Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Asunto: Deniega solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO Decide el Despacho la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos del artículo 26 de la Resolución 20203040011355 de 21 de agosto de 2020, “Por la cual se reglamenta el registro de los Organismos de Apoyo al Tránsito ante el sistema de Registro Único Nacional de Tránsito-RUNT y se dictan otras disposiciones”, expedida por el MINISTERIO DE TRANSPORTE1.
I.- ANTECEDENTES El ciudadano GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, presentó demanda ante esta Corporación con el fin de que se declare la nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del artículo 26 de la 1 En adelante el Ministerio.
Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Resolución 20203040011355 de 21 de agosto de 2020, expedida por el Ministerio. II.- SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL El actor solicitó la suspensión provisional de los efectos del artículo 26 de la Resolución 20203040011355 de 21 de agosto de 2020, para lo cual se remitió al concepto de violación de la demanda en la que adujo, en síntesis, que: A través de la Resolución acusada, el Ministerio reglamentó el Registro de los Organismos de Apoyo al Tránsito ante el Registro Único Nacional de Tránsito -RUNT-.
Al referirse a los requisitos que deben cumplir los organismos de apoyo que pretenden dictar cursos sobre normas de tránsito, la Resolución estableció para los Centros de Enseñanza Automotriz – CEA una condición que no previó para los Centros Integrales de Atención – CIA, pese a que el artículo 134 de la Ley 769 de 6 de julio de 20022, adicionado por el artículo 23 de la Ley 2050 de 12 de agosto de 20203, dispuso que ambos organismos debían cumplir los mismos requisitos técnicos de operación y funcionamiento. 2 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 3 “Por medio de la cual se modifica y adiciona la ley 1503 de 2011 y se dictan otras disposiciones en seguridad vial y tránsito”.
Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Se refirió puntualmente al requisito consistente en obtener autorización del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario -INPEC para ofrecer el servicio de casa-cárcel, o contar con el convenio o contrato de prestación de este servicio con la persona natural o jurídica que esté aprobada por el INPEC, y que únicamente fue exigido a los CIA. Agregó que también se vulneraron los artículos 150, numerales 1 y 2, y 208 de la Constitución Política; y 60 y 61 de la Ley 489 de 1998, por exceso de la potestad reglamentaria del Ejecutivo.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR EL MINISTERIO se opuso a la prosperidad de la medida cautelar y expresó que la Ley 769 creó organismos de apoyo para garantizar la circulación de personas y vehículos en las vías públicas, entre ellos los CEA y los CIA, los cuales tienen como principal diferencia que estos últimos prestan el servicio de casa cárcel para la rehabilitación de los infractores de tránsito, tanto en centros privados como públicos.
Anotó que dicha diferencia desvirtúa los cargos de violación endilgados por el actor, dado que ambos centros poseen características distintas y singulares que fueron tenidas en cuenta Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 al reglamentar su funcionamiento dentro de los límites establecidos por el legislador.
Alegó que la solicitud de la medida no expone las razones que permitan considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios, en los términos del artículo 231 del CPACA, así como tampoco se demostró la ocurrencia de un perjuicio. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA4 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.
Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su 4 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).
Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.
Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».5 Esta Corporación6 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.
Asimismo, ha indicado que este examen es, en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 20157: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.P. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015- 00022-00. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, CP.
Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014- 00101-00. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, CP. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».
(Resaltado fuera del texto original).8 2. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. 8 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1.
Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original). Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.
Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.
Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 20219, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial.
En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”.
(Negrillas fuera del texto original).10 Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora. 3. El acto acusado “[…] Resolución 20203040011355 de 21 de agosto de 2020 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. 10 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 20 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]” Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por la cual se reglamenta el registro de los Organismos de Apoyo al Tránsito ante el sistema de Registro Único Nacional de Tránsito- RUNT y se dictan otras disposiciones (…) Artículo 26.
Requisitos y condiciones para el de Registro de los Centros de Enseñanza Automovilística para dictar cursos sobre normas de tránsito. Para que un Centro de Enseñanza Automovilística pueda dictar cursos sobre normas de tránsito deberá registrarse en el sistema del Registro Único Nacional de Tránsito- RUNT, para lo cual deberá cumplir con los siguientes requisitos: a) Encontrarse registrado como Centro de Enseñanza Automovilística- CEA en el sistema del Registro Único Nacional de Tránsito-RUNT. b) Contar como mínimo con un (1) instructor en normas de tránsito, el cual deberá cumplir con el perfil requerido de conformidad a lo establecido en el artículo 31 de la presente resolución. c) Certificado de conformidad del servicio, expedido por un Organismo Evaluador de la Conformidad-OEC acreditado por el Organismo Nacional de Acreditación de Colombia - ONAC, bajo la norma ISO/IEC 17065 o la que la modifique, adicione o sustituya.
El Certificado de conformidad del servicio indicará el cumplimiento del esquema de certificación de producto por servicios definido por el Ministerio de Transporte de acuerdo al esquema establecido en el Anexo 3 de la presente resolución. d) Contar con los elementos tecnológicos y de conectividad señalados en el presente título para la transmisión de la información generada por el Centros de Enseñanza Automovilística al Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT. e) Pago de la tarifa del servicio del registro Único Nacional de Transito RUNT para el registro del Centro de Enseñanza Automovilística para dictar cursos sobre normas de tránsito, establecida en la Resolución 4558 de 2019 del Ministerio de Transporte o aquella que la modifique, adicione o sustituya.
Parágrafo 1. La tarifa del servicio del registro Único Nacional de Transito-RUNT del literal e del presente artículo, será la establecida para la Habilitación de Centro Integral de Atención, la cual es asimilada para el caso del Registro de los Centros de Enseñanza Automovilística para dictar cursos sobre normas de tránsito, hasta tanto se fije la tarifa correspondiente.
Parágrafo 2. Los Organismos Evaluadores de la Conformidad deberán realizar el pago de la tarifa por el servicio de ingreso del certificado de conformidad de los Centros de Enseñanza Automovilística para dictar cursos sobre normas de tránsito al sistema del Registro Único Nacional de Tránsito - RUNT, asimilando la establecida para Transporte o aquella que la modifique, adicione o sustituya, hasta tanto se fije la tarifa correspondiente […]”.
Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 4. Normas superiores que fundamentan la solicitud Las normas superiores que la parte actora estima infringidas son del siguiente tenor: Constitución Política “[…] Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (…) 1. Interpretar, reformar y derogar las leyes. 2. Expedir códigos en todos los ramos de la legislación y reformar sus disposiciones. […]” “[…] Artículo 208. Los ministros y los directores de departamentos administrativos son los jefes de la administración en su respectiva dependencia. Bajo la dirección del Presidente de la República, les corresponde formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley.
Los ministros, en relación con el Congreso, son voceros del Gobierno, presentan a las cámaras proyectos de ley, atienden las citaciones que aquellas les hagan y toman parte en los debates directamente o por conducto de los viceministros. Los ministros y los directores de departamentos administrativos presentarán al Congreso, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y sobre las reformas que consideren convenientes.
Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el Gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la rama ejecutiva del poder público […].” Ley 489 de 1998 “Artículo
60. DIRECCION DE LOS MINISTERIOS. La dirección de los ministerios corresponde al Ministro, quien la ejercerá con la inmediata colaboración del viceministro o viceministros”. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 “Artículo
61. FUNCIONES DE LOS MINISTROS. Son funciones de los ministros, además de las que les señalan la Constitución Política y las disposiciones legales especiales, las siguientes: a) Ejercer, bajo su propia responsabilidad, las funciones que el Presidente de la República les delegue o la ley les confiera y vigilar el cumplimiento de las que por mandato legal se hayan otorgado a dependencias del Ministerio, así como de las que se hayan delegado en funcionarios del mismo; b) Participar en la orientación, coordinación y control de las superintendencias, entidades descentralizadas y sociedades de economía mixta, adscritas o vinculadas a su Despacho, conforme a las leyes y a los respectivos estatutos; c) Dirigir y orientar la función de planeación del sector administrativo a su cargo; d) Revisar y aprobar los anteproyectos de presupuestos de inversión y de funcionamiento y el prospecto de utilización de los recursos del crédito público que se contemplen para el sector a su cargo; e) Vigilar el curso de la ejecución del presupuesto correspondiente al Ministerio; f) Suscribir en nombre de la Nación y de conformidad con el Estatuto General de Contratación y la Ley Orgánica de Presupuesto, los contratos relativos a asuntos propios del Ministerio previa delegación del Presidente de la República; g) Dirigir las funciones de administración de personal conforme a las normas sobre la materia; h) Actuar como superior inmediato, sin perjuicio de la función nominadora, de los superintendentes y representantes legales de entidades descentralizadas adscritas o vinculadas.
PARAGRAFO. La representación de la Nación en todo tipo de procesos judiciales se sujetará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo y a las disposiciones especiales relacionadas”. Ley 2050 de 2020 “Artículo 23. Adicionase un parágrafo al artículo 136 de la Ley 769 de 2002. Parágrafo. Los cursos a los infractores de las normas de tránsito podrán ser también virtuales, para lo cual quien lo dicta deberá garantizar la autenticación biométrica del ciudadano en la forma en que determine el Ministerio de Transporte, a través del sistema del Registro Único Nacional de Tránsito RUNT y por el Sistema de Control y Vigilancia de la Superintendencia de Transporte, que permita la identificación del infractor de forma segura, así como el registro y su permanencia en el curso, en los términos señalados por el Ministerio de Transporte.
Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Los cursos realizados por los organismos de tránsito, los centros integrales de atención y los centros de enseñanza automovilística registrados ante en sistema del Registro Nacional de Tránsito - RUNT para dicha labor, no podrán ser en número/día más de la capacidad física instalada, certificada por medio del registro, gestión de calidad o acreditación, en las condiciones señaladas por el Ministerio de Transporte.
En todo caso, para la prestación del curso virtual y/o presencial, los centros integrales de atención y los centros de enseñanza automovilística, deberán cumplir los mismos requisitos técnicos de operación y funcionamiento previstos en la ley, según reglamentación del Ministerio de Transporte. A los organismos de tránsito no se les exigirá convenio para prestar los cursos”.11 5.
Problema jurídico Afirma el demandante que el artículo 26 del acto acusado desconoció los artículos 150, numerales 1 y 2, y 208 de la Constitución Política; así como los artículos 60 y 61 de la Ley 489, por cuanto el Ministerio desbordó las competencias conferidas en materia reglamentaria. Asimismo, estima que se vulneró el artículo 23 de la Ley 2050, en atención a que la Resolución demandada exige al Centro Integral de Atención contar con autorización del INPEC para ofrecer el servicio de casa – cárcel, mientras que a los Centros de Enseñanza Automovilística no se les exige dicho requisito, pese a que el citado 11 El artículo 2° de la Ley 2222 de 2022, adicionó el siguiente inciso al artículo 136 de la Ley 769: “Los cursos a los que se refiere este artículo deberán incluir contenidos de seguridad vial que promuevan el respeto en la vía por los usuarios de la bicicleta.” Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 artículo dispuso que ambos centros debían cumplir los mismos requisitos técnicos de operación y funcionamiento.
Por su parte, el Ministerio solicitó no acceder a la suspensión provisional en atención a que la función específica de la casa – cárcel, evidenciaba la diferencia entre los CIA y los CEA, razón por la que no podría endilgarse violación de la Constitución y/o la ley; por el contrario, estimó que, con la expedición del acto, ejerció la potestad reglamentaria dentro de los límites establecidos en la Ley 769.
En ese orden de ideas, corresponde al Despacho definir si deben suspenderse provisionalmente los efectos del artículo 26 de la Resolución 20203040011355 de 2020, por desbordar la potestad reglamentaria y vulnerar el artículo 136 de la Ley 769. Para ello, se abordarán los siguientes temas de estudio: (i) Carga argumentativa de la solicitud de suspensión provisional y (ii) el caso concreto. 6.
Carga argumentativa de la solicitud de suspensión provisional De acuerdo con el artículo 229 del CPACA, las medidas cautelares en los procesos contencioso administrativos proceden a petición de parte debidamente sustentada, salvo en los procesos que Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 busquen la defensa de los derechos e intereses colectivos, en los que se le permite al juez decretarlas de oficio.
Por su parte, el artículo 231 del CPACA indica que la medida de suspensión de los efectos de los actos administrativos está supeditada a la demostración de la violación de las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud de medida cautelar, a partir de un ejercicio de confrontación o del estudio de las pruebas aportadas.
Con fundamento en lo definido en las citadas disposiciones, la jurisprudencia de la Sección ha sostenido pacíficamente que para la procedencia de la suspensión provisional no basta con invocar la solicitud o remitirse al concepto de violación de la demanda, sino que es necesario sustentar en forma expresa y concreta la referida petición. Así, en providencia de 22 de febrero de 2024, la Sala señaló: “[…] La solicitud de suspensión de los efectos de un acto administrativo debe estar respaldada por razones específicas e independientes.
Dentro de estas razones, se requiere una argumentación que explique de manera suficiente la necesidad de la medida y la imposibilidad o perjuicio de esperar hasta la emisión de la sentencia. En otras palabras, la parte demandante debe presentar al juez los motivos que justifiquen la interrupción de los efectos del acto, los cuales deben ser distintos de los argumentos empleados para declarar la nulidad.
Este último análisis, por lo general, implica la presentación de pruebas y la oportunidad para que la parte demandada ejerza su Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 derecho de defensa y contradicción. Examinar el concepto de violación expuesto en la demanda en este estadio procesal sería equivalente a evaluar la legalidad del acto demandado, cuestión escapa del alcance de la presente providencia, ya que es un asunto que la Sala deberá abordar en el momento oportuno al pronunciarse sobre el fondo de la controversia […]”12.
(Resaltado fuera del texto original). De lo dicho se colige que la procedencia de la medida cautelar en comento requiere una adecuada sustentación por quien la solicita, es decir, una exposición clara, precisa y concreta de las razones que la justifican y que imposibilitan esperar hasta la emisión de la sentencia. 7. Caso concreto El demandante solicita la suspensión provisional de los efectos del artículo 26 de la Resolución 20203040011355 de 21 de agosto de 2020, bajo la argumentación que se transcribe a continuación: “VII.
MEDIDA CAUTELAR DE SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Honorables Consejeros, bajo las consideraciones arriba expuestas en los fundamentos de derecho y el concepto de su vulneración y considerando además el fundamento fáctico y probatorio de este libelo inicial, conforme lo dispuesto en el artículo 229 del C.P.A y C.A numeral 5, solicito la SUSPENSIÓN PROVISIONAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO.
La suspensión provisional de los efectos del acto administrativo como el ahora demandado si bien tiene un 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, número único de radicación 11001 03 24 000 2023 00176 00. C.p. Oswaldo Giraldo López. Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 carácter restrictivo y excepcional, está derivada del principio de legalidad donde el asunto a resolver se concibe bajo la perspectiva de la DEFENSA DEL ORDENAMIENTO SUPERIOR y garantías para la ciudadanía de que los actos administrativos, que son MANIFIESTAMENTE contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar produciendo efectos mientras se decide su legalidad y buscando salvaguardar al Estado de Derecho y el sometimiento de las autoridades administrativas al IMPERIO DE LA LEY (rule of Iaw).
Máxima del derecho que se desarrolla en virtud de lo dispuesto en el artículo 238 de la Carta Política de 1991, donde se señala que será la jurisdicción de lo contencioso administrativo quien está facultada para suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
Así las cosas, considera esta parte que bajo el fundamento fáctico y especialmente en CONSIDERACIÓN DEL CONCEPTO DE LA VULNERACÍON contenido en el capítulo IV de esta demanda donde se ha indicado todas y cada una de las normas jurídicas que se consideran transgredidas con el acto administrativo acusado, se cumple con los requisitos de fundamentación jurídica y la evidente transgresión al principio de legalidad que faculta a la parte demandante para pedir le inmediata suspensión de la norma acusada.
Por lo expuesto, ruego se conceda la medida cautelar solicitada sin la exigencia de caución por ser improcedente. Teniendo en cuenta que la norma acusada está produciendo efectos, la urgencia de la suspensión es evidente para evitar perjuicios irremediables a los particulares a quienes deba aplicarse la norma irregularmente expedida, ruego previa revisión de la integridad de este escrito se conceda la medida conforme lo dispone el artículo 234 del C.P.A.CA”.
(Resaltado fuera del texto original). De la lectura de la solicitud de la medida es posible destacar que la misma no se encuentra debidamente sustentada, pues, como se señaló anteriormente, este requisito no queda suplido con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, por cuanto es necesario que el peticionario exprese las razones por las cuales considera que el acto debe ser suspendido provisionalmente, Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 mientras se decide el proceso, so pena de que los efectos de la sentencia sean nugatorios.
En efecto, no se observa que el demandante justifique la exigencia perentoria de suspender los efectos del acto, así como la imposibilidad o perjuicio de esperar hasta la emisión de la sentencia, dado que, se insiste, este requisito no se agota con la remisión al concepto de violación de la demanda. Ahora, si en gracia de discusión se tuviera suplido el requisito de sustentación de la medida con la exposición que el actor efectuó en el concepto de violación de la demanda, emergen dos situaciones que impiden acceder a lo solicitado.
La primera es que tendría el Despacho que examinar la legalidad del acto acusado sin haber agotado todas las etapas procesales que permitan garantizar el derecho de defensa de la contraparte. La segunda es que de la lectura de las disposiciones superiores que se estiman infringidas y del contenido del artículo 26 acusado, no emerge, prima facie, la violación alegada, dado que al reglamentar el registro de los organismos de apoyo a los autoridades de tránsito, el Ministerio tuvo en cuenta que el Código Nacional de Tránsito Terrestre (Ley 769 de 2002) diferencia los Centros de Enseñanza Automotriz – CEA de los Centros Integrales de Atención Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 – CIA, precisamente en razón a los servicios que cada uno presta, siendo el de la modalidad casa – cárcel, exclusivo de estos últimos.
En tal sentido, los artículos 2° y 12 y de la Ley 769 definieron los Centros de Enseñanza Automotriz – CEA y los Centros Integrales de Atención – CIA de la siguiente manera: “[…] Artículo 2°. Definