Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: EJECUTIVO Radicación: 25000-23-42-000-2019-00748-02 (6457-2023) Demandante: Nancy Martínez Álvarez Demandado: UGPP Tema: Ejecutivo laboral SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia proferida el 15 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de la cual decidió sobre las excepciones y dispuso seguir adelante la ejecución.
ANTECEDENTES La señora Nancy Martínez Álvarez interpuso demanda ejecutiva con el fin de que se cumplan las decisiones proferidas el 10 de julio de 2014 y el 8 de febrero de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se ordenó el reconocimiento de la pensión gracia. PRETENSIONES Solicitó que se librara mandamiento ejecutivo por lo siguiente: i) $359.213.883,43 por las diferencias de mesadas no pagadas por el cálculo incorrecto del IBL de la pensión, liquidadas desde el 18 de noviembre de 2012 hasta el 28 de febrero 2018, ii) $52.402.590,53 por indexación sobre las diferencias de mesadas adeudadas, liquidadas desde el 18 de noviembre de 2012 hasta el 28 de febrero 2018, iii) $51.566.158,83 por intereses moratorios, iv) $107.848.389 por la diferencia de mesadas adeudadas generadas después de la ejecutoria de la sentencia, v) por la diferencia de mesadas generadas con posterioridad a la presentación de la demanda y hasta el día en que nivele la pensión en la forma ordenada en la sentencia judicial y, vi) $17.054.088 por intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00748 02 (6457-2023)
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Martínez Álvarez interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, con el fin de que se reconociera la pensión gracia. Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 10 de julio de 2014, accedió a las pretensiones, decisión que fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 8 de febrero de 2018.
Que la UGPP profirió la Resolución RDP 034735 del 24 de agosto de 2018 a través de la cual dio cumplimiento a la orden judicial y reconoció la pensión en una cuantía de $2.812.242, efectiva a partir del 18 de noviembre de 2012. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante providencia del 27 de julio de 2022, libró parcialmente mandamiento ejecutivo por las siguientes sumas: i) $326161.656,33 por concepto de diferencias pensionales debidamente indexadas, ii) $74.335.247.43 por diferencias pensionales causadas con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia y hasta la presentación de la demanda y, iii) $42.916.525,29 correspondientes a intereses moratorios sobre las diferencias pensionales a la ejecutoria de la sentencia, causados desde el 1° de marzo de 2018 (día siguiente a la ejecutoria), hasta la presentación de la demanda; y iv) $6.537.733.01, por los intereses moratorios sobre las diferencias causadas con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia, desde el 1° de marzo de 2018 (día siguiente a la ejecutoria), hasta la presentación de la demanda.
La demandada se opuso con fundamento en las siguientes excepciones: i) Pago y cobro de lo no debido. Que, las sumas por concepto de capital señaladas en el mandamiento de pago se encuentran satisfechas a través de la Resolución RDP 034735 de 24 de agosto de 2018. ii) Compensación. Sobre todo lo cancelado en relación con cualquier condena que pudiera derivarse de este proceso.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00748 02 (6457-2023) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante sentencia del 3 de agosto de 2023, declaró no probadas las excepciones y dispuso seguir adelante la ejecución, expresando que se libró parcialmente mandamiento de pago en la forma que se consideró legal, en virtud del artículo 430 del CGP, y teniendo en cuenta que no existe prueba alguna del pago, no se requería volver a efectuar la liquidación, razón por la cual, debía seguirse adelante con la ejecución en los términos del auto del 27 de julio de 2022 donde están de forma clara y detallada las operaciones matemáticas realizadas con ayuda de la contadora.
Se condenó en costas y se tasaron las agencias en derecho en cuantía de un salario mínimo legal mensual vigente a favor de la parte demandante. RECURSO DE APELACIÓN La UGPP interpuso recurso de apelación, argumentando que, en cumplimiento del fallo declarativo, se profirió la Resolución RDP 034735 del 24 de agosto de 2018, por medio de la cual reconoce una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia, en cuantía de $2.812.242, efectiva a partir del 18 de noviembre de 2012, sin acreditar retiro por ser del ramo docente.
En dicha resolución se indica que el último cargo desempeñado por la causante fue de docente en Bogotá Distrito Capital y que adquirió el estatus jurídico de pensionada el 18 de noviembre de 2012; sin embargo, la liquidación se realiza en el periodo comprendido entre el 9 de febrero de 2009 al 8 de febrero de 2010 (último año de servicios).
Que el tribunal para la liquidación de la pensión gracia al momento de librar el mandamiento, además de lo certificado por la Secretaría de Educación de Bogotá del 19 de noviembre de 2009 al 7 de febrero de 2010, como docente, incluyó, el tiempo desde el 8 de febrero de 2009 al 18 de noviembre de 2009 prestado por la ejecutante como subsecretaria del despacho, incrementando de manera significativa la mesada pensional en relación con la reconocida por la entidad.
Que pese a que el fallo del 10 de julio de 2014 ordenó la liquidación con el año anterior a la fecha de estatus, y para el caso en particular, es el anterior al retiro, es de aclarar que la UGPP no tomó lo devengado por la ejecutante como subsecretaria del despacho (8 de febrero de 2009 al 18 de noviembre de 2009); pues de la lectura de los fallos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Consejo de Estado, no se establece que se tenga en cuenta para el reconocimiento y/o liquidación de la prestación pensional los tiempos prestados en comisión no remunerada, como quiera que la señora Martínez Álvarez con anterioridad a estos ya había cumplido el requisito de tiempo y en espera de la edad.
Que el Consejo de Estado ha establecido que la condena en costas procede cuando al Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00748 02 (6457-2023) valorar la conducta de la parte vencida se pueda determinar que existió temeridad y mala fe en sus actuaciones.
Sin embargo, en nuestro caso no existe ninguna actuación temeraria o de mala fe. Que en este caso, no se ha hecho uso temerario del recurso judicial, ni está demostrado que la administración haya desconocido los deberes que le impone el artículo 10 del CPACA, razón por la cual se debe relevar a la entidad de la condena en costas rectificando la postura adoptada en casos semejantes bajo la nueva interpretación del Consejo de Estado del artículo 188 del CPACA.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA Se admitió el recurso el 30 de octubre de 2023. Ni las partes, ni el agente del ministerio público emitieron concepto. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES El problema jurídico Conforme al recurso de apelación interpuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si se debe revocar la sentencia proferida en primera instancia que resolvió sobre las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución. Generalidades del proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectiva una obligación clara, expresa y actualmente exigible, que se encuentre contenida en un título ejecutivo.
Bajo este entendido, el cumplimiento de la obligación deviene imperativo y no requiere declarar la existencia del derecho, pues este ya ha sido constituido en un título valor, contrato o decisión judicial. En efecto, el instrumento base del recaudo en el proceso ejecutivo se denomina título ejecutivo. Al respecto, el artículo 422 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA, dispone: Artículo 422.
Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. […].
(Resaltado fuera del texto). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00748 02 (6457-2023) Por su parte, el artículo 297 del CPACA establece que constituyen título ejecutivo, entre otros, las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
Ahora bien, cuando el juez compruebe el cumplimiento de los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo consagrados en el artículo 422 del CGP, le corresponde proferir el auto mediante el cual se libra el mandamiento de pago, conforme lo dispone el 430 del CGP. Por su parte, el ejecutado puede presentar las excepciones de mérito en ejercicio legítimo de su derecho de defensa, conforme lo permite el artículo 442 ibidem.
Dichas excepciones tienen la finalidad de enervar la pretensión, esto es, de dejar sin fundamento la obligación contenida en el título ejecutivo. La jurisprudencia las ha definido como «medios de defensa que atacan la obligación material contenida en el título de recaudo ejecutivo y que implican su desconocimiento total o parcial». 1 Caso concreto Se encuentran establecidos los siguientes hechos: - El 10 de julio de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, profirió sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó la señora Nancy Martínez Álvarez.
En dicha decisión se ordenó:
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración de nulidad y a título de restablecimiento del derecho, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP- procederá a reconocer la pensión gracia de la señora Nancy Martínez Álvarez identificada con cédula de ciudadanía No. 51.660.803, a partir del 18 de noviembre de 2012, año en que adquirió si estatus pensional, en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todo lo devengado por ella en al año de servicio inmediatamente anterior a dicha fecha, aplicando los reajustes legales anuales, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. - El 8 de febrero de 2018, la Sección Segunda del Consejo de Estado, confirmó con modificación el fallo. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 11 de noviembre 2009, radicado: 25000-23-26-000-2002-01920-02 (32666).
En esta providencia se citó lo siguiente: «el profesor, Eduardo J. Coutere, en su obra Fundamentos de Derecho Procesal Civil. Editorial Depalma Buenos Aires, 1981, expuso: “Las excepciones perentorias no son defensas sobre el proceso sino sobre el derecho. No procuran la depuración de elementos formales de juicio, sino que constituyen la defensa de fondo sobre el derecho cuestionado.”».
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00748 02 (6457-2023) - Mediante Resolución RDP 034735 del 24 de agosto de 2018, la UGPP dio cumplimiento al fallo judicial:
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento al fallo proferido por (sic) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINSITRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBECCIÓN B el 8 de febrero de 2018 y en consecuencia, reconocer y ordenar el pago a favor del (a) señor (a) MARTINEZ (sic) ALVAREZ (sic) NANCY, ya identificado (a), de una pensión mensual vitalicia de jubilación Gracia, en cuantía de $2.812.242 (DOS MILLONES OCHOCIENTOS DOCE MIL DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS PESOS M/CTE), efectiva a partir del 18 de noviembre de 2012, sin acreditar retiro por ser del ramo docente.
Como se indicó en los antecedentes del presente asunto, uno de los motivos de inconformidad que expuso la ejecutada en el recurso propuesto tiene que ver con que en la sentencia base de recaudo no se estableció que para la liquidación de la prestación se tuviera en cuenta los tiempos prestados en comisión no remunerada, esto es, del 8 de febrero de 2009 hasta el 18 de noviembre de 2009, periodo en que la señora Martínez Álvarez se desempeñó como subsecretaria de despacho.
Según se observa, en la sentencia que ahora se recurre, el tribunal se remitió a la liquidación y argumentos presentados en el auto del 27 de julio de 2022 a través del cual libró parcialmente el mandamiento de pago en el cual, y para el punto que ahora se estudia, se consignó lo siguiente: De igual manera, se advierte que las certificaciones aportadas al expediente ordinario son las mismas que obran en el ejecutivo visibles en las páginas 98, 103, 105 y 107 del Archivo No-.2 del expediente donde se encuentran los factores salariales devengados por la señora Nancy Martínez Álvarez durante el año inmediatamente anterior al cumplimiento del status pensional, esto es, para el periodo comprendido entre el 8 de febrero de 2009 al 08 de febrero de 2010, que es la fecha de retiro (Página 11, archivo No 2), puesto que no podría tomarse en forma literal lo que señaló la sentencia de primera instancia, es decir el año anterior al cumplimiento de la edad para pensión, toda vez que para el período comprendido entre el 18 de noviembre de 2011 y el 18 de noviembre de 2012, no devengó ningún emolumento laboral […] Subraya fuera de texto Adicionalmente, en la sentencia de primera instancia que se trae como título se lee: De otra parte, se tiene que dentro de las resoluciones mediante las cuales la UGPP, negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la demandante que esta decisión se desprende al considerar que desde el 8 de mayo de 2006 al 8 de febrero de 2010, se encontraba en comisión no remunerada.
Cabe destacar que de conformidad con el régimen especial de la pensión gracia, la fecha de status pensional corresponde a aquella en la cual el interesado satisfaga los requisitos de edad y tiempo de servicio. Asimismo, en el fallo proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la decisión del 10 de julio de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D que concedió la pensión gracia, se sostuvo: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00748 02 (6457-2023) De igual manera, constata la Sala, que mediante Resolución 204 del 29 de enero de 2008, se nombró a la accionante en el cargo de Subsecretaria de Despacho 045-08 por parte de la Secretaria (sic) de Educación de Bogotá D.C. Lo anterior permite concluir, que en efecto se dio la prestación del servicio de la actora como docente nacionalizada desde el 29 de abril de 1980 al 8 de febrero de 2010 de manera continua, tal como se refleja en el certificado de historia laboral del 28 de mayo de 2014.
Para la Subsección resulta claro que el argumento planteado por la UGPP no tiene vocación de prosperidad, porque de lo expuesto se puede determinar que el periodo que se considera no debe incluirse para la liquidación de la prestación, fue un asunto abordado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, razón por la cual el tribunal al dictar la decisión que ahora se recurre, tuvo en cuenta las directrices plasmadas en las sentencias base de recaudo, es decir, que para establecer el monto de la pensión gracia, incluyó lo devengado por la señora Martínez Álvarez desde el 8 de febrero de 2009 al 8 de febrero de 2010, año inmediatamente anterior al cumplimiento del estatus pensional.
Bajo el anterior entendido, pareciera, además, que lo argumentado estuviera más enfocado en controvertir lo considerado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, que en presentar razones de reproche frente a la liquidación realizada por el tribunal en el presente asunto ejecutivo. Por otro lado, con respecto a la condena en costas que se dio en primera instancia y que la UGPP pretende se revoque, se encuentra que las excepciones propuestas por la ejecutada contra el mandamiento de pago no prosperaron por lo que el tribunal, en aplicación de las normas correspondientes, consideró procedente imponer la condena a la parte vencida y fijar el monto de las agencias en derecho dentro de los límites previstos para ello, panorama que no permite a esta instancia variar la decisión adoptada por el tribunal frente al punto.
No obstante lo anterior, en esta instancia no se condenará en costas teniendo en cuenta que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00748 02 (6457-2023) la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art.188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio enunciado en esta instancia, se observa de los fundamentos del recurso de apelación que no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte recurrente propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia proferida el 3 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que decidió sobre las excepciones y ordenó seguir adelante con la ejecución dentro del proceso promovido por la señora Nancy Martínez Álvarez contra la UGPP.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia por lo brevemente expuesto. Tercero: Ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el aplicativo “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior decisión fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente