CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: John Jairo Morales Alzate Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Número único: 11001-03-06-000-2024-00636-00. Referencia: conflicto negativo de competencias Partes: Contraloría General de la República – Gerencia Departamental Colegiada de Sucre y Contraloría General del Departamento de Sucre.
Asunto: Autoridad competente para conocer un proceso de responsabilidad fiscal. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39 en armonía con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) - Ley 1437 de 2011, modificado por los artículos 2° y 19 respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES1 Con base en la información que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al presente conflicto: 1.
La Contraloría General de la República - Gerencia Departamental Colegiada de Sucre, en adelante - Contraloría General de la República GDCS- dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal núm. 2017-0288, producto de la auditoría realizada a los recursos asignados al Departamento de Sucre – vigencia 2015- con fuente de financiación del Sistema General de Participaciones y de los recursos de regalías; en la cual se evidenciaron presuntas irregularidades en pagos ordenados por la Gobernación de Sucre a la IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S., en cuantía total de $2.398.020.039. 2.
El 26 de febrero de 2018, mediante Auto N.º 00103, la Contraloría General de la República GDCS ordenó el traslado, por competencia, de unos hechos conexos dentro del proceso de responsabilidad fiscal núm. 2017-00288, a la Contraloría General del Departamento de Sucre. Lo anterior, con el objeto de que se 1 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 11001030600020240063600 que reposa en SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 investigara el presunto detrimento a la mencionada entidad territorial, relacionado con pagos irregulares realizados con recursos de rentas y apropiaciones del departamento (mediante las Resoluciones No. 4836, 3595, 3211 y 2640 de 2015), a la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S. 3. El 18 de enero de 2019, mediante Auto núm. 001, la Contraloría General de la República GDCS emitió fallo con responsabilidad fiscal dentro del proceso 2017- 00288, ejecutoriado el 1 de agosto de 2019. 4.
El 17 de marzo de 2020, mediante Auto núm. 0082, la Contraloría General del Departamento de Sucre avocó conocimiento de las diligencias remitidas y dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal núm. 002-2020. 5. El 15 de agosto de 2024, la Contraloría General del Departamento de Sucre profirió Auto núm. 0326, mediante el cual, dispuso el traslado por competencia del proceso de responsabilidad fiscal núm. 002-2020, a la Contraloría General de la República - GDCS-.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 29 del Decreto 403 de 2020 «fuero de atracción por cofinanciación». 6. El 18 de septiembre de 2024, la Contraloría General de la República -GDCS-, no aceptó la remisión realizada por la contraloría departamental y a través de Oficio núm. 2024IE0104396 dio traslado, nuevamente, por competencia a la Contraloría General del Departamento de Sucre para su conocimiento y trámite correspondiente. 7.
El 29 de octubre de 2024, la Contraloría General del Departamento de Sucre consideró que no es competente para resolver el asunto, y promovió el conflicto administrativo negativo de competencias, respecto a la Contraloría General de la República -GDCS-, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con el fin de que se determine la autoridad que debe adelantar el proceso de responsabilidad fiscal núm. 002-2020.
II. ACTUACIÓN PROCESAL2 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto núm. 613, en la Secretaría de la Sala por el término de 5 días hábiles, desde el 15 de noviembre de 2024 hasta el 21 de noviembre de 2024, para que las autoridades 2 Samai expediente digital, 11001-03-06-000-2024-00636-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto. En el expediente obra constancia secretarial del 15 de noviembre de 2024, en la que se comunica la existencia del conflicto a la Contraloría General de la República GDCS a la Contraloría General del Departamento de Sucre, a la Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S, a la señoras Nayibe Del Carmen Padilla Villa, Ana Silveria Vergara Ortega y Ana Milena Rios Contreras, a los señores Julio Cesar Guerra Tulena, Efraín De Jesús Suarez Arrieta, Samir Gregorio Serpa Álvarez, Samuel Enrique Palencia Tovar, Oswaldo Marcial Contreras Gómez, Nadin Ali Farak Arrieta, Jorge Alberto Ramirez Mattar y Ernesto Bladimir Gonzalez, a las aseguradoras Compañía Mapfre Colombia Seguros Generales y Compañía De Seguros La Previsora.
En informe secretarial del 22 de noviembre de 2024 se indicó que, dentro del término de fijación del edicto, la Contraloría General del Departamento de Sucre y la Contraloría General de la República -GDCS – presentaron consideraciones; mientras que las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante Auto del 3 de febrero de 2025, el magistrado ponente ordenó oficiar al Departamento de Sucre, a través de su Secretaría de Hacienda, para que dentro del término concedido allegarán documentos relevantes para la resolución del presente conflicto.
Al respecto, mediante informe secretarial del 11 de febrero de 2025 se indicó que, vencido el término concedido, el Departamento de Sucre guardó silencio. En consecuencia, mediante Auto del 12 febrero de 2025, el magistrado ponente reiteró el requerimiento al Departamento de Sucre, a través de su Secretaría de Hacienda, para que allegara la información y documentación impetrada.
Por informe secretarial del 20 de febrero de 2025 se informó que la Secretaría de Hacienda del Departamento de Sucre presentó información en el sentido de mencionar la naturaleza de los recursos objeto de investigación fiscal. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Contraloría General del Departamento de Sucre3 3 Samai expediente digital, 11001-03-06-000-2024-00636-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 Mediante escrito del 20 de noviembre de 2024, la Contraloría Departamental presentó alegatos en los que manifestó que el origen de conflicto se suscita cuando la Contraloría General de la República - GDCS –, mediante Auto núm. 000103 del 26 de febrero de 2018, ordenó el traslado por competencia de hechos conexos dentro del proceso de responsabilidad fiscal núm. 2017 – 0288, a este órgano de control departamental.
Dentro del auto de remisión, la Contraloría General de la República – GDCS indica: […] producto de la auditoría practicada a los recursos del Sistema General de Participaciones asignados al Departamento de Sucre, en donde se evidencio que la mencionada entidad territorial mediante Resoluciones 4784 – 15 /SEPT/2014,4860- 17/SEPT/2014, 4860-17/ SEPT/2014, 5375 -21-OCT-2014, 0472 -19/ FEB -2015, 2185 -05 -JUN -2015, reconocieron y ordenaron el pago a la IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S. NIT 823.004.271, por la suma de DOS MIL CIENTO CINCUENTA Y CINCO MILLONES SESCIENTOS TREINTA Y UN MIL CINCUENTA Y NUEVE PESOS M/cte.
( $ 2.155.631.059), con recursos del Sistema General de Participación, destinados para la atención en salud de la población pobre no afiliada. […] (resaltados del texto original). Del anterior auto, el órgano de control departamental argumenta que, dado que más del 70% de los recursos involucrados son de orden nacional, la competencia debe recaer en la Contraloría General de la República, según lo establecido en el artículo 29 del Decreto 403 de 2020.
Concluye que la competencia de adelantar el proceso de responsabilidad fiscal está atribuida a la Contraloría General de la República – GDCS. 2. Contraloría General de la República GDCS.4 Mediante escrito recibido por SAMAI el 21 de noviembre de 2024, esta autoridad presentó consideraciones en los siguientes términos: Manifiesta que el proceso de responsabilidad fiscal N.° 2017-0288, se originó en los hallazgos con incidencia fiscal números 50825 y 50882, que fueron producto de la auditoría practicada a los recursos del Sistema General de Participaciones (S.G.P.) asignados al Departamento de Sucre -vigencia 2015, y de la auditoría practicada a los recursos de regalías.
En dicha investigación advirtió unas irregularidades, en cuantía total de $2.398.020.039. 4 Samai expediente digital, 11001-03-06-000-2024-00636-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 Producto de lo anterior, la Contraloría General de la República -GDCS- dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal N.° 2017-0288. Durante el desarrollo del proceso en mención, la Contraloría General de la República -GDCS-, mediante auto núm. 00103 del 26 de febrero de 2018 ordenó el traslado a la Contraloría General del Departamento de Sucre, con el propósito que se investigara el presunto detrimento patrimonial ocasionado al Departamento de Sucre, con ocasión de los pagos irregulares con recursos de rentas y apropiaciones del citado ente territorial (mediante las Resoluciones No. 4836, 3595, 3211 y 2640 de 2015), a la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S. Como consecuencia de la remisión, la Contraloría General de la República GDCS indica que la Contraloría Departamental avoca conocimiento el 17 de marzo de 2020, dando apertura al proceso de responsabilidad fiscal núm. 002-2020, el cual, frente a una evidente inactividad y a 10 meses de la prescripción del proceso, el órgano de control departamental profirió el auto N.| 0326, mediante el cual, invoca el fuero de atracción por cofinanciación y dispone el traslado por competencia del proceso N.° 002-2020, a la Contraloría General de la República -GDCS-.
Por todo lo anterior, la Contraloría General de la República GDCS considera que el conflicto negativo de competencias debe resolverse declarando competente a la Contraloría General del Departamento de Sucre, para que continúe con el proceso de responsabilidad fiscal núm. 002-2020. IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencia administrativa La parte primera de la Ley 1437 de 20115 regula el «procedimiento administrativo».
En relación con los conflictos de competencia administrativa, el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, dispone: Artículo 39. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades 5 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.» Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la de resolver tales conflictos de competencia administrativa entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, los cuales se hallan presentes en el presente caso, así: i) Que se trate de un asunto o actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta. El presente asunto recae sobre una actuación administrativa, particular y concreta, toda vez que se refiere a determinar la autoridad que debe conocer y adelantar el proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 – 2020. ii) Que simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.
La Contraloría General del Departamento de Sucre y la Contraloría General de la República - GDCS- niegan tener competencia para adelantar el trámite del proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 – 2020. iii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
El presente conflicto de competencias se ha configurado, efectivamente, entre dos autoridades: una del orden nacional, la Contraloría General de la República y la otra del orden territorial: la Contraloría General del Departamento de Sucre. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 Conforme con lo anterior, se impone concluir que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2.
Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), modificado en su inciso 3.° por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6° de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1° de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Se precisa que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados, le corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente que debe conocer y adelantar el proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 – 2020, aperturado por la Contraloría General del Departamento de Sucre.
El conflicto surge porque la Contraloría General del Departamento de Sucre considera que al configurarse el fuero de atracción por cofinanciación establecido en el artículo 29 del Decreto 403 de 2020, el proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 – 2020 debería ser adelantado por la Contraloría General de la República - GDCS-. Por su parte, la Contraloría General de la República - GDCS- afirma que, dado que el hecho generador del daño se circunscribe únicamente a los recursos de rentas y apropiaciones del Departamento de Sucre, es la Contraloría General del Departamento de Sucre la autoridad competente para adelantar el proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 – 2020.
Para solucionar el problema jurídico planteado, la Sala considera pertinente referirse, a los siguientes aspectos: i) Proceso de responsabilidad fiscal: definición, finalidad y características. Reiteración. ii) La competencia en materia de control fiscal. Reiteración. iii) Control prevalente (ahora preferente) sobre los recursos nacionales transferidos a las entidades territoriales a cualquier título.
Reiteración. iv) Análisis del caso concreto. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado. 5.1. Proceso de responsabilidad fiscal, definición, finalidad y características. Reiteración.7 El artículo 1° de la Ley 610 de 2000 define el proceso de responsabilidad fiscal como el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal causen un daño al patrimonio del Estado por acción u omisión, en forma dolosa o culposa.
Asimismo, el artículo 4° ibidem modificado por el artículo 124 del Decreto 403 de 2020 establece que el objeto de la responsabilidad fiscal es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal, mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.
Por su parte, el artículo 5º modificado por el artículo 125 del Decreto 403 de 2020, señala los elementos de la responsabilidad fiscal, así: […]
ARTÍCULO 125. Modificar el artículo 5 de la Ley 610 de 2000, el cual quedará así: ARTÍCULO 5º. Elementos de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal estará integrada por los siguientes elementos: - Una conducta dolosa o gravemente culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal o de quien participe, concurra, incida o contribuya directa o indirectamente en la producción del daño patrimonial al Estado. - Un daño patrimonial al Estado. - Un nexo causal entre los dos elementos anteriores”.
Y el artículo 6º modificado por el artículo 126 de mencionado decreto, definió el daño patrimonial de la siguiente forma:
ARTÍCULO 126. Modificar el artículo 6 de la Ley 610 de 2000, el cual quedará así: ARTÍCULO 6º. Daño patrimonial al Estado. Para efectos de esta ley se entiende por daño patrimonial al Estado la lesión del patrimonio público, representada en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una 7 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de marzo de 2024, conflicto con radicado No. 11001-03-06-000-2024-00002-00.
Ver además, Decisión del primero de diciembre de 2023, conflicto con radicación núm. 11001-03-06-00-2023-00517-00; Decisión del 19 de enero 2022, conflicto con radicación No. 11001-03-06-000-2021-00155-00; y Decisión del 7 de diciembre de 2022, conflicto con radicación No. 11001-03-06-000-2022-00010-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de los órganos de control fiscal.
Dicho daño podrá ocasionarse como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes realizan gestión fiscal o de servidores públicos o particulares que participen, concurran, incidan o contribuyan directa o indirectamente en la producción del mismo. De lo citado se observa que el proceso de responsabilidad fiscal tiene varios propósitos, en los que se resalta: (i) proteger el patrimonio público;
(ii) garantizar la transparencia y el acatamiento de los principios de moralidad administrativa en las operaciones relacionadas con el manejo y uso de los bienes y recursos públicos; y (iii) verificar la eficiencia y eficacia de la administración para cumplir los fines del Estado. Dicho proceso, tanto en el procedimiento ordinario como en el verbal, en virtud de su naturaleza, tienen varias características relevantes, de las cuales merece la pena señalar: (i) son netamente administrativos;
(ii) son esencialmente indemnizatorios o resarcitorios, y no sancionatorios, pues buscan obtener el pago de una indemnización pecuniaria por el detrimento patrimonial ocasionado a la entidad estatal; y (iii) deben observar, en su desarrollo, las garantías sustanciales y procesales propias de las actuaciones administrativas. Como cualquier tipo de actuación administrativa o judicial en un Estado de Derecho, el proceso de responsabilidad fiscal debe estar guiado por la observancia del debido proceso, lo que implica que, en su desarrollo, se deben respetar las garantías sustanciales y procesales que integran ese derecho, como son, la legalidad, el juez natural (autoridad competente), la presunción de inocencia, el derecho de defensa (derecho a ser oído y a intervenir en el proceso, directamente o por medio de abogado, a presentar y controvertir pruebas, a interponer recursos contra la decisión condenatoria o sancionatoria, salvo las excepciones legales, etc.), y la cosa juzgada (derecho a no ser investigado dos veces por el mismo hecho), entre otras garantías. 5.2.
La competencia en materia de control fiscal. Reiteración.8 El marco de las competencias en materia de control fiscal se encuentra en los artículos 267 a 274 de la Constitución Política. La primera de las normas citadas dispone que el control fiscal es una función pública que ejerce la Contraloría General 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 19 de enero de 2022, conflicto con radicado No. 11001-03-06-000-2021-00155-00.
Ver además Decisión del 28 de febrero de 2023, conflicto con radicado No. 11001-03-06-000-2022-00246-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 de la República y que recae sobre la Administración y los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Asimismo, el tercer inciso del citado precepto establece que «en los casos excepcionales, previstos por la ley», la Contraloría puede ejercer un control posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial.
Por otra parte, el artículo 272 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo núm. 4.° de 20199, señala que «la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas y se ejercerá en forma posterior y selectiva». La misma disposición agrega que «los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268…».
Dentro de ese marco constitucional, diversas normas legales y con fuerza de ley han regulado la competencia de la Contraloría General de la República y de las contralorías territoriales. Inicialmente, la Ley 42 de 1993 reguló la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen, algunos de cuyos artículos fueron derogados por el Decreto 403 de 202010 que entró en vigencia el 16 de marzo 2020.
Se resalta que su artículo 2° definió el control fiscal como: […] la función pública de fiscalización de la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, que ejercen los órganos de control fiscal de manera autónoma e independiente de cualquier otra forma de inspección y vigilancia administrativa, con el fin de determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la 9 ARTÍCULO 4°.
El artículo 272 de la Constitución Política quedará así:
ARTÍCULO 272. La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas en forma concurrente con la Contraloría General de la República. La vigilancia de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales.
La ley regulará las competencias concurrentes entre contralorías y la prevalencia de la Contraloría General de la República. […] Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad.
El control ejercido por la Contraloría General de la República será preferente en los términos que defina la ley. […] 10 Decreto Ley 403 de 2020 (marzo 16), «[P]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal» Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 consecución de los fines esenciales del Estado, y supone un pronunciamiento de carácter valorativo sobre la gestión examinada y el adelantamiento del proceso de responsabilidad fiscal si se dan los presupuestos para ello.
El mismo artículo 2º dispone que el control fiscal será ejercido «por la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales, las contralorías distritales, las contralorías municipales y la Auditoría General de la República, encargados de la vigilancia y control fiscal de la gestión fiscal, en sus respectivos ámbitos de competencia». [Resaltado de la Sala].
En forma posterior, el artículo 4º del reseñado Decreto 403 delimitó el ámbito de competencia de las contralorías territoriales, así: Las contralorías territoriales vigilan y controlan la gestión fiscal de los departamentos, distritos, municipios y demás entidades del orden territorial, así como a los demás sujetos de control dentro de su respectiva jurisdicción, en relación con los recursos endógenos y las contribuciones parafiscales según el orden al que pertenezcan, de acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la Constitución y en la ley; en forma concurrente con la Contraloría General de la República de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto ley y en las disposiciones que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan. [Subrayado fuera del texto].
De la anterior disposición se evidencia que las contralorías territoriales serán competentes siempre que: i) La vigilancia y el control de la gestión fiscal recaiga sobre el departamento, distrito, municipio y demás entidades del orden territorial de jurisdicción de la respectiva contraloría, y ii) Se trate de recursos endógenos y parafiscales del respectivo orden territorial.
En todo caso corresponde a la Contraloría General de la República, de manera prevalente, la vigilancia y control fiscal de los recursos de la Nación transferidos a cualquier título a entidades territoriales, así como las rentas cedidas a éstas por la Nación, competencia que ejercerá de conformidad con lo dispuesto en normas especiales, en el presente decreto ley en lo que corresponda, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
En armonía con lo anterior, el articulo 17 ibidem señalo lo siguiente:
ARTÍCULO 17. Acciones conjuntas. Las contralorías podrán adelantar acciones conjuntas y coordinadas de vigilancia y control fiscal cuando el sujeto, objeto o Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 actividad de control lo amerite, con el fin de potenciar la vigilancia y control fiscal a practicar. El Contralor General de la República definirá los criterios, procedimientos y metodologías aplicables.
Posteriormente, el artículo 29 del decreto determinó la regla de competencia cuando confluyen varias contralorías:
ARTÍCULO 29. Fuero de atracción por cofinanciación. Cuando en el objeto de control fiscal confluyan fuentes de financiación sujetas a la vigilancia y control fiscal por parte de diferentes contralorías, se seguirán las siguientes reglas de competencia: a) Cuando en el objeto de control fiscal confluyan fuentes de financiación sujetas a la vigilancia y control fiscal por parte de contralorías territoriales y la Contraloría General de la República, esta última ejercerá de manera prevalente la competencia en caso de que los recursos del orden nacional sean superiores al 50% de la financiación total, en caso de que los porcentajes de participación en la financiación sean iguales, la competencia se ejercerá a prevención por orden de llegada o de inicio del respectivo ejercicio de vigilancia y control fiscal. b) Cuando en el objeto de control fiscal confluyan fuentes de financiación sujetas a la vigilancia y control fiscal por parte de diferentes contralorías territoriales, tendrá competencia prevalente aquella de la jurisdicción que tenga mayor participación en la financiación total, en caso de que los porcentajes de participación en la financiación sean iguales, la competencia se ejercerá a prevención por orden de llegada o de inicio del respectivo ejercicio de vigilancia y control fiscal.
PARÁGRAFO. Lo dispuesto en el presente artículo aplicará sin perjuicio de las demás actuaciones prevalentes que se ejerzan por parte de la Contraloría General de la República. (Subrayado de la Sala). La anterior norma delimita la competencia de las contralorías territoriales cuando existen varias fuentes de financiación, respecto a la Contraloría General y frente a las demás contralorías, así: i) Cuando hay varias fuentes de financiación objeto de vigilancia y las del orden nacional son superiores al 50%, la competencia será de manera prevalente de la Contraloría General. ii) Cuando los porcentajes de participación son iguales la competencia se ejercerá a prevención por la contraloría territorial por orden de llegada o inicio del proceso. iii) Cuando confluyan fuentes de financiación sujetas a la vigilancia y control fiscal por parte de diferentes contralorías territoriales, tendrá competencia Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 prevalente la contraloría de la jurisdicción que tenga mayor participación en la financiación. iv) Cuando los porcentajes de participación en la financiación sean iguales, cuando confluyen fuentes de financiación, la competencia se ejercerá a prevención por orden de llegada o de inicio del respectivo proceso. 5.3.
El control prevalente (ahora preferente) de la Contraloría General de la República. Reiteración11. El artículo 3º del Decreto 403 de 2020 enumeró y definió los «principios de la vigilancia y el control fiscal». En el literal o) se refirió a la prevalencia así: […] o) Prevalencia. En virtud de este principio, las competencias de la Contraloría General de la República primarán respecto de las competencias de las contralorías territoriales, en los términos que se definen en el presente decreto ley y demás disposiciones que lo modifiquen o reglamenten.
En aplicación de este principio, cuando la Contraloría General de la República inicie un ejercicio de control fiscal, la contraloría territorial debe abstenerse de actuar en el mismo caso; así mismo, si la contraloría territorial inició un ejercicio de control fiscal y la Contraloría General de la República decide intervenir de conformidad con los mecanismos establecidos en el presente decreto ley, desplazará en su competencia a la contraloría territorial, sin perjuicio de la colaboración que las contralorías territoriales deben prestar en estos eventos a la Contraloría General de la República. [Subraya la Sala].
De acuerdo con la norma transcrita, la prevalencia significa primacía de las competencias de la Contraloría General de la República sobre las competencias de las contralorías territoriales, en dos hipótesis: i) el inicio por la Contraloría General de un ejercicio de control fiscal, caso en el cual la contraloría territorial tiene el deber de abstenerse de ejercer sus funciones; y ii) cuando la territorial ha iniciado un ejercicio de control fiscal, será desplazada, si la Contraloría General de la República decide intervenir.
El ejercicio de las competencias de las contralorías General y territoriales está regulado en el Título II del Decreto Ley 403 de 2020, artículo 4, en los siguientes términos: Artículo 4o. Ámbito de competencia de las contralorías territoriales. Las contralorías territoriales vigilan y controlan la gestión fiscal de los departamentos, 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de marzo de 2024, conflicto con radicado No. 11001-03-06-000-2024-00002-00.
Ver además Decisión del 24 de enero de 2024, conflicto con radicado No. 11001-03-06-000-2023-00687-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 distritos, municipios y demás entidades del orden territorial, así como a los demás sujetos de control dentro de su respectiva jurisdicción, en relación con los recursos endógenos y las contribuciones parafiscales según el orden al que pertenezcan, de acuerdo con los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la Constitución y en la ley; en forma concurrente con la Contraloría General de la República de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto ley y en las disposiciones que lo reglamenten, modifiquen o sustituyan.
En todo caso, corresponde a la Contraloría General de la República, de manera prevalente, la vigilancia y control fiscal de los recursos de la Nación transferidos a cualquier título a entidades territoriales, así como las rentas cedidas a estas por la Nación, competencia que ejercerá de conformidad con lo dispuesto en normas especiales, en el presente decreto ley en lo que corresponda, bajo los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. [Subraya la Sala].
Hace notar la Sala la expresa referencia de la norma legal a los recursos de la Nación transferidos a cualquier título a la entidad territorial, como ámbito de aplicación de la competencia prevalente de la Contraloría General de la República. Así como las competencias de las contralorías territoriales referidas a los recursos endógenos, en concurrencia con la Contraloría General de la República, pero de acuerdo con las disposiciones del mismo decreto ley.
Ahora bien, sin perjuicio de las reformas introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019, siguen siendo pertinentes las consideraciones de la Sala, anteriores a dicho acto legislativo, sobre la distribución de competencias entre la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales (las normas en el texto transcrito corresponden al texto constitucional anterior a la reforma)12: a. A la Contraloría General de la República le compete, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 267 de la Constitución Política, ejercer el control sobre la gestión fiscal de las entidades y órganos públicos del orden nacional, inclusive aquellos de carácter autónomo (en la medida en que realicen gestión fiscal), así como sobre los particulares y las demás entidades públicas que administren o manejen bienes o fondos de la Nación. b. El control sobre la gestión fiscal que realicen las entidades territoriales y sus descentralizadas compete a las respectivas contralorías locales, con la precisión de que el control fiscal en los municipios corresponde, en principio, a las contralorías departamentales, salvo lo que disponga la ley sobre las contralorías municipales (artículo 272, inciso 2º de la C.P.). 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del primero de diciembre de 2023, conflicto con radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00517-00; y Decisión del 15 de octubre de 2013, conflicto de competencias administrativas 11001-03-06-000-2013-00426-00.
Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 c. Sin perjuicio de lo anterior, la Contraloría General de la República puede ejercer, en forma excepcional, el control fiscal sobre los bienes y recursos propios de cualquier entidad territorial (artículo 267, inciso 4º de la Carta). d. Respecto de los recursos transferidos por la Nación a las entidades territoriales, a cualquier título, la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales tienen una competencia concurrente, es decir, que cualquiera de ellas puede ejercer, en principio, el control fiscal.
Sin embargo, la competencia de la Contraloría General de la República es prevalente, lo cual implica, a juicio de la Sala, que, una vez iniciada una actuación por la Contraloría General, la contraloría territorial debe abstenerse de actuar en el mismo caso, y, por el contrario, si después de empezada una investigación o proceso por la contraloría territorial, la Contraloría General de la República decide intervenir, su efectiva participación desplaza a la contraloría territorial.
Este tipo de control prevalente es diferente del control excepcional mencionado en el punto anterior. e. Cuando las competencias de control fiscal de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales son concurrentes, dispone la Constitución y la ley que la primera pueda ejercer el control en forma prevalente. Dada naturaleza potestativa de esta función, la Contraloría General de la República no puede ser obligada a ejercerlo, y mal podrían las contralorías territoriales exigirle que lo haga13. [Se destaca]. 6.
Análisis del caso concreto 6.1 Aspectos previos Considera la Sala pertinente aclarar algunos aspectos de los procesos de responsabilidad fiscal adelantados por los órganos del control en el conflicto, con el fin de sustentar la decisión. i) Proceso de responsabilidad fiscal núm. 2017-00288 Producto de la auditoría practicada a los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP) asignados al Departamento de Sucre, la Contraloría General de la República -GDCS dio apertura al proceso núm. 2017 – 0288, por presuntas irregularidades en pagos ordenados por el ente territorial a la IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S, en cuantía total de $2.398.020.039. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 2023 Decisión del primero de diciembre de 2023, conflicto con radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00517-00;
Decisión del 15 de octubre de 2013, conflicto con radicación 11001-03-06-000-2013-00426-00; y Decisión del 11 de diciembre de 2018, conflicto con radicación 11001-03-06-000-2018-00216-00. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 La Contraloría General de la República -GDCS, mediante auto núm. 00103 del 26 de febrero de 2018, ordenó el traslado por competencia, de unos hechos conexos dentro del proceso núm. 2017 – 00288 a la Contraloría General del Departamento de Sucre, en el cual se evidencia que el Departamento de Sucre, mediante Resoluciones núms. 4836, 3595, 3211 y 2640 del año 2015, reconoció y ordenó el pago con recursos de rentas y apropiaciones del departamento a la IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S., así: Resolución Fecha de Pago Valor Pagado 3595 11/09/2015 $ 132.873.131 4836 01/12/2015 $172.285.428 2640 13/07/2015 $189.178.526 3211 18/08/2015 $112.159.000 Valor Pagado $606.496.085 Posteriormente, la Contraloría General de la República -GDCS, profiere fallo con responsabilidad fiscal núm. 001 del 18 de enero de 2019, derivado de las irregularidades presentadas por el informe de auditoría, en el que la Contraloría fundamentó su competencia en que los recursos objeto del detrimento patrimonial que se investigó correspondían al orden nacional, concretamente a las transferencias que del Sistema General de Participaciones y Sistema General de Regalías se realizaron al Departamento de Sucre.
Surtidas las etapas procesales de apelación y consulta, se confirma el fallo mediante constancia ejecutoria de fecha 01 de agosto de 2019. ii) Proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 – 2020 Como consecuencia de la remisión que le hiciera la Contraloría General de la República -GDCS, mediante auto núm. 00103 del 26 de febrero de 2018, la Contraloría General del Departamento de Sucre avocó conocimiento mediante Auto núm. 0082 del 17 de marzo de 2020 y dio apertura al proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 -2020, proceso objeto del conflicto. 6.2.
Del caso en concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Contraloría General del Departamento de Sucre es la autoridad competente para conocer y adelantar el proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 – 2020, relacionado con las presuntas Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 irregularidades en el reconocimiento y pago, con recursos y rentas del Departamento de Sucre, al establecimiento de salud IPS Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S. Lo anterior encuentra fundamento en los siguientes argumentos: i) Lo primero que advierte la Sala es que la Contraloría General de la República GDCS, mediante fallo del 1.° de agosto de 2019 decidió el proceso fiscal número 2017-0288, el cual versaba, inicialmente, por $2.398.020.039.
Sin embargo, antes de proferir fallo, el ente de control remitió por competencia a la Contraloría Departamental de Sucre, hechos conexos relacionados con pagos irregulares con recursos y rentas del departamento en cuantía de $606.496.085, el cual fue avocado por la Contraloría Departamental bajo el número 002-2020. ii) Una vez dilucidado lo anterior, y en el entendido que actualmente se discute la competencia sobre los $606.496.085, la Sala evidencia que de acuerdo con el numeral 6.º del auto núm. 00103, del 26 de febrero de 2018, la Contraloría General de la Republica- Gerencia Departamental Colegiada de Sucre ordenó el traslado por competencia a la Contraloría del Departamento de Sucre, teniendo como fundamento que la «Tesorería del Departamento de Sucre, certificó que el origen de los dineros con que se realizaron los pagos a la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre ordenados mediante (sic) 4836, 3595, 3211, y 2640 del año 2015, corresponden a Recursos del Departamento de Sucre». [Subraya la Sala].
Al respecto la parte resolutiva del Auto núm. 00103, dispuso:
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO. Trasladar por competencia a la Contraloría del Departamento de Sucre, los nuevos hechos evidenciados a partir de las diligencias trasladadas de la investigación penal Nº 110016000706201600821que cursa en la Fiscalía 6 Especializada contra la corrupción, referente a los pagos que con recursos propios y mediante resoluciones 4836,3595, 3211 y 2640 del año 2015, el Departamento de Sucre ordeno a favor de la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre….”. [Subraya la Sala].
Ahora bien, como lo ha mencionado la Sala, el origen de los recursos producto de la investigación fiscal es el que determina la competencia del respectivo órgano de control, así pues, como en el caso del proceso de responsabilidad fiscal núm. 002-2020, los $606.496.085 son recursos Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 provenientes del ente territorial, tal y como se desprende del resuelve del Auto núm. 103, atrás referenciado, le corresponderá a la Contraloría General del Departamento de Sucre adelantar el proceso citado. iii) Finalmente, en cuanto al argumento de la Contraloría Departamental para rechazar su competencia con fundamento en el fuero de atracción por cofinanciación, de que trata el artículo 29 del Decreto 403 de 2020, la Sala considera que el mismo no procede, toda vez que tal y como se mencionó en los antecedentes, la Contraloría General de la República -GDCS culminó el proceso de responsabilidad fiscal núm. 2017 – 00288, mediante fallo núm. 001 del 18 de enero de 2019, debidamente ejecutoriado el 1.° de agosto de 2019; lo que indica que ya se encuentra cerrado el debate fiscal desde el año 2019 e impide que en el año 2025, la Contraloría General de la República asuma el conocimiento del proceso fiscal.
Asimismo, la Sala, vía conflicto de competencias, no puedo controvertir la legalidad del fallo, el cual es objeto de otra instancia. Por lo expuesto, la Sala concluye que la Contraloría General del Departamento de Sucre tiene la competencia para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 de 2020, relacionado con los presuntos pagos irregulares con recursos de rentas y apropiaciones del departamento ordenados mediante Resoluciones núms. 4836, 3595, 3211 y 2640 del año 2015 y realizados a la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S. 6.3.
Exhorto La Sala llama la atención que la Contraloría General del Departamento de Sucre, cuatro (4) años después de haber dado apertura al proceso de Responsabilidad Fiscal haya considerado que no era competente para adelantarlo, precisamente cuando el mismo está próximo a prescribir, en contra del deber que tiene de adelantar los procesos con la diligencia y la celeridad debida.
Por lo anterior, se le exhorta, para que, sea diligente en el trámite del proceso fiscal núm. 002-2020, con el fin de evitar el detrimento patrimonial del ente territorial. Finalmente, considera la Sala necesario compulsar copias a la Contraloría General de la República para que, dentro de sus competencias, haga el seguimiento al proceso de responsabilidad fiscal núm. 002-2020 y de considerarlo inicie las investigaciones correspondientes.
Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Contraloría General del departamento de Sucre para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal núm. 002 – 2020 relacionado con los presuntos pagos irregulares con recursos de rentas y apropiaciones del departamento ordenados mediante Resoluciones núms. 4836, 3595, 3211 y 2640 del año 2015, realizados a la IPS Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S.
SEGUNDO: REMITIR, por Secretaría, el expediente a la Contraloría General del departamento de Sucre para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR, por Secretaría, la presente decisión al a la Contraloría General de la República – GDCS – a la Contraloría General del Departamento de Sucre, a la Clínica de Rehabilitación Nuevos Amaneceres de Sucre S.A.S, a las señoras Nayibe Del Carmen Padilla Villa, Ana Silveria Vergara Ortega y Ana Milena Ríos Contreras Corporación, a los señores Julio Cesar Guerra Tulena, Efraín De Jesús Suarez Arrieta, Samir Gregorio Serpa Álvarez, Samuel Enrique Palencia Tovar, Oswaldo Marcial Contreras Gómez.
Nadin Ali Farak Arrieta, Jorge Alberto Ramírez Mattar y Ernesto Bladimir González y a las aseguradoras Compañía Mapfre Colombia Seguros Generales y Compañía de Seguros La Previsora.
CUARTO: COMPULSAR copias a la Contraloría General de la República para lo de su competencia.
QUINTO: RECONOCER personería a la doctora Luisa Fernanda Rodríguez García, como apoderada de la Contraloría General de la República, en los términos y para los fines el poder conferido.
SEXTO: EXHORTAR a la Contraloría General del Departamento de Sucre, atendiendo que han transcurrido cuatro (4) años después de haber aperturado el proceso de Responsabilidad Fiscal núm. 002 – 2020 y ante el riesgo de prescribir, se adelante con la mayor diligencia su trámite, con el fin de evitar el detrimento patrimonial del ente territorial.
SEPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. Radicación: 11001-03-06-000-2024-00636-00 OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.
La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE MARIA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.