Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante MEDPLUS MEDICINA PREPAGADA S.A. Demandado: UAE DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Temas: Contribuciones al sistema de la protección social (enero a diciembre de 2011 y 2013).

Competencia de la UGPP. Firmeza de las declaraciones PILA. Motivación de los actos administrativos. Extemporaneidad de la liquidación oficial. Sanción por inexactitud SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada1 y demandante2 contra la sentencia del 7 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”3, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de inconstitucionalidad alegada por la parte demandante, según lo expuesto en la parte motiva.

SEGUNDO: DECLÁRASE LA NULIDAD PARCIAL de la Liquidación Oficial No. RDO 448 del 1º de junio de 2015, por medio de la cual la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió liquidación oficial por no pago e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social de los períodos de enero a diciembre de 2011 y 2013, y sancionó por inexactitud por los mismos períodos, y de la Resolución No. RDC 363 del 8 de julio de 2016, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho se DECLARA la firmeza de las declaraciones presentadas entre los periodos de enero de 2011 a diciembre de 2011, y, en consecuencia, se determina que el demandante no se encuentra obligado a pagar suma alguna por concepto de las mismas.

CUARTO: Sin condena en costas […]».

ANTECEDENTES 1 Índice 29 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Índice 30 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3 Índice 26 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Proceso nro. 5017 (actos objeto de control judicial) El 30 de mayo de 2014, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 460 contra Medplus Medicina Prepagada S.A., por omisión mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes a los subsistemas de salud, ARL, SENA, ICBF y CCF, por los períodos de enero a diciembre de 2011 y 2013 e impuso sanción por inexactitud por el 2013.

El acto se notificó por correo el 17 de junio de 20144. El 30 de septiembre de 2014, la misma dependencia profirió ampliación al requerimiento para declarar y/o corregir (sin número). El acto se notificó el 9 de octubre de 20145. El 1º de junio de 2015, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió la Liquidación Oficial nro.

RDO 448, por las conductas de mora e inexactitud, en los subsistemas y períodos objeto del requerimiento para declarar y/o corregir. El acto de liquidación se notificó por correo el 6 de julio de 20156. El 1° de septiembre de 2015, la sociedad aportante interpuso recurso de reconsideración contra la liquidación oficial7, decidido el 8 de julio de 2016 por la Dirección de Parafiscales de la UGPP mediante la Resolución nro.

RDC 363, en el sentido de modificar el acto recurrido para disminuir los aportes y la sanción8. Proceso nro. 5017C El 31 de marzo de 2016 la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP expidió el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD-2016-00323, contra Medplus Medicina Prepagada S.A. por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al subsistema de pensiones y fondo de solidaridad pensional por los periodos de enero de 2011 a diciembre de 2013.

El acto se notificó por correo el 15 de abril de 2016. El 29 de diciembre de 2016, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió la Liquidación Oficial nro. RDO-2016-01228, por las conductas, períodos y subsistemas objeto del anterior requerimiento para declarar y/o corregir, y se sancionó por inexactitud por el periodo 2013.

El acto de liquidación se notificó por correo el 3 de enero de 2017. Ese acto se demandó per saltum ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa y se profirió sentencia de segunda instancia el 2 de marzo de 2023, expediente nro. 26101, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. DEMANDA 4 Consideraciones de la Liquidación Oficial nro. RDO 448 de 1 de junio de 2015. 5 Índice 2 de SAMAI.

Archivo: «ED_CDFOLIO3_CDFOLIO332(.rar) N roActua 2». 6 Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_DEMANDAY_01DEMANDAYANEXOS(.pdf) NroActua 2». Págs. 140 a 208 y 138. 7 Considerando de la Resolución nro. RDC 363 del 8 de julio de 2016. 8 Índice 2 de SAMAI. Archivo: «ED_DEMANDAY_01DEMANDAYANEXOS( pdf) NroActua 2». Págs. 212 a 320. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 La parte demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA), formuló las siguientes pretensiones9: «Solicito que se declare la nulidad del siguiente acto administrativo: -Acto demandado 1.

La Liquidación Oficial No. RDO 448 de 1 de junio de 2015, proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP, por medio de la cual modifica las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos comprendidos entre enero a diciembre de los años 2011 y 2013 y sanciona por inexactitud por los periodos enero a diciembre de 2013. 2.

La Resolución RDC 363 del 8 de julio de 2016, proferida por el Director de Parafiscales de la UGPP, mediante la cual resolvió el Recurso de Reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial N° RDO 448 de 1 de junio de 2015, por no pago e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social, por los periodos enero a diciembre de los años 2011 y 2013, y se sanciona por inexactitud por los periodos de enero a diciembre de 2013; en la suma de DOSCIENTOS CUARENTA Y NUEVE MILLONES SETENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y TRES PESOS M/C ($249.077.383).

Esta Resolución se notificó personalmente el 3 de agosto de 2016. -Restablecimiento del Derecho Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del anterior acto administrativo, solicito que se restablezca el derecho de la contribuyente de la siguiente forma: 1. Declarando que la sociedad MEDPLUS MEDICINA PREPAGADA S. A. no tiene deuda alguna por concepto de aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos enero a diciembre de los años 2011 y 2013, ni ha incurrido en hechos objeto de sanción en los periodos enero a diciembre del año 2013. 2.

Declarando la firmeza de las declaraciones tributarias denominadas Planilla Única de Liquidación de Aportes PILA por los periodos enero a diciembre de los años 2011 y 2013. - Excepción de Inconstitucionalidad Solicito de manera especial que de conformidad con el artículo 4° de la Constitución, se inapliquen los Decretos 5021 de 200810 y 575 del 22 de marzo de 2013, por ser contrarios a la Constitución, conforme se sustenta en esta demanda. -Condena en Costas Solicito que se condene en costas a la Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La conducta de la Entidad demandada fue temeraria y sin fundamento, porque no atendió los recursos interpuestos en vía gubernativa y en consecuencia, congestionó la jurisdicción con un proceso que debió evitarse y que genera un desgaste innecesario, tanto para la administración de justicia, como para el contribuyente. 9 Índice 2 de SAMAI.

Archivo: «ED_DEMANDAY_01DEMANDAYANEXOS(.pdf) NroActua 2». Págs. 6 a 8. 10 A este decreto solo se hizo alusión en el acápite de pretensiones de la demanda. El concepto de la violación se concretó en el Decreto 575 de 2013. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Estas agencias en derecho se reconocerán a favor de la parte demandante, para retribuir los gastos en que incurrió por la necesidad de interponer los recursos en vía gubernativa y acudir a la jurisdicción, además de los que se generen en caso de una segunda instancia. Estos gastos incluyen, los gastos procesales que se prueben, y las agencias en derecho tanto en vía gubernativa como ante la jurisdicción. Para este fin solicito se tenga en cuenta el Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura que establece las tarifas de las agencias en derecho».

Invocó como disposiciones violadas las siguientes11: • Artículos 15, 29, 58, 228 y 363 de la Constitución Política • Artículos 705, 714, 730, 742 y 777 del Estatuto Tributario • Artículo 40 de la Ley 153 de 1887 • Artículo 18 de la Ley 100 de 1993 • Artículo 17 de la Ley 344 de 1996 • Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 • Artículo 30 de la Ley 1393 de 210 • Artículo 42 de la Ley 1437 de 2011 • Artículos 178, 180 y 193 de la Ley 1607 de 2012 • Artículo 70 del Decreto 806 de 1998 • Artículo 7 del Decreto 1406 de 1999 • Decretos 1465 de 2005, 5021 de 2009 y 575 de 2013 Como concepto de la violación expuso: 1.

La Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP no tiene competencia legal para adelantar acciones de fiscalización. Inconstitucionalidad del artículo 21 del Decreto 575 de 2013 El Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad para modificar la estructura de las entidades del orden nacional (numeral 16 del artículo 189 de la CP), profirió el Decreto 575 de 2013, en cuyo artículo 21 le otorgó facultades a la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP que implican la revelación de datos económicos reservados y documentos privados de los aportantes, con lo que se vulnera el derecho a la intimidad (artículo 15 de la CP) y, por tanto, el mencionado decreto debe ser inaplicado por inconstitucional.

Además, las funciones que involucran la revelación de datos privados no pueden ser otorgadas por un decreto que no tiene fuerza de ley, pues la citada norma constitucional dispone que pueden exigirse «en los términos que señale la ley». El Ejecutivo, por medio del Decreto 169 de 2008, de manera general enumeró las funciones de la UGPP, pero no estableció quién tenía la facultad de intervenir al interior de la entidad, ni cuál es el alcance de la competencia, o cuándo y en qué condiciones podían ejercerlas. 11 Índice 2 de SAMAI.

Archivo «ED_CUADERNO2NULIDADYRESTABLECI MIENTODELDERECHO_02DEMANDA(.pd f) NroActua 2». Págs. 20 a 22. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Si bien el Gobierno Nacional en el Decreto 5021 de 2009 definió las funciones al interior de la entidad, éste no tiene fuerza de ley y se expidió por fuera del término para ejercer la potestad legislativa extraordinaria conferida por el legislador (6 meses). 2.

Violación al debido proceso y los principios de eficiencia y non bis in idem Conforme con los artículos 156 de la Ley 1151 de 2007 y 50 de la Ley 1739 de 2014, previo a la expedición de la liquidación oficial, la UGPP debe enviar un requerimiento para declarar y/o corregir, que puede ser respondido por el aportante dentro de los 3 meses siguientes a la notificación y, si hay mérito para ello, la entidad proferirá la liquidación oficial, dentro de los 6 meses siguientes.

Se vulneró el debido proceso porque la UGPP profirió 3 requerimientos para declarar y corregir y 2 liquidaciones oficiales por los mismos periodos fiscalizados, desconociendo que según el artículo 702 del ET, las liquidaciones privadas se pueden modificar «por una sola vez», lo que implica expedir solamente un acto preparatorio y uno definitivo por cada período.

El Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 460 del 30 de mayo de 2014, se notificó el 17 de junio del mismo año y se respondió el 27 de junio de 2014, por lo que la administración tenía hasta el 27 de diciembre de 2014 (6 meses) para proferir la liquidación oficial, sin embargo, la misma se expidió el 1° de junio de 2015, desconociendo el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012.

Con lo anterior también se vulneró el principio de eficiencia pues al aportante le tocó asumir cargas excesivas sobre su obligación de responder ante la administración y, al iniciar dos demandas de nulidad y restablecimiento del derecho por los mismos periodos fiscalizados, se congestionó la Jurisdicción Contencioso Administrativa. La sociedad fue objeto de un procedimiento no previsto en el ordenamiento jurídico que vulneró el debido proceso y los principios de eficiencia y non bis in ídem, lo que conduce a la nulidad de todo lo actuado. 3.

La Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP no observó las formalidades establecidas para la determinación de las contribuciones parafiscales de la protección social. Violación al debido proceso 3.1. Violación del debido proceso por falta de requisitos del requerimiento y de la liquidación oficial La agrupación de 24 periodos gravables en un solo acto sin que se especifiquen las planillas PILA en las que se incurrió en inexactitud, impide una adecuada revisión de la liquidación oficial y atenta contra el derecho de defensa.

Además, el CD anexo al acto de liquidación al contener más de 10.960 filas de registros hacen difícil su revisión. El artículo 711 del ET exige que la liquidación oficial se contraiga exclusivamente a la declaración del contribuyente, por lo que debe existir correspondencia entre las planillas PILA, el requerimiento y la liquidación. 3.2.

Falta de motivación Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 La UGPP liquidó los aportes sin explicar las razones de hecho que la llevaron a la decisión, pues en su sentir, solo se realizaron observaciones que no se asemejan a la realidad, lo que impidió el ejercicio del derecho de defensa.

La sociedad presentó las planillas por cada periodo, con la totalidad de los cotizantes y por todos los subsistemas, además pagó los aportes de forma oportuna, por lo que es improcedente imputarle la conducta de «no registro aportes en los meses de 2011 o de 2013»12. Si la entidad juzga que en la planilla no se incluyó un cotizante individualmente considerado –un trabajador específico– sobre el que debió declararse, lo que se evidencia es el registro de un menor valor en la autoliquidación, es decir, que se incurrió en inexactitud y no en mora. 3.3.

El procedimiento seguido por la UGPP no es el señalado legalmente De acuerdo con el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, previo a expedir la liquidación oficial, la UGPP debe enviar ya sea un requerimiento para declarar o uno para corregir, pero no se permite la expedición simultánea de estos, porque se trata de actos excluyentes. El requerimiento para declarar está previsto para los casos en los que no se genera la autoliquidación y pago de las contribuciones, entre tanto, el de corregir se produce cuando se presenta un menor valor declarado y pagado.

Existe nulidad en la actuación administrativa porque por un mismo periodo un aportante no puede dejar de presentar las autoliquidaciones e incurrir en inexactitud simultáneamente. 4. Preclusión de la oportunidad para modificar las autodeclaraciones Conforme con el artículo 714 del ET, operó la firmeza de las planillas de los periodos de enero a diciembre de 2011, toda vez que el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó el 17 de junio de 2014, es decir, cuando habían trascurrido más de dos (2) años contados desde el vencimiento del plazo para presentar y pagar la declaración. Si bien el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 modificó el término previsto en la Ley 1151 de 2007 para fijarlo en cinco (5) años, en virtud del principio de irretroactividad de la norma, solo aplica para las autoliquidaciones que se presentan con posterioridad al 26 de diciembre de 2012, por lo que insistió en que las autoliquidaciones del periodo 2011 se encuentran en firme. 5.

Objeciones de fondo a las cotizaciones a la seguridad social 5.1. Aprendices 12 Índice 2 de SAMAI. Archivo «ED_CUADERNO2NULIDADYRESTABLECI MIENTODELDERECHO_02DEMANDA(.pd f) NroActua 2». Pág. 58. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 El pago a los aprendices no constituye salario, por lo que no está sujeto a los aportes a la protección social por pensiones, SENA, ICBF y CCF. 5.2.

Ajustes de personas que no son empleados La UGPP determinó ajustes en salud sobre dos personas que no tuvieron contrato de trabajo con la sociedad aportante. 5.3. Novedades de retiros o ingresos posteriores La demandada reclama aportes respecto de personas que no se encontraban laborando o que ingresaron con posterioridad al periodo objeto de fiscalización. 6.

Ajustes determinados por inexactitud en el pago de aportes al sistema de la protección social 6.1. Los aportes se realizaron de acuerdo con el ingreso base de cotización - IBC Para el pago de los aportes parafiscales y a la seguridad social, el IBC está constituido por el salario mensual que resulta de aplicar los artículos 127 y 128 del CST.

El artículo 128 del CST, modificado por el artículo 15 de la Ley 50 de 1990, incluyó como pagos no salariales los beneficios o auxilios habituales u ocasionales que se acuerden entre el empleador y el trabajador, los cuales no hacen parte de la base para liquidar los aportes al sistema de la protección social. No obstante, el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 estipuló que dichos pagos que se excluyen del IBC no pueden superar el 40% del total de la remuneración, límite que aplica para los aportes a salud y pensiones, además no altera la base para los parafiscales. 6.2.

Bonificaciones La sociedad no discute que las bonificaciones sean salariales, sino que existen acuerdos entre empleador y trabajadores para que las mismas no hagan parte de la base gravable para liquidar las contribuciones a los que se les debe dar validez con el propósito de que se eliminen los ajustes. 6.3. Aportes voluntarios a pensiones Existe contradicción de la entidad sobre este rubro, pues en la ampliación al requerimiento para declarar y/o corregir reconoció que los pagos se hicieron a fondos de pensiones voluntarias, pero en la liquidación oficial afirmó que no se acreditó la existencia del fondo de pensiones.

Los aportes voluntarios a pensiones no constituyen salario porque son sumas que pretenden cubrir los riesgos de vejez de los trabajadores beneficiarios a través de las administradoras de pensiones, precisando que, tanto los aportes obligatorios como los voluntarios ingresan a la cuenta individual de ahorro del afiliado. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Si bien es cierto la ley permite el retiro de los aportes voluntarios, también lo es que dicha circunstancia no le quita el carácter de prestación social no constitutiva de salario y, por lo tanto, no se incluyen en el IBC.

Las prestaciones sociales que son diferentes de la remuneración por los servicios prestados por el empleado no están sujetas al límite del 40% de que trata el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. 6.4. La sociedad cumple con el límite de pagos laborales no constitutivos de salario Al tenor del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010, los pagos que constituyen salario, sobre los que se pactó que no integrarían la base gravable de las contribuciones al sistema de la protección social, no pueden ser superiores al 40% del total de lo percibido por el trabajador como remuneración, límite legal que la empresa cumplió al momento de liquidar y pagar los aportes. 7.

Otros pagos no salariales 7.1. Vacaciones En aplicación del artículo 70 del Decreto 806 de 1998, los aportes que se causan durante el período de las vacaciones disfrutadas se calculan sobre el último salario base de cotización reportado con anterioridad a la fecha en la que el trabajador inició el descanso. 7.2. Cesantías plus, intereses plus y prima plus En el proceso paralelo (expediente 5017C) adelantado por la UGPP por los mismos periodos fiscalizados, la entidad reconoció el carácter no salarial de los conceptos cesantías plus, intereses plus, plan de compensación y primas plus, por lo que, a su juicio, deben excluirse en su totalidad de la base gravable, pues tampoco están sujetos al límite del 40%.

En caso de que estos pagos se incluyeran para determinar el tope de la remuneración y el límite del 40%, los aportes a la seguridad social se estarían haciendo sobre rubros que están excluidos del IBC. 8. Ajustes determinados. Trabajadores frente a quienes persisten 8.1. Ajustes por mora La sociedad presentó las planillas de liquidación de aportes por los periodos de 2011 y 2013, por lo que deben eliminarse los ajustes por mora. 8.2.

Pensionado El señor Carlos Germán Barrero Fandiño desde el año 2001 tiene derecho a la asignación de retiro, por lo que la empresa no debe seguir aportando al subsistema de pensiones. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 9.

Inconsistencias respecto de trabajadores con salario integral 9.1. La base de cotización del salario integral es del 70% La UGPP desconoce que el artículo 18 de la Ley 100 de 1993 prevé que la base gravable en los trabajadores que estén bajo la modalidad de salario integral se calculará sobre el 70% de la remuneración, pues el 30% restante corresponde al factor prestacional. 9.2.

Se pretende el pago de los aportes sobre bases superiores a 25 SMMLV El artículo 18 de la Ley 100 de 199313 establece 25 SMMLV como límite de la base de cotización, por lo que no hay lugar a realizar aportes sobre el exceso de dicho monto. 10. Sanción por inexactitud La entidad no explicó suficientemente las razones por las que procede la sanción por inexactitud, además, el hecho sancionatorio y la penalidad misma, planteadas en el requerimiento y en la liquidación oficial son diferentes, lo que da lugar a la nulidad de los actos y al levantamiento de la sanción. OPOSICIÓN La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente14: No procede la excepción de inconstitucionalidad respecto del Decreto 575 de 2013, porque está ajustado al ordenamiento legal, fue expedido por la autoridad competente, se presume legal y tiene validez.

Además, la demandante no explicó los preceptos constitucionales que se vulneraron con el decreto ni la contradicción con la norma superior. La entidad actúo en cumplimiento de los deberes constitucionales y legales y de las facultades previstas en la ley, que le otorgan la competencia para adelantar el proceso de determinación para la adecuada, completa y oportuna liquidación de las contribuciones parafiscales.

La Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP tenía competencia para expedir el acto administrativo demandado, toda vez que los artículos 1 (lit. b.) y 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 169 de 2008, facultaban a la entidad para adelantar las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al sistema de la protección social, así como para realizar las acciones de determinación y cobro y, las investigaciones pertinentes para establecer la ocurrencia de hechos generadores de obligaciones en materia de contribuciones parafiscales. 13 Modificado por el artículo 5 de la Ley 797 de 2003. 14 Índice 2 de SAMAI.

Archivo «ED_CONTESTACI_04CONTESTACIONDE MA(.pdf) NroActua 2». Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 El legislador en la Ley 1151 de 2007 fijó la competencia general de la UGPP, y el Gobierno Nacional mediante el Decreto 5021 de 2009 determinó las competencias de las dependencias al interior de la entidad, norma en la que se dispuso que la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la entidad tenía facultad para proferir los requerimientos, las liquidaciones oficiales y demás actos de determinación, y la Dirección de Parafiscales resolver los recursos de reconsideración. No le asiste razón a la demandante al señalar que exigir la presentación de documentos privados vulnera el artículo 15 de la Constitución Política, pues conforme con la sentencia C-992 de 2011 de la Corte Constitucional, se pueden requerir los libros contables y demás documentos privados para el desarrollo de los procesos de fiscalización en materia tributaria.

Los actos aquí demandados expedidos dentro del proceso nro. 5017 se refieren a la afiliación y pago de los aportes a los subsistemas de salud, ARL, SENA, ICBF y CCF, mientras que los dictados dentro del proceso nro. 5017C giran en torno al subsistema de pensión, y pese a que se tratan del mismo aportante y períodos, las conductas y el acto final de cierre son diferentes, motivo por el cual, a su juicio, no se vulneró el debido proceso y los principios de eficiencia y non bis in idem.

En atención al volumen de la información que se requiere para la verificación y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de los aportes, en el archivo SQL anexo a los actos, se detallan los trabajadores, períodos, el IBC, las novedades y la naturaleza de los pagos, y en la parte considerativa del documento se explican los ajustes y la sumatoria de los aportes liquidados.

El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció que el procedimiento para expedir la liquidación oficial se debe ajustar a lo señalado en los Títulos I, IV, V y VI del Libro V del ET, y precisó que esa norma solo opera para aspectos procedimentales y su aplicación es de carácter residual. Añadió que el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 reguló el término de prescripción y de caducidad de la actuación de la UGPP, razón por la cual está vedado aplicar el artículo 714 del ET.

La Constitución Política, la jurisprudencia y la doctrina coinciden en que las acciones que involucran el recaudo de sumas que por ley están destinadas al reconocimiento de prestaciones de carácter vitalicio, cuyo derecho es imprescriptible e irrenunciable para sus beneficiarios, como los aportes a la seguridad social, no son susceptibles de la prescripción de la acción de cobro.

Los ajustes de los aprendices Luisa Daniela Rodríguez Gil y Danny Alonso Arboleda Suaza desaparecieron con ocasión de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración. Los ajustes de Didier Arlex Ramírez Bohórquez y Edgar Manuel Roncancio Quintero se eliminaron al comprobar que no existió relación laboral para los periodos fiscalizados.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En lo que se refiere a las novedades de retiro o ingresos posteriores, sostuvo que en el CD anexo no se evidenciaron objeciones concernientes con los extremos temporales de la relación laboral.

El artículo 128 del CST señala que los empleadores y trabajadores tienen la facultad para excluir algunos pagos salariales de la base de cuantificación de las contribuciones, sin embargo, el artículo 30 de la Ley 1393 de 2010 ordena que aquellos que no son constitutivos de salario deben ser parte del IBC cuando excedan el límite del 40%, por lo que el acto demandado se encuentra ajustado a la ley.

Con base en la revisión de contratos y otrosíes, en la Resolución nro. RDC 363 del 8 de julio de 2016, cambió la connotación de las bonificaciones a pagos no salariales sujetos al límite del 40%. Refirió el caso de la trabajadora Italia Medina Rodríguez. Para catalogar los aportes voluntarios a pensión como no salariales se requiere que los recursos se destinen únicamente a fines pensionales, y que se retiren solo cuando el trabajador cumpla los requisitos para acceder a la prestación, pero si se entregan cuando el beneficiario se desvincula de la empresa, se convierten en pagos periódicos que retribuyen el servicio.

No se puede descartar la naturaleza salarial de los aportes voluntarios a pensión porque la demandante no allegó durante el proceso de fiscalización los documentos que se requieren para el efecto (el plan corporativo, la inclusión y autorización de descuentos por parte del trabajador donde se demuestre que la destinación del dinero es exclusiva para su pensión de retiro y no puede ser usado por el mismo antes de que cumpla con los requisitos de pensión).

Durante el disfrute de las vacaciones se pagan aportes a salud y pensión sobre el último salario base de cotización reportado con anterioridad al inicio del descanso, no ocurre lo mismo con la ARL ante a la ausencia de riesgo asegurable por la no prestación del servicio. Además, pagan aportes al SENA, ICBF y CCF porque el descanso remunerado integra la nómina de salarios que a su vez es la base gravable de esos subsistemas.

La entidad catalogó las cesantías plus, intereses plus y prima plus, como no constitutivas de salario, pero las sujetó al límite del 40%, y la proporción que lo excedió se agregó al IBC. La sociedad demandante se limitó a señalar que presentó las planillas por los periodos fiscalizados, sin embargo, no está probado. Los actos administrativos demandados no presentan ajustes por el subsistema de pensiones ni del fondo de solidaridad pensional, advirtiendo que el ajuste del trabajador Carlos Germán Barrero Fandiño desapareció. El cálculo del IBC de los trabajadores que devengaron salario integral se efectuó sobre el 70% conforme a lo dispuesto en la Ley 797 de 2003.

Citó el caso de la trabajadora Helena Patricia Aguirre Hernández para indicar que el ajuste persistió porque al modificar el hallazgo calculado en la liquidación oficial se hacía más gravosa la situación para el contribuyente. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Si en un determinado período el IBC de un trabajador supera el tope de los 25 SMMLV, habiendo laborado menos de los 30 días del mes, el límite que ha de observarse es el establecido en la ley, independiente del número de días trabajados, en consideración a que el legislador no estableció un tope diario máximo de cotización. De conformidad con el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, impuso sanción por inexactitud que corresponde al 60% de la diferencia entre el valor determinado por la UGPP y el declarado por el aportante.

AUDIENCIA INICIAL El 26 de febrero de 2019 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 201115. En dicha diligencia no se advirtieron irregularidades procesales, nulidades, medidas cautelares o excepciones que debieran ser declaradas. El litigio se concretó en determinar la legalidad de los actos demandados.

Por otra parte, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demandada y la contestación y, se requirió a la UGPP para que remitiera copia de los antecedentes administrativos. Finalmente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, en la sentencia apelada resolvió: (i) declarar no probada la excepción de inconstitucionalidad respecto del Decreto 575 de 2013, (ii) anular parcialmente los actos demandados, (iii) a título de restablecimiento del derecho declarar la firmeza de las declaraciones de los períodos de enero a diciembre de 2011 y (iv) no condenar en costas por no estar probadas, con fundamento en lo siguiente16: De conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, los Decretos 169 de 2008, 5021 de 2009 y la Ley 1607 de 2012, el Subdirector de Determinación de Obligaciones de la UGPP tiene competencia para expedir el requerimiento para declarar y/o corregir y la liquidación oficial demandada.

Negó el cargo. No procede la excepción de inconstitucionalidad, porque el Decreto 575 de 2013 fue expedido por el Gobierno en ejercicio de la potestad reglamentaria que le asiste, y la Constitución permite que para efectos fiscales se solicite la exhibición de documentos reservados. Las planillas PILA presentadas antes del 26 de diciembre de 2012 se rigen por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el Libro V, Títulos I, IV, V y VI del Estatuto Tributario, es decir, aplica el término de firmeza de dos (2) años previsto en el artículo 15 Índice 2 de SAMAI.

Archivo «ED_ACTAAUDIE_08ACTADEAUDIENCIA (.pdf) NroActua 2». 16 Índice 26 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 714 del ET, y para las posteriores a dicha fecha, el plazo de cinco (5) años señalado en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.

En el caso particular las planillas de autoliquidación de aportes parafiscales presentadas por el periodo de enero a diciembre de 2011 adquirieron firmeza conforme al artículo 714 del ET, toda vez que el requerimiento para declarar y/o corregir se notificó el 17 de junio de 2014, es decir, cuando habían transcurrido más de dos (2) años de su presentación. Si bien la demandante incurrió en las conductas de mora e inexactitud en los aportes al sistema de la protección social y parafiscales, el término de firmeza de dos (2) años se cuenta para las declaraciones que presentaron inexactitudes, por lo que respecto de los aportes sobre los cuales no se declaró, el término sería de cinco (5) años (art. 717 ET), sin embargo, aplicó el artículo 714 del ET, por cuanto la sociedad actora presentó y pagó las declaraciones por el periodo de enero a diciembre de 2011, pero omitió el deber de registrar todos los conceptos que sobre la parafiscalidad estaba obligada a declarar.

Prosperó parcialmente el cargo. Pese a que la UGPP adelantó dos procesos de fiscalización por los mismos periodos (enero a diciembre 2011 y 2013), existe un hecho diferenciador que es el subsistema fiscalizado, pues inició un proceso de determinación por el subsistema de pensión y otro por los subsistemas de salud, ARL, CCF, SENA e ICBF, conducta que no está prohibida en el ordenamiento jurídico.

Si bien realizar una fiscalización separada por cada subsistema no resulta eficiente, lo cierto es que en las etapas del proceso de determinación la demandante pudo ejercer su derecho a la defensa por lo que concluyó que este no se vulneró. Negó el cargo. En virtud de la remisión efectuada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, a los Títulos I, IV, V y VI, del Libro V del Estatuto Tributario, dentro de los 3 meses siguientes a la fecha del vencimiento de la respuesta al requerimiento inicial, se puede ampliar por una sola vez (art. 708 del ET), por lo tanto, no se vulneró el debido proceso.

Negó el cargo. La UGPP expidió oportunamente la liquidación oficial, teniendo en cuenta que los 3 meses para responder la ampliación al requerimiento para declarar y/o corregir fenecían el 9 de enero de 2015, y que los 6 meses para proferir la liquidación vencían el «10 de julio de 2015» y como el acto se expidió el 1° de junio y se notificó el 6 de julio siguiente, se entiende oportuno. Negó el cargo.

Conforme al artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, previo a la expedición de la liquidación oficial, la UGPP debe enviar un requerimiento para declarar o corregir, situación que se cumplió en el presente asunto, por lo que el requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD 460 del 30 de mayo de 2014 fue proferido en debida forma, y la demandante pudo ejercer su derecho de defensa y de contradicción. Negó el cargo.

Los actos acusados no adolecen de falta de motivación porque contienen una explicación sumaria de las modificaciones efectuadas a las declaraciones y en el archivo SQL se detallan los periodos, los subsistemas fiscalizados (salud, ARL, CCF, Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 SENA e ICBF) y se evidencia el cálculo para la determinación del IBC respecto de cada trabajador.

La demandante tenía la carga de demostrar la falsa motivación frente a la conducta de mora, pero no puntualizó ni discriminó en qué casos particulares la UGPP imputó ajustes por mora bajo la modalidad de inexactitud. Negó el cargo. Los aprendices Danny Alonso Arboleda Suaza y Luisa Daniela Rodríguez Gil tenían ajustes por los periodos 1, 2 y 3 del año 2011, por lo que al quedar en firme las planillas por el periodo 2011, no era necesario pronunciarse al respecto.

Los ajustes de los trabajadores Didier Arlex Ramírez Bohórquez y Edgar Manuel Roncancio Quintero desaparecieron con ocasión del recurso de reconsideración. Negó el cargo. La sociedad demandante no informó respecto de cuáles trabajadores se presentaron los ajustes por la novedad de ingreso y retiro, tampoco indicó los periodos o subsistemas, razón por la cual y en aplicación del principio de justica rogada negó el cargo.

Todo pago cuya finalidad no sea remunerar y que no incremente el patrimonio del trabajador no constituye salario. Además, el artículo 128 del CST establece que el trabajador y empleador pueden pactar pagos que no sean constitutivos de salario, pero los mismos no podrán ser superiores al 40% del total de la remuneración (art. 30 de la Ley 1393 de 2010).

La UGPP tuvo en cuenta los pactos de desalarización, sin embargo, la demandante no informó los trabajadores, periodos o subsistemas sobre los cuales hayan persistido los ajustes y tampoco aportó las pruebas relacionadas al respecto. Negó el cargo. La actora no refirió casos específicos ni señaló de manera puntual frente a qué trabajadores la UGPP incurrió en el error de adicionar al IBC los aportes voluntarios a pensión, tampoco allegó pruebas que dieran cuenta de la existencia del fondo, las condiciones de su creación, los beneficios, entre otros.

Negó el cargo. Si bien la demandante no indicó los trabajadores que recibieron el pago por cesantías plus, intereses plus, plan de compensación o prima plus, por tratarse de factores que no constituye salario, no están sujetos al límite del 40% para determinar el IBC (art. 30 de la Ley 1393 de 2010). La UGPP no incluyó en el IBC esos rubros, por lo que negó el cargo.

No se indicaron los conceptos de pagos, trabajadores ni subsistemas respecto de los cuales la UGPP desconoció el límite del artículo 30 de la Ley 1393 de 2010. Negó el cargo. La sociedad demandante no informó en relación con qué trabajadores, periodos ni subsistemas considera que la entidad efectuó una indebida liquidación en la novedad de vacaciones.

Negó el cargo. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Los actos acusados liquidaron los periodos de enero a diciembre de 2013, por mora e inexactitud en los aportes a los subsistemas de salud, riesgos profesionales, SENA, ICBF y CCF, por lo que no analizó los ajustes del trabajador Carlos Germán Barrero por el subsistema de pensión. La demandante no señaló los trabajadores que devengaron salario integral y que presentaron la inconsistencia, negó el cargo.

Como no se desvirtuó la legalidad de las inexactitudes determinadas en los actos demandados, es procedente la sanción impuesta. No hay lugar a la condena en costas por no aparecer probadas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada apeló la sentencia en los siguientes términos17: En cuanto al cargo que prosperó parcialmente, relacionado con la firmeza de las declaraciones presentadas por los periodos de enero a diciembre de 2011, indicó que a las planillas no les aplica el término de firmeza de que trata el artículo 714 del ET, por los siguientes motivos: (i) la firmeza no procede respecto de la conducta de mora ante la ausencia de autoliquidación y (ii) aplica el término de firmeza del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que se interrumpió con la notificación del Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro.

RCD 460 del 30 de mayo de 2014. En el recurso de apelación se adicionó el argumento según el cual, la demandante presentó pagos y/o correcciones con posterioridad a la liquidación oficial, por lo que a la conducta de inexactitud se le aplica el término de cinco (5) años previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y, en consecuencia, no estarían en firme.

La parte demandante18 apeló la sentencia con los siguientes argumentos: La UGPP vulneró los derechos al debido proceso y a la intimidad en atención a que la Subdirección de Determinación de Obligaciones no tenía competencia para solicitar información de carácter reservado (documentos económicos y contables), pues la facultad se confirió por decreto desconociéndose que solo el legislador lo puede hacer, ya que es un tema sujeto a reserva de ley.

En el Decreto 169 de 2008 no se asignaron las funciones o competencias de los servidores públicos de la UGPP, pues esto solo ocurrió con el Decreto 5021 de 2009, que no tiene fuerza de ley porque se profirió con fundamento en el numeral 16 del artículo 189 de la Carta Política y por fuera del término que le otorgó el Congreso al Gobierno para ejercer la potestad legislativa extraordinaria.

Se vulneró el debido proceso y los principios de eficiencia y non bis in idem, porque la entidad demandada desconoció que solo se puede modificar por una sola vez las 17 Índice 29 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 18 Índice 30 de SAMAI – Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 liquidaciones privadas, y en el presente asunto se expidieron varios requerimientos para declarar y/o corregir, así como liquidaciones oficiales.

Agregó que la liquidación oficial se profirió por fuera del término consagrado para ello. Comoquiera que el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 no contempló la facultad de la UGPP para proferir la ampliación al requerimiento para declarar y/o corregir y teniendo en cuenta que el requerimiento inicial se notificó el 17 de junio de 2014, es claro que el término para responderlo venció el 18 de septiembre de 2014, por lo que los 6 meses para emitir la liquidación fenecían el 18 de marzo de 2015 y, como esta se expidió el 1° de junio de 2015, resulta ser extemporánea.

El acto está falsamente motivado porque no se explican las modificaciones que se realizaron a las planillas integradas de liquidación de aportes, los rubros que se adicionan y, en su lugar, se realizó una determinación global que impide la adecuada defensa. Además, la entidad confundió las conductas de mora e inexactitud, desconociendo que no se puede expedir simultáneamente un requerimiento para declarar y otro para corregir, pues son actos preparatorios excluyentes.

La sanción por inexactitud es improcedente porque los supuestos para su imposición señalados en el requerimiento para declarar y/o corregir y en la liquidación oficial no guardan correspondencia. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Los recursos de apelación se admitieron mediante auto del 28 de septiembre de 202219. Al no ser necesaria la práctica de pruebas en segunda instancia no se corrió traslado para alegar (nums. 4 y 5, art. 247 del CPACA)20.

El Ministerio Público no emitió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se decide sobre la legalidad de los actos proferidos por la UGPP contra la demandante por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social, por los subsistemas de salud, ARL, SENA, ICBF y CCF, periodos comprendidos de enero a diciembre de 2011 y 2013 y se sancionó por inexactitud por el último año, y de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración en el sentido de modificar los ajustes y la sanción. En los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes, la Sala debe resolver, en primer lugar, si procede la excepción de inconstitucionalidad del Decreto 575 de 2013.

Si esta no prospera, se debe determinar: (i) si a las autoliquidaciones de aportes no se les aplica la regla sobre firmeza de las declaraciones tributarias, prevista en el artículo 714 del ET, (ii) si la liquidación oficial incurrió en falta de motivación, (iii) si se vulneró el debido proceso y los principios de eficiencia y non bis in idem de la 19 Índice 4 de SAMAI. 20 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 demandante, (iv) si los actos adolecen de falta de motivación y (v) si procede la sanción por inexactitud.

La Sala no se referirá frente a los ajustes por inexactitud por los conceptos de bonificaciones, cesantías plus, intereses plus y prima plus, aportes voluntarios a pensión, vacaciones, IBC de los trabajadores con salario integral, ni el límite de cotización de 25 SMMLV, porque lo decidido por el tribunal frente a los mismos no fue objeto de reparo concreto en el recurso de apelación. Cuestión previa.

Impedimento El magistrado Milton Chaves García manifestó su impedimento para conocer del presente asunto21, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 141 del CGP22, al haber actuado como apoderado de la parte demandante. La Sala encuentra fundada la manifestación de impedimento, porque la condición de abogado actuante ante el a quo constata que el ahora Consejero de Estado conoció del proceso en anterior momento procesal y que, por tanto, se configura el presupuesto de hecho que tipifica la mencionada causal.

En consecuencia, se declarará fundado el impedimento manifestado por el citado magistrado y quedará separado del conocimiento del proceso. Se procederá a dictar sentencia, puesto que se cuenta con el quórum decisorio conformado por la mayoría de los integrantes de la Sala. Caso concreto 1. Excepción de inconstitucionalidad del Decreto 575 de 2013.

Reiteración jurisprudencial23 El fundamento de la excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción se encuentra en el artículo 4 de la Constitución Política que prevé que «[l]a Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales […]».

Este tipo de control lo puede realizar el juez o la autoridad administrativa cuando se tenga que aplicar una norma jurídica en un caso concreto y, procede tanto de oficio como a solicitud de parte, siempre que se advierta que en una situación específica se presenta una ostensible contradicción entre una norma de rango legal y otra constitucional, caso en el cual, se opta por la aplicación de esta última con el propósito de salvaguardar la supremacía de la Constitución y el orden jurídico. 21 Índice 12 de SAMAI. 22 Haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes. 23 Sentencias del 15 de octubre de 2021, exp. 23623 y del 24 de febrero de 2022, exp. 24670, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Es oportuno precisar que la norma legal o reglamentaria que se inaplique por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter partes, pues solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución24.

De manera que, se trata de un instrumento que se usa con el fin de salvaguardar, en un asunto en particular y con efecto inter partes las garantías constitucionales que se pueden ver involucradas por la aplicación de una norma de inferior jerarquía, que de forma clara y evidente es contraria a la Constitución Política. La sociedad demandante fundamentó la excepción de inconstitucionalidad respecto del Decreto 575 de 2013, en tres aspectos: i) Fueron proferidos por el Presidente de la República por fuera del plazo de los seis (6) meses concedido por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 para «expedir normas con fuerza de ley que determinen las funciones y el sistema específico de carrera para los empleados de la entidad». ii) No podían asignar competencias y funciones al interior de la UGPP porque no tienen fuerza de ley, pues fueron proferidos por el Gobierno Nacional en ejercicio de la facultad prevista en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política. iii) Porque conforme al artículo 15 de la CP, la exigencia de documentos privados para el control tributario se puede hacer solo «en los términos que señale la ley», entendida como aquella que profiere el legislador y, en esa medida, la facultad concedida por el Gobierno Nacional mediante los decretos a la UGPP para solicitar información a los aportantes vulnera el derecho a la intimidad y, en consecuencia, deben inaplicarse por inconstitucionales.

Frente a los puntos i) y ii) debe señalarse que fue a través de los Decretos 16825 y 16926 de 2008 que el Gobierno estableció el sistema específico de carrera de la UGPP y reglamentó el ejercicio de las funciones de la entidad, respectivamente, los cuales fueron proferidos y publicados el 23 de enero de 200827, es decir, dentro del plazo de seis (6) meses siguientes a la publicación de la Ley 1151 de 2007, que tuvo lugar el 25 de julio de ese año28.

En el Decreto 5021 de 2009, el Gobierno Nacional estableció «la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias», el cual fue derogado por el artículo 33 del Decreto 575 de 2013, expedido por la misma 24 En este sentido, Cfr. la sentencia C-122 de 2011.

