Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Radicado: Nulidad y restablecimiento del derecho 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: Juan Fernando Cuartas Naranjo Asunto: Solicitud de saneamiento y caducidad artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 Auto que resuelve solicitud Asunto El despacho se pronuncia sobre la solicitud de saneamiento presentada por la parte demandada en el asunto de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1. La Universidad de Antioquia presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1 en orden a que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución 347 del 27 de julio de 2005, mediante el cual la Universidad de Antioquia, ordenó pagarle a Juan Fernando Cuartas Naranjo, el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación, establecido en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.
A título de restablecimiento, solicitó condenar a la parte demandada a restituir las sumas pagadas con base en el acto acusado, desde el 27 de julio de 2005 hasta el 31 de octubre de 2021, que corresponden a $235.188.975,80, más los valores que se generen con posterioridad hasta que la sentencia quede en firme; debidamente indexados. 3.
Las pretensiones señaladas tuvieron sustento en los siguientes hechos: 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 3.1. Antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, la entidad demandante reconocía las pensiones de sus empleados, con base en todo lo devengado, sin efectuar deducción alguna, de acuerdo con lo previsto en las Leyes 6 de 1945 y 4 de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 y 1848 de 1969. 3.2.
Con la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, la Universidad afilió al demandado y todos los demás empleados al Instituto de Seguros Sociales2 para lo cual realizó los aportes correspondientes por los riesgos de invalidez, vejez y muerte al ISS. 3.3.
De conformidad con lo previsto en el Decreto 2337 de 1996, la Universidad perdió competencia para continuar asumiendo el pago de las pensiones de sus empleados, no obstante, de acuerdo con lo establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la entidad tenía la firme convicción que todo aquel que se encontrara en régimen de transición y que a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, le hicieran falta menos de 10 años para adquirir la pensión de vejez, tenía derecho a que el ISS le reconociera la prestación económica con base en todo lo devengado, incluyendo las primas de navidad, servicios y vacaciones, lo cual entendía como una excepción a la regla general contenida en el artículo 33 de esa ley, según la cual, las pensiones se liquidan sólo sobre los factores que sirvieron de base para calcular las cotizaciones. 3.4.
En la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999, reglamentada por la Resolución 16628 de 1999, la Universidad de Antioquia, estableció que, en caso de que el ISS no accediera a reconocer la pensión con base en todos los factores devengados se subrogaría temporalmente en la parte faltante, con la finalidad de proteger los derechos pensionales de sus empleados. 3.5.
Juan Fernando Cuartas Naranjo estuvo vinculado con la Universidad de Antioquia y, cumplidos los requisitos legales, mediante Resolución 8361 del 10 de mayo de 2005 el ISS le reconoció pensión de vejez en cuantía mensual de $ 2.665.282, a partir del 27 de diciembre de 2004, sin incluir en su liquidación las primas de navidad, servicios y vacaciones; razón por la cual, a través de la Resolución 347 del 27 de julio de 2005, la Universidad ordenó «pagar temporalmente el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que señala el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 «[…] a partir del 27 de diciembre de 2004, en cuantía de $666.876», lo cual al 31 de octubre de 2021, ascendía a la suma de 2 En adelante ISS. 3 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia $235.188.975,80. 3.6.
Debido a la negativa del ISS en incluir en el IBL las primas de navidad, servicios y vacaciones, la universidad se vio obligada en derogar la Resolución 12094 de 1999, mediante la Resolución 35823 del 17 de octubre de 2012 y, en su artículo 2, ordenó a la Vicerrectoría Administrativa, resolver las situaciones de carácter individual y concreto, creadas a partir de la expedición de aquella, conforme a los principios, normas jurídicas y jurisprudencia vigentes en la materia. 3.7.
La Resolución 35823 del 17 de octubre de 2012, fue demandada por la Asociación de Profesores de la Universidad de Antioquia y el Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 17 de octubre de 2013, negó las pretensiones, al considerar que la Universidad actuó con mera liberalidad, al subrogarse en un deber que no le correspondía legalmente y, en consecuencia, no estaba obligada a mantener en el tiempo los efectos del acto administrativo derogado, por el cual se dio la subrogación. 1.2.
