Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D” Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con la pretensión de que se declare la existencia de una relación laboral o encubierta, en el que no se demostró el elemento de la subordinación. Defecto fáctico por falta de valoración del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del ICA SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte accionante, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra la sentencia de 18 de abril de 2024, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en la que se declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La demandante relató que fue vinculada a la Subgerencia de Análisis y Diagnóstico del Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante ICA), a través de contratos de prestación de servicios ejecutados desde el 6 de febrero de 2013 hasta el 30 de abril de 2019, para que ejerciera “como bacterióloga para el apoyo en auditorías y gestión de los servicios analíticos de los laboratorios vinculados con el Grupo Gestión de Calidad Analítica Buenas Prácticas de laboratorio y Riesgo de Laboratorio”.

Indicó que solicitó al ICA el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de una relación laboral encubierta, sin embargo, mediante oficio No. 2092110017 de 7 de junio de 2019, la entidad negó la petición. Afirmó que el 19 de agosto de 2020, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra el ICA, con el fin de que se anulara el oficio No. 2092110017 de 7 de junio de 2019, se reconociera una relación laboral desde el año 2013 al 2019 y el pago de todas las prestaciones sociales, en concreto, las primas de navidad, de servicios y de vacaciones, así como los aportes a salud y pensión y el pago dejado de percibir por concepto de dotación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Sostuvo que el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá en fallo de 9 de mayo de 2023, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y, en consecuencia, evidenció la existencia de una relación laboral encubierta entre el ICA y la señora María Isabel Pinzón Tibavisco entre el 6 de febrero de 2013 y el 30 de abril de 2019.

A título de restablecimiento del derecho reconoció y ordenó pagar los valores equivalentes a las prestaciones sociales a las que tiene derecho un empleado de planta en el cargo de profesional código 2044 grado 06. Igualmente, condenó a calcular la posible diferencia entre los aportes a pensión. Para terminar, manifestó que la entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, que en sentencia de 15 de febrero de 2024 revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se aportaron pruebas que demostraran la existencia de llamados de atención, solicitud o concesión de permisos, cumplimiento de las órdenes que se le impartían en relación a cómo debía ejecutar su labor, lo que hubiese evidenciado el elemento subordinación. 2.

Fundamentos de la acción La parte actora presentó acción de tutela con el objeto de que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, trabajo y seguridad social, supuestamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D” con la sentencia de 15 de febrero de 2024, mediante la cual se revocó el fallo parcialmente favorable de primera instancia proferido en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo objeto era el reconocimiento de una relación laboral subyacente.

En primer lugar, se refirió al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, respecto de los cuales indicó que el asunto goza de relevancia constitucional, agotó todos los recursos ordinarios o extraordinarios, se radicó dentro de un término razonable, señaló las irregularidades procesales y no atacó una sentencia proferida en otra acción de tutela.

De otra parte, sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, por cuanto desatendió los criterios de la sana crítica en la valoración de las pruebas documentales y testimoniales, aunado al hecho de que exigir ciertas pruebas documentales a manera de una tarifa legal, resulta ser una carga excesiva. Afirmó que de los contratos No. GC-0751-2013, 0785-2016 y 0457-2019 y de los testimonios decretados y practicados en el curso del proceso ordinario, se puede establecer que no existió una mera coordinación para satisfacer las necesidades de la Subgerencia de Análisis y Diagnóstico.

Agregó que para cumplir las funciones establecidas en los contratos de prestación de servicios el ICA contaba con personal de planta, sin embargo, la autoridad judicial accionada le restó valor probatorio a los testimonios, así como a la Resolución No. 000712 de 9 de marzo de 2015, “Por la cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA”, bajo el argumento de que este último no obraba en el expediente.

Señaló que “fue probado con la certificación contractual, los contratos celebrados, la descripción de la necesidad del ICA para contratar a mi poderdante, durante el periodo comprendido entre 2013 al 2019, se mantuvo a MARÍA ISABEL PINZÓN Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 TIBAVISCO y con relación a dicha subgerencia, tal y como se señaló en los alegatos como lo valora el JUZGADO SÉPTIMO (07) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, D.C. en el fallo de primera instancia, respecto a dicha subgerencia, el DECRETO 4765 [artículo 34] (diciembre 18 de 2008)”, lo que evidencia la importancia de las funciones que desempeñó en la Subgerencia de Análisis y Diagnóstico la accionante en el ICA.

Resaltó que en el curso de la audiencia inicial se decretó de oficio una prueba en la que se ordenó al ICA aportar el manual de funciones para el personal de planta, documento allegado en PDF y que aparece relacionado en el acta de la audiencia de pruebas. Mencionó que “los manuales que se reglamentaron en 2015 y 2019, es decir que para la época de vinculación de mi poderdante (desde 2013 hasta el año 2019) la resolución 000712 del 09 de marzo de 2015 se encontraba vigente e incluso en la actualidad la Resolución 050075 del 29 de agosto de 2019 continúa contemplado en la planta de personal, funcionarios que desempeñan las mismas actividades que desarrolló la señora MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO para la Subgerencia de Análisis y Diagnóstico, cabe destacar que los Manuales son de conocimiento público pues están visibles en la página web de la entidad, tal y como se señaló en los alegatos de conclusión expediente digital archivo 45.

AlegatosDemandante.pdf”. Afirmó que si la autoridad judicial accionada tenía dudas sobre los manuales de funciones valorados en primera instancia, debía requerir al juzgador de primera instancia para que indicara de dónde tomó la información o lo conminara a facilitar la documentación, la cual también se podía obtener de la página web del ICA.

Indicó que estaba demostrado que la demandante prestó sus servicios en una dependencia misional -Subgerencia de Análisis y Diagnóstico-, en igualdad o por lo menos en similitud de condiciones que el personal de planta ejecutando funciones de apoyo a la gestión en las dependencias antes mencionadas. Sostuvo que “exigir pruebas documentales a la señora MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO no allegadas por la entidad, se evidencia la imposición de una carga desbordada sobre la demandante a quien le era imposible allegar documentos tales como órdenes, instrucciones, llamados de atención, circulares, memorandos, comunicaciones solicitud y concesión de permisos en tanto que durante el vínculo los mismos no se entregaron, posteriormente la entidad no los allegó y es posible que algunos nunca existieran”.

Expresó que lo exigido por el tribunal accionado se enmarca en una tarifa legal, “en tanto que para dar por probado el elemento subordinación considera necesario otras pruebas, cuando la existencia de este elemento es evidente con los contratos allegados y los Manuales de funciones no valorados. En este sentido se denota que el actuar del Tribunal se aleja del sistema de la sana crítica para exigir pruebas específicas para dar probados elementos que evidentemente ya lo estaban, en detrimento de los derechos laborales de la señora MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO”.

Aseguró que la actora tenía jefes que se encargaban de asignar actividades, impartir órdenes y el desarrollo de las funciones que debía ejecutar, además que debía cumplir un horario e informar a su superior sobre cualquier situación que le impidiera desarrollar sus labores. En efecto, resaltó que “la existencia de superiores jerárquicos, existieron jefes que se encargaban de asignar actividades, impartir órdenes y el desarrollo de las Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 funciones que debía ejecutar la señora MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO, quien tenía a cargo ese rol de jefe de mi poderdante era el señor José de Jesús Moreno en calidad de Coordinador”.

Agregó que “no existía un dominio propio del tiempo pues MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO debía cumplir el horario de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. según requerimiento de los superiores, e incluso contar con disponibilidad para asistir los días sábados, así mismo cuando visitaba los diferentes laboratorios para llevar a cabo las auditorias, debía asistir en el horario y de acuerdo a las actividades estipuladas en el plan de auditoría, plan que únicamente era modificado por el coordinador en caso de un inconveniente de última hora”.

Igualmente, señaló que al realizar sus actividades contaba con un puesto de trabajo y computador, además que debía solicitar permiso a su jefe. Afirmó que “existía en la planta de personal Profesional Especializado Código 2028 Grado 24 el Manual de Funciones lo aportó la entidad, lo valoró el JUZGADO SÉPTIMO (07) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTPÁ, D.C. y también se puede consultar en la página web de la entidad”.

Resaltó “el criterio de temporalidad teniendo en cuenta la cotidianidad de las actividades desarrolladas por mi poderdante durante más de 6 años para ejecutar siempre las mismas funciones tal y como se logró establecer con la testimonial y como se demostró en las documentales aportadas con el escrito de demanda”. Así mismo, mencionó que las actividades que desarrolló durante el vínculo no eran actividades nuevas ni tampoco transitorias.

Aseveró que “el INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO ICA únicamente le dio nombre de Contrato de prestación de servicios a los varios contratos suscritos con MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO para dar la apariencia de uno verdadero cuando existe personal de planta en la entidad bajo la denominación profesional Especializado Código 2028 Grado 24 que desempeña funciones similares a las de mi poderdante e incluso como se evidencia líneas atrás, las cláusulas contractuales evidencian la necesaria subordinación del vínculo”.

Por último, se refirió al sistema de valoración probatoria aplicable en el ordenamiento jurídico colombiano, para lo cual mencionó las sentencias T-781 de 20111 y SU-448 de 20162 de la Corte Constitucional, así como los fallos de 21 de marzo de 20133 y de 28 de junio de 20164 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 3. Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1.

Se TUTELE el DERECHO FUNDAMENTAL DE DEBIDO PROCESO, DERECHO AL TRABAJO Y A LA SEGURIDAD SOCIAL, de la accionante ya identificada, al ser víctima de una Vía de Hecho, por tanto: 2. Solicito comedidamente a la Alta Magistratura, que, como consecuencia del amparo a los derechos fundamentales mencionados en el numeral primero de las peticiones, se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA -SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “D”, subsanar el ERROR GRAVE que se denota de parte de la Justicia al valorar caprichosamente las pruebas allegadas al proceso y requiriendo además pruebas documentales, configurándose la exigencia de una tarifa legal que lo 1 M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 2 M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 3 Radicado No. 76001-23-33-000-2012-00735-01, C.P.: Martha Teresa Briceño de Valencia. 4 Radicado No. 11001-03-15-000-2015-03406-00, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 conllevan a desconocer la existencia del vínculo laboral que claramente se presenta en el caso en tratado. 3. Solicito respetuosamente se ordene por razones de economía procesal y de manera definitiva;

REVOCAR los numerales primero, segundo y tercero del fallo de segunda instancia proferido por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D – MAGISTRADO CERVELEON PADILLA LINARES, el 15 de febrero de 2024, notificado el 20 de febrero de 2024, dentro del Proceso No. 1100133350072021-00368-01, y en su lugar se confirme la sentencia de primera instancia emitida por el JUZGADO SÉPTIMO (07) ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, D.C., reconociendo la existencia de una relación de carácter laboral. 4.

Se me reconozca personería jurídica dentro de la presente y por tanto se le ordene a la accionada se me reconozca personería jurídica, dentro del acto administrativo que dé cumplimiento a esta Sentencia”. 4. Pruebas relevantes A través de correo electrónico de 22 de marzo de 2024, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá remitió el vínculo para ingresar al expediente digital No. 11001-33-35-007-2021-00368-01, correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la señora María Isabel Pinzón Tibavisco contra el ICA. 5.

Trámite procesal Por auto de 19 de marzo de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y a la autoridad judicial accionada, así como al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá y al ICA. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá En escrito de 22 de marzo de 2024, la titular del despacho informó que la decisión objetada se ajustó a los preceptos constitucionales y legales, sin que se pueda endilgar algún tipo de conducta que afecte o vulnere los derechos fundamentales que se invocan en el escrito de tutela.

Por lo demás, mencionó cada una de las actuaciones que se adelantaron en las dos instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó la señora María Isabel Pinzón Tibavisco contra el ICA. 6.2. Respuesta del ICA En correo electrónico de 2 de abril de 2024, la apoderada de la entidad pidió que no se accediera a las pretensiones de la acción de tutela, con sustento en lo siguiente: Afirmó que en la actualidad existe precedente judicial reciente que hace referencia clara sobre la insuficiencia del acervo probatorio para acreditar fehacientemente el elemento de la subordinación, el cual es un requisito necesario para establecer, si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se ocultó una verdadera relación laboral entre el demandante y el demandado.

Indicó que si bien se practicaron los testimonios de las señoras Claudia Lisana Arévalo Torrado y Andrea del Pilar Rincón Vivas, así como el interrogatorio de parte de la señora María Isabel Pinzón Tibavisco, tales pruebas son insuficientes, Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 pues no se aportaron documentales con las que se pudiese demostrar lo afirmado por las testigos y por la misma demandante, prueba documental que es necesaria conforme a la actual exigencia de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que señala que en algunos casos, la simple declaración de testigos no es suficiente para concluir que, en efecto, se hubiera configurado una relación subordinada.

Resaltó que no es cierto que el tribunal accionado hubiese incurrido en una valoración errada de las pruebas practicadas en el proceso y la exigencia de una tarifa legal, ni tampoco sobre la omisión de valoración de las pruebas practicadas en el proceso. Sostuvo que existió una verdadera valoración del material probatorio, donde claramente se encuentra que fueron aplicados los diferentes criterios de valoración probatoria.

Por ende, no existe desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social de la accionante. Resaltó que las pruebas testimoniales son insuficientes y no constituyen prueba reina por sí solas, pues no fueron aportadas por la demandante pruebas documentales con las que se pudiese demostrar lo afirmado por las testigos y por la misma demandante en el interrogatorio.

Para terminar, se refirió a la sentencia de 25 de mayo de 2023 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, decisión que constituye precedente judicial horizontal, en la que se reprochó lo relacionado con la prueba testimonial y la falta de pruebas para demostrar el elemento subordinación. Así mismo, se refirió al fallo de 15 de mayo de 20205 de la Sección Segunda, Subsección “B”, del Consejo de Estado. 6.3.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, a pesar de que se le notificó en debida forma del auto admisorio, guardó silencio. 7. Sentencia de tutela impugnada La Sección Primera del Consejo de Estado por sentencia de 18 de abril de 2024, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional.

Señaló que el asunto controvertido por la actora ya fue objeto de estudio por la autoridad judicial accionada y la acción constitucional contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de derechos fundamentales.

Agregó que la accionante plantea la afectación de los derechos fundamentales que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal y probatorio, el cual ya fue expuesto dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde a la jurisdicción constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional.

Sostuvo que la discusión que se expone a través del escrito de tutela no tiene trascendencia constitucional, porque el núcleo de la controversia se encuentra 5 Radicado No. 50001-23-31-000-2011-00400-01, C.P.: César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 limitado a asuntos meramente legales y probatorios cuya competencia se encuentra en cabeza del juez de lo contencioso administrativo.

Resaltó que la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal y probatoria, y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales invocados. Finalmente, manifestó que el hecho de que se alegue un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal y probatorio, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la accionante impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revoque, con sustento en lo siguiente: Afirmó que “el fallador de la tutela centra sus argumentos en indicar ‘el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y probatorios cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo’ desechando de plano la oportunidad de analizar los argumentos planteados en el amparo solicitado puesto que las documentales y testimoniales si reposaban en el expediente objeto de análisis y la falta de valoración de pruebas, no puede ser imputable a mi mandante, como se evidencia en uno de los argumentos que el Despacho de segunda instancia utiliza para revocar la sentencia el cual se menciona en el fallo”.

Por lo demás, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela relacionados con la supuesta configuración de un defecto fáctico. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de 18 de abril de 2024, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, y de superarse los restantes requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social, al supuestamente incurrir en defecto fáctico, por no valorar el manual de funciones y por la indebida valoración de los testimonios practicados en el curso del proceso ordinario y los contratos de prestación de servicios, los cuales para la parte actora, a la luz de los criterios de la sana crítica, demostraban el elemento subordinación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos6 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos7, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20128, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200510. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico11;

(ii) Defecto procedimental absoluto12; (iii) Defecto fáctico13; (iv) Defecto material o sustantivo14; (v) Error inducido15; (vi) Decisión sin motivación16; (vii) Desconocimiento del precedente17 y (viii) Violación 6 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 7 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 8 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 9 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 11 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 12 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 13 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 14 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 15 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 16 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 directa de la Constitución18. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo19 y de la Corte Constitucional20. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Contrario a lo sostenido por el a quo, se cumple con el requisito de la relevancia constitucional y los demás requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que, contrario a lo resuelto en la sentencia impugnada, los requisitos generales de procedencia están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto (i) goza de relevancia constitucional, en tanto se debe determinar si en la decisión de segunda instancia proferida en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, mediante la cual el tribunal accionado revocó la decisión parcialmente favorable del juzgador de primera instancia, realizó una valoración probatoria errada que limitó el contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la seguridad social, a lo que se agrega que la solicitud de amparo no se propone como una instancia adicional, ni se plantee con la intención de reabrir el debate o se desarrollan unos argumentos de naturaleza legal.

Por el contrario, cuenta con la suficiente carga argumentativa por lo que se trata de un genuino debate constitucional, en el que se deberá determinar si la omisión de valoración de una prueba y la indebida valoración de otras, por la autoridad judicial accionada, desconoce los derechos fundamentales invocados por la parte actora. Igualmente, (ii) la providencia objetada que cerró la discusión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se dictó en el marco de un recurso de apelación, a lo que se agrega que no se configura alguna de las causales que hagan procedente el recurso extraordinario de revisión, por lo que la demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial;

(iii) la solicitud de amparo se instauró dentro de los seis (6) meses 21 establecidos como plazo 17 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 18 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 19 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 20 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 21 La providencia objetada se profirió el 15 de febrero de 2024, cuya notificación se surtió el 20 del mismo mes y año, mientras que la acción de tutela se instauró el 13 de marzo de 2024, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional22; (iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. 4.2.

La autoridad judicial accionada incurrió en el defecto fáctico en su dimensión negativa y en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por omisión de valoración probatoria 4.2.1. En sentencia de 18 de abril de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela, al considerar que se planteó el mismo debate resuelto en el proceso ordinario a la manera de una instancia adicional.

En el escrito de impugnación, la parte actora insistió en los argumentos relacionados con el defecto fáctico, especialmente, lo relacionado con que la falta de valoración del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del ICA, el cual se encontraba en la página web de la entidad, tal como lo señaló en los alegatos de conclusión. 4.2.2.

Con la finalidad de brindar una mayor claridad en el caso concreto, se realizará una reseña de las actuaciones más relevantes dentro del proceso ordinario. La señora María Isabel Pinzón Tibavisco presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el ICA, con la pretensión de que se anulara el Oficio No. 2092110017 de 7 de junio de 2019 y se reconociera el pago de todas las prestaciones sociales dejadas de percibir (cesantías e intereses, prima de navidad, prima de junio, prima de servicios, vacaciones, aportes a salud, pensión administradora de riesgos laborales y caja de compensación familiar), que corresponde a la contraprestación devengada para los periodos 2013 al 2019.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá, en la audiencia inicial celebrada el 9 de febrero de 2023, decretó la siguiente prueba de oficio: “3.1. Se ordena oficiar al Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, a fin de que se sirva certificar si en la planta de personal de la entidad, existe un cargo que ejerza las mismas funciones o similares, a las que desarrolló la señora MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.937.528. 3.2.

Se ordena oficiar al Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, a fin de que se sirva allegar, con relación con los contratos de prestación de servicios suscritos entre esa entidad y la señora MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 52.937.528, copia íntegra de los estudios previos de cada uno de los contratos, así como las actas de inicio, de liquidación, suspensión y certificaciones de pago, desde el 06 de febrero de 2013 y el 30 de abril de 2019. 3.3.

Se ordena oficiar al Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, a fin de que se sirva allegar copia de los Manuales de Funciones para el personal de planta de la entidad vigentes para el periodo desde el 2013 al 2019, en cargo igual o similar al desempeño por la actora”. En cumplimiento de lo anterior, el ICA allegó unos documentos en una carpeta digital “42.Pruebas.pdf”, respecto de los cuales se corrió traslado a las partes.

Adicionalmente, en el acta de la audiencia de pruebas celebrada el 23 de marzo de 2023, la parte demandante afirmó que “revisó el material allegado y que se encuentran todas las pruebas documentales, intervención que quedó videograbada”. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Bogotá en sentencia de 9 de mayo de 2023, declaró la nulidad del Oficio No. 20192110017 de 7 de junio de 2019, declaró la existencia de la relación laboral entre el ICA y la señora María 22 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Isabel Pinzón Tibavisco, y a título de restablecimiento del derecho condenó a reconocer y pagar las prestaciones sociales ordinarias a las que tiene derecho a percibir un empleado de planta en el cargo de Profesional código 2044 grado 06 o de similares funciones, salvo las interrupciones que se generaron en el periodo comprendido entre el 6 de febrero de 2013 y el 30 de abril de 2019.

Lo anterior, con sustento en que las pruebas demostraban la existencia de una relación laboral subyacente, pues se evidenció una prestación personal del servicio por parte de la demandante, la remuneración y la subordinación23. La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, al considerar que no se establecieron con claridad cuáles eran las prestaciones que se debían reconocer, además que de las pruebas allegadas al medio de control no se demostraba el elemento subordinación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, en sentencia de 15 de febrero de 2024, la revocó y negó las pretensiones de la demanda, para lo cual, en primer lugar, se refirió a las diferencias existentes entre un contrato de prestación de servicios y el contrato laboral desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Luego, a partir de los diferentes elementos suasorios allegados al expediente, en concreto, contratos, certificaciones, testimonios y declaración de parte, verificó que se cumpliera con cada uno de los elementos del contrato laboral. Al respecto, el tribunal evidenció que la señora María Isabel Pinzón Tibavisco ejecutó el objeto contractual de manera personal.

Igualmente, constató que recibió una remuneración como retribución a los servicios que prestó al ICA, pagos que se realizaban cada mes vencido. Por otra parte, respecto al elemento de la subordinación, consideró que las pruebas allegadas y practicadas no permitían establecer que las labores desarrolladas en cumplimiento de lo estipulado fuesen con plena dependencia. En efecto, al analizar los testimonios de las señoras Andrea del Pilar Rincón Vivas y Claudia Lisana Arévalo Torrado, así como el interrogatorio de parte de la señora María Isabel Pinzón Tibavisco, consideró que describen de manera insuficiente las circunstancias de modo, tiempo y lugar en el que la actora prestó sus servicios al ICA.

En relación con los testimonios de las señoras Rincón Vivas y Arévalo Torrado, sostuvo: “La señora Andrea del Pilar Rincón Vivas manifestó que conoció a la demandante en el Instituto Colombiano Agropecuario, ya que trabajó como contratista en la misma área de la demandante en el periodo del 25 de julio de 2015 hasta el 30 de marzo de 2017, como profesionales prestadoras de servicio en la parte de auditorías para el grupo de gestión. Indicó que desde que ingresaron a la entidad les dijeron que el horario de trabajo era de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. Señaló que en el ICA existía personal de planta el cual desarrollaba las mismas actividades que desarrollaba la demandante, entre las cuales se destacan: revisar expedientes de laboratorios, verificaba cuales estaban para nivel de seguimiento, si puede mantener el registro que otorga el ICA para poder funcionar y prestar los servicios de ensayo, que estaban asignadas a las áreas de alimentos, plaguicidas, medicamentos veterinarios y fertilizantes; que las dos coincidían en la parte de alimentos, revisaban expedientes de los laboratorios que estaban registrados para los ensayos de alimentos agropecuarios, programaban auditorías, notificaban a estos laboratorios cuando el 23 En los alegatos de conclusión de la parte demandante se mencionaron las Resoluciones No. 00712 del 09 de marzo de 2015 y 050075 del 29 de agosto de 2019, que adoptaron los manuales de funciones de la entidad y de las cuales se evidencia la existencia del cargo de planta Profesional Especializado Grado 14 cuya área funcional es la Subgerencia de Análisis y Diagnóstico.

Igualmente, se aportó el link de la página web de la entidad en donde se encuentra el manual de funciones del ICA. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 ICA iba a hacer como tal los seguimientos de esos registros para ver si se mantenía o no ese otorgamiento de registro, evaluaban el cumplimiento de los requisitos y de la normatividad vigente en ese momento.

Adujo que la demandante tenía un superior de planta y debía seguir sus lineamientos, los cuales indicaban cómo llevar todo el proceso de auditorías y seguimientos a los laboratorios. Igualmente, debían seguir las directrices del sistema de gestión que tenía implementado la entidad y para solicitar permisos la demandante debía informar el motivo por el cual se iba a ausentar a su superior y pedir este permiso con antelación. Sostuvo que la demandante para poder programar las auditorías debía tener una proyección de que laboratorios iba a visitar cada mes y cuál de estos cumplía su tiempo para poder evaluarlos y verificar si mantenían las condiciones bajo las cuales se les otorgó este registro, hablaba con su jefe directo de ese momento para que autorizara, elaboraba las notificaciones, pero el que la firmaba, daba el aval era el jefe y después de esto se notificaba al cliente por medio del correo institucional.

Que el ICA les suministraba los viáticos para cumplir las actividades programadas para la evaluación a nombre de la entidad y debían portar un carnet para distinguirse como empleada del ICA. Por su parte, la señora Claudia Lisana Arévalo Torrado indicó que conoció a la demandante porque trabajaron juntas en el ICA desde febrero de 2013 hasta el año 2018, que ambas trabajaban en la misma área de Inspección, Vigilancia y Control para los laboratorios de diagnóstico veterinario y control de calidad de alimentos para consumo animal.

Manifestó que tenían unas actividades misionales como hacer auditorias en las cuales registraban los laboratorios actuando como policía sanitaria bajo la resolución que les otorgaba a los laboratorios para registrarse, esas eran funciones que realizaban fuera de las instalaciones del ICA., y las actividades administrativas eran hacer las resoluciones de registro de los laboratorios, contestaban los oficios de los mismos frente a dudas o percances frente al registro que otorgaba el ICA, y asistían a reuniones y cumplían su horario de lunes a viernes de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. Determinó que al momento de firmar el contrato de prestación de servicios les comunicaban el horario que debían cumplir y que si no estaban comisionadas para hacer las auditorias ingresaban en el horario habitual.

Agregó, que en la entidad existía personal de planta que desarrollaba las mismas funciones que la demandante como auditorías, actos administrativos y comisionaban de la misma manera. Comentó, que los jefes inmediatos que tuvo la señora María Isabel fueron el coordinador José Jesús Moreno y Hugo Andrés Rodríguez. Asimismo, señaló que a la demandante en alguna ocasión le hicieron un llamado de atención por una inasistencia a una reunión que tenía programada temprano la entidad y no alcanzó a llegar, que debía seguir lineamientos como lo preceptuado en el formato de auditorías en donde establecían como hacer las mismas y seguir la resolución para registrar los laboratorios y para hacer las visitas a los laboratorios, ella debía verificar si había sido notificada por correo electrónico y para poder comisionar debía entrar a un software y ahí le autorizaban su auditoría, adicional hacía el oficio donde se programaban los laboratorios y las reuniones donde se debía asistir, entonces se daba por enterada de la visita por el oficio que se elaboraba.

Estableció que para acudir a las comisiones, la demandante debía cumplir el horario establecido por la entidad de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. todos los días y también fuera de la ciudad si así lo requería, también se hacían acá en Bogotá, pero la mayoría eran por fuera, entonces ella debía cumplir el horario porque era el horario que el laboratorio tenía registrado.

Una vez terminada la visita, la demandante debía entregar al ICA un soporte de esa comisión y en esa acta de visita se encontraba el horario de inicio y de finalización con las fechas en las que se ejecutaron esas actividades; también tenía que llevar un formato comisorio donde inicialmente lo firmaban en las sedes del ICA en donde se encontraba, pero también podía ser firmado por la persona que se visitaba dando constancia que si había asistido.

Los oficios comisorios se encontraban en un aplicativo donde se programaba la visita y se hacía el monitoreo de recursos que eran ejecutados, había que anexar los gastos de transportes como tiquetes aéreos si los hubiere, entonces en dicho aplicativo se subían todas las evidencias de que si se hicieron esas visitas. Señaló que la mayoría de tiempo estaban por fuera de las instalaciones del ICA, porque la misión del grupo era visitar a los laboratorios y realizar las auditorias, lo cual del 100% de su tiempo y trabajo estas se hacían en un 80%.

Respecto del interrogatorio rendido por la demandante en el proceso ordinario, señaló: La demandante María Isabel Pinzón Tibavisco en su interrogatorio estableció que para desarrollar sus actividades debía cumplir con un horario de oficina que era de 8:00 a.m. a 5:00 p.m. de lunes a viernes, si llegaba a fallar en algún momento se debía pedir el permiso al coordinador del grupo de ese momento para que nos diera ese permiso.

Además, precisó que sus actividades al inicio del mes se generaba una programación para las auditorías o las visitas que se fueran a realizar, que previamente tenía que hacer acercamiento a los laboratorios, hacer el contacto, notificarles la visita, dependiendo la programación, habían días Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 en los que tocaba hacer comunicados u oficios en los cuales se le notificaban a los laboratorios las visitas, habían otros en los que verificaba información de cierres de hallazgos que se hubiesen presentado, de quejas o reclamaciones que se presentaban de los usuarios de los laboratorios, que hacía la ejecución de las auditorías sobre las visitas de inspección y generábamos un informe de unas actas en donde llevaba unos tiempos posterior a la visita, que llevaba indicadores, daba respuesta a solicitudes de registro, a solicitudes de ampliación, apoyaba en la parte documental de organización de archivo dentro del área, asistía a capacitaciones en las que nos citaban, charlas y formación porque nosotros auditábamos bajo unas normas y resoluciones del ICA.

Determinó que previamente notificaban a los laboratorios el plan de auditoría viene con unos horarios en los que debían desarrollarse, entonces en las actas quedaba estipulado cuales eran las actividades que se iban a desarrollar dentro de cada una de las visitas o de la inspección y tenían que ejecutarlas dentro de ese tiempo porque posterior a la visita o auditoría les tocara generar el acta firmaba tanto el laboratorio como la parte representante del ICA en donde se desarrollaban todas las actividades, entonces eso iba planificado con un horario que ya había sido previamente definido en el grupo y aprobado por el coordinador del mismo.

Indicó que realizaba la programación de las auditorias de acuerdo a las directrices que el coordinador les daba, de acuerdo a las necesidades que también había por solicitudes y él era el que aprobaba, si se iba a modificar algo propiamente no lo podían hacer, él era el que decidía si se modificaba algo o si se ajustaba en tiempos, en días o en cantidad de personas que iban; preparaban el comunicado en donde se le notificaba eso al laboratorio pero él lo enviaba notificando el cambio que se iba a generar, pero ellas directamente no podían hacer ningún cambio sin autorización de él. Señaló que en la entidad demandada existía personal de planta que realizaba las mismas funciones que ella, como es el caso de René Castro, Catalina Botero, Ana María Betancourt, José Moreno que era el coordinador del grupo y Hugo Rodríguez en algunas ocasiones también apoyó la misma labor y todos eran de planta, que no existía diferencias entra las labores desempeñadas por los contratistas y por el personal de planta.

Sostuvo que no podía nombrar un remplazo para que realizara una auditoría o una visita porque eso era una modificación en el plan y eso implicaba que había que notificarle al laboratorio que la persona que iba a ir no podía asistir, entonces tenía que hacer la notificación oficial y había que hacerle una comunicación expedida por la coordinación dirigida al laboratorio en donde se le notificara el cambio, pero que yo pudiera asignarle esa tarea a alguien no. Manifestó que cuando estaba en su licencia de maternidad no la pude tomar completa porque me hacían suspensión del contrato, habían ocasiones en las que solicitaba llegar un poco más temprano para no demorarme al salir y la respuesta era que no porque el horario de atención al público era a las 8:00 a.m., no me dejaban llegar antes o que de pronto no pudiera asistir se generaba discordia en el grupo, pues las actividades tenían que asignarse a alguien más y pues todos ya teníamos nuestro plan acordado dentro del mes.

Alegó que no podía realizar sus funciones de manera autónoma ya que siempre debía seguir las directrices del coordinador del grupo, que en la entrada de oficina tenían un lector donde pasaba el carnet para registrar la entrada y lo mismo con la salida, y de esta manera le controlaban la entrada y salida de la entidad”. Igualmente, se refirió al ejercicio probatorio desplegado por la demandante en el curso del proceso ordinario, para lo cual resaltó que “no se encuentra una prueba que demuestre la dependencia o subordinación, como por ejemplo, la exigencia del cumplimiento del horario, llamados de atención, solicitud y concesión de permisos, ni hay prueba de que tales actividades las haya desempeñado siguiendo las órdenes de un superior inmediato o jefe”.

Además, insistió en que los testimonios rendidos no eran prueba suficiente para determinar que la demandante prestó sus servicios bajo continuada subordinación, puesto que solo señalan que la parte actora recibía órdenes por sus jefes inmediatos, pero no indican qué tipo de órdenes recibía para el cumplimiento de sus funciones, por el contrario se indica que le daba instrucciones, las cuales hacen parte de la ejecución y de la relación de coordinación propias de los contratos de prestación de servicios.

Aunado a lo anterior, el tribunal consideró que los llamados de atención a los que hizo alusión la testigo Claudia Lisana Arévalo Torrado, consistentes en que durante “su licencia de maternidad no la pude tomar completa porque me hacían suspensión del contrato, habían ocasiones en las que solicitaba llegar un poco más temprano para no demorarme al salir y la respuesta era que no porque el horario de atención al público era a las 8:00 a.m., no me dejaban llegar antes o Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 que de pronto no pudiera asistir se generaba discordia en el grupo, pues las actividades tenían que asignarse a alguien más y pues todos ya teníamos nuestro plan acordado dentro del mes”.

La autoridad judicial accionada consideró que lo manifestado por la demandante no guarda similitud o no corresponde a un supuesto llamado de atención que supuestamente recibió. Así mismo, resaltó que el solo cumplimiento de un horario o un turno no configura per se la subordinación o dependencia y muchos menos la existencia de una relación laboral.

Además, que de los contratos celebrados no se evidencia que alguna de las obligaciones plasmados sea de naturaliza subordinante. Por otra parte, el tribunal precisó que “no se demostró que en la entidad demandada existiera personal de planta que realizara las mismas funciones que cumplía la demandante, puesto que la Resolución No. 000712 del 09 de marzo de 2015 “Por la cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA”, a la que hace referencia el juez a quo no obra en el proceso como prueba, por lo cual no puede ser tenida en cuenta para establecer si efectivamente en el ICA existía un cargo con el mismo objeto contractual y las mismas funciones desempeñadas por la señora María Isabel Pinzón Tibavisco”.

(subrayas y negrillas por fuera del texto original). Finalmente, precisó que la demandante para prestar sus servicios profesionales en el ICA era necesario que respetara las pautas, las jornadas en las cuales era requerida y la coordinación por parte de la entidad accionada, sin que ello significara una real subordinación, respecto del personal de la institución donde desarrolló las labores contractuales, más aún cuando “las pruebas testimoniales no son suficientes para acreditar fehacientemente el elemento subordinación, como requisito necesario para establecer si bajo la apariencia de un contrato de prestación de servicios, se ocultó una verdadera relación laboral entre las partes, en cuanto, si bien es cierto se solicitó y se practicaron los testimonios y el interrogatorio de parte, no se allegaron pruebas documentales que refuercen la tesis de la parte actora, las cuales, en este caso, son necesarias para complementar esas pruebas testimoniales, conforme a la actual exigencia de la jurisprudencia del Consejo de Estado, que señala que la simple declaración de testigos no es suficiente para concluir que en efecto se presentó una relación subordinada, como se explica a continuación”.

De lo anterior, se observa que en la sentencia objetada se revocó el fallo parcialmente favorable de primera instancia, en tanto al verificar los tres elementos de la relación laboral evidenció que las pruebas no demostraban que se configurara la subordinación, toda vez que de los contratos de prestación de servicios no se evidenciaba alguna obligación en la que se tuviese que desarrollar el objeto contractual de manera subordinada, los testimonios no brindaban la certeza de que la actora laboraba con plena dependencia de sus superiores y, adicionalmente, la parte demandante no allegó pruebas adicionales que reafirmaran lo manifestado en el interrogatorio de parte, además que en el expediente no obraba el manual de funciones de los empleados de planta del ICA que le permitiera al tribunal establecer que existían cargos propios que ejercían las mismas actividades por las que fue contratada la accionante. 4.2.3.

En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo bajo esos Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”.

Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse el defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución24, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 25.

Es decir que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales. 4.2.4.

Descendiendo al caso concreto, la accionante manifiesta que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico, por no valorar el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del ICA y por la indebida valoración de los testimonios practicados en el curso proceso ordinario y los contratos de prestación de servicios, los cuales a la luz de los criterios de la sana crítica demostraban el elemento de la subordinación. En relación con el primer aspecto, la Sala observa que el tribunal accionado afirmó que el manual de funciones de los empleos de planta del ICA al que hizo referencia el juez de primera instancia, “no obra en el expediente como prueba”, razón por la cual “no puede ser tenida en cuenta para establecer si efectivamente en el ICA existía un cargo con el mismo objeto contractual y las mismas funciones desempeñadas por la señora María Isabel Pinzón Tibavisco”.

Al verificar el expediente ordinario se evidencia que el juez de primera instancia, en el curso de la audiencia inicial, decretó una prueba de oficio en la que requirió al ICA para que allegara varios documentos, entre esos, el manual de funciones. El ICA allegó una carpeta digital con unos documentos titulada “42.Pruebas.pdf”, entre los que se observan los siguientes: • Acta de inicio de los contratos de prestación de servicios No. 0457-2019 y 0543-2018. • Los estudios previos para la contratación de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. • Contratos de prestación de servicios No. 0457-2019 y 0543-2018.

Aunado a lo anterior, el correo electrónico en el que remitió las mencionadas pruebas, el ICA informó que aportaba una “certificación emitida por el Grupo de Gestión del Talento Humano, donde informa que no existe o existió un perfil para 24 Sentencia T-781 de 2011, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 25 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 los diferentes empleos del nivel profesional, técnico o asistencial que describa funciones similares, a las obligaciones que desarrolló la señora MARÍA ISABEL PINZÓN TIBAVISCO, identificada con la cédula de ciudadanía xxxxx, el link donde puede ser consultados los Manuales Funciones”.

(negrillas por fuera del texto original). Luego, en el acta de la audiencia de pruebas se observa que de los documentos antes señalados se corrió traslado a las partes, frente a los cuales la demandante manifestó que “revisó el material allegado y que se encuentran todas las pruebas documentales”. Ahora bien, la Sala considera necesario hacer las siguientes precisiones: (i) la prueba del manual de funciones fue decretada de oficio por el juez de primera instancia y esta debió aportarse por el ICA (deber de aportación), pues se encontraba en posesión de dicha entidad y (ii) el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la entidad vigente al momento en que la demandante estuvo vinculada como contratista, está contenido en la Resolución No. 000712 de 9 de marzo de 2015, “Por la cual se adopta el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la planta de personal del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA” y (iii) la información relacionada con la Resolución No. 000712 de 9 de marzo de 2015, según lo indicó el ICA al atender el requerimiento judicial, así como la demandante en los alegatos de conclusión de primera instancia, se encuentra disponible en la página web del ICA en el link https://www.ica.gov.co/meritocracia/evaluacion-de-desempeno. Es decir, que si bien en cumplimiento del auto que decretó y practicó la prueba de oficio el ICA no allegó físicamente el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del ICA, lo cierto es que puso de presente que se encontraba publicado en la página web de la entidad, situación que también señaló la accionante en los alegatos de conclusión de primera instancia y que el a quo tuvo en cuenta.

Aunado a lo anterior, valga indicar que los manuales de las entidades públicas son información pública que debe estar publicada en virtud de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley 1712 de 2014, en el que se indica: “ARTÍCULO 9. Información mínima obligatoria respecto a la estructura del sujeto obligado. Todo sujeto obligado deberá publicar la siguiente información mínima obligatoria de manera proactiva en los sistemas de información del Estado o herramientas que lo sustituyan: a) La descripción de su estructura orgánica, funciones y deberes, la ubicación de sus sedes y áreas, divisiones o departamentos, y sus horas de atención al público; b) Su presupuesto general, ejecución presupuestal histórica anual y planes de gasto público para cada año fiscal, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011; c) Un directorio que incluya el cargo, direcciones de correo electrónico y teléfono del despacho de los empleados y funcionarios y las escalas salariales correspondientes a las categorías de todos los servidores que trabajan en el sujeto obligado, de conformidad con el formato de información de servidores públicos y contratistas; d) Todas las normas generales y reglamentarias, políticas, lineamientos o manuales, las metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con sus programas operativos y los resultados de las auditorías al ejercicio presupuestal e indicadores de desempeño; e) Su respectivo plan de compras anual, así como las contrataciones adjudicadas para la correspondiente vigencia en lo relacionado con funcionamiento e inversión, las obras públicas, los bienes adquiridos, arrendados y en caso de los servicios de estudios o investigaciones deberá señalarse el tema específico, de conformidad con el artículo 74 de la Ley 1474 de 2011.

En el caso de las personas naturales con contratos de prestación de servicios, deberá publicarse el objeto del contrato, monto de los honorarios y direcciones de correo electrónico, de conformidad con el formato de información de servidores públicos y contratistas; f) Los plazos de cumplimiento de los contratos; Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 g) Publicar el Plan Anticorrupción y de Atención al Ciudadano, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 1474 de 2011.

PARÁGRAFO 1. La información a que se refiere este artículo deberá publicarse de tal forma que facilite su uso y comprensión por las personas, y que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad.

PARÁGRAFO 2. En relación a los literales c) y e) del presente artículo, el Departamento Administrativo de la Función Pública establecerá un formato de información de los servidores públicos y de personas naturales con contratos de prestación de servicios, el cual contendrá los nombres y apellidos completos, ciudad de nacimiento, formación académica, experiencia laboral y profesional de los funcionarios y de los contratistas.

Se omitirá cualquier información que afecte la privacidad y el buen nombre de los servidores públicos y contratistas, en los términos definidos por la Constitución y la ley.

PARÁGRAFO 3. Sin perjuicio a lo establecido en el presente artículo, los sujetos obligados deberán observar lo establecido por la estrategia de gobierno en línea, o la que haga sus veces, en cuanto a la publicación y divulgación de la información”. (subrayas y negrillas por fuera del texto original). De conformidad con la precitada disposición, a juicio de la Sala el tribunal accionado debió incorporar en la valoración probatoria el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del ICA, por tratarse de información mínima obligatoria que debe ser publicada por los sujetos obligados, ubicación digital que puso de presente en la primera instancia y que, por consecuencia, debió ser tenida en cuenta por la autoridad judicial accionada.

Igualmente, se debe resaltar que lo relacionado con la valoración del manual de funciones no fue un aspecto reprochado en el recurso de apelación por parte del ICA, el cual se limitó a desarrollar argumentos relacionados con la ausencia del elemento de la subordinación, sin embargo, no expuso ningún alegato frente a la valoración que hizo el a quo en el fallo de primera instancia en relación con esa prueba documental.

Por consiguiente, era procedente que dicho elemento de convicción hubiera sido tenido en cuenta y estudiado, en conjunto con las demás pruebas que se allegaron regular y oportunamente al proceso, es decir, los testimonios, la declaración de parte, los contratos de prestación de servicios y los certificados. Aunado a lo anterior, se debe resaltar que la Sección Segunda del Consejo de Estado en varios pronunciamientos26, ha recurrido a la página web de las entidades demandadas, con el fin de verificar si existen cargos de planta que desempeñaran las mismas funciones que la parte actora desarrolló en ejecución de un contrato de prestación de servicios, lo cual se hace bajo la premisa de que es una información pública que tienen las entidades estatales27.

Por todo lo expuesto, la Sala considera que en el presente asunto se configura el defecto fáctico en su dimensión negativa, por la omisión de valoración del Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del ICA, prueba que resulta trascendental y determinante en la resolución del caso que, de haberse valorado en conjunto con los testimonios, la declaración de parte, los contratos de prestación de servicios y los certificados allegados, tendría la capacidad de incidir de manera definitiva en el estudio que realizó el juez natural del asunto sobre el elemento de la subordinación, pues brindaba más elementos de juicio para 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, sentencia de 15 de septiembre de 2022, radicado No.: 17001-23- 33-000-2016-00323-01, C.P.: Gabriel Valbuena Hernández;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 30 de marzo de 2023, radicado No.: 25000-23-42-000-2015-04354-01, C.P.: César Palomino Cortés. 27 Ley 1712 de 2014, ARTÍCULO 5 Las disposiciones de esta ley serán aplicables a las siguientes personas en calidad de sujetos obligados: a) Toda entidad pública, incluyendo las pertenecientes a todas las Ramas del Poder Público, en todos los niveles de la estructura estatal, central o descentralizada por servicios o territorialmente, en los órdenes nacional, departamental, municipal y distrital.

(…) Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 determinar con plena certeza si se configuraba la relación encubierta o subyacente alegada por la señora Pinzón Tivabisco.

Así mismo, valga agregar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-068 de 202228, recordó que la dimensión negativa del defecto fáctico acontece cuando “el juez: (i) no valora un medio de prueba determinante para el caso; o, (ii) no decreta de oficio o a petición de parte la práctica de pruebas pertinentes para resolver el problema jurídico, sin justificación alguna”.

Ahora bien, aun cuando no lo alegó la parte actora, la Sala encuentra que la decisión objetada también incurre en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que la autoridad judicial accionada dejó de valorar una prueba determinante en el proceso, que se encontraba publicada en la página web del ICA y que aproximaba a la verdad material frente al caso concreto, es decir, que ofrecía elementos de juicio que le permitía al juez natural del asunto establecer el cumplimiento de todos los elementos de la relación laboral, especialmente, el de la subordinación. De igual manera, en la sentencia SU-062 de 201829, la Corte Constitucional señaló que “se configura un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y un defecto fáctico en su dimensión negativa cuando el juez omite practicar o valorar pruebas que han sido solicitadas o que en el curso del proceso se advierten como relevantes para que la verdad judicial se aproxime en la mayor medida posible a la verdad material”.

Por último, en lo que hace relación con los testimonios, la declaración de parte, los contratos de prestación de servicios y los certificados allegados, se debe precisar que estas pruebas están íntimamente relacionadas con el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales del ICA, por lo que le corresponderá al juez natural del asunto realizar una nueva valoración de todos esos elementos de prueba, de manera conjunta, y adoptar la decisión que corresponda.

Así las cosas, la Sala revocará la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 18 de abril de 2024, que declaró improcedente la acción de amparo por no cumplir el requisito de la relevancia constitucional y, en su lugar, accederá a la protección del derecho fundamental al debido proceso de la accionante. En consecuencia, dejará sin efectos la decisión de 15 de febrero de 2024 y ordenará a la autoridad judicial demandada que dentro de los veinte días (20) siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una de reemplazo, a partir de las consideraciones expuestas.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 18 de abril de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. En su lugar, 28 M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado. 29 M.P.: Alejandro Linares Cantillo. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01245-01 Demandante: María Isabel Pinzón Tibavisco Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Segundo.- AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso de la señora María Isabel Pinzón Tibavisco, quien actúa por intermedio de apoderado judicial.

En consecuencia, Tercero.- DÉJASE SIN EFECTOS la sentencia de 15 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora María Isabel Pinzón Tibavisco contra el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA- (exp.

No. 11001-33-35-007-2021-00368- 01). Cuarto.- ORDÉNASE al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, que dentro de los veinte días (20) siguientes a la notificación de esta providencia, dicte una decisión de reemplazo, a partir de las consideraciones expuestas, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el No. 11001-33-35-007-2021-00368-01.

Quinto.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Sexto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Séptimo- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN