CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: SOCIEDAD MULEROS CLUB LTDA Y OTROS Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS Tema: Daño causado por suspensión de construcción de estación de servicio.

No se probó el daño alegado. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO El 22 de marzo de 2006, el municipio de Fusagasugá otorgó licencia de construcción a Muleros Club Ltda., para edificar una estación de servicio de combustible al lado de la vía que conducía al municipio de Girardot.

No obstante, según se narra en la demanda, cuando la construcción ya se encontraba adelantada, el 3 de julio de 2007, el municipio de Fusagasugá ordenó la suspensión de la obra, aduciendo que ésta interfería con la construcción de un puente peatonal que se edificaría en esa misma ubicación. Muleros Club Ltda. y sus socios, consideran que la Nación - Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Concesiones, la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. y el municipio de Fusagasugá son patrimonialmente responsables por suspender la construcción de la estación de servicio referida, pues aducen que ello les causó perjuicios económicos que no estaban en la obligación de soportar.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 2 II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 19 de diciembre de 20081_2, Muleros Club Ltda y sus socios, Olga María Aguilera Prins y Pedro Nel Villamil González, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentaron demanda contra la Nación - Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Concesiones (en adelante INCO), la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. y el municipio de Fusagasugá, para que se les declarara patrimonialmente responsables por suspender la construcción de una estación de servicio de gasolina, en inmueble de su propiedad, en la vía que conducía al municipio de Girardot.

Como pretensiones de su demanda, los demandantes solicitan condenar a las accionadas a pagar, por perjuicios morales, el equivalente a 700 SMLMV para Olga María Aguilera Prins y Pedro Nel Villamil González; por “perjuicios a la vida de relación”, 700 SMLMV para Olga María Aguilera Prins y Pedro Nel Villamil González; por daño emergente, la suma de $7.000’000.000 a Muleros Club Ltda; y por lucro cesante, la suma de $4.000’000.000 a Muleros Club Ltda. En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que, en fecha indeterminada, la sociedad Muleros Club Ltda. solicitó a la oficina de Planeación de Fusagasugá concederle licencia de construcción para edificar una estación de servicio para venta de combustibles en un inmueble ubicado al lado de la vía que conducía al municipio de Girardot.

Indican que el 22 de marzo de 2006, el municipio de Fusagasugá concedió la licencia de construcción y ello dio lugar a que se iniciara la obra, financiada con préstamos bancarios adquiridos por la sociedad y sus socios. 1 Fl. 1 a 14, C.1. 2 La parte demandante también presentó reforma a la demanda, la cual se encuentra incorporada en los hechos y pretensiones del acápite 1 de esta providencia. (Fl. 159 a 168, C.1.) Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 3 Señala que 3 de julio de 2007, el municipio de Fusagasugá ordenó la suspensión de la obra de construcción de la estación de servicio de combustible, aduciendo que ésta interfería con la construcción de un puente peatonal que se edificaría en esa misma ubicación. Refiere que, posteriormente, en fecha indeterminada, se les comunicó -no precisa quién- a los demandantes que ya no se construiría el puente peatonal en el lugar donde funcionaria la estación de servicio, de ahí que podía llevarse a cabo la obra suspendida.

Los demandantes consideran que la Nación - Ministerio de Transporte, el INCO, la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. y el municipio de Fusagasugá son patrimonialmente responsables por suspender la construcción de la estación de servicio referida, pues aducen que ello les causó perjuicios económicos que no estaban en la obligación de soportar. 2.

Contestaciones Los días 17 de junio de 20093 y 12 de noviembre de 20094 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda y la reforma a la misma y ordenó su notificación a las entidades demandadas y al Ministerio Público. 2.1. El Ministerio de Transporte5 indicó que la suspensión de la obra no ocasionó un daño a los accionantes, pues la sociedad demandante omitió solicitarle previamente autorización para ejercer la actividad de distribuidor minorista de combustibles.

Propuso las excepciones que denominó: “culpa exclusiva de la víctima” y “hecho de un tercero”. 3 Fl. 30 a 32, C.1. 4 La cual quedó incorporada en los hechos y pretensiones señalados en el acápite 1 de esta providencia (Fl. 175 a 177, C.1.). 5 Fl. 49 a 55, 181 y 182 C.1. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 4 2.2.

El municipio de Fusagasugá6 señaló que no era competente para examinar la documentación requerida para realizar la actividad de distribuidor minorista de combustibles. Formuló las excepciones que denominó: “ausencia de nexo causal” y “culpa exclusiva de la víctima”. 2.3. La Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A.7 sostuvo que cumplió con las obligaciones pactadas en el contrato de concesión No. GG-040 de 2004, como colaborador del INCO, entidad que era la dueña de la vía y para quien emitió un concepto técnico sobre la viabilidad de la ubicación de la estación de servicio.

Propuso las excepciones que denominó: “primacía del interés general sobre el particular”, “inexistencia de daño”, “Falta de legitimación en la causa por pasiva” e “inepta demanda por falta de pruebas en las afirmaciones fácticas”. 2.4. El INCO8 señaló que, aunque la demandante hubiera obtenido la licencia de construcción, ello no la eximía de obtener los permisos previos del Ministerio de Transporte y del INCO para poner en funcionamiento la estación de servicio de combustible.

Formuló las excepciones que denominó: “culpa exclusiva de la víctima”, “hecho de un tercero”, “inexistencia de daño antijurídico y de falla del servicio del INCO por carencia de título de imputación jurídico fáctico” y “Falta de legitimación en la causa por pasiva del INCO”. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 30 de enero de 20139 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1.

La parte actora10 y la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A.11, reiteraron lo expuesto en la demanda y en su contestación, respectivamente. 6 Fl. 112 a 114 y 200 a 202 C.1. 7 Fl. 115 a 135, C.1. 8 Fl. 203 a 207, C.1. y Fl. 1 a 9, C.3. 9 Fl. 41, C.2. 10 Fl. 42 a 62, C.2. 11 Fl. 63 a 105, C.2. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 5 3.2.

El INCO, el Ministerio de Transporte y el municipio de Fusagasugá guardaron silencio. 3.3. El Ministerio Público12 presentó concepto en el que consideró que debían negarse las pretensiones de la demanda, porque el daño se produjo por culpa exclusiva de la víctima, quien no tenía autorización del Ministerio de Transporte para operar la estación de gasolina. 4.

Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 18 de abril de 201313 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, al constatar que el daño se produjo por culpa exclusiva de la víctima, dado que la sociedad demandante no obtuvo autorización previa del Ministerio de Transporte para operar la estación de gasolina que pretendió construir en la vía que conducía a Girardot.

Al efecto, el a quo manifestó: “no desconoce la Sala el argumento expuesto por la parte actora para pretender imputarle la responsabilidad al municipio de Fusagasugá, esto es, que al haberse otorgado el permiso para que los demandantes empezaran la construcción de la estación de servicio, se generó una situación de confianza legitima.

Sin embargo, dicho argumento no resulta de recibo, pues como se ha indicado, el daño objeto de reclamación se deriva de una omisión de la parte actora, al no tramitar la autorización del Ministerio de Transporte, requisito que le era exigible, pues la norma que lo contenía era clara al indicar que el interesado debía presentarla a efectos de poder tramitar la solicitud”. 12 Fl. 135 a 168, C.2. 13 Fl. 175 a 188, Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 6 5. Recurso de apelación El 20 de mayo de 201314, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 12 de junio de 201315 y admitido el 12 de agosto de 201316. 5.1. Los demandantes17 reiteraron los argumentos expuestos en la demanda.

Asimismo, señalaron que no existía relación entre el daño por el que reclamaban perjuicios y el hecho de que no hubiesen solicitado permiso al Ministerio de Transporte para operar la estación de servicio de combustible. Igualmente, indicaron que se encontraban amparados en el principio de confianza legítima, dado que, confiados en que el municipio de Fusagasugá les había otorgado licencia de construcción, comenzaron a edificar la obra que fue suspendida sin justificación alguna. 6.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El 2 de septiembre de 201318 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1. La parte demandante19, la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A.20 y el INCO21 reiteraron los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en las contestaciones de la demanda, respectivamente. 6.2.

El Ministerio de Transporte, el municipio de Fusagasugá y el Ministerio Público guardaron silencio. 14 Fl. 190 a 203, Cuaderno del Consejo de Estado. 15 Fl. 205, Cuaderno del Consejo de Estado. 16 Fl. 209, Cuaderno del Consejo de Estado. 17 Fl. 190 a 203, Cuaderno del Consejo de Estado. 18 Fl. 210, Cuaderno del Consejo de Estado. 19 Fl. 211 a 213, Cuaderno del Consejo de Estado. 20 Fl. 214 a 227, Cuaderno del Consejo de Estado. 21 Fl. 228 a 230, Cuaderno del Consejo de Estado.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 7 III. CONSIDERACIONES 1. Competencia La jurisdicción como atributo del poder que faculta al Estado para administrar justicia en el territorio nacional es única e indivisible y corresponde ejercerla a todos los jueces de la República.

Así, su ejercicio se ha distribuido en diferentes ramas jurisdiccionales como lo son, entre otras: i) la ordinaria, ii) la contencioso administrativa, iii) la constitucional, iv) la penal militar, v) la especial indígena y vi) la especial para la paz. Al interior de cada jurisdicción debe existir un sistema de reparto que permita la asignación ordenada de los procesos entre los distintos jueces que la conforman.

Ciertamente, ello se logra a través de la distribución de competencias, por medio de las cuales el Estado da cuenta de la facultad que tiene cada juez para ejercer la jurisdicción en determinadas materias y dentro de una porción delimitada del territorio. Al efecto, esta Corporación ha definido que22 la competencia para conocer de los diferentes asuntos se fija de acuerdo con los siguientes criterios: i) la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo); ii) la calidad o condiciones especiales de las partes que concurren al proceso (factor subjetivo); iii) la naturaleza de la función que desempeña la autoridad que tiene a su cargo la definición y resolución del proceso (factor funcional); iv) el lugar donde debe tramitarse y desarrollarse el proceso (factor territorial); y v) la competencia previamente determinada para otro proceso, lo que permite que un proceso asignado a un juez absorba los otros asuntos que, con relación a un tema específico, puedan ser promovidos con posterioridad (factor de conexidad o de atracción)23. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Auto del 15 de junio de 2015, Rad.: 51174. 23 Corte Constitucional. Sentencia C-328 de 2015. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 8 En este orden ideas, si bien la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está estatuida para decidir controversias que se susciten entre entidades estatales o entre estas y particulares, lo cierto es que también tiene competencia ocasional para vincular y juzgar a los particulares o personas de derecho privado, aun cuando al momento de realizar el análisis probatorio del proceso se establezca que la entidad pública, también demandada, no es responsable de los hechos y daños que se le atribuyen en el libelo introductorio24.

Precisamente la Sección Tercera de Esta Corporación, en sentencia del 29 de agosto de 200725, advirtió que el fuero de atracción resulta procedente siempre que desde la formulación de las pretensiones y su acervo probatorio pueda inferirse que existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad pública accionada en conjunto con un sujeto de derecho privado, pueda resultar condenada.

En el mismo sentido, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que cuando el derecho de acción se ejerce contra una entidad pública y contra un sujeto de derecho privado por un asunto litigioso que en principio debería ser ventilado ante la jurisdicción ordinaria, el proceso debe surtirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que adquiere la competencia para examinar la responsabilidad de todos los accionados26.

De conformidad con lo anterior, el fuero de atracción implica, entonces, que el juez administrativo tiene competencia para vincular y juzgar entidades públicas en conjunto con otras entidades o incluso sujetos de derecho privado frente a los cuales la competencia, en principio, se encuentra atribuida a otra jurisdicción. De hecho, en sentencia del 18 de junio de 2015 la Sección Tercera del Consejo de Estado manifestó lo siguiente: 24 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”.

Sentencias del 1° de marzo de 2018, Rad.: 43629; y del 28 de agosto de 2019, Rad.: 52603. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 22 de marzo de 2017, Rad.: 38958. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 1° de octubre de 2008, Rad.: A.G. 2005- 02076-01. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 9 “[…] El factor de conexión implica que cuando se demanda a una entidad pública el competente es el juez administrativo, en conjunto con otras entidades incluso con particulares en relación con los cuales la competencia para el conocimiento de los pleitos en los que se encuentren implicados, en principio se encuentra atribuida a otra jurisdicción, por aplicación del ‘factor de conexión’, el juez de lo contencioso adquiere competencia para conocer del asunto en relación con todos ellos. […] Un buen ejemplo de aplicación del factor de conexión en la jurisdicción contenciosa administrativa es el llamado fuero de atracción. En virtud de dicha figura, a demandarse de forma concurrente a una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a esta jurisdicción y a otra entidad privada, cuya competencia correspondería a la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera – Jurisdicción Contencioso Administrativa-, la cual tiene competencia, entonces, para fallar acerca de la responsabilidad de las dos demandadas”27 Tal circunstancia posibilita que el juez de lo contencioso administrativo pueda dirimir controversias en las cuales intervengan particulares, siempre que su vinculación con las personas de derecho público cuente con un fundamento sólido, es decir, que en la demanda se invoquen acciones u omisiones que conduzcan razonablemente a pensar que su responsabilidad pueda verse comprometida28.

Esta conclusión ha sido expuesta por la jurisprudencia del Consejo de Estado de modo uniforme y reiterado, como se hizo en sentencia del 3 de agosto de 202029, en la que se señaló que para la procedencia del fuero atracción es mandatorio que “la demanda y las pretensiones se deban haber elevado de manera concurrente tanto para las entidades públicas como para los particulares a los que se les pretende enrostrar responsabilidad, y por otro, que debe existir una mínima y fundada probabilidad de condena respecto de las entidades públicas”.

Dicho de otra manera, el hecho de que algunos de los sujetos vinculados al proceso sean juzgados naturalmente por el juez ordinario, no excluye la competencia de esta jurisdicción por la aplicación del fuero de atracción. Es decir, basta que el demandante con suficientes fundamentos fácticos y jurídicos impute acciones u omisiones contra varios sujetos y que uno de ellos deba ser juzgado 27 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 18 de junio de 2015, Rad.: 51714. 28 Ibídem. 29 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 3 de abril de 2020, Rad.: 44428. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 10 por esta jurisdicción, para que ésta asuma la competencia, sin que resulte relevante si la sentencia absuelve o no a la entidad pública.

Es así como, en aquellos eventos en los que se formule una demanda, tanto contra una entidad estatal como en contra un sujeto de derecho privado de manera concurrente, por un asunto que en principio debería ser decidido por un juez de la jurisdicción ordinaria, el proceso debe adelantarse ante esta jurisdicción, pues el juez de lo contencioso administrativo adquiere competencia para definir la responsabilidad de todos los demandados30, siendo menester, para dichos efectos, estudiar el petitum y los hechos que dieron origen al daño cuya reparación se alega31.

En el caso sub examine la parte demandante pretende que se declare patrimonialmente responsables a la Nación – Ministerio de Transporte, al INCO - hoy Agencia Nacional de Infraestructura ANI -, al municipio de Fusagasugá y a la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. por suspender la construcción de una estación de servicio de combustible, pues aducen que ello les causó perjuicios económicos que no estaban en la obligación de soportar.

Lo anterior permite inferir razonablemente que, en tanto las entidades públicas demandadas presuntamente ocasionaron los daños alegados, su responsabilidad puede quedar comprometida, al igual que ocurre con la sociedad de carácter privado, también demandada por los mismos hechos y con igual propósito, pues los hechos que dan origen a la demanda son los mismos y el petitum realizado en el libelo introductorio así lo permite establecer.

De hecho, la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. emitió concepto desfavorable a la construcción de la estación de servicio de combustible y fue la que le comunicó al director de Planeación de Fusagasugá, al INCO y al Ministerio de Transporte que dicha construcción interfería con la de un puente peatonal en la vía Bosa - Granada – Girardot, la cual 30 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 25 de julio de 2019, Rad.: 51687. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de agosto de 1994, Rad.: 10.007 y 9480.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 11 administraba en virtud de un contrato de concesión (hechos probados 7.1.1., 7.1.9., 7.1.10. y 7.1.11.). En consecuencia, en virtud del fuero de atracción, esta jurisdicción está habilitada para pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial de la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A., toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8232 del Código Contencioso Administrativo, normatividad aplicable al momento en que ocurrieron los hechos, se trata de un asunto litigioso que involucra la actividad de entidades públicas que también fueron demandadas, a saber, la Nación – Ministerio de Transporte, el INCO - hoy Agencia Nacional de Infraestructura ANI - y el municipio de Fusagasugá, y esto comprende la competencia para decidir sobre la responsabilidad predicada respecto de la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A., pues el fuero de atracción permite la vinculación de esta entidad de derecho privado para dirimir la litis.

Por lo demás, esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia del 18 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puesto que la cuantía de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación33, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 129 y 132, numeral 6, del C.C.A. 2.

Acción procedente La acción de reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación 32 “Artículo 82: […] la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para juzgar las controversias y litigios originadas en las entidades públicas, las sociedades de economía mixta con capital superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos los juzgados administrativos de conformidad con la Constitución y la ley”. 33 La sumatoria de las pretensiones se estimó en de $10.646’100.000 y 500 SMLMV para la fecha de presentación de la demanda (19 de diciembre de 2008) equivalían a $ 230’750.000. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 12 temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, según lo dispone el artículo 8634 de Código Contencioso Administrativo.

En este caso, la acción procedente es la reparación directa, porque se reclama la reparación de perjuicios por una supuesta acción de la Nación - Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Concesiones (en adelante INCO), la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. y el municipio de Fusagasugá. 3. Vigencia de la acción Aunque en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes, ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo; resulta necesario verificar si la demanda se presentó en el tiempo oportuno por cuanto se trata de un presupuesto procesal35.

Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando 34 “Artículo 86. Acción de reparación directa. La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa.

Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública”. 35 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.

Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

Y como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”. Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 13 a la protección del interés general36, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción37, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle 36 Corte Constitucional.

Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 37 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 14 configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure38 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia39, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el sub judice se observa que no obra prueba que dé cuenta cuándo habría iniciado la suspensión de la construcción de la estación de servicio de combustible de los demandantes ni cuándo se habría reanudado o terminado esta. Siendo ello así, se advierte que no es posible determinar el momento a partir del cual la parte demandante comenzó a verse afectada por la aludida suspensión. No obstante, lo anterior, en aplicación de los principios pro actione y pro damnato40, y para 38 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 39 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”. 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de octubre de 2016. exp. 39133.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 15 garantizar el acceso a la administración de justicia, la Sala estudiará el fondo del asunto, como ya lo ha hecho en situaciones similares41. 4. Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis42. 4.1.

La sociedad Muleros Club Ltda. es la persona jurídica sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, pues es la propietaria del inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 157-84485, en el que se adelantó la construcción de la estación de servicio de combustible, como consta en copia de la escritura pública 482 del 17 de marzo de 2006 y en el certificado de tradición de dicho inmueble43. 4.2.

Pedro Nel Villamil González no se encuentra legitimado en la causa por activa, pues si bien su nombre aparece en la licencia de construcción que otorgó el municipio de Fusagasugá para edificar la estación de servicio de combustible, (hechos probados 7.1.2. y 7.1.3.), ello obra de esta manera, porque presentó la solicitud de construcción como gerente suplente de la sociedad demandante (hecho probado 7.1.4.), de ahí que no tiene interés para actuar en nombre propio. 4.3.

Olga María Aguilera Prins tampoco se encuentra legitimada en la causa por activa, pues si bien era socia y representante legal de Muleros Club Ltda. (hecho probado 7.1.2.), no era la dueña del predio en el que se adelantaba la construcción de la estación de servicio de combustible, por la que se reclama aquí indemnización de perjuicios. 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 24 de abril de 2024, exp. 68949 y sentencia del 23 de septiembre de 2024, exp. 56541. 42 Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, exp. 24677.

“La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio.” 43 Fl. 13 a 23, C.4. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 16 4.4.

La Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues para la época de los hechos estaba ejecutando el contrato de concesión No. GG-040 de 2004 como administradora del proyecto vial Bosa - Granada – Girardot (hecho probado 7.1.1.), vía sobre la que estaba ubicado el predio en el que se estaba construyendo la estación de servicio de combustible.

Además, porque se aduce en la demanda y, así se comprobó, que dicha entidad le comunicó al director de Planeación de Fusagasugá, al INCO y al Ministerio de Transporte, que dicha construcción interfería con la de un puente peatonal en la misma ubicación (hechos probados 7.1.9., 7.1.10. y 7.1.11.). 4.5. El INCO - hoy Agencia Nacional de Infraestructura - se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues para la época de los hechos había suscrito el contrato de concesión No. GG-040 de 2004 con la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. para la administración del proyecto vial Bosa - Granada – Girardot (hecho probado 7.1.1.), vía sobre la que estaba ubicado el predio en el que se estaba construyendo la estación de servicio de combustible.

Además, porque le comunicó a la sociedad Muleros Club Ltda. que la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. había emitido un concepto técnico, según el cual la construcción de la estación de servicio de combustible no era viable técnicamente, pues en el mismo lugar estaba prevista la construcción de un puente peatonal (hecho probado 7.1.8.). 4.6.

Los intereses de la Nación están debidamente representados por el Ministerio de Transporte y, por tanto, se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad que le pidió al municipio de Fusagasugá que ordenara la suspensión de la construcción de la estación de servicio de combustible de la sociedad demandante (hecho probado 7.1.12.). 4.7.

El municipio de Fusagasugá se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues fue la entidad que otorgó la licencia de construcción de la estación de servicio de combustible, que, según la demanda luego fue suspendida sin justificación alguna (hecho probado 7.1.5.). Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 17 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se probó el daño alegado en la demanda, esto es, que se suspendió la construcción de la estación de servicio de combustible de la sociedad demandante. 6. Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 6.1.

Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199144 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado. El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento.

En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho45, que contraría el orden legal46 o que está desprovista de una causa que la justifique47, resultado que se produce sin derecho, al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida48, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin 44 “Artículo 90.

El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 45 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 46 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad. Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 47 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 48 Cosso.

Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava. Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 18 repararlo por el desvalor patrimonial que sufre. Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente.

La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros49.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 18 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, los demandantes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda, Asimismo, señalaron que no existía relación entre el daño por el que reclamaban perjuicios y el hecho de que no hubiesen solicitado permiso al Ministerio de Transporte para operar la estación de servicio de combustible.

Igualmente, indicaron que se encontraban amparados en el principio de confianza legítima, dado que, confiados en que el municipio de Fusagasugá les había otorgado licencia de construcción, comenzaron a edificar la obra que fue suspendida sin justificación alguna. 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 19 En este sentido, y comoquiera que solo la demandante presentó recurso de apelación contra el fallo proferido el 18 de abril de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil50, exclusivamente habrá lugar a resolverse el asunto sub lite en aquellos aspectos que se reprocha como desfavorable en el recurso.

Por ello, a continuación, se analizará si las entidades demandadas son patrimonialmente responsables por suspender la construcción de una estación de servicio de gasolina, en inmueble de propiedad de la sociedad accionante, ubicado en la vía que de Fusagasugá conducía al municipio de Girardot. Con tal propósito, la Sala enunciará cuáles son los hechos probados relevantes y, a partir de allí, analizará si los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado se encuentran acreditados. 7.1.

Hechos probados De acuerdo con el material probatorio arrimado al proceso, se encuentra acreditado lo siguiente: 7.1.1. Se acreditó que, el 1° de julio de 2004, el INCO y la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. celebraron el contrato de concesión No. GG-040 de 2004 para “la construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento del proyecto vial Bosa - Granada – Girardot”.

Así conta en la copia de dicho contrato51. 7.1.2. Se comprobó que el 19 de enero de 2006, se constituyó la sociedad Muleros Club Ltda., cuyo objeto era el desarrollo y comercialización de servicios generales 50 “Artículo 357. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” 51 Fl. 15 a 184, C.3. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 20 dirigidos al gremio de transportadores de carga, entre ellos, el suministro de combustibles, lubricantes, repuestos y accesorios.

Igualmente, consta que Olga María Aguilera Prins y Pedro Nel Villamil González eran sus socios y la primera actuaba como su gerente y representante legal y el segundo como su suplente. De ello da cuenta copia del certificado de existencia y representación legal52. 7.1.3. Consta que, en fecha indeterminada, Pedro Nel Villamil González solicitó al municipio de Fusagasugá licencia de construcción para edificar la estación de servicio denominada “Muleros Club” y que, para el 21 de febrero de 2006, esta se encontraba en trámite de aprobación. De ello dan cuenta la solicitud sin fecha y la certificación expedida el 21 de febrero de 2006 por el director de Planeación de ese Municipio53. 7.1.4.

Se probó que mediante escritura pública 482 del 17 de marzo de 2006, la sociedad Muleros Club Ltda. adquirió mediante compraventa el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria 157-84485, ubicado en el municipio de Fusagasugá, al lado de la vía nacional que conducía a Girardot. De ello dan cuenta copia de dicha escritura y del certificado de tradición de dicho inmueble54. 7.1.5.

Se comprobó que, el 22 de marzo de 2006, el municipio de Fusagasugá otorgó licencia para la construcción de la estación de servicio de combustible a Muleros Club Ltda. Así consta en dicho documento, suscrito por el director de Planeación de ese municipio55. 7.1.6. Se verificó que el 3 de agosto de 2006, el INCO le solicitó a la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. concepto técnico sobre la construcción de la estación de servicio “Muleros Club”.

Así consta en la comunicación de la misma fecha56. 52 Fl. 74 a 74, Cuaderno 4 de pruebas. 53 Fl. 5 y 12, Cuaderno 5 de pruebas. 54 Fl. 13 a 15 y 17 a 23, Cuaderno 4 de pruebas. 55 Fl. 3, Cuaderno 2 de pruebas. 56 Fl. 17, Cuaderno 2 de pruebas. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 21 7.1.7.

Se probó que, en respuesta a dicha solicitud, el 4 de diciembre de 2006, el gerente técnico de la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. le manifestó al INCO que su concepto técnico sobre la construcción de la estación de servicio Muleros Club era desfavorable, dado que en el mismo lugar se había concertado la ubicación de un puente peatonal.

De ello da cuenta el oficio de la misma fecha del cual se destaca lo siguiente57: “[…] De acuerdo con la solicitud de la comunidad y los alcaldes de la región del Sumapaz, y de conformidad con el Instituto Nacional de Concesiones INCO, Consorcio EDL Ltda., Dis Ltda., IPC Ltda. Ingenieros Consultores y la sociedad Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. se definió la ubicación de un puente peatonal en el PR 55+515 aproximadamente.

Teniendo en cuenta lo estipulado en el artículo once (11) de la Resolución Numero 004101 de 2006: ‘Artículo 11. Para mantener márgenes de seguridad en el tránsito de personas y vehículos por la proximidad de estaciones de servicio a obras de infraestructura de transporte tales como: viaductos, túneles, puentes, peajes, drenajes y obras especiales como canalizaciones, cauces de ríos u otras, los funcionarios del Invias, Inco y/o firmas contratistas o concesionarias que practiquen la visita técnica, operativa y de viabilidad, exigirán que la estación de servicio se ubique como mínimo a 50 metros cuando se trate de región montañosa y a 500 metros cuando la zona sea plana del lindero de la estación’.

Por lo anterior, la Concesión no emite concepto técnico favorable con respecto a la construcción de la estación de servicio Muleros Club ubicada entre el PR55+521 y el PR55+601. […]” 7.1.8. Consta que el 11 de diciembre de 2006, el INCO informó a los “señores estación de servicio Muleros Club” que la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. había emitido concepto técnico desfavorable para la construcción de la estación de servicio de combustible.

De ello da cuenta la comunicación de la misma fecha58. 7.1.9. Se demostró que, el 8 de marzo de 2007, el gerente técnico de la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. requirió al director de Planeación de Fusagasugá para que le explicara por qué se estaba adelantando la construcción de la estación de servicio “Muleros Club”, cuando esa Concesión había emitido concepto 57 Fl. 10 y 11, Cuaderno 2 de pruebas. 58 Fl. 20, Cuaderno 2 de pruebas.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 22 desfavorable para realizar dicha obra. De ello da cuenta la comunicación de la misma fecha59. 7.1.10. Se verificó que el 3 de abril de 2007, el gerente técnico de la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. informó al INCO que, a pesar del concepto técnico desfavorable emitido el 4 de diciembre de 2006, la construcción de la estación de servicio seguía adelante.

Así consta en el oficio de la misma fecha60. 7.1.11. Se constató que el 21 de junio de 2007, el gerente técnico de la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. informó al Ministerio de Transporte que había emitido concepto técnico desfavorable a la construcción de la estación de servicio “Muleros Club”, pues interfería con la construcción de un puente peatonal que se tenía proyectado en esa misma ubicación y con la ampliación de la doble calzada de la vía Bosa - Granada – Girardot.

De ello da cuenta la comunicación de la misma fecha61. 7.1.12. Consta que el 3 de julio de 2007, la coordinadora de vías carreteables del Ministerio de Transporte le solicitó al alcalde de Fusagasugá que ordenara la suspensión de la construcción de la estación de servicio “Muleros Club”, dado que ese Ministerio no la había autorizado.

Así consta en el oficio de la misma fecha, del cual se destaca lo siguiente62: “[…] De acuerdo con el oficio radicado a este Ministerio con MT-41434 del 21 de Junio de 2007, donde solicitan tomar medidas pertinentes con respecto a las actividades de construcción que se están realizando en la estación de servicio Muleros Club; se notifica que la ubicación de dicha estación interfiere con la construcción de la doble calzada del Proyecto Vial Bosa - Granada - Girardot.

Por tal motivo le solicitamos ordenar a quien corresponda la suspensión de dicha estación ubicada entre el PR 55+521 y el PR55+61, ya que el Ministerio de Transporte a través de esta Dirección expide autorización de ubicación de estaciones de servicio localizadas en inmediaciones de una vía nacional, en cumplimiento de lo establecido en la Resolución 5050 del 16 de Noviembre de 2006, siempre y cuando se obtenga el Concepto Técnico de Viabilidad emitido por el INCO. […]” 59 Fl. 4, Cuaderno 2 de pruebas. 60 Fl. 38 y 39, Cuaderno 5 de pruebas. 61 Fl. 6 y 7, Cuaderno 2 de pruebas. 62 Fl. 8, Cuaderno 2 de pruebas.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 23 7.1.13. Se probó que el 14 de agosto de 2007, el director de infraestructura del Ministerio de Transporte informó al gerente técnico de la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. que hasta esa fecha ese Ministerio no había recibido ninguna solicitud de permiso para la ubicación de la estación de servicio “Muleros Club”.

Así consta en el oficio de la misma fecha63. 7.1.14. Se comprobó que el 22 de enero de 2008, Muleros Club Ltda. solicitó al Ministerio de Transporte el permiso de ubicación para la estación de servicio de combustible “Muleros Club”. De ello da cuenta el escrito de la misma fecha64. 7.1.15. Se demostró que, en desarrollo del trámite de autorización por parte del Ministerio de Transporte para la ubicación de la estación de servicio Muleros Club, el 22 de enero de 2008 y el 15 de febrero de 2008, la representante legal de Muleros Club Ltda. envió sendos escritos al Ministerio de Transporte y al INCO, en los que manifestaba que daba cumplimiento a lo exigido en las Resoluciones 063 del 2003 y 5050 del 16 de noviembre de 2006 expedidas por ese Ministerio.

De ello da cuenta la comunicación de la misma fecha65. 7.1.16. Consta que el 3 de marzo de 2008 el INCO remitió a la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. la “solicitud de permiso para la estación de servicio Muleros Club” presentada por la sociedad Muleros Club Ltda., para que emitiera nuevo concepto técnico sobre la viabilidad de la construcción de dicha estación de gasolina.

De ello da cuenta el oficio de la misma fecha66. 7.1.17. Se acreditó que el 18 de marzo de 2008, el gerente técnico de la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. informó a la sociedad Muleros Club Ltda. que en la ubicación de la estación de servicio ya no se construiría ningún puente peatonal. De ello da cuenta el oficio de la misma fecha67. 63 Fl. 42 y 43, Cuaderno 5 de pruebas. 64 Fl. 15, Cuaderno anexo 11. 65 Fl. 52, Cuaderno 7 A7 de pruebas y Fl. 3 cuaderno anexo 11. 66 Fl. 32, Cuaderno 2 de pruebas. 67 Fl. 35 y 36, Cuaderno 2 de pruebas.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 24 7.1.18. Se demostró que el 28 de agosto de 2008, la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. emitió concepto en el cual consideró que tanto el INCO como el Ministerio de Transporte podían otorgar el permiso y/o autorización de ubicación a la estación de servicio “Muleros Club”.

De ello da cuenta el oficio de la misma fecha68. 7.1.19. Se acreditó que el 9 de octubre de 2008, la coordinadora de vías carreteables del Ministerio de Transporte informó a la representante legal de la sociedad Muleros Club Ltda. cuáles eran los documentos que debía allegar para obtener la autorización de ubicación de la estación de servicio “Muleros Club”.

De ello da cuenta el oficio de la misma fecha69. 7.1.20. Se verificó que el 27 de enero de 2009, Muleros Club Ltda. allegó al Ministerio de Transporte la documentación requerida para que autorizara la ubicación de la estación de servicio de combustible “Muleros Club”. De ello da cuenta el escrito de la misma fecha70. 7.1.21. Se demostró que el 17 de octubre de 2009, Muleros Club Ltda. vendió la estación de servicio de combustible a AGUAMARKET Y CIA S EN C. haciendo entrega real y material de esta a su compradora.

De ello da cuenta copia de la promesa de venta de la misma fecha de la cual se destaca lo siguiente:71 “[…] PRIMERA. El vendedor transfiere a título de venta real y efectiva a favor del comprador el pleno derecho de dominio, propiedad y posesión que tiene y ejerce sobre una estación de servicio denominada Muleros Club, actualmente con la bandera de Petrobras, ubicada en el kilómetro 70 de la vía Bogotá – Girardot, junto con todos sus bienes muebles, enseres, maquinaria y equipos que hacen parte integrante de la estación de servicio como son la VeederRoot, 2 canopis, 2 tanques de almacenamiento de 10.000 galones cada uno para gasolina corriente y ACP los cuales se encuentran empotrados en forma subterránea, 3 surtidores dispensadores de gasolina y ACPM, planta eléctrica, acometidas e instalaciones para gasolina, ACPM y GNV, equipos de oficina, etc., todo lo anterior funcionando correctamente. […] La entrega real y material de la estación de servicio objeto de la presente venta 68 Fl. 38 a 41, Cuaderno 2 de pruebas. 69 Fl. 62 y 63, Cuaderno anexo 11. 70 Fl. 65, Cuaderno anexo 11. 71 Fl. 476 y 477, Cuaderno 2 anexo 6 de pruebas.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 25 se hace el día de hoy 17 de octubre de 2009, en el estado, forma y condiciones en que se encuentra, junto con sus usos, costumbres, servidumbres, anexidades, muebles, enseres, maquinaria y equipos que le corresponden y recibido a entera satisfacción por el comprador. […]” 7.2.

Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el problema jurídico que se debate en el proceso, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y; ii) posteriormente su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración72-73. 72 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 73 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 26 7.2.1. El daño antijurídico En el sub examine se tiene que el daño alegado consiste en la limitación del derecho dominio de Muleros Club Ltda., porque las entidades accionadas suspendieron la construcción de la estación de servicio de combustible denominada “Muleros Club”, frente a la que el municipio de Fusagasugá había concedido la respectiva licencia de edificación. En efecto, en la demanda se solicitó declarar patrimonialmente responsables a las entidades accionadas “con ocasión de la falla en el servicio ante la orden de suspensión de la obra denominada estación de servicio Muleros Club”.

Ahora bien, se probó que desde marzo de 2006 la sociedad Muleros Club Ltda. obtuvo licencia de construcción para edificar la estación de servicio “Muleros Club”, pero en diciembre de 2006 la Concesión Autopista Bogotá Girardot S.A. emitió un concepto técnico desfavorable frente a la obra, dado que interfería con la construcción de un puente peatonal que se tenía proyectado erigir en esa misma ubicación, así como con la ampliación de la vía Bosa - Granada - Girardot (hechos probados 7.1.5., 7.1.7., 7.1.8. y 7.1.11.).

Igualmente, se acreditó que el 3 de julio de 2007 el Ministerio de Transporte solicitó al municipio de Fusagasugá que ordenara la suspensión de la construcción de la estación de servicio “Muleros Club” (hecho probado 7.1.12.), no obstante, lo cual, esta continuó hasta que culminó, pues el 17 de octubre de 2009, Muleros Club Ltda. la vendió a AGUAMARKET Y CIA S EN C. haciendo entrega real y material del bien (hechos probados 7.1.9., 7.1.10. y 7.1.21.).

Asimismo, además de los medios de convicción arrimados al proceso, de los cuales ya se hizo un recuento en el capítulo de hechos probados, en el plenario se practicó un dictamen pericial por parte de un perito ingeniero civil, con el fin de que verificara “A. la ubicación del inmueble, B. La obra de construcción y su estado actual, C. El área de terreno, D. La capacidad de almacenamiento de combustible, E. el proyecto de construcción a realizarse, [y] F. Constatar planos de construcción y demás aspectos tendientes a corroborar los hechos de esta demanda y el Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 27 alcance de los demás perjuicios ocasionados”.

En este documento el perito concluyó lo siguiente74: “[…] B. La obra de construcción y su estado actual. De la visita se tiene que la obra construida corresponde a una Estación de Servicio Petrobras, con placa en concreto en las zonas de tanqueo de vehículos, con 8 surtidores de gasolina, tanques subterráneos de almacenamiento de gasolina.

Además, posee tres edificaciones de un piso, las áreas descritas anteriormente se encuentran en buen estado. La parte posterior comprende un lote el cual se encontró cubierto de vegetación y en el que se pueden apreciar algunas columnas en concreto, una zona dura en concreto con cubierta en teja, una edificación de un piso, una zona de acceso en concreto, cajas de inspección en mampostería para aguas negras las cuales hacen parte de una futura zona de parqueos, taller, zonas de descanso para camioneros, según lo informó en la visita el Ing.

Pedro Nel Villamil, estas construcciones se encuentran deterioradas. […] En el proyecto de construcción a realizarse. La parte posterior esta por construir y recuperar la construcción realizada con anterioridad debido a que en la actualidad se encuentra afectada por factores como el medio ambiente y las condiciones climáticas de la zona.

En esta área se plantea construir zona de parqueos, taller, zonas de descanso para camioneros, según lo informo en la visita el Ing. Pedro Nel Villamil, estas construcciones se encuentran deterioradas. […]” A estos efectos, se tiene que el artículo 241 del Código de Procedimiento Civil establece que el juez deberá analizar la prueba en relación con el hecho que se pretende probar; la competencia del perito, esto es, que sea un experto en la materia técnica analizada; que no haya motivos para dudar de su imparcialidad; que esté fundamentado con conclusiones claras y precisas; que se haya permitido su contradicción y que otras pruebas no lo desvirtúen.

Según lo expuesto y bajo los parámetros referidos anteriormente, se advierte que el dictamen pericial rendido por el perito ingeniero civil no resulta eficaz para demostrar la supuesta suspensión de la construcción de la estación de servicio “Muleros Club”, pues no informa sobre este aspecto; al contrario, describe todos los elementos terminados de una obra de esta naturaleza y anexa 6 fotografías en las que se observa lo dicho, sin establecer ni aportar evidencia alguna de cuándo o por cuánto tiempo habría estado suspendida la construcción ni cuándo se reanudó. Además, se tiene que para el 19 de diciembre de 2009, cuando el perito realizó la visita al lugar, la estación de servicio “Muleros Club” ya no le pertenecía a la sociedad demandante, pues desde el 17 de octubre de ese año la había 74 Fl. 5 a 11, Cuaderno 2.

Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 28 vendido y entregado real y materialmente a AGUAMARKET Y CIA S EN C. (hecho probado 7.1.21.). Igualmente, obra en el plenario el dictamen de un perito contador, decretado con el fin de que determinara “a) las sumas de dinero (mensuales y anuales) que normalmente produce una estación de servicio como la de los actores y que se ordenó fuera suspendida en su construcción, a partir de la fecha en que se ordenó la suspensión de la obra y hasta cuando se presente el respectivo trabajo pericial; b) …se establezcan las sumas de dinero dejadas de percibir por los socios y miembros de la compañía Muleros Club Ltda., en virtud a la orden impartida por las accionadas; [y] c) se determinen los rendimientos dejados de obtener tanto por parte de la compañía Muleros Club Ltda. como por miembros y/o socios en atención a la no finalización de la construcción de la estación de servicios, de que trata este proceso”.

En respuesta a lo anterior el perito realizó un cuadro de “las cifras determinadas como ingresos, costos y utilidad estimados que una estación de servicios puede producir desde la fecha de suspensión de operaciones comerciales (febrero de 2008) y hasta la fecha de entrega de esta experticia (marzo de 2011)”75. A su turno, frente a este dictamen, las demandadas presentaron solicitud de aclaración peticionando que se “aclare o complemente su dictamen en el sentido de señalar con base en qué documento o información estableció el mes de febrero de 2008, como la época de iniciación de la ‘suspensión de operaciones comerciales’ de la estación de servicio”, frente a lo cual el perito respondió76: “Las fuentes y sustento para determinar el mes de febrero como fecha de suspensión de las operaciones comerciales son: - El señor Pedro Nel Villamil en calidad de socio capitalista de Muleros Club Ltda. y suplente del Gerente en la visita que realicé el 22 de septiembre de 2010, quien ostenta la calidad de ingeniero mecánico y afirmó conocer plenamente el proyecto, pues fue quien lo lideró, también me afirmó que en febrero de 2008 se suspendió el suministro de combustible por parte de Petrobras en virtud a que no se obtuvieron los permisos necesarios (permisos de ubicación).

La CLAUSULA SEXTA: Terminación anticipada del contrato P.CN.BOG.06.021 contrato de suministro de concesión para la 75 Fl. 1 a 20, Cuaderno 8 anexo 8 de pruebas. 76 Fl. 19 a 50, C.2. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 29 operación de una estación de servicio suscrito entre Petrobras Colombia combustibles y Muleros Club Ltda., señala entre otros en los literales ‘a): Si el operador no presta /los servicios en la estación de servicio bajo los términos y condiciones estipuladas en este contrato o falta al cumplimiento de cualquiera del/as obligaciones que para él se derivan del mismo y en especial, si incurre en incumplimiento del SOESP a través del cual se garantiza la operación uniforme de las estaciones de servicio Petrobras, d): Si se produce la liquidación del operador o sobreviene su incapacidad financiera o se produce un cambio en la omisión de capital de la persona jurídica, por tratarse este de un contrato intuito personae. f): Si incurre en incumplimiento en el pago oportuno de las facturas de los productos que Petrobras le vende y/o en cualquiera de los pagos que se deriven de este contrato’.

Como ya se señaló en los párrafos anteriores, el incumplimiento por no obtener los permisos de ubicación, el proveedor Petrobras suspendió el suministro de combustible conforme al contrato P.CN.BOG.06.021. ]…]” En este orden de ideas, se advierte que las fuentes del perito no ofrecen certeza alguna para establecer que en febrero de 2008 se suspendió la construcción de la estación de servicio “Muleros Club”, pues en su documento solo refiere que uno de los socios de Muleros Club Ltda. le afirmó que en febrero de 2008 la estación de servicio suspendió sus operaciones comerciales, debido a la falta de suministro de combustible por parte de Petrobras, con la que había celebrado un contrato de concesión, pero en modo alguno hace alusión a que en febrero de 2008 se hubiera suspendido la construcción de la estación de servicio, daño por el cual se presentó la demanda.

Es que, cabe precisar que la parte actora no presentó la demanda porque no pudo operar o poner en funcionamiento la estación de servicio Muleros Club, sino porque se suspendió su construcción, tal y como se expuso en precedencia. Así pues, aunque se reclama una indemnización de perjuicios porque las entidades accionadas suspendieron la construcción de la estación de servicio de combustible, lo que se advierte es que no se probó que la entidad territorial ni ninguna otra de las entidades demandadas hubiese, efectivamente, ordenado la suspensión de la obra, ni que la construcción se hubiere detenido por un lapso determinado.

Por el contrario, se demostró que, al menos para el 2007, la construcción de la estación de servicio Muleros Club seguía en marcha, pues así puede concluirse de las comunicaciones dirigidas por el gerente técnico de la Concesión Autopista Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 30 Bogotá Girardot S.A. al municipio de Fusagasugá y al INCO, en las que manifestó que, pese a que dicha obra no contaba con el concepto técnico favorable ni con la autorización legal para su ubicación, esta seguía realizándose (hechos probados 7.1.9. y 7.1.10.).

Así, se concluye que no se demostró el daño consistente en la suspensión de la construcción de la estación de servicio Muleros Club, que habría causado perjuicios a la demandante. De tal suerte, se impone, entonces, confirmar el sentido de la decisión del 18 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, no sin antes declarar la falta de legitimación en la causa por activa de los demandantes Olga María Aguilera Prins y Pedro Nel Villamil González. 8.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 18 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual quedará así:

SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa de Olga María Aguilera Prins y Pedro Nel Villamil González, por los motivos expuestos en la parte motiva de esta providencia. Radicado: 25000232600020080076301 (47767) Demandante: Sociedad Muleros Club Ltda. y otros 31 TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

CUARTO: SIN COSTAS.

QUINTO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado VF