Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-03133-00 Accionante: Jesús María Salazar López y Jorge William Giraldo Giraldo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema.
Acción de tutela en contra de providencia judicial. Subtema 1. Requisito general de relevancia constitucional. Decisión. Declara la improcedencia del amparo. La Sala decide la acción de tutela presentada por Jesús María Salazar López y Jorge William Giraldo Giraldo en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 13 de junio de 2023 Jesús María Salazar López y Jorge William Giraldo Giraldo interpusieron acción de tutela a través de apoderada judicial en procura de la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que consideraron vulnerado con el fallo emitido el 30 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 76001-33-33-010-2015-00249-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- A través del Decreto 4110.20-0928 del 31 de diciembre de 2014 el alcalde de Santiago de Cali implementó el sistema de pico y placa en el perímetro urbano de la entidad territorial restringiendo la circulación de vehículos particulares y de tipo bus, buseta, microbús y camperos destinados a la prestación del servicio público colectivo urbano de pasajeros.
Para estos últimos, la restricción de circulación se determinó de lunes a viernes entre las 5:00 am y las 10:00 pm. 1.1.2.- Mediante oficio No. 914.1324.14 del 8 de abril de 2014, dirigido a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Cali, el presidente de Metrocali formuló una advertencia relacionada con los estudios técnicos para la salida definitiva de las rutas del transporte público.
A partir de ello, se profirió la Resolución No. 4152.0.21.962 del 14 de abril de 2014 mediante la que se conformó una comisión técnica que debía rendir un concepto acerca de la implementación del Sistema de Transporte Masivo MIO y el cubrimiento efectivo de la demanda del mencionado sistema que daría lugar a la cancelación de permisos de operación de las empresas de transporte colectivo urbano de pasajeros. 1.1.3.- A partir del concepto emitido el 28 de abril de 2014 se concluyó que era necesario que la Administración presentara los antecedentes y estudios en los que fundamentó la decisión de extender el horario de la medida de pico y placa, sin que se acreditara la existencia de tales documentos. 1.1.4.- Posteriormente, la autoridad municipal expidió el Decreto 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, con el objetivo de modificar el artículo 2 del Decreto anterior en lo relacionado con la restricción de la circulación de vehículos tipo bus, buseta, microbús y camperos, para lo cual dispuso que la medida de pico y placa sería de lunes a domingo entre las 5:00 am y las 10:00 pm. 1.1.5.- Por lo anterior, Jorge William Giraldo y Jesús María Salazar López, quienes eran propietarios del vehículo de placas VCA696 que estaba afiliado a la Cooperativa Especializada de Transporte y Servicios “La Ermita”, presentaron demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objetivo de que se declarara la nulidad de los Decretos Nos. 4110.20.0928 del 31 de diciembre de 2014 y 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, pues estos actos fueron expedidos sin el fundamento técnico requerido para adoptar la medida de pico y placa de vehículos destinados a la prestación del servicio de transporte público colectivo urbano de pasajero; y a título de restablecimiento, solicitaron condenar al municipio de Cali al reconocimiento y pago de $79.555.000 por concepto de daños materiales y morales causados, ya que, con la medida de pico y placa, se provocó la limitación del número de frecuencias realizadas al mes por el automotor de su propiedad, reduciendo con ello sus ingresos. 1.1.6.- En primera instancia, el asunto fue conocido por el Juzgado Décimo Administrativo de Cali que, en sentencia del 30 de septiembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda. 1.1.7.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, en fallo del 30 de junio de 2022, revocó parcialmente lo resuelto por el a quo para acceder a las pretensiones de la demanda en cuanto a la nulidad de los actos demandados, pero confirmó respecto de la negativa al reconocimiento del restablecimiento del derecho.
Al efecto, tuvo en cuenta que mediante sentencia del 13 de noviembre de 2019 emitida al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 76001-33-33-008-2015-00240-01, esa Corporación declaró la nulidad de los Decretos Nos. 4110.20.0928 del 31 de diciembre de 2014 y 4110.20.00106 del 13 de marzo de 2015, por lo que se había configurado la excepción de cosa juzgada, “lo cual tiene por efecto la prosperidad de las pretensiones que así lo procuraron.”.
Ahora, en lo relacionado con el restablecimiento del derecho solicitado, explicó que el único material probatorio que allegó la parte demandante para sustentar los perjuicios que les fueron causados fue la prueba de la propiedad sobre el bus de placas VCA696 y la afiliación de tal vehículo a la Cooperativa Especializada de Transporte y Servicios La Ermita Ltda., con la que los demandantes suscribieron un contrato para prestar el servicio público de transporte el 15 de septiembre de 2015.
Por lo anterior, el ad quem estimó que no se acreditó lo referente a la disminución de las frecuencias de las rutas ni la reducción del patrimonio por la implementación de la medida de pico y placa en Cali, de manera que no había lugar a acceder a la indemnización de perjuicios. 1.1.8.- Mediante auto del 5 de diciembre de 2022 el Tribunal aclaró la sentencia emitida en el sentido de indicar que la parte vencida dentro del litigio y, por tanto, la condenada al pago de costas, era la demandante, en tanto no se accedió al restablecimiento del derecho y, por ende, no se obtuvo el fin último perseguido con la radicación de la demanda. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte interesada invocó los siguientes argumentos: 1.2.1.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró el derecho fundamental al debido proceso toda vez que el fallo se limitó a declarar la nulidad de los actos demandados y a negar las demás pretensiones, por lo que no tuvo en cuenta los perjuicios ocasionados a los actores, los cuales fueron alegados en la demanda.
Frente a esto, esgrimió que se acreditó la relación de los accionantes como propietarios del vehículo afiliado a la Cooperativa Especializada de Transporte y Servicios la Ermita Ldta., argumento bajo el que “de manera lógica puede concluirse que, con la expedición de los mencionados actos administrativos, declarados hoy nulos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se limitó la actividad que podían realizar los vehículos vinculados con la empresa de transportes, afectando de manera directa a las personas que dependían de estos ingresos económicos.”.
Agregó que los ingresos económicos fueron discriminados en la liquidación incluida en el escrito de demanda, en el que se puede ver “que se generó un daño efectivo a la parte demandante, es decir que, no es viable asegurar que no se allegaron medios de prueba que permitan evidenciar la utilidad que presuntamente dejó de percibir el demandante, producto de la restricción en la movilidad del vehículo del que es propietario.”.
Por lo anterior, aseguró que debió proferirse una condena en abstracto, oportunidad en la que los demandantes tendrían la carga de presentar una liquidación de perjuicios y probar a través de un incidente los daños generados con el actuar de la Administración, de conformidad con el artículo 193 del CPACA. 1.2.2.- Posteriormente, citó la definición del defecto por desconocimiento del precedente dada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-345 de 2017 y afirmó que este requisito especial “se aplica al caso en concreto toda vez que la autoridad judicial accionada (…) se apartó de las consideraciones tomadas en varios casos con igualdad de presupuestos fácticos y jurídicos”.
Al efecto, trajo a colación la sentencia emitida por el Consejo de Estado el 18 de febrero de 2016 al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 13001-23-31-000-2001-00362-01, en la que se indicó que el juez está en la obligación de apreciar las pruebas en su conjunto y de acuerdo con las reglas de la sana crítica, además de que en caso de que no se haya establecido en su totalidad la cuantía de los perjuicios, la codena se hará en abstracto y su liquidación se adelantará mediante el trámite incidental.
De igual forma, citó la sentencia del 16 de agosto de 2012 proferida por la misma Corporación en el asunto No. 25000-23-26-000-1994-00427-01, de la que la parte actora concluye que se afirmó que la indemnización de perjuicios emerge con la vulneración del derecho o del interés tutelado por el ordenamiento jurídico, “filosofía [que] (…) deberá ser aplicada aquí, como quiera que se generó una vulneración del derecho o del interés tutelado por el ordenamiento jurídico, prueba de ello fue la declaratoria de nulidad que efectuó el despacho sobre los actos administrativos puestos en su conocimiento, así que de dicha vulneración, como bien lo refiere el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emerge de la falta de indemnización de perjuicios, perjuicios que si bien por ahora no son cuantificables, lo serán a través de la aplicación y procedimiento de la condena en abstracto que aquí se reclama”. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela La parte actora solicitó declarar que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró su derecho al debido proceso y ordenar que la autoridad judicial accionada profiera una decisión “conforme con los precedentes judiciales y se condene en abstracto para que sea posible adelantar el trámite incidental de liquidación, con la finalidad de hacer efectivo restablecimiento del derecho en razón de la nulidad declarada de los decretos.”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 15 de junio de 2023 el ponente admitió la acción de tutela y ordenó las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El distrito de Santiago de Cali indicó que no se configuran las causales para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales, en cambio, se pretende usar el mecanismo constitucional como una instancia adicional para controvertir las decisiones adoptadas por el juez natural. 2.1.2.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca sostuvo que a pesar de que la parte actora atribuye la configuración de un defecto fáctico por no haber valorado pruebas que demostraban los perjuicios, lo cierto es que no señalaron en concreto qué documentos dejaron de valorarse.
Agregó que, sin perjuicio de ello, la decisión enjuiciada tuvo en cuenta la totalidad de pruebas aportadas, sin embargo, de aquellas no se podía concluir la causación de los perjuicios solicitados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Jesús María Salazar López y Jorge William Giraldo Giraldo en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada incurrió en las causales específicas de procedencia alegadas. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 76001-33-33-010-2015-00249-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Jesús María Salazar López y Jorge William Giraldo Giraldo alegaron, en esencia, que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso ya que declaró la nulidad de los actos administrativos enjuiciados pero no ordenó el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados a los actores por las medidas de pico y placa adoptadas para buses como el que era de su propiedad, a pesar de que de manera lógica podía concluirse que los decretos anulados afectaron sus ingresos económicos por la limitación del número de frecuencias realizadas al mes por su automotor.
Por lo anterior, reprocharon que el Tribunal enjuiciado no profirió una condena en abstracto para tener la oportunidad de probar, a través de un incidente de regulación de perjuicios, los daños presuntamente causados por el distrito de Santiago de Cali. Así mismo, aseguraron que se incurrió en desconocimiento del precedente, pues en dos sentencias emitidas por el Consejo de Estado se afirmó que en los casos en los que no se haya establecido la cuantía de los perjuicios, la condena se hará en abstracto; y que la indemnización de perjuicios emerge con la vulneración del derecho o interés tutelado por el ordenamiento jurídico. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 30 de junio de 2022 dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se dilucidan las siguientes consideraciones: “(…) [E]n la demanda se solicitó el reconocimiento y pago [de] perjuicios tasados en la suma de $79.555.000, correspondiendo un total de $15.120.000 por daños materiales y $64.435.000. por daños morales, basados en la limitación de frecuencias de recorridos del vehículo de propiedad del demandante.
No obstante, debe indicarse que el único material arrimado para sustentar los perjuicios que se predicaron como causados a los actores fue lo referido a la propiedad que tiene sobre el vehículo tipo BUS de placas VCA696. Y la afiliación del precitado vehículo de servicio público a la COOPERATIVA DE TRANSPORTE ESPECIALIZADA DE TRANSPORTE (sic) Y SERVICIOS LA ERMITA LTDA, con la cual el 15 de septiembre de 2015 los demandantes suscribieron contrato con el objeto de prestar el servicio público de transporte.
De lo anterior deviene que no se acreditó lo afirmado sobre la disminución de las frecuencias de las rutas ni mucho menos la reducción del patrimonio del demandante por causa de la implementación de la medida del pico y placa en Cali. Si bien en la demanda se fijaron las sumas de $15.120.000 por daños materiales y $64.435.000 por daños morales, lo cierto es que ninguna de ellas aparece sustentada, siendo necesaria su acreditación para poder imponer condena.
En este escenario, no es posible determinar la prosperidad de la pretensión de restablecimiento del derecho, puesto que no se demostró el perjuicio que se adujo fue ocasionado por la expedición de los actos administrativos demandados, sugiriendo el incumplimiento del deber contemplado en el art. 167 del CGP, que recae en la parte actora, sobre la prueba de los supuestos de hecho de las normas respecto de las cuales se busca lograr un determinado efecto jurídico; aspecto necesario para poder acceder a lo pretendido, de acuerdo con la jurisprudencia vertida por el Consejo de Estado.
Ahora bien, debido a la pertinencia, la Sala se permite traer a colación lo expresado sobre la necesidad de evidenciar el perjuicio en procesos como el particular para poder acceder a la prensión de restablecimiento, siendo insuficiente e inviable el señalamiento de la cuantía para tener por cumplido el deber probatorio. “2.4. (…) De manera razonable, el tribunal demandado consideró que la estimación de la cuantía no resulta suficiente para efecto de tener por demostrado el lucro cesante, pues en este aspecto lo que debe evidenciarse es la existencia de un aprovechamiento económico previo y la existencia de una pérdida derivada de la aplicación de la medida de pico y placa. 2.4.2.
Además, la prueba del lucro cesante no puede sustentarse en un mero cálculo del demandante, sino que debe estar apoyada en documentos o pruebas indiciarias que evidencien la afectación económica concreta derivada de la ejecución del acto administrativo que fijó el pico y placa en el municipio de Cali. Por ejemplo, el demandante bien pudo aportar extractos bancarios, libros de contabilidad o consignaciones realizadas por la empresa administradora del vehículo, etcétera, pero no lo hizo”.
(Destacado de la Sala). Conforme con lo expresado, habrá de revocarse parcialmente la sentencia de primera instancia para acceder a lo pretendido a título de nulidad, pero se confirmará en lo atinente al restablecimiento del derecho, por lo vertido en este proveído.”. 4.3.2.- Luego de relatado lo que precede, se observa que en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se evalúe la posibilidad de que le sea reconocida la indemnización de perjuicios por daños materiales y morales a pesar de que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue claro en indicar que los demandantes no allegaron los medios de prueba necesarios para acreditar la causación del perjuicio que alegaron en la demanda; por el contrario, se limitaron a demostrar su propiedad sobre el vehículo y la afiliación de este a la Cooperativa Especializada de Transporte y Servicios La Ermita Ltda., lo cual no evidencia de forma alguna la afectación económica que presuntamente sufrieron con la adopción de la medida de pico y placa. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados; además de que la Sala no pierde de vista que la argumentación esbozada en la solicitud de tutela resulta insuficiente debido a que se limita a afirmar que el Tribunal enjuiciado omitió la valoración de determinadas pruebas sin especificar a cuáles se refiere, y a traer a colación dos sentencias proferidas por el Consejo de Estado sin detallar sus supuestos fácticos y jurídicos o porqué aquellas debían ser tenidas en cuenta por la autoridad judicial accionada para resolver su caso.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Jesús María Salazar López y Jorge William Giraldo Giraldo, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala