Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones.
Temas: Reliquidación de pensión de jubilación. Régimen de transición. Contraloría General de la República. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 20 de mayo del 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Moisés Chilito Rodríguez formuló demanda 2 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución GNR 58327 del 24 de febrero del 2016, a través de la cual Colpensiones le reconoció una pensión de jubilación; y la nulidad total de las Resoluciones GNR 108317 del 18 de abril del 2016 y VPB 23470 del 27 de mayo del 2016, en las que se negó la reliquidación de su mesada pensional.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) reliquidar la pensión de jubilación en el sentido de reconocerla en cuantía del 75 % de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicio, tales como sueldo básico, bonificación por servicios, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad;
(ii) indexar los valores adeudados; (iii) ajustar el valor de la condena de conformidad con el Código Contencioso Administrativo [sic]; (iv) que la sentencia se cumpla en los términos del artículo 192 del C.C.A. [sic]; y (v) condenar en costas a la parte demandada. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, la parte demandante señaló los siguientes: i) El señor Moisés Chilito nació el 4 de febrero de 1955; cuenta con más de 34 años de servicios cotizados, de los cuales 26 fueron en el servicio público y, por lo menos, 20 de ellos en la Contraloría General de la República, comprendidos entre el 23 de julio de 1992 y el 31 de enero del 2013; el último cargo desempeñado en esa entidad fue el de profesional universitario, grado 1. 3 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez ii) Por medio de Resolución GNR 58327 del 24 de febrero del 2016, la Administradora Colombiana de Pensiones le reconoció una pensión de jubilación en cuantía de $ 1.889.334 a partir del 1 de junio del 2013.
Inconforme con el monto, el señor Moisés Chilito interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, en contra del acto de reconocimiento, el cual fue confirmado a través de las Resoluciones GNR 108317 del 18 de abril y VPB 23470 del 27 de mayo del 2016.1 1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 25, 29, 53, 58, 83, 90, 122, 123, 124 y 125 de la Constitución Política de 1991; 1 de la Ley 33 de 1985; 1 de la Ley 62 de 1985; 36 de la Ley 100 de 1993; 7 del Decreto 929 de 1976; 45 del Decreto 1045 de 1978; y 14 del Decreto 48 de 1993.
En desarrollo del concepto de la violación se expusieron los siguientes argumentos:2 i) La Administradora Colombiana de Pensiones reconoció en sede administrativa que el señor Moisés Chilito Rodríguez es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 929 de 1976, que en su artículo 7 dice que a los empleados de la Contraloría General de la Nación que cuenten con por lo menos 20 años de servicio, de los cuales al menos 10 hayan sido prestados a esa entidad, tendrán derecho, al cumplimiento de 50 años de edad, a una pensión de jubilación en cuantía del 75 % del promedio de los percibido durante el último semestre de servicio. 1 En los hechos de la demanda no se explicaron ni las condiciones del reconocimiento ni las razones del recurso de reposición y apelación ni los argumentos expuestos en los actos administrativos en los que se resolvieron dichos recursos; sin embargo, ello se pudo establecer con el material probatorio aportado, por lo que se explicará lo pertinente en el acápite de hechos probados. 2 Folios 62 al 69 4 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez ii) A pesar de que se reconoció que el demandante tiene derecho a la aplicación del Decreto 929 de 1976, Colpensiones se ha negado a dar aplicación completa de esa norma, a partir de las consideraciones efectuadas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 del 2013 y SU-230 del 2015, razón por la que al conformar el ingreso base de liquidación se atuvo a lo contenido en el Decreto 1158 de 1994.
Para el caso del señor Chilito Rodríguez no es posible aplicar las mencionadas sentencias, toda vez que fueron fallos proferidos en el marco del estudio de una situación fáctica distinta. iii) Los antecedentes jurisprudenciales citados se emitieron a partir del estudio de un proceso de la justicia ordinaria, es decir ajeno a la jurisdicción en la que se analiza el presente asunto, en la cual ya existe una sentencia de unificación sobre el ingreso base de liquidación, que resulta ser el fallo dictado por el Consejo de Estado del 4 de agosto del 2010, en donde se indicó que, para efectos de liquidar pensiones, deben ser tenidos en cuenta todos aquellos factores que percibiera el trabajador de forma recurrente y como contraprestación del servicio. iv) Existen reiteradas sentencia proferidas por los tribunales administrativos, tales como la decisión del 16 de septiembre del 2015, dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre dentro del proceso con radicado 70001 23 33 000 2015 00010 00 y el fallo del 31 de julio del 2015 emitido por el Tribunal Administrativo de Boyacá en el proceso identificado con el consecutivo 15238 33 33 752 2014 00322 01, en los que se ha respaldado la posición más garantista para el pensionado, es decir la contenida en la sentencia de unificación del 4 de agosto del 2010. 1.2.
Contestación de la demanda 5 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez Dentro del término legal concedido, la parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control, de acuerdo con las siguientes razones:3 i) Respecto de la liquidación de las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición, la Corte Constitucional, en sentencia SU-230 del 2015, dejó claro que el IBL no es un asunto sometido a dicha transición, lo que quiere decir que los beneficios concedidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 solo se deprecan del monto y de los requisitos de edad y tiempo de servicio, al paso que lo relacionado con el periodo y los factores salariales debe definirse de conformidad con lo dispuesto en los artículos 21 o 36 ibidem, según corresponda. ii) Para el caso concreto, debe aplicarse el monto, la edad y el tiempo de servicio consagrado en el Decreto 929 de 1976, por ser beneficiario de ese régimen, pero lo relativo al IBL debe definirse en virtud de las disposiciones del régimen general de seguridad social, lo que quiere decir que no es posible liquidar la pensión del accionante con inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último semestre de servicio. iii) Debido a que el demandante cumplió la totalidad de requisitos para adquirir el derecho a la pensión más de 10 años después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, es ese el periodo a aplicar, mientras que en lo relacionado con el IBL es necesario acudir a los factores consagrados en el Decreto 1158 de 1994.
Finalmente, propuso las excepciones de cobro de lo no debido, prescripción, buena fe, inexistencia del derecho reclamado y la genérica e innominada. 3 Folios 94 al 106 6 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, profirió sentencia de primera instancia dentro del presente proceso el 20 de mayo del 2019, en donde negó las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes consideraciones:4 i) El señor Moisés Chilito Rodríguez nació el 4 de febrero de 1955, es decir que cumplió 55 años de edad el 4 de febrero del 2010; cotizó un total de 12.334 días; laboró en la Contraloría General de la República entre el 23 de julio de 1992 y el 31 de enero del 2013; es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y, consecuentemente, del Decreto 929 de 1976, que en su artículo 7 dispone que tendrá derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación en cuantía del 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 6 meses de servicio. ii) A pesar de las condiciones de conformación del IBL y del periodo consignado en esa norma, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, indicó que las personas beneficiarias del régimen de transición a las que le faltare más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, como el demandante, el IBL será el promedio de lo devengado en ese periodo, con inclusión de los factores sobre los cuales efectuó cotizaciones en ese lapso. iii) El demandante no demostró que alguno de los factores sobre los cuales hubiere efectuado aportes al sistema pensional no haya sido tenido en cuenta para efectos de calcular el valor de su mesada pensional; además, no es procedente reliquidar el derecho del accionante en aplicación plena del Decreto 929 de 1976, razón por 4 Folios 155 al 169 7 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez la que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda. 1.4.
El recurso de apelación El demandante, por medio de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia por medio de memorial visible en los folios 179 al 181 del expediente, de acuerdo con las siguientes razones de disentimiento: i) No es de recibo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca haya decidido el presente proceso en primera instancia de acuerdo con la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 2018, pues tal fallo fue proferido con posterioridad a la fecha de adquisición del derecho; lo allí decidido no debe tener efectos retroactivos, sino que solo debe ser tenida en cuenta para situaciones futuras, en tanto afectaría el principio de seguridad jurídica. ii) La aplicación retroactiva de la sentencia del 28 de agosto del 2018 desconocería los derechos adquiridos del demandante e iría en contra del principio de confianza legítima, en el entendido de que para el momento de causación del derecho pensional discutido regía una posición jurídica distinta y más beneficiosa, por cuanto permitía la inclusión de todos aquellos factores salariales que el interesado devengó como contraprestación del servicio. iii) La mencionada sentencia de unificación no es aplicable de forma absoluta a las personas que son beneficiarias de regímenes pensionales especiales, porque la rectificación de la postura jurisprudencial se hizo respecto de lo considerado en la sentencia de unificación del 4 de agosto del 2010, en donde no se estudiaron las 8 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez situaciones pensionales de los empleados de la Contraloría General de la República, en virtud de lo cual solicita que no se aplique la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto del 2018. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Solo la parte demandante allegó alegatos de conclusión, según memorial que reposa en el índice 16 del portal Samai, en donde reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 1.6. El Ministerio Público El agente del ministerio público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1.
El problema jurídico Se circunscribe a establecer si para resolver el presente proceso es viable aplicar la sentencia de unificación del 28 de agosto del 2018, dictada por el Consejo de Estado, en relación con la conformación del ingreso base de liquidación del señor Moisés Chilito Rodríguez, como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 929 de 1976. 2.2.
Marco normativo 9 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez 2.2.1. Del régimen especial aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República. El régimen de prestaciones sociales de los servidores de la Contraloría General de la República está previsto en las Leyes 6ª de 19455 y 65 de 19466, en los Decretos Leyes 2567 de 19467, 929 de 19768, 720 de 19789 y en sus correspondientes reglamentaciones.
Sobre la pensión de jubilación, el artículo 7° del Decreto Ley 929 de 1976 dispuso lo siguiente: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
Como se observa, la norma determinó los requisitos fundamentales para obtener la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría en cuanto a edad, tiempo de servicio en 20 años, y la tasa de remplazo con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de labores. 5 Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo. 6 Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras. 7 Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre prestaciones a favor de los trabajadores oficiales. 8 Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares. 9 Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 10 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez Sin embargo, en lo atinente a la manera en que deben liquidarse las pensiones, únicamente hizo la siguiente precisión: Artículo 9º.- Para liquidar las pensiones de que trata este Decreto y las demás prestaciones establecidas o reconocidas por el presente Decreto, no se incluirán los viáticos que haya recibido el empleado o funcionario, a menos que ellos sean de carácter permanente y se hayan recibido, durante un lapso continuo de seis meses o mayor.
No obstante lo anterior, el artículo 1º del Decreto 691 de 1994 incorporó a los servidores públicos del orden nacional al sistema integral de seguridad social, incluidos los de la Contraloría General de la República, a partir del 1º de abril de 1994, por lo que la cotización para pensión a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, correspondía a la base prevista en el artículo 6º del tal reglamento, que fue modificado por el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, cuyo contenido establece lo siguiente: ARTÍCULO 1º.
El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; 11 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 2.2.2.
La sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 sobre el régimen pensional de empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República En reciente sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sección Segunda del Consejo de Estado sentó jurisprudencia en materia de régimen pensional aplicable a los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 929 de 1976, en la que se dijo lo siguiente: El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
(…) Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Así las cosas, es claro que la mencionada regla jurisprudencial se acompasa con la actual posición del Consejo de Estado en materia de Ingreso Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición y a la marcada pauta de enmarcar las liquidaciones pensionales alrededor de factores salariales que hicieran parte del ingreso base de cotización para realizar los respectivos aportes al sistema 12 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez de seguridad social, en procura de garantizar la sostenibilidad financiera deprecada, entre otros, en el Acto Legislativo 01 de 2005. 2.3.
Hechos probados i) El señor Moisés Chilito Rodríguez nació el 4 de febrero de 1955.10 ii) El demandante laboró para la Contraloría General de la Nación entre el 23 de julio de 1992 y el 31 de enero del 2013.11 iii) La Contraloría General de la Nación profirió la Resolución 273 del 22 de enero del 2013, por medio de la cual aceptó la renuncia presentada por el señor Moisés Chilito Rodríguez, a partir del 1 de febrero del 2013.12 iv) El 24 de febrero del 2016, la Administradora Colombiana de Pensiones profirió la Resolución GNR 58327, en la que le reconoció una pensión de jubilación al señor Moisés Chilito Rodríguez.
Para lo anterior, la Administradora Colombiana de Pensiones tuvo en cuenta que el demandante es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo que el reconocimiento se hizo con base en el régimen contenido en el Decreto 929 de 1976; se computaron un total de 1.762 semanas de cotización; aplicó una tasa de reemplazo del 75 % y, en lo demás, aplicó el régimen general de seguridad social.
La mesada tuvo efectos fiscales a partir del 1 de junio del 2013.13 10 Resolución GNR 58327 del 24 de febrero del 2016 11 Certificados laborales en folios 27 y 33 al 36 12 folio 37 13 Folios 2 al 5 13 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez v) El 9 de marzo del 2016, el señor Chilito Rodríguez interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, en contra del acto administrativo de reconocimiento, en donde solicitó que se aplicara de forma íntegra el artículo 7 del Decreto 929 de 1976, es decir, que la mesada pensional se conceda en cuantía del 75 % del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último semestre de servicio.14 vi) El 18 de abril del 2016, Colpensiones resolvió el recurso de reposición, a través de Resolución GNR 108317, en la que confirmó el acto administrativo recurrido a partir de las siguientes consideraciones: la pensión de jubilación del señor Moisés Chilito debe atenerse a la interpretación efectuada por la Corte Constitucional en sentencia C-258 del 2013, según la cual el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, debe conformarse a partir, únicamente, de los factores salariales sobre los cuales se hicieron aportes al sistema pensional, por lo que no es posible acceder a la inclusión de todo lo percibido por el demandante; además, el periodo debe ser el descrito en la Ley 100 de 1993 y no en el régimen especial del cual es beneficiario.15 vii) EL 27 de mayo del 2016, Colpensiones profirió la Resolución VPB 23470, en la que resolvió desfavorablemente el recurso subsidiario de apelación. La anterior negativa obedeció a que para el cálculo del ingreso base de liquidación de la pensión del accionante es necesario acudir al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, pues así lo ha definido la Corte Constitucional.
La demandada señaló que de un nuevo estudio del expediente administrativo se 14 Folios 16 al 25 15 Folios 7 al 10 14 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez observó que la pensión del señor Moisés Chilito, para el año 2016, debería ser equivalente a $ 2.066.603; sin embargo, percibía una mesada de $ 2.131.640, es decir, superior a la que en derecho le corresponde; a pesar de ello, no se modificaron ni las condiciones ni el valor final de la pensión en virtud del principio de favorabilidad.16 2.4.
Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el presente asunto es necesario recordar que los argumentos del recurso de apelación giran en torno a que el tribunal de primera instancia basó su decisión en una serie de antecedentes jurisprudenciales que, según el recurrente, no le son aplicables a su situación particular. De acuerdo con lo anterior, debe decirse que el juez de lo contencioso- administrativo dentro de sus deberes tiene el de velar por que se garantice la aplicación uniforme del derecho, lo que supone que, ante supuestos fácticos y jurídicos similares, los administrados puedan recibir el mismo trato jurídico.
En salvaguarda de esta garantía resulta necesario que apliquen de manera clara y pacífica los precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado como órgano de cierre de la jurisdicción. De allí que se predique, entre otras, la fuerza vinculante de las providencias emitidas con propósito de unificación, pues las Altas Cortes, además de administrar justicia en casos particulares, establecen los criterios de coherencia y uniformidad en la práctica judicial que resultan vinculantes para los demás operadores jurídicos que tengan a su cargo resolver casos similares. 16 Folios 12 al 15 15 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente:17 Así las cosas, la vinculatoriedad de los funcionarios judiciales al precedente de las altas cortes en cada una de las jurisdicciones significa una garantía del derecho a la igualdad frente a la ley.
Es decir, como lo ha indicado este Tribunal, «[r]econocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado […] redunda en una mayor coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos.
De igual manera, la vinculatoriedad del precedente garantiza de mejor manera la vigencia del derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares».
En ese orden, se tiene que la obligatoriedad de aplicar la jurisprudencia de las altas cortes permite que los usuarios de la administración de justicia puedan tener confianza legítima sobre las normas que regulan sus relaciones jurídicas, por lo que se puede afirmar, además, que dicha exigencia orienta las decisiones judiciales, las cuales estarán guiadas por un parámetro de igualdad que otorga seguridad jurídica.
Lo anterior sin perjuicio de que puedan presentarse cambios jurisprudenciales al interior de la corporación, pues la labor interpretativa del derecho encargada a los órganos de cierre es diaria y se acompasa con las realidades sociales. Cambios que están debidamente justificados y sobre los cuales, por regla general, se determinan los parámetros de aplicación en el tiempo.
Es por ello que, por ejemplo, la Sala Plena de esta corporación indicó en la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 que los efectos de la decisión de unificación 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-611 de 2017. 16 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones del régimen especial de la Contraloría General de la República se aplicarían de forma retrospectiva a todos los casos pendientes de resolver, en atención al carácter vinculante que ostentan ese tipo de providencias para los demás operadores judiciales.
En síntesis, sostuvo lo siguiente: 110. La sección segunda, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, efecto que se le dará a esta sentencia, disponiendo que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. 111.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la inaplicación de esta sentencia. Teniendo en cuenta todo ello, la Sala observa que aun cuando el a quo en su decisión dio aplicación al precedente jurisprudencial que para el momento se encontraba vigente (del 28 de agosto de 2018), su análisis fue acertado, por cuanto la regla jurisprudencial imperante en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo indica que las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se debe liquidar, en cuanto al periodo, atendiendo las variables previstas en los artículos 21 y 36 de dicha norma,18 y con un IBL conformado por los 18 Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 17 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994 sobre los cuales se hubieran realizado los aportes correspondientes y en cuanto a la edad, tiempo de servicios y tasa de remplazo, a lo contemplado en el régimen especial al cual pertenezca el pensionado.
Dicha postura fue avalada y recogida por la Sección Segunda en la sentencia de unificación del 11 de junio de 202019, cuyo análisis se efectuó en el marco normativo de esta providencia, luego, aun para el régimen especial de la Contraloría General de la República la interpretación de la norma que consagra el régimen de transición, respecto de la liquidación del IBL, es la misma a la que hizo referencia el juez en la sentencia de primera instancia. De suerte que actualmente no sea posible acceder a las pretensiones de reliquidación de la prestación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicio.
Ahora, de acuerdo con la actual posición del Consejo de Estado sobre el particular, la Sala no encuentra inconsistencia alguna en relación con las condiciones de liquidación de la mesada pensional consagrada en los actos administrativos demandados, toda vez que, particularmente sobre los factores salariales, Colpensiones señaló que aplicaría lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, contentivo del régimen general de seguridad social.
Así las cosas, según el contenido de las resoluciones demandadas, la administradora de pensiones liquidó la mesada bajo los parámetros que hoy - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 19 Expediente 05001-23-33-00-2012-00572-01 (1882-2014). 18 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez conforman la posición del Consejo de Estado en materia de ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, razón por la que corresponde confirmar la sentencia de primer nivel proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que, tal como se concluyó en esa decisión, no hay lugar a acceder a las pretensiones propuestas por el señor Moisés Chilito Rodríguez. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201620, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.
Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.
Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 19 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso21, la Sala no condenará en costas a la parte demandante, por cuanto la decisión es el resultado de una sentencia de unificación proferida en el transcurso del proceso. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que el análisis jurisprudencial efectuado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ajusta a la actual posición del Consejo de Estado en materia de reliquidación de pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 929 de 1976, razón por la que se impone el deber de confirmar el fallo de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 21 «1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 20 Radicado: 25000 23 42 000 2016 03782 01 (4191-2021) Demandante: Moisés Chilito Rodríguez F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia apelada del 20 de mayo del 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de la referencia iniciado por el señor Moisés Chilito Rodríguez en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones, por las razones explicadas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas de segunda instancia, de conformidad con los argumentos expuestos previamente.
Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen, precias las anotaciones en el portal Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente22 LBC 22 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.