La Corte Constitucional ha precisado que una norma que haya sido exceptuada por cualquier autoridad judicial, administrativa o por un particular, puede ser demandada ante la Corte Constitucional que ejercerá el control de constitucionalidad y decidirá en forma definitiva, de manera abstracta, general y con efectos erga omnes si la norma exceptuada es constitucional o no. 25 «Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera Administrativa de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP». 26 «Por el cual se establecen las funciones de la UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 27 Diario Oficial No. 46.880 de 23 de enero de 2008. 28 Diario Oficial No. 46.700 de 25 de julio de 2007.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 autoridad, y por medio del cual se «modifica la estructura» de la entidad y se determinan las funciones de sus dependencias. Se precisa que los Decretos 5021 de 2009 (derogado) y 575 de 2013, fueron dictados por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política29, en consonancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 199830 que prevé los principios y reglas generales que debe observar el Gobierno para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional.

Así se desprende de la primera parte del contenido de los citados decretos al aludir a las mismas como fundamento de competencia para su expedición. Se destaca que la remisión a las anteriores normas (arts. 189 CP y 54 de la Ley 489 de 1998) obedece a la voluntad del legislador, quien en el inciso sexto del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció que «la UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional».

Por lo expuesto, se concluye que el término de los seis (6) meses previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se predica respecto de los Decretos 168 y 169 de 2008, por los que el Gobierno estableció el sistema específico de carrera de la UGPP y reglamentó el ejercicio de las funciones de la entidad, plazo que no puede extenderse a los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, dictados por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política.

Así las cosas, en el presente caso no se evidencia contrariedad con normas de rango superior, que conduzca a la inaplicación del decreto expedido en el año 2013, vía excepción de inconstitucionalidad31. En relación con el punto iii) debe señalarse que según el artículo 15 de la CP todas las personas tienen derecho a su intimidad personal, familiar y a su buen nombre y, que el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar.

Así mismo, tienen derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre ellas en bancos de datos y en archivos de entidades públicas y privadas, y a que en la recolección, tratamiento y circulación de datos se respeten las libertades y demás garantías constitucionales. El mismo artículo dispone que «[p]ara efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado, podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley […]».

En el presente asunto, la facultad de la UGPP para solicitar información a los aportantes no surge de alguno de los decretos reglamentarios expedidos por el 29 «Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa: […]. 16. Modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley». 30 «Artículo 54.

Principios y reglas generales con sujeción a las cuales el Gobierno Nacional puede modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional. Con el objeto de modificar, esto es, variar, transformar o renovar la organización o estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, las disposiciones aplicables se dictarán por el Presidente de la República conforme a las previsiones del numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y con sujeción a los siguientes principios y reglas: (…)». 31 En este sentido, cfr. la sentencia del 25 de agosto de 2022, exp. 25623, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Gobierno Nacional, sino de la propia Ley 1151 de 2007 en cuyo numeral ii) del artículo 156 se dispuso que la UGPP «[…] podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos […]».

La función legal de solicitar información que se asignó a la Subdirección de Determinación de Obligaciones (Decreto 575 de 2013, art. 21, numerales 5 y 8), lo fue también en virtud de la Ley 1151 de 2007, que se reitera, dispone que la UGPP ejercería sus funciones conforme a la reglamentación expedida por el Gobierno Nacional. Por lo tanto, no existe desconocimiento del artículo 15 de la CP, pues la facultad de la entidad para solicitar información a los aportantes está señalada expresamente en la ley.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala declarará no probada la excepción de inconstitucionalidad, porque no se evidencia contrariedad con normas de rango superior, que conduzca a la inaplicación del Decreto 575 de 2013, vía excepción de inconstitucionalidad. 2. Firmeza de las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social.

Reiteración jurisprudencial32 El a quo consideró que la planilla integrada de liquidación de aportes PILA es una declaración tributaria en la que se liquidan los aportes al sistema de la protección social, motivo por el cual, a partir de la remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, les aplican las reglas del Estatuto Tributario, en particular el artículo 714 que establece la firmeza de las declaraciones.

A partir de lo anterior, declaró la firmeza de las autoliquidaciones de aportes de los períodos de enero a diciembre de 2011, porque para la fecha en la que se presentaron, se sujetaban al plazo de firmeza de 2 años del artículo 714 del ET, y comoquiera que el requerimiento para declarar y/o corregir no se profirió dentro de dicho lapso, eran inmodificables.

La UGPP disiente de la decisión del tribunal, porque a su juicio, a las planillas PILA no les aplica el término de firmeza de que trata el artículo 714 del ET, por los siguientes motivos: (i) la firmeza no procede respecto de la conducta de mora ante la ausencia de autoliquidación y (ii) aplica el término de caducidad del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, que se interrumpe con la notificación del requerimiento para declarar y/o corregir.

Como lo ha considerado la Sección33, tratándose de los procesos de fiscalización de competencia de la UGPP, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1607 de 2012 (art. 178, pár. 2)34 el ordenamiento jurídico no consagraba de forma expresa un plazo de caducidad para que la entidad ejerciera sus funciones de determinación; sin embargo, 32 Sentencias del 30 de julio de 2020, exp. 24179 y del 3 de marzo de 2022, exp. 25632, C.P. Milton Chaves García y del 23 de junio de 2022, exp. 24961, y del 7 de diciembre de 2022, exp. 26996, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 33 Cfr. las sentencias del 30 de julio de 2020, exp. 24179 y del 3 de marzo de 2022, exp. 25632, C.P. Milton Chaves García, del 19 de agosto de 2021, exp. 25086, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, del 15 de octubre de 2021, exp. 23623, del 28 de abril de 2022, exp. 24131 y del 7 de diciembre de 2022, exp. 26996, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 34 Entró en vigor el 26 de diciembre de 2012 con la publicación en el Diario Oficial nro. 48.655.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 el artículo 156 penúltimo inciso de la Ley 1151 de 2007, hizo remisión al Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI, en aquellos aspectos no regulados del proceso de determinación, lo cual es procedente, pues los recursos parafiscales son denominados en la Constitución Política como «contribuciones parafiscales», que tienen naturaleza tributaria y se encuentran sujetos a los principios que aplican a los tributos.

En ese orden, se advierte que una vez vencido el término del que dispone la Administración para ejercer las facultades de fiscalización, la consecuencia directa es que las autoliquidaciones de aportes, que tienen la misma naturaleza de una declaración tributaria, se tornan inmodificables. Equiparando estos efectos a lo previsto en el Estatuto Tributario, la consecuencia sería la firmeza de la autoliquidación. Por consiguiente, resulta aplicable el término de firmeza previsto en el artículo 714 del ET35, el cual, en su tenor literal vigente para la fecha en la que comenzó a transcurrir, disponía que «la declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial.

Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma»36. Situación diferente ocurre con las autoliquidaciones presentadas con posterioridad a la fecha en la que entró a regir la Ley 1607 de 2012 (26 de diciembre de 2012), frente a las cuales aplica el artículo 178 ibidem que reguló de manera específica el plazo en el que la UGPP puede ejercer sus facultades de fiscalización, fijándolo en 5 años.

En el presente asunto, los periodos fiscalizados que el a quo declaró en firme son los de enero a diciembre de 2011, por lo tanto, para efectos de establecer su firmeza, se debe tener en cuenta que esta ocurre una vez vencido el plazo señalado en la norma vigente al momento en el que comenzó a transcurrir, en el sub examine, el de 2 años previsto en el artículo 714 del ET, norma aplicada por el tribunal en la sentencia apelada.

Cabe aclarar que según el artículo 714 del ET, el plazo de firmeza se interrumpe con la notificación del requerimiento especial, que para el caso de los tributos administrados por la UGPP equivale al requerimiento para declarar y/o corregir, pues así fue consagrado expresamente en la norma que aplica a los períodos fiscalizados, que se repite, es el Estatuto Tributario.

En relación con el planteamiento de la UGPP de que frente a la conducta de mora no puede aplicarse el término de firmeza ante la ausencia de autoliquidación, la Sala reitera el criterio expuesto en sentencia del 10 de noviembre del 202237, en la que se advirtió: «[…] que las normas que disciplinan el procedimiento de revisión instituido en el ET –y, en particular, la previsión del artículo 714 ejusdem– son compatibles con la naturaleza del procedimiento de modificación oficial de las liquidaciones privadas de aportes parafiscales, pues 35 Sobre la firmeza cfr. las sentencias del 24 y 30 de octubre de 2019, exps. 23599 y 23817, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 36 Antes de la modificación introducida por el artículo 277 de la Ley 1819 de 2016. 37 Exp. 25987, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

En igual sentido, ver las sentencias del 3 de marzo de 2022, exp. 25632, C.P. Milton Chaves García, del 16 de junio de 2022, exp. 26018, del 28 de julio de 2022, exp. 26192, y del 20 de octubre de 2022, exp. 26671, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 ambas actuaciones tienen como presupuesto fáctico y eje central la declaración tributaria, al margen del tipo de conducta que se determine en contra del obligado (i.e. omisión, mora o inexactitud), de manera que ambos procedimientos están encaminados a una finalidad común: corregir los yerros en que eventualmente haya incurrido el contribuyente al autoliquidar su obligación tributaria, lo que para el caso de las contribuciones al SPS puede ocurrir por omitir la afiliación o pago de los aportes respecto de un trabajador o determinarlos en forma errada.

Por consiguiente, las diferencias en la denominación de los actos y conductas que caracterizan tales actuaciones no excluyen a la fiscalización que lleva a cabo la UGPP de la aplicación de las reglas del ET, pues, de lo contrario, se tornaría inoperante el reenvío normativo efectuado por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007». Por lo expuesto, la Sala concluye que no le asiste razón a la UGPP al pretender, en este asunto, sustraerse de la aplicación del término de firmeza a las autoliquidaciones de aportes al sistema de la protección social.

Ahora, la UGPP en el recurso de apelación indicó que la demandante presentó correcciones con posterioridad «a la fecha de la declaración inicial», por lo que les aplica el término de cinco (5) años previsto en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 y, en consecuencia, no estarían en firme. Al respecto se precisa que, como lo resolvió la Sección en la sentencia del 2 de marzo de 2023, proferida dentro del expediente 2610138, en el que actúan las mismas partes, así como no se analizan los argumentos ajenos a la demanda que la parte actora invoca en el recurso de apelación, corren la misma suerte los planteamientos expuestos por la entidad demandada con ocasión del recurso de alzada, pues la contraparte no tuvo oportunidad de controvertirlos y el juez de primera instancia de examinarlos en la sentencia. Por lo anterior, no hay lugar a examinar si las planillas de corrección frente a los períodos del año 2011 también se encuentran en firme, porque no fue un argumento propuesto en la oportunidad procesal pertinente, como lo es la contestación a la demanda y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia sobre la firmeza de los 12 períodos del año 2011, en tanto que en el recurso de apelación no se propuso reparo concreto en torno a los motivos que tuvo en cuenta el juez de primera instancia para declarar la firmeza por dichos periodos. 3.

Motivación de los actos administrativos. Reiteración jurisprudencial39 La Sección ha considerado que, tratándose de la motivación de los actos de determinación expedidos por la UGPP, estos se entienden motivados en la medida que incluyan los valores y las razones en las que se sustentan los ajustes. Además, ha aceptado como parte de esta los archivos Excel, que detallan la forma en la que se determina el ajuste de aportes en cada uno de los subsistemas.

Para la Sala, en la motivación de esta clase de actos y dependiendo de la conducta (omisión, mora y/o inexactitud), es necesario que se identifique el tipo de incumplimiento, el año, el mes, el trabajador, los días trabajados, los pagos que constituyen salario y cuáles no, el total remunerado, el IBC, entre otros aspectos. 38 En la que se reiteró la sentencia del 9 de septiembre de 2021, exp. 22652.

C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 39 Cfr. las sentencias del 2 de octubre de 2019, exp. 24090, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 26 de agosto de 2021, exp. 25735, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 La parte demandante afirma que el acto demandado carece de motivación porque la UGPP determinó contribuciones parafiscales sin indicar las razones de hecho pues se limitó a realizar unas observaciones que no se asemejan a la realidad, lo que impidió ejercer su derecho de defensa.

Agregó que el acto no cumple con las exigencias de ley porque no se explicaron las modificaciones que se realizaron en las planillas de liquidación de aportes. Revisados los actos enjuiciados, se concluye que están motivados, porque evidencian los antecedentes que los originaron, los motivos de inconformidad que expuso el aportante, los fundamentos legales y jurisprudenciales, y en ellos se hace énfasis en las observaciones que contiene el archivo Excel adjunto, que hace parte integral de los mismos, en el que se detalla la liquidación o ajustes determinados, identificando el nombre del trabajador, el subsistema revisado, el periodo, las novedades, los pagos y su naturaleza, así como la base de cotización, sin que la parte actora indique las columnas y filas que a su parecer no son claras.

Además, se advierte que contrario a lo afirmado por la demandante, esta pudo ejercer el derecho de defensa y contradicción, tanto es así que la UGPP valoró los argumentos expuestos en la contestación del requerimiento para declarar y/o corregir, encontrando viable la eliminación o disminución de algunos ajustes. Ahora bien, la sociedad demandante indicó que la UGPP no siguió el procedimiento del artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 porque, en su concepto, no se puede expedir un requerimiento para declarar y uno para corregir en un mismo acto por tratarse de conductas excluyentes.

Al respecto, debe señalarse que el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, vigente para cuando se expidieron los actos, establece que la UGPP debe enviar un requerimiento para declarar y/o corregir o un pliego de cargos, el cual deberá ser respondido por el aportante dentro de los tres (3) meses siguientes a su notificación, sin que haga distinción alguna sobre las conductas que deben incluirse en dicho acto, motivo por el cual, resulta viable que la entidad fiscalizadora en un solo acto administrativo pueda acumular las conductas de mora e inexactitud para determinar la completa y oportuna liquidación de aportes al sistema de la protección social.

En ese contexto, se concuerda con el tribunal en que los actos administrativos demandados no están viciados de nulidad por falta de motivación ni por violación del procedimiento consagrado en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, en consecuencia, no prospera el recurso de apelación. 4. Si el proceso de fiscalización vulneró el debido proceso y los principios de eficiencia y non bis in idem Para la parte actora se vulneró el debido proceso y los principios de eficiencia y non bis in idem, porque la entidad demandada desconoció que las liquidaciones privadas se pueden modificar solo una vez y, en el presente caso, se expidieron varios requerimientos para declarar y/o corregir y liquidaciones oficiales frente a los mismos períodos.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 El tribunal negó el cargo, tras considerar que pese a que la UGPP adelantó dos procesos de fiscalización por los mismos periodos (enero a diciembre 2011 y 2013), existe un hecho diferenciador que es el subsistema fiscalizado, pues en el proceso de determinación que nos ocupa solo se hace referencia al subsistema de pensiones.

En el expediente está probado que la UGPP adelantó dos actuaciones administrativas, en las que se expidieron los siguientes actos preparatorios y liquidaciones oficiales, contra Medplus Medicina Prepagada S.A. a) Expediente administrativo nro. 5017 i) El Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 460 del 30 de mayo de 2014, por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes a los subsistemas de salud, ARL, SENA, ICBF y CCF, por los períodos enero a diciembre de 2011 y 2013.

El 30 de septiembre de 2014, se profirió una ampliación al requerimiento (sin número) que fue notificada el 9 de octubre de 2014. ii) La Liquidación Oficial nro. RDO 448 del 1° de junio de 2015, por las conductas de mora e inexactitud, en los subsistemas y períodos del anterior requerimiento para declarar y/o corregir. Contra ese acto se interpuso recurso de reconsideración que fue resuelto por la Resolución nro.

RDC 363 del 8 de julio de 2016. b) Expediente administrativo nro. 5017C i) El Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. RCD-2016-00323 del 31 de marzo de 2016, por omisión, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al subsistema de pensiones y fondo de solidaridad pensional por los períodos de enero a diciembre de 2011 y 2013. ii) La Liquidación Oficial nro.

RDO-2016-01228 del 29 de diciembre de 2016, por las mismas conductas, subsistema y períodos que el requerimiento para declarar y/o corregir. Ese acto se demandó per saltum y fue objeto de pronunciamiento dentro del expediente 26101, en el que se profirió sentencia de segunda instancia el 2 de marzo de 2023. Como lo ha considerado la Sección40, los subsistemas que conforman el sistema de la protección social son: (i) sistema general de seguridad social en salud, (ii) sistema general de seguridad social en pensiones, (iii) sistema general de riesgos laborales, (iv) Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF, (v) régimen del subsidio familiar – cajas de compensación familiar y (vi) Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA.

También se ha precisado que las cotizaciones obligatorias a los diferentes subsistemas que integran el sistema de la protección social son de naturaleza tributaria, se enmarcan dentro de la categorización de tributos (como género) y se clasifican dentro de las denominadas contribuciones parafiscales (como especie)41. 40 Cfr. sentencia del 2 de octubre de 2019, exp. 24090, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 41 Cfr. sentencia del 24 de marzo de 2022, exp. 25826, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 La anterior conceptualización, para señalar que los aportes que se destinan a cada uno de los subsistemas se consideran un gravamen autónomo e independiente, pues si bien, en sí conforman un solo sistema con características similares (periodicidad), cada uno tiene sus propios elementos, como, por ejemplo, la tarifa y el tratamiento de las novedades (v. gr. durante incapacidad y vacaciones no se contribuye a la ARL), por lo que no se puede desconocer su independencia. Pese a ser autónomas e independientes, las autoliquidaciones de las contribuciones de cada uno de los subsistemas se realizan mediante la planilla integrada de liquidación de aportes (PILA), sistema implementado por la Resolución nro. 001303 del 200542 con el propósito de facilitar el trámite mensual de los aportantes, evitando el diligenciamiento de formularios individuales por la administradora y un proceso singular de pago, para en su lugar, diligenciar una sola planilla que permita la liquidación y pago integrado, sin que por esto, los precitados subsistemas pierdan su individualidad.

Ahora, la norma que regula el procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones al sistema de la protección social (artículo 180 de la Ley 1607 de 201243), establece que «previo a la expedición de la Liquidación Oficial […] la UGPP enviará un Requerimiento para Declarar y/o Corregir […]», disposición que debe entenderse en función de la modificación, que mediante el acto preparatorio, se propone al subsistema y período que es objeto de fiscalización, sin que la misma disponga que el requerimiento deberá abarcar en su totalidad los subsistemas que integran el sistema de la protección social.

Nótese que, en el caso concreto, los dos requerimientos para declarar y/o corregir y las dos liquidaciones oficiales, si bien cuestionan los mismos períodos y conductas, no se dirigen contra los mismos subsistemas, pues en unos actos se fiscalizaron los correspondientes a salud, ARL, SENA, ICBF y CCF, en tanto que en los otros se concretó en relación con la pensión y el fondo de solidaridad pensional, actuaciones administrativas que, según se evidenció son independientes y frente a las mismas se ejerció el derecho de defensa, cuestionando su legalidad ante esta jurisdicción en procesos diferentes.

Como lo consideró la Sección en las sentencias del 20 de octubre de 202244 al analizar la incidencia de la expedición de dos requerimientos para declarar y/o corregir en el caso de los tributos administrados por la UGPP, «el hecho que se hayan expedido dos requerimientos para declarar y/o corregir respecto de subsistemas diferentes, no desconoce el debido proceso y tampoco vicia de nulidad los actos aquí demandados, pues la norma que consagra el procedimiento que debe seguir la UGPP para la determinación de las contribuciones al sistema de la protección social no impide que los diferentes subsistemas que lo integran se fiscalicen de forma independiente».

De otra parte, en lo que se refiere a la vulneración al principio non bis in ídem, la Sección45 ha precisado que dicho principio implica que el Estado no puede imputar 42 Por la cual se adopta el contenido del formulario único o Planilla Integrada de Liquidación de Aportes. 43 El artículo fue modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014, solo en cuanto a los términos para responder el requerimiento para declarar y/o corregir o el pliego de cargos, y para interponer el recurso de reconsideración, aspectos que no son objeto del recurso de apelación. 44 Exp. 26538, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 45 Sentencia del 17 de marzo de 2022, exp. 23636, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 más de una vez la misma conducta sancionable, cualquiera que sea la denominación jurídica que tenga, por lo que, de acuerdo con esa premisa, en el caso concreto la UGPP no podía determinar ajustes por la misma conducta, período y subsistema por más de una vez, lo que no ocurrió en este asunto, pues como quedó expuesto, los dos procesos de fiscalización abordaron subsistemas diferentes.

Por último, tampoco se desconoció el principio de eficiencia, que según la Corte Constitucional46 «se trata de la máxima racionalidad de la relación costos-beneficios, de manera que la administración pública tiene el deber de maximizar el rendimiento o los resultados, con costos menores […]», porque no está probado un mayor costo que el beneficio producto del proceso de determinación adelantado contra la demandante.

En consecuencia, no prospera el cargo de apelación. 5. Extemporaneidad de la liquidación oficial La sociedad apelante indicó que el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012, no contempló la expedición de la ampliación al requerimiento, por lo que en su concepto la Liquidación Oficial nro. RDO 448 del 1° de junio de 2015 fue expedida por fuera del término de 6 meses que prevé el citado artículo, contados a partir del vencimiento para responder el requerimiento para declarar y/o corregir.

Al respecto, debe precisarse que la norma que regula el procedimiento aplicable a la determinación oficial de las contribuciones parafiscales de la protección social (art. 180 de la Ley 1607 de 2012), no prevé lo relacionado con la ampliación al requerimiento para declarar y/o corregir, sin embargo, como el artículo 156 penúltimo inciso de la Ley 1151 de 2007, remite al Libro V, Títulos I, IV, V y VI del Estatuto Tributario en aquellos aspectos no regulados del proceso de determinación47, resulta aplicable el artículo 708 del ET, que prevé: «Artículo 708.

Ampliación al requerimiento especial. El funcionario que conozca de la respuesta al requerimiento especial podrá, dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para responderlo, ordenar su ampliación, por una sola vez, y decretar las pruebas que estime necesarias. La ampliación podrá incluir hechos y conceptos no contemplados en el requerimiento inicial, así como proponer una nueva determinación oficial de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones.

El plazo para la respuesta a la ampliación, no podrá ser inferior a tres (3) meses ni superior a seis (6) meses». Para resolver, en el expediente se encuentra probado lo siguiente: El 17 de junio de 2014, la UGPP notificó el Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 460 del 30 de mayo de 2014. La sociedad demandante respondió el requerimiento mediante escritos radicados con los nros. 20145141790432 y 20145142048752 del 27 de junio y 17 de julio de 201448, respectivamente (hecho no cuestionado por las partes). 46 Sentencia C-826 de 2103, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 47 Vigente a la fecha. 48 Considerandos de la ampliación al Requerimiento para Declarar y/o Corregir nro. 460 del 30 de septiembre de 2014.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 El 30 de septiembre de 2014, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP profirió la ampliación al mencionado requerimiento (sin número), notificada el 9 de octubre de 2014.

En dicho acto se indicó que: «De conformidad con el artículo 708 del Estatuto Tributario Nacional, dentro de los tres (3) meses siguientes contados a partir de la fecha de notificación de la presente ampliación al requerimiento para declarar y/o corregir el investigado podrá: i) Formular por escritos sus objeciones, diligenciando la información que considere pertinente en el anexo detallado en el Archivo en formato Excel, que acompaña el requerimiento, y solicitar pruebas, siempre y cuando sean conducentes, o, ii) Aceptar total o parcialmente los hechos planteados […]».

El 6 de julio de 2015, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la UGPP notificó la Liquidación Oficial nro. RDO 448 del 1° de junio de 2015. Con base en lo anterior, se tiene que la ampliación del requerimiento fue proferida dentro del término de 3 meses que tenía la sociedad aportante para responder el requerimiento para declarar y/o corregir.

Así mismo, en la ampliación al requerimiento se indicó que dentro de los 3 meses siguientes contados a partir de la notificación (9 de octubre de 2014), el contribuyente podía dar respuesta al mismo, por lo que teniendo en cuenta que hasta el 9 de enero de 2015 se podía pronunciar, el plazo para proferir la liquidación oficial (6 meses) fenecía el 9 de julio de 2015 y como el mismo se expidió 1° de julio de 2015 y se notificó el 6 de julio siguiente, se entiende que es oportuno. No prospera el cargo de apelación. Finalmente, comoquiera que no fueron desvirtuados los ajustes imputados por la UGPP en el acto acusado, es procedente la sanción por inexactitud, por lo que no prospera el cargo.

Teniendo en cuenta que no prosperaron los cargos de apelación propuestos por las partes, se confirmará la sentencia apelada. De conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas (gastos del proceso y agencias en derecho) en esta instancia, comoquiera que no se encuentran probadas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1. DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el magistrado Milton Chaves García. En consecuencia, queda separado del conocimiento de este proceso.

Radicado: 25000-23-37-000-2017-00087-01 [26983] Demandante: Medplus Medicina Prepagada S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601- 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 2. CONFIRMAR la sentencia del 7 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. 3. Sin condena en costas en esta instancia. Notifíquese y comuníquese.

Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La presente providencia se aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta Aclara el voto (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN