11001032500020190094500 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., primero (1) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2019-00945-00 Nº interno: 6644-2019 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: María Teresa Arias Clavijo Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 4 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 4 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar del 20 de septiembre de 2016, que accedió a las súplicas de la demanda instaurada por la señora María Teresa Arias Clavijo contra la Unidad Administrativa Especial para la Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, dentro del proceso 20001-33-33-004-2014-00379.

ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 4 de mayo de 2017, confirmó parcialmente la providencia de primera instancia, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora María Teresa Arias Clavijo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en la que pretendía que se ordenara a la entidad demandada reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicio, como son la asignación básica, primas de servicio, profesional, vacaciones y navidad, bonificaciones especial, por servicios y por recreación; así como el pago de las diferencias que resulte por la reliquidación y la actualización de las condenas.

El Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, en fallo dictado en audiencia celebrada el 20 de septiembre de 2016, decidió[2]: (i) declarar no probada la excepción de prescripción; (ii) declarar la nulidad parcial de la Resolución 47774 de 5 de octubre de 2007; (iii) declarar la nulidad parcial de la Resolución 48445 de 17 de septiembre de 2008;

(iv) declarar la nulidad de la Resolución RDP 003793 de 5 de febrero de 2013; (v) declarar la nulidad de la Resolución RDP 006591 de 25 de febrero de 2014; (vi) condenar a la UGPP a reliquidar la pensión de jubilación reconocida a la señora María Teresa Arias Clavijo, incluyendo los factores salariales devengados en el último año de servicio, como son: asignación básica, bonificación por servicios, bonificación especial, prima profesional, vacaciones, prima de servicios y prima de vacaciones, aclarando que la entidad podrá descontar el valor correspondiente a los aportes sobre los factores que no fueron objeto de deducción legal;

(vii) condenar en costas a la UGPP; (viii) negar las demás pretensiones de la demanda. El Tribunal modificó el numeral sexto de la sentencia de primera instancia en el sentido de condenar a la UGPP a reliquidar la pensión incluyendo como factores la asignación básica, prima profesional, bonificación por servicios, bonificación especial, prima de vacaciones y prima de navidad, y sin tener en cuenta el concepto de vacaciones.

Señaló que, como la actora es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, tiene derecho a que se le aplique lo dispuesto en la Ley 33 de 1985. En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta lo considerado por el Consejo de Estado en la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010, se debe reliquidar la pensión incluyendo no solo los factores indicados en la Ley 62 de 1985, sino que se deben tomar todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Agregó que en la decisión de primera instancia se incurrió en un yerro al ordenar la inclusión de las vacaciones, toda vez que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido enfática en precisar que la compensación monetaria, entregada al trabajador cuando no disfruta de las vacaciones, no puede servir de base salarial para liquidar la pensión de jubilación. 2.

El recurso extraordinario de revisión[3] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 4 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cesar, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Solicitó que se infirmen las sentencias proferidas el 4 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se modificó el fallo proferido el 20 de septiembre de 2016 por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar; y, en su lugar, se ordene a la UGPP reliquidar y pagar la mesada pensional de la señora María Teresa Arias Clavijo, conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional y se adopte como IBL los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional y fijando como monto pensional el 75% de lo previsto en la Ley 33 de 1985.

Igualmente, pidió que se ordene a la pensionada restituir a la UGPP la totalidad de los dineros percibidos y recibidos en exceso por la reliquidación de la mesada pensional, sumas que deberán ser indexadas. Señaló que la señora María Teresa Arias Clavijo nació el 11 de febrero de 1947 y adquirió el estatus pensional el 11 de febrero de 2002.

Prestó sus servicios en la Secretaría de Salud del departamento del Cesar, entre el 1 de mayo de 1975 y el 30 de julio de 2009. El último cargo ocupado fue el de Profesional Especializado. Que a través de la Resolución 2280 de 15 de julio de 2013, el departamento del Cesar retiró del servicio a María Teresa Arias Clavijo, a partir del 30 de julio de 2013.

Que mediante la Resolución 47774 de 5 de octubre de 2007, se reconoció una pensión de vejez a la señora María Teresa Arias Clavijo, en cuantía de $1.571.284,64, a partir del 10 de octubre de 2006. Dicha pensión se liquidó con el 75% del promedio de lo devengado entre el 1 de octubre de 1996 y el 30 de septiembre de 2006. Que por la Resolución 48445 de 17 de septiembre de 2008, Cajanal modificó la Resolución 47774 de 2007, en la cual reliquidó la pensión por nuevos factores salariales en cuantía de $1.638.960,61, liquidando la prestación con el 75% del promedio devengado en los últimos 10 años, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2007.

Que mediante la Resolución UGM 32301 de 9 de febrero de 2012, se reliquidó la pensión aplicando el 85% del promedio de lo devengado en los últimos diez años, en cuantía de $1.780.789, efectiva a partir del 1 de octubre de 2006. Esta decisión fue confirmada por la Resolución UGM 49527 de 13 de junio de 2012. Que a través de la Resolución RDP 3793 de 5 de febrero de 2014 se negó la reliquidación de la pensión de vejez, acto administrativo confirmado por la Resolución RDP 6591 de 25 de febrero de 2014.

En virtud de lo anterior, la señora María Teresa Arias Clavijo interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, proceso en el cual se profirió la decisión hoy recurrida en la que se ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación. Que mediante la Resolución RDP 037666 de 17 de septiembre de 2018 la UGPP dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar.

En dicho acto se elevó la cuantía de la pensión a la suma de $5.812.497, efectiva a partir del 1 de agosto de 2013, teniendo en cuenta el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicios. A través de la Resolución RDP 42950 de 2018, se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo, y se confirmó la decisión. Frente a la causal de revisión invocada, señaló que la reliquidación de la pensión de jubilación excede lo debido, de acuerdo con la ley, pues la misma debió realizarse teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y con los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994.

Agregó que, en el proceso se acreditó que la señora María Teresa Arias Clavijo es acreedora del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, por lo que tiene derecho a que se reliquide la pensión teniendo en cuenta la edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo) de la prestación, según las normas aplicables para dichos funcionarios antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que para el caso sería la Ley 33 de 1985, sin embargo, el IBL no debe calcularse de acuerdo con lo dispuesto en el régimen anterior, sino con lo establecido en los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según el caso.

Aseguró que la reliquidación ordenada por la decisión recurrida conllevó a que se presentara una afectación a la sostenibilidad financiera del sistema y un abuso palmario del derecho, pues en dicha providencia se desconocen los precedentes obligatorios y vinculantes proferidos por la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo cual conllevó a un incremento de la mesada pensional de la causante, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello. 3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 20 de mayo de 2021 se admitió el recurso extraordinario de revisión[4]. Posteriormente, en auto del 9 de diciembre de 2021 se prescindió el periodo probatorio[5]. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión[6] La señora María Teresa Arias, a través de apoderado, manifestó que la decisión recurrida carece de los vicios alegados, pues se sustentó en la normativa vigente y en el precedente jurisprudencial aplicable para esa fecha.

Indicó que los fallos judiciales proferidos por jueces y magistrados de la República, en uso de sus facultades jurisdiccionales, están revestidas de buena fe y amparadas por la presunción de legalidad, por lo tanto, no deben ser omitidos de manera injustificada. 5. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el asunto de la referencia. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 4 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 28 de noviembre de 2019[7], pues la sentencia recurrida se dictó el 4 de mayo de 2017, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia de la Corte Constitucional SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.

En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que se dictó la providencia recurrida y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 4 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que confirmó parcialmente la decisión de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 4 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cesar, se incurrió en la causal de revisión alegada por el recurrente, esto es, si la cuantía del derecho reconocido a la señora María Teresa Arias Clavijo excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 4.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[8].

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[9] y sus causales generales[10] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[11], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[12]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[13].

Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[14].

Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 4.2.

Alcance de la causal invocada por la entidad demandante La causal invocada es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 5.

Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida la señora María Teresa Arias Clavijo, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues es beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, previsto en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.

La Sala advierte que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por Cajanal a favor de la señora María Teresa Arias en la Resolución 47774 de 5 de octubre de 2007; sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se confirmó parcialmente la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de los actos acusados y, como consecuencia de lo anterior, se ordenó a la entidad de previsión social reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Sea lo primero indicar que, la señora María Teresa Arias, laboró en el departamento del Cesar, siendo beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que se debe tener en cuenta lo previsto en la Ley 33 de 1985, aplicable para los empleados que no gozan de un régimen pensional especial, como el caso de la actora.

Aclarado lo anterior, se observa que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año, razón por la cual la Sala procede a estudiar el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia recurrida, con el fin de establecer si procede infirmar dicha decisión. Pues bien, a través de la Resolución RDP 037666 de 17 de septiembre de 2018[15] la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora María Teresa Arias Clavijo en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar.

En dicha decisión se estableció lo siguiente: “[…] Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR es procedente efectuar la siguiente liquidación así: |AÑO |FACTOR |VALOR |VALOR IBL|VALOR IBL | | | |ACUMULADO| |ACTUALIZAD| | | | | |O | |2012|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |13,744,74|13,744,74|13,744,745| | | |5.00 |5.00 |.00 | |2012|BONIFICACIÓN ESPECIAL |10,308,56|10,308,56|10,308,560| | | |0.00 |0.00 |.00 | |2012|BONIFICACIÓN POR SERVICIOS |1,683,732|1,683,732|1,683,732.| | |PRESTADOS |.00 |.00 |00 | |2012|PRIMA PROFESIONAL |9,621,320|9,621,320|9,621,320.| | | |.00 |.00 |00 | |2012|PRIMA DE NAVIDAD |5,458,606|5,458,606|5,458,606.| | | |.00 |.00 |00 | |2012|PRIMA DE VACACIONES |2,681,301|2,681,301|2,681,301.| | | |.00 |.00 |00 | |2013|ASIGNACIÓN BÁSICA MES |20,204,72|20,204,72|20,204,722| | | |2.00 |2.00 |.00 | |2013|BONIFICACIÓN ESPECIAL |15,153,57|15,153,57|15,153,579| | | |9.00 |9.00 |.00 | |2013|PRIMA PROFESIONAL |14,143,33|14,143,33|14,143,339| | | |9.00 |9.00 |.00 | IBL: 7,749,966 x 75.0 = $5,812,497 SON: CINCO MILLONES OCHOCIENTOS DOCE MIL CUATROCIENTOS NOVENTA Y SIETE PESOS M/CTE.

(ii) a través de la Resolución 48445 de 17 de septiembre de 2008, Cajanal resolvió un recurso de reposición contra el anterior acto administrativo y modificó la cuantía de la pensión a la suma de $1.638.960,61, efectiva a partir del 1 de diciembre de 2007; (iii) por la Resolución UGM 032301 de 9 de febrero de 2012, se reliquidó la pensión de vejez a la suma de $1.780.789, efectiva a partir del 1 de octubre de 2006, decisión que fue confirmada por la Resolución UGM 049527 de 13 de junio de 2012;

(iv) mediante la Resolución RDP 003793 de 5 de febrero de 2014, la UGPP negó la reliquidación de la pensión, acto administrativo que fue confirmado por la Resolución RPD 006591 de 25 de febrero de 2014; (v) en la Resolución RDP 037666 de 17 de septiembre de 2018 la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado mediante fallo y reliquidó la pensión de vejez a la suma de $5.812.497, efectiva a partir del 1 de agosto de 2013, decisión que fue confirmada por las Resoluciones RDP 042950 de 30 de octubre de 2018 y RDP 046318 de 10 de diciembre de 2018.

En ese orden de ideas, se tiene que entre la reliquidación efectuada por la UGPP inicialmente y la determinada en virtud del fallo judicial de nulidad y restablecimiento del derecho, el monto de la mesada pensional reajustada a favor de la señora María Teresa Arias Clavijo aumentó en un valor de $4.031,708. Ciertamente, la Sala advierte que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era la Ley 33 de 1985 y acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad.

Ahora bien, la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo la pensionada antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($1,780.789) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($5.812.497) corresponde a la suma de $4.031.708, lo que equivale a un incremento de la mesada de un 226.40% aproximadamente.

A su vez, se encuentra probado que la señora María Teresa Arias Clavijo laboró al servicio del departamento del Cesar, por más de 20 años, y ocupó el cargo de Profesional Especializado código 222, grado 04 por más de 10 años, según se puede evidenciar en los certificados allegados al proceso[16], lo que desvirtúa que se hubiera presentado un cambio de cargo para obtener un beneficio en la liquidación pensional.

No obstante, se advierte que la UGPP no realizó ningún argumento particular sobre los factores que, por orden judicial se incluyeron para la reliquidación pensional, sino que se limitó a cuestionar lo resuelto por los jueces de instancia al considerar que se había desconocido el precedente jurisprudencial sobre la materia objeto de estudio.

De lo anterior se puede concluir que no se encuentra que la reliquidación de la pensión se efectuó con abuso del derecho o con fraude a la ley. Adicionalmente, se resalta que el acto de reconocimiento inicial se profirió antes del retiro definitivo del servicio, por lo que no es posible establecer el porcentaje exacto del incremento por la inclusión de unos factores salariales, pues la mesada pensional también se ve afectada teniendo en cuenta la fecha en que efectivamente se retiró la señora María Teresa Arias de la entidad territorial, pues la pensión reconocida inicialmente fue con efectos a partir del 1 de octubre de 2006, mientras que la prestación reliquidada en virtud del fallo, es con efectos a partir del 1 de agosto de 2013.

Sumado a lo anterior, la Sala advierte que, el incremento en la pensión también se vio afectado por la inclusión de varios factores salariales, entre ellos, la prima profesional y la bonificación especial, conceptos que devengaba la pensionada de forma mensual. Asimismo, se evidencia que en el acto administrativo que da cumplimiento a la sentencia, se dispuso el descuento por aportes sobre los conceptos incluidos en la reliquidación y que no se hubieran realizado, siendo así que en el artículo noveno de la Resolución RDP 037666 de 2018, se ordenó descontar por concepto de aportes en cabeza del trabajador la suma de $235.462.953; mientras que en el artículo décimo del mismo acto, se decidió remitir copia de la resolución al área competente, para iniciar los trámites pertinentes por cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal, por un monto de $706.388.859.

Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[17]: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]”.

Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente[18]: “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.

Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[19] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”[20].”.

Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, sobre la pensión de vejez reconocida a la señora María Teresa Arias Clavijo, no muestra un incremento excesivo o injustificado, pues no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.

Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".

La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuáles no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.

Pues bien, visto lo anterior, la Sala concluye que, como el incremento de la pensión reconocida a la señora María Teresa Arias no se derivó de un abuso del derecho, siendo este indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, se declarará infundado el presente recurso. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 4 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 177-187 reverso. [2] Folios 200-206. [3] Folios 1-8 reverso. [4] Folios 393-394. [5] Folios 396-reverso. [6] Visible a índice 12 de Samai al consultar el expediente de la referencia. [7] Folio 8 reverso. [8] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [9] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [10] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [11] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [12] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [13] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [14] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].

MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [15] Folios 126 reverso-130 reverso. [16] Folios 84-89 reverso. [17] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [18] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021.

Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [19] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [20] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.