.
I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Fundación Biodiversidad, por medio de su representante legal, demandó a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en adelante ANLA, por el presunto incumplimiento de los artículos 1.º, 5.º y 18 de la Ley 1333 de 20091.
En el escrito, se solicitó que se le ordene al director de la autoridad mencionada a «[…] darle inicio a Proceso Sancionatorio Ambiental a la Armada Nacional por los incumplimientos de las obligaciones ambientales establecidos en los actos administrativos mediante los cuales se otorgó Licencia Ambiental para la construcción de una Estación Guardacostas en el Parque Natural Gorgona»2. 2.
Hechos 2.1. En resumen, la parte actora señaló presuntos incumplimientos en las obligaciones ambientales que le fueron impuestas a la Armada Nacional, derivadas de una licencia que se le otorgó para construir y operar una estación de guardacostas en el Parque Natural Gorgona. En ese sentido, la Fundación accionante, en conjunto con otras organizaciones ambientales, indicó que ha 1 Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones. 2 Se trascribe tal cual incluso con posibles errores de redacción de la accionante.
Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co solicitado a la ANLA la realización de una audiencia pública ambiental para discutir los presuntos incumplimientos de la Armada, tales como la falta de informes ambientales periódicos y la ausencia de medidas adecuadas para proteger la biodiversidad local. 2.2.
La ANLA ha negado las solicitudes, argumentando que no se presentaban pruebas claras de los incumplimientos señalados. Sin embargo, la Fundación actora insiste en que existen informes y autos que documentan omisiones de la Armada en el cumplimiento de las condiciones establecidas en la licencia. Asimismo, argumentó que, en sede de tutela, se ordenó la suspensión de la licencia hasta que se realice una consulta previa con la comunidad afectada por el proyecto. 2.3.
El 14 de mayo de 2024, la accionante requirió a la accionada el obedecimiento de las disposiciones invocadas en la demanda. Sin embargo, la demandada no cumplió los deberes reclamados. 3. Admisión de la demanda En auto de 16 de julio de 2024, el ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda3, tuvo como pruebas los documentos aportados y ordenó la notificación de lo decidido a la actora, al ANLA, al Ministerio Público y vinculó como tercero con interés a la Armada Nacional. 4.
Informe La ANLA se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento. En síntesis, informo sobre las actuaciones adelantadas para atender las denuncias de la actora; sostuvo que no se encontró mérito para adelantar el respectivo procedimiento sancionatorio, aunado a que, actualmente, por orden del juez de tutela se encuentra suspendida la licencia concedida hasta que se consulte a la comunidad colindante con el proyecto autorizado, lo que descarta la transgresión de derechos ambientales. 5.
Sentencia de primera instancia En fallo de 1.º de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones. Lo anterior, al concluir que los artículos invocados por la demandante no crean un deber claro y obligatorio a cargo de la ANLA atinente a adelantar el procedimiento sancionatorio que reclama el extremo actor, asimismo, 3 Previa inadmisión y remisión por competencia funcional que realizó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, según da cuenta las actuaciones contenidas en el índice 2 de SAAMAI dentro del radicado de primera instancia. Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co destacó que dicho proceso requiere etapas de verificación previas que aún no han sido completadas. 6.
Impugnación La parte accionante impugnó la decisión de primera instancia, insistió en que de las disposiciones invocadas se deriva un mandato perentorio y directo a cargo de la ANLA. En resumen, la impugnante sostuvo que la accionada debería actuar conforme a sus competencias legales para iniciar el proceso sancionatorio en respuesta a las infracciones ambientales cometidas, en este caso, por la Armada Nacional en el Parque Natural Gorgona.
Criticó la decisión del Tribunal y aludió que se incurrió en un exceso ritual manifiesto, al evitar decidir sobre el fondo del asunto, esto es, proteger los derechos ambientales en el Parque Nacional Natural Gorgona, una zona de alta biodiversidad y relevancia ecológica en Colombia, violando así el derecho al debido proceso y el principio de prevalencia del derecho sustancial.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 1.º de agosto de 2024 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.
Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 1.º de agosto de 2024. Para lo anterior, la Sala plantean los siguientes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto del cumplimiento de los artículos 1.º, 5.º y 18 de la Ley 1333 de 2009, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.
Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo4 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido». En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos».
Teniendo en cuenta que Colombia es un estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló: [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del [e]stado [s]ocial de [d]erecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo5. 4 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371- 01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42- 048-2016-00636-01 (ACU). MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y Sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 5 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara.
Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]6. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii., iii. y iv.], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de lo pretendido. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política7.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»8.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado9.
Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,10 a menos que estén apropiados;11 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales. En este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 constitucional12. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.
Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23- 31-000-2004-0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23- 31-000-2011-00891-01 (ACU), MP.
Susana Buitrago Valencia (E). 10 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31- 000-2000-4673-01(ACU). MP. Darío Quiñones Pinilla. 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23- 41-000-2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 12 Sentencia antes citada.
Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.3. De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este13 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»14. Igualmente, esta Sección15 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[16] (Negrillas fuera de texto). 13Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 14 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011- 01063 (ACU), MP.
Mauricio Torres Cuervo. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23- 31-000-2011-00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. 16 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»17. En el caso concreto, la accionante acompañó con la demanda escrito de 14 de mayo de 2024, en donde requirió a la accionada el obedecimiento de los artículos 1.º, 5.º y 18 de la Ley 1333 de 2009, con el fin de que se iniciara proceso sancionatorio ambiental a la Armada Nacional por los incumplimientos de las obligaciones ambientales establecidos en los actos administrativos mediante los cuales se le otorgó licencia ambiental para la construcción de una estación guardacostas en el Parque Natural Gorgona.
Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, toda vez que en el plenario no hay respuesta del ANLA, dentro del término previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 3.4. Normas que se pide cumplir y procedencia de la acción. La Sala reitera que este mecanismo procura por hacer efectiva la observancia de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la respectiva autoridad; es decir, su objeto es el acatamiento del ordenamiento jurídico vigente.
Las disposiciones invocadas fueron las siguientes: 17 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras.
Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Ley 1333 de 2009 (julio 21) por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
Artículo 1. Titularidad de la potestad sancionatoria en materia ambiental. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y lo ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y Parques Nacionales Naturales de Colombia, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.
Parágrafo. En materia ambiental, se presume la culpa o el dolo del infractor, lo cual dará lugar a las medidas preventivas y sancionatorias. El infractor será sancionado definitivamente si no desvirtúa, en los términos establecidos en la presente Ley, la presunción de culpa o dolo para lo cual tendrá la carga de la prueba y podrá utilizar todos los medios probatorios legales […] Artículo 5.
Infracciones. Se considera infracción en materia ambiental toda acción u omisión que constituya violación de las normas contenidas en el Código de Recursos Naturales Renovables, Decreto Ley 2811 de 1974, en la Ley 99 de 1993, en la Ley 165 de 1994, las demás normas ambientales vigentes y en los actos administrativos con contenido ambiental expedidos por la autoridad ambiental competente.
Será también constitutivo de infracción ambiental la comisión de un daño al medio ambiente, con las mismas condiciones que para configurar la responsabilidad civil extracontractual establece el Código Civil y la legislación complementaria, a saber: El daño, el hecho generador con culpa o dolo y el vínculo causal entre los dos. Cuando estos elementos se configuren darán lugar a una sanción administrativa ambiental, sin perjuicio de la responsabilidad que para terceros pueda generar el hecho en materia civil.
Parágrafo 1. En las infracciones ambientales se presume la culpa o dolo del infractor, quien tendrá a su cargo desvirtuarla, en los términos establecidos en la presente Ley. Parágrafo 2. El infractor será responsable ante terceros de la reparación de los daños y perjuicios causados por su acción u omisión. Parágrafo 3. Será también constitutivo de infracción ambiental el tráfico ilegal, maltrato, introducción y trasplante ilegal de animales silvestres, entre otras conductas que causen un darlo al medio ambiente.
Parágrafo 4. El incumplimiento de las obligaciones o condiciones previstas en actos administrativos sin contenido ambiental expedidos por la autoridad ambiental competente será objeto de aplicación del artículo 90 de la Ley 1437 de 2011. Se entenderá por obligaciones o condiciones sin contenido ambiental, aquellas cuyo incumplimiento no afecten conocimiento, educación, seguimiento, planificación y control ambiental, las que no hayan sido emitidas para evitar el daño o afectación ambiental, y/o aquellas que no hayan sido impuestas para mitigarlos, compensarlos y restaurarlos.
Parágrafo 5. Los actos administrativos con contenido ambiental expedidos por la Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co autoridad ambiental competente como las licencias ambientales, o permisos ambientales, incluye también los planes de contingencia para la mitigación del riesgo y el control de las contingencias ambientales. […] Artículo 18.
Iniciación del procedimiento sancionatorio. El procedimiento sancionatorio se adelantará de oficio, a petición de parte o como consecuencia de haberse impuesto una medida preventiva mediante acto administrativo motivado, que se notificará personalmente conforme a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo, el cual dispondrá el inicio del procedimiento sancionatorio para verificar los hechos u omisiones constitutivas de infracción a las normas ambientales.
En casos de flagrancia o confesión se procederá a recibir descargos. […] No obstante, en este caso, lo pretendido conlleva a que se materialice un procedimiento administrativo para que se le imponga una sanción a la Armada Nacional. En ese sentido, se debe precisar que, si bien este medio de control está previsto para la efectiva observancia de la ley o actos administrativos, lo cierto es que la acción resulta improcedente pues jurisprudencialmente se ha sostenido que las sanciones «sólo son imponibles a través de un procedimiento administrativo en el que se pruebe la responsabilidad del infractor y la viabilidad de la sanción, es decir, que ella no se aplica por disposición directa de la ley, sino por disposición administrativa del competente para ello, previo el procedimiento que corresponde»18.
En efecto, en el caso en particular, el ejercicio de la potestad sancionatoria por parte de la ANLA impone el agotamiento del procedimiento administrativo correspondiente. En ese sentido, no puede perderse de vista que los artículos 12 y siguientes de la Ley 1333 de 2009 establecen las etapas que deben surtirse para la imposición de una sanción. Así las cosas, para efectos de que la entidad pueda aplicar las sanciones establecidas en la Ley 1333 de 2009, debe seguirse un procedimiento establecido en la ley, a través del cual se pruebe la ocurrencia del hecho, la responsabilidad del infractor y la posibilidad de imponerla; por tanto, debe cumplirse con el trámite en mención, requisito que torna improcedente esta acción, en tanto no se supera el requisito de subsidiariedad como resultado de la existencia de dicho procedimiento19.
Como consecuencia, la Sala revocará la negativa de las pretensiones de la demanda y, en su lugar declarará la improcedencia de la acción, de conformidad con los argumentos en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 Consejo de Estado, sentencia de 18 de febrero de 1999, ACU-585. 19 En similar sentido, sobre esta causal de improcedencia jurisprudencial, puede consultarse la decisión de 10 de octubre de 2024, dictada por esta Sección dentro del radicado n.º 76001-23-33- 000-2024-00478-01, MP.
Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandante: Fundación Biodiversidad Demandado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– Radicación: 76001-23-33-000-2024-00463-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co III. FALLA:
PRIMERO. Revocar la sentencia de 1.º de agosto de 2024 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para en su lugar, declarar la improcedencia de la acción de cumplimiento.
SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta providencia judicial fue firmada electrónicamente. Usted puede consultarla con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx