1 Radicado: 27001-23-31-000-2004-01006-07 Demandante: José Gregorio Córdoba Urrutia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Protección de los derechos e intereses colectivos - Consulta incidente de desacato Radicación: 27001-23-31-000-2004-01006-07 Demandante: JOSÉ GREGORIO CÓRDOBA URRUTIA Demandado: MUNICIPIO DE ISTMINA Y OTROS Tema: GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA I. OBJETO A DECIDIR La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia del 4 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, por medio de la cual se sancionó al alcalde del municipio de Istmina, Hever Córdoba Manyoma, con multa equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en arresto de 10 días, por incurrir en desacato del fallo del 25 de julio de 2005, modificado por esta Corporación en sentencia del 16 de noviembre de 2006.
II.
ANTECEDENTES 2.1. El Tribunal Administrativo del Chocó, en primera instancia, profirió sentencia el 25 de julio de 2005, mediante la cual resolvió1: “[…]
PRIMERO: ABSOLVER al Departamento del Chocó y al Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda, y Desarrollo Territorial.
SEGUNDO: Ordenar al Alcalde del Municipio de Istmina, que en el término perentorio de treinta (30) días, contados a partir de la fecha de ejecutoria de esta providencia, desarrolle todas las diligencias tendientes a la adquisición del terreno el barrio Cachacal y sus habitantes, y que en el término de seis (6) meses, inicie las gestiones y trámites administrativos necesarios para la contratación y elaboración de los estudios y diagnósticos, así como los 1 Folio 43 al 54 Cuaderno No. 6. 2 Radicado: 27001-23-31-000-2004-01006-07 Demandante: José Gregorio Córdoba Urrutia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyectos ante entidades Nacionales; como quedo establecido en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: El municipio de Itsmina deberá pagar a la Junta de Acción Comunal del Barrio Cachacal un incentivo, equivalente a la suma de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de esta sentencia. CUARTO.- Contra la presente providencia procede el recurso de apelación, según lo señalado en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO. - En virtud de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, por Secretaria de la Sección envíese a la Defensoría del Pueblo, una copia del fallo definitivo de la Acción Popular de la referencia, para los efectos y fines pertinentes. […]” (Negrita texto original) 2.2. El 16 de noviembre de 2006, la Sección Primera de esta Corporación, modificó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 25 de julio de 2005, en los siguientes términos2: “[…]
PRIMERO: MODIFÍCASE la sentencia apelada para disponer que se concede al municipio de Istmina (Chocó) un plazo de (3) tres meses, contados a partir de la ejecutoria de esta sentencia, con el fin de que inicie y culmine las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal necesarias para la consecución de los recursos necesarios para cumplir lo ordenado en el fallo de primera instancia; vencido dicho plazo deberá cumplir lo ordenado por el Tribunal en los mismos términos indicados en el numeral 2° de la parte resolutiva de esa decisión.
SEGUNDO: EXHÓRTASE al Departamento del Chocó con el fin de que, en el marco de sus competencias y en el ejercicio de sus funciones administrativas de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, y de intermediación entre la Nación y los Municipios, (arts. 298 de la C.P. y 74 de la Ley 715 de 2001), asesore y preste asistencia técnica, administrativa y financiera al municipio de Istmina, para el cumplimiento de lo ordenado en este proceso si a ello hay lugar.
TERCERO: En lo demás, CONFÍRMASE el fallo apelado. […]” (Negrita texto original) 2.3. El actor popular, José Gregorio Córdoba Urrutia presentó incidente de desacato por incumplimiento de las sentencias del 25 de julio de 2005 y del 16 de noviembre de 2006, proferidas por el Tribunal Administrativo del Chocó y el Consejo de Estado, respectivamente. 2.4.
Dentro del trámite procesal del incidente fueron sancionados por desacato de las sentencias arriba mencionadas a los alcaldes municipales de Istmina: Julio Enrique Salcedo Hurtado, Gabriel Urbano Murillo Murillo y Yeison Mosquera Sánchez, mediante providencias del 7 de junio de 2007, 12 de marzo de 2010 y 26 de noviembre de 2014; confirmadas por esta 2 Folios 55 a 65 Cuaderno No. 6. 3 Radicado: 27001-23-31-000-2004-01006-07 Demandante: José Gregorio Córdoba Urrutia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corporación el 15 de abril de 2010, 3 de junio de 2010 y el 19 de marzo de 2015. 2.5.
El 28 de marzo de 2019 el Tribunal Administrativo del Chocó sancionó al alcalde del municipio de Istmina, Arbey Antonio Pino Mosquera, con multa de 50 salarios mínimos mensuales vigentes conmutables en arresto de 6 meses3, por desacatar la orden impuesta en la sentencia del 25 de julio de 2005 modificada por esta Corporación el 16 de noviembre de 2006. 2.6.
A través de proveído de 12 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Chocó requirió al señor Hever Córdoba Manyoma en su calidad de alcalde del Municipio de Istmina, para que informara sobre el cumplimiento de las sentencias del 25 de julio de 2005 y 16 de noviembre de 2006, proferidas por el Tribunal y el Consejo de Estado respectivamente. 2.7.
Mediante auto de 1 de febrero de 2022 el Tribunal Administrativo del Chocó dio apertura al incidente de desacato en contra del señor Hever Córdoba Manyoma en calidad de alcalde del municipio de Istmina. 2.8. El 26 de mayo de 2022 este Despacho revocó la sanción impuesta en la providencia del 28 de marzo de 2019, en razón a que el señor Arbey Antonio Pino Mosquera, quien fue sancionado, ya no ostentaba la calidad de alcalde del municipio de Istmina dado que su periodo transcurrió entre los años 2016 a 2019; razón por la cual ordenó al Tribunal que iniciara un nuevo incidente de desacato contra el alcalde actual del Municipio de Istmina Chocó, señor Hever Córdoba Manyoma, o quien se encontrara ejerciendo el cargo como alcalde. 2.9.
El 21 de julio de 2022, se allegó poder otorgado por el alcalde municipal Hever Córdoba Manyoma y memorial en el que se informó lo siguiente: “Que mediante la escritura 392 del 10 de agosto de 2014 y matricula inmobiliario 184-19105 se destinó el predio para la construcción de la urbanización, LLANOS DE RENACER PARA LA REUBICACION DEL BARRIO CACHACAL, dando cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Chocó y confirmada por el Consejo de Estado.
Además de lo manifestado queremos poner de presente que a pesar que en la sentencia solo correspondería al municipio de Istmina, conseguir el predio para la reubicación, se fue más allá en el sentido que junto y concertado con el presidente de la junta de acción comunal del barrio cachacal señor, JOSE GREGORIO CORDOBA, se realizaron unas peticiones al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con la finalidad de solicitar la financiación del proyecto que tienen como objetivo la construcción y reubicación del personal que habita en el barrio cachacal. 3 Folio 589 a 592 del Cuaderno No. 9. 4 Radicado: 27001-23-31-000-2004-01006-07 Demandante: José Gregorio Córdoba Urrutia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De tal manera que, ponemos de presente que hemos cumplido con lo que le corresponde al municipio cumplir en la sentencia judicial fallada el 25 de julio del 2006 por el Tribunal Administrativo del Chocó.” III.
LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo del Chocó resolvió el incidente de desacato, mediante providencia proferida el 04 de noviembre de 2022, e impuso sanción de 10 SMMLV, conmutable en arresto de diez días. Para resolver, el Tribunal indicó que, aunque se han adelantado acciones que demuestran un avance en el acatamiento de las órdenes impartidas a cargo del ente municipal accionado, lo cierto es que han transcurrido 16 años desde la expedición de los fallos cuyo cumplimiento se exige, sin que se haya verificado el cabal acatamiento de la orden consistente en reubicar a los habitantes del barrio Cachacal de la cabecera municipal de Istmina.
Aseguró que las diferentes administraciones del municipio de Istmina han desacatado las órdenes impuestas y que la actual administración no es ajena a este incumplimiento, toda vez que está próxima a terminar su periodo sin haber tomado las medidas pertinentes para reubicar a los habitantes del barrio Cachacal. Señaló que se debe sancionar nuevamente a la administración municipal en cabeza del actual alcalde de Istmina, al estar comprobada su negligencia y desidia frente a la materialización de la orden judicial, ya que, luego de 8 años de haber adquirido los terrenos para la puesta en marcha del proyecto de construcción de viviendas donde se afirma se reubicará el barrio Cachacal, no hay acciones que protejan en forma efectiva a los habitantes del municipio, por lo que existe responsabilidad a título de culpa del incidentado, en su calidad de alcalde del ente territorial.
Adicionalmente, ordenó compulsar copias a la Procuraduría y la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia, por la posible comisión del delito de fraude a resolución judicial o el que hubiere lugar, por todos los mandatarios locales que han ostentado los cargos desde que se profirieron las órdenes. Concluyó que en el presente asunto ya se han proferido varias sanciones por desacato, que hace que los mandatarios de turno del citado ente territorial prefieran pagar la multa en vez de adelantar las gestiones pertinentes para el cabal cumplimiento de las providencias proferidas por esta Jurisdicción, y que no hay que perder de vista que es deber del Juez tomar las medidas necesarias tendientes a que la autoridad renuente cumpla cabalmente sus obligaciones.
IV. CONSIDERACIONES 5 Radicado: 27001-23-31-000-2004-01006-07 Demandante: José Gregorio Córdoba Urrutia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.1. Competencia. Según lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 19984, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer de la consulta a la sanción impuesta al señor Hever Córdoba Manyoma, alcalde del municipio de Istmina, mediante providencia proferida el 4 de noviembre de 2022, por el Tribunal Administrativo del Chocó. 4.2.
Análisis de la Sala. Corresponde a la Sala estudiar si procede confirmar la decisión proferida el 4 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Chocó, y para ello analizará si se cumplen los criterios objetivo y subjetivo, presupuestos necesarios para que proceda la imposición de la sanción por desacato, relacionados con i) el incumplimiento de la orden judicial, y ii) la responsabilidad subjetiva del demandado en la renuencia para acatarla. 4.3 Criterios objetivo y subjetivo, presupuestos necesarios para que proceda la imposición de la sanción por desacato5.
Para que la imposición de la sanción por desacato se ajuste a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditados los elementos objetivo y subjetivo. El primero hace referencia al cumplimiento de las órdenes provistas en la providencia judicial, el segundo atiende directamente a la conducta desplegada por el incidentado para cumplirlas.
Mediante informe presentado el 21 de julio de 2022 el alcalde Hever Córdoba Manyoma presento memorial mediante el cual aduce haber cumplido las órdenes, pues, mediante escritura pública del 10 de agosto de 2014, se destinó para la reubicación del barrio Cachacal un predio. Adicionalmente, manifiesta que realizó una serie de gestiones ante el Ministerio de Vivienda.
Ahora bien, al revisar el informe, la Sala considera que hay lugar a confirmar la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Chocó, como se pasa a explicar. En la decisión de primera instancia se ordenó al alcalde del municipio de Istmina realizar las gestiones para la adquisición del predio donde debería ser reubicado el barrio Cachacal y se ejecutaran los trámites administrativos necesarios para la contratación y elaboración de unos estudios y 4 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 5 Consejo de Estado, Sección Primera, C.P. Oswaldo Giraldo López, Bogotá, D.C., 17 de noviembre de 2017, rad.
No. 68001-23-31-000-2001-00572-02(AP), actor rodrigo Angarita Toledo, demandado: municipio de Bucaramanga y personería de Bucaramanga 6 Radicado: 27001-23-31-000-2004-01006-07 Demandante: José Gregorio Córdoba Urrutia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diagnósticos relacionados con la solución de vivienda de los habitantes del barrio, así como gestionar proyectos ante entidades nacionales.
Es decir, la orden dispuso dos actividades; por un lado, la adquisición del predio, y por el otro, las gestiones de los trámites administrativos para la elaboración de los estudios y diagnósticos, así como los proyectos ante entidades nacionales. Alega el alcalde Hever Córdoba Manyoma que sí cumplió la orden impartida por las autoridades judiciales con la adquisición del predio destinado para la construcción de la urbanización Llanos de Renacer para la reubicación del barrio Cachacal.
Agrega que, aunque la única orden que le correspondía al municipio era conseguir el predio para la reubicación, la entidad territorial fue más allá al presentar peticiones al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio con la finalidad de solicitar la financiación del proyecto que tiene como objeto la construcción y reubicación del personal que habita en el barrio Cachacal.
Pues bien, contrario a lo afirmado por el alcalde municipal, según el material probatorio allegado con el informe presentado por el alcalde, advierte la Sala que la adquisición del terreno se efectuó en agosto de 2014, esto es, antes que el señor Hever Córdoba Manyoma empezara su periodo, por lo que en su administración debía dar cumplimiento a la segunda parte de la orden.
Sobre este punto, allegó como prueba un oficio remitido al Ministerio de Vivienda en el 2020, esto es, al inicio de su periodo. Sin embargo, según su informe, no acreditó ningún otro tipo de gestión adicional, como tampoco seguimiento a dicha solicitud; por lo que resulta probado el criterio subjetivo, dado que de su conducta no se advierte una intención de cumplir la totalidad de la orden impuesta en los fallos aquí referenciados, en particular la relacionada con el diagnóstico estructural y la gestión de los recursos con las entidades nacionales para la construcción de las soluciones de vivienda.
Finalmente, encuentra la Sala que la sanción resulta proporcional, pues, se reitera, según el informe presentado en lo que va de su administración, no se ha realizado una gestión efectiva para dar cumplimiento a la orden del tribunal6. 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Exp. 68001-23-33-000-2016-00338- 02(AC).
“[…] La Corte explica el principio de proporcionalidad de la pena o sanción diciendo que “la proporcionalidad implica también que ella no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad.” || Además, en sentencia C-199 de 1998, en la cual se declaró la constitucionalidad de la retención transitoria, señaló que esa sanción podrá aplicarse “siempre que tenga carácter meramente preventivo o de protección y se someta a los principios de última ratio, proporcionalidad y estricta legalidad.” || Respecto al principio de necesidad manifestó que “si la pena es la última ratio de la actividad estatal, este instrumento de protección debe ser útil.
De lo contrario, sería suficiente con acudir a otros tipos de instrumentos jurídicos e incluso de sanciones no tan drásticas como la pena. […]” 7 Radicado: 27001-23-31-000-2004-01006-07 Demandante: José Gregorio Córdoba Urrutia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR en todas sus partes la providencia consultada de fecha 4 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.