Sentencia de primera instancia 4. El Tribunal Administrativo de Antioquia en sentencia del 27 de noviembre de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 347 del 27 de julio de 2005, expedida por la Universidad de Antioquia, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: CONDENAR EN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO a la parte demandada, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, las cuales deberán ser liquidadas por Secretaría.
CUARTO: En firme este proveído, se ordena el archivo del expediente». 5. Las partes apelaron la sentencia indicada, recursos que fueron concedidos por el a quo el 12 de junio de 2024 y admitidos por este despacho el 30 de julio de 2024. 1.3. Solicitud de saneamiento 6. La parte demandada presentó una «solicitud de saneamiento» el 28 de octubre de 2024 mediante la cual pidió al despacho i) declarar la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Universidad de Antioquia, de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 que previó que 4 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia «[a] las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley»; ii) dar por terminado el proceso; iii) ordenar el levantamiento de la medida cautelar decretada en el asunto; y iv) reconocer y pagar de manera retroactiva la cuota parte que se dejó de pagar al pensionado. 7.
Frente a la solicitud presentada la Universidad de Antioquia señaló que esta resultaba improcedente porque «si se mira la norma en comento se encuentra que el término de caducidad en ella previsto tiene como objeto las pensiones reconocidas, siendo de destacar que en este proceso en modo alguno se cuestiona el acto de reconocimiento pensional de la parte demandada, pues como está acreditado en el expediente con las pruebas aportadas con la demanda éste lo hizo el Instituto de Seguros Sociales, entidad competente para dicho efecto, mediante Resolución 08361 de 10 de mayo de 2005, en cuantía mensual de $2.665.282, a partir del 27 de diciembre de 2004».
De igual forma, advirtió que la regla de caducidad aplicaba «[…] a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello»; sin embargo, en el presente asunto lo que se cuestiona precisamente es que la Universidad no tenía la facultad para hacer el reconocimiento que hizo. 2. Consideraciones 8.
De conformidad con lo expuesto, el despacho se pronuncia sobre la solicitud de saneamiento presentada por la parte demandada. 2.1. Del control de legalidad y el saneamiento del proceso 9. El CPACA en el artículo 207 prevé un control de legalidad del proceso en los siguientes términos: «Artículo 207. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes». 10.
La disposición en comento señala de manera expresa la figura del saneamiento procesal, la cual se encuentra contendida también en el artículo 42 del CGP como un deber del juez, así: «Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez. (…) 5. Adoptar las medidas autorizadas en este Código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia» 5 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia 11. Así las cosas, se comprende que el saneamiento procesal es la materialización de los principios de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal y, en tal sentido, le impone al juez, en calidad de director del proceso, el deber de dirigir y controlar el desarrollo de aquel desde sus etapas tempranas hasta su exitosa culminación, de manera que al evidenciar errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por defectos formales, propenda por su correcto adelantamiento y en tal virtud evite que dichos aspectos que son contrarios a las normas procesales y sustanciales pertinentes, impidan la decisión sobre el fondo del asunto. 2.2.
Análisis del caso concreto 12. Se observa que la parte demandada pretende que en el presente asunto se declare la caducidad del medio de control presentado por la Universidad de Antioquia. Al respecto, se observa en primer lugar que el Congreso de la República expidió la Ley 2381 del 16 de julio de 2024, con la que «se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» y mediante la cual modificó el término de caducidad «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas» que, además, se hizo extensivo a las acciones «que estén en curso, [a las que] se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley». 13.
De conformidad con lo anterior, se encuentra que en el proceso de la referencia no es dable aplicar la caducidad solicitada por la parte demandada porque tal y como lo advirtió la entidad demandante, dicha caducidad aplica en principio sobre actos administrativos que hayan reconocido una pensión y que hubieran sido demandados por fuera de los 5 años siguientes.
En relación con ello, se encuentra que el acto enjuiciado no reconoció una pensión propiamente, sino que reconoció el pago temporal del «valor que resulta de la aplicación del ingreso base de liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y no reconoce el seguro social, al señor JUAN FERNANDO CUARTAS NARANJO […]». 14.
Además de lo anterior, se encuentra que no es dable aplicar la caducidad solicitada por el demandado por las razones que a continuación se explican. 15. La caducidad, como lo ha señalado esta subsección hace referencia a «aquel fenómeno jurídico de orden público que, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, implica la extinción o pérdida del derecho a promover acciones judiciales para reclamar los derechos individuales y subjetivos como consecuencia del vencimiento del plazo establecido por la ley para su ejercicio.
Este presupuesto procesal se configura como una sanción y un límite temporal que, al cumplirse, limita e invalida la posibilidad de acudir al aparato jurisdiccional del Estado para presentar acciones y medios de control por ejercerlos 6 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia de manera tardía»3. 16.
En relación con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretenda la nulidad de los actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, la demanda se podrá presentar en cualquier tiempo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 164.c del CPACA. Sin embargo, esta disposición fue modificada por el legislador a través del artículo 86 de la Ley 2381 de 20244, disposición según la cual: «ARTÍCULO
86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley.
Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» [Se resalta] 17. Se advierte que la disposición en comento fue expedida con fundamento en las funciones asignadas al Congreso de la República en el artículo 150 de la Constitución Política, sin embargo, como lo ha señalado la Corte Constitucional5 esta atribución que le permite «regular los procedimientos, las etapas, los términos, los efectos y demás aspectos de las instituciones procesales en general» tiene como límite la materialización de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, a través del establecimiento de «reglas que consolidan la seguridad jurídica, la racionalidad, el equilibrio y finalidad de los procesos, y permiten desarrollar el principio de legalidad propio del Estado Social de Derecho». 18.
Ahora bien, la interpretación que el juez realice de las normas procesales debe propender por la efectivización de los referidos postulados constitucionales, en ese sentido se pronunció la Corte Constitucional al señalar: «En este sentido, la doctrina constitucional ha considerado que la competencia normativa del legislador resulta acorde con el estatuto superior, siempre y cuando tenga en cuenta los siguientes aspectos: i) que atienda los principios y fines del Estado tales como la justicia y la igualdad entre otros; ii) que vele por la vigencia de los derechos 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia del 12 de diciembre de 2023, proferida en el proceso 76001-23-33-000-2021-00201-01 (0709-2023), C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar. 4 «Por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones». 5 Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2009. 7 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia fundamentales de los ciudadanos que en el caso procesal civil puede implicar derechos como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229 C.P.); iii) que obre conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en la definición de las formas y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.).» 19.
Lo expuesto, tiene especial relevancia si se tiene en cuenta que la caducidad es la institución procesal a través de la cual el legislador establece un plazo perentorio para el ejercicio del medio de control, lo que puede conllevar a la pérdida del derecho de acudir a la jurisdicción, es decir, a la extinción del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Aunque esta limitación encuentra sustento en principios constitucionales como el de la seguridad jurídica, en la medida en que impone una consecuencia adversa a quien de manera negligente acude de forma tardía a la jurisdicción, debe leerse de manera restrictiva. 20.
Así las cosas, pese a que la Ley 2381 de 2024 entró a regir a partir de la fecha de su sanción [16 de julio de 2024]6 y que, de acuerdo con el mencionado artículo 86, en los procesos judiciales en los que se discuta el reconocimiento pensional que se encuentren en curso «se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia [de esa ley]», se considera que la aplicación de esta figura procesal cuando se está ante un tránsito legislativo, debe estudiarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 18877, según la cual: «Artículo 40.
Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [se resalta]. 21. Lo anterior, puesto que es la interpretación que materializa principios como el de la seguridad jurídica y el de la confianza legítima, en tanto, quien se encuentra legitimado para acudir a la jurisdicción tiene derecho a que se mantengan las reglas de juego que se encontraban vigentes cuando surgió dicha legitimación y que, si el legislador en 6 Salvo en lo relacionado con el «Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, invalidez y Muerte de origen común» que por disposición expresa del artículo 93 entrará en vigor a partir del 1° de julio de 2025. 7 Modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012. 8 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia ejercicio de la configuración legislativa decide modificarlas, se establezca un régimen o parámetros de transición que protejan y le permitan efectivizar sus derechos fundamentales, como el acceso a la administración de justicia. Lo contrario conllevaría a desconocer estas garantías fundamentales de manera arbitraria y sin justificación alguna. 22.
En orden con lo expuesto, se advierte que las normas que establecen el término de caducidad como presupuesto para acceder a la administración de justicia se enmarcan dentro de aquellas leyes que establecen las reglas de «sustanciación y ritualidad de los juicios», por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, se debe regir por aquellas disposiciones que se encontraban vigentes cuando empezaron a correr los términos. 23.
Así las cosas, en situaciones como la del sub judice, en la que el término para presentar la demanda inició y esta se presentó dentro de los términos procesales que se encontraban vigentes en ese momento, se entiende que este presupuesto procesal se debe analizar a la luz de las normas que se encontraban vigentes en esa data, esto es, el artículo 164.c del CPACA, según el cual, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se pretenda la nulidad de los actos con los que se reconozcan prestaciones periódicas podía presentarse en cualquier tiempo. 24.
Se precisa que la interpretación de las normas que rigen la caducidad cuando se está ante un cambio normativo, deben estudiarse en cada caso, puesto que la lectura puede variar, por ejemplo, en aquellas situaciones en las que el reconocimiento pensional se efectuó con anterioridad a la modificación de la norma procesal, pero la demanda se presentó cuando ya se encontraba en vigor, puesto que, este despacho no desconoce la premisa de la que parte el referido artículo 40, según la cual, las «leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir». 25.
Empero, en casos como el que nos ocupa, en los que la demanda se presentó cuando estaba vigente la disposición según la cual se podía acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en cualquier tiempo, y en virtud de ella se admitió la demanda, se adelantó el trámite pertinente, se profirió sentencia de primera instancia y se dio trámite al recurso de apelación contra esa sentencia, resultaría una vulneración del debido proceso entender que el tránsito legislativo impactó en el asunto al punto de desconocer que las puertas de la administración de justicia ya se habían abierto y se había permitido que se adelantara el juicio de legalidad propuesto. 26.
Adicional a lo expuesto, en tanto la caducidad del medio de control se constituye en la extinción del derecho sustancial de acceso a la administración de justicia, como 9 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia consecuencia del actuar negligente de quien se encuentra legitimado para accionar la jurisdicción, sería contrario al principio de legalidad y a la Constitución aplicar esta consecuencia desfavorable a quien, amparado en el ordenamiento jurídico acudió a demandar sus derechos dentro del término previsto por el legislador, con sustento en una reforma normativa, puesto que, no se podría predicar dicha conducta negligente frente a reglas que no existían en el momento de esta, es decir que se expidieron con posterioridad. 27.
Así las cosas, pese a la modificación introducida por la Ley 2381 de 2024 se advierte que la demanda presentada por la Universidad de Antioquia tendiente a la declaratoria de nulidad de la Resolución 347 del 27 de julio de 2005, mediante el cual la Universidad de Antioquia, ordenó pagarle a Juan Fernando Cuartas Naranjo, el valor resultante de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación, establecido en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se presentó dentro del término previsto por las normas procesales que regían los presupuestos del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para ese momento, según las cuales, cuando este se dirija «contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» se podía presentar en cualquier tiempo. 28.
Por lo expuesto se declarará que en el asunto en estudio no hay lugar a aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Por lo tanto, se negará la solicitud de saneamiento y se ordenará ingresar de nuevo el expediente al despacho con el fin de que sean resueltos los recursos de apelación presentados contra el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, este despacho RESUELVE Primero. Declarar que no hay lugar a aplicar el término de caducidad previsto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024.
Segundo. Negar la solicitud de saneamiento presentada por la parte demandada, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Ordenar a la Secretaría que una vez ejecutoriada esta providencia, ingrese el expediente al despacho con el fin de proferir sentencia de segunda instancia. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. 10 Radicado: 05001-23-33-000-2021-02108-02 (3577-2024) Demandante: Universidad de Antioquia JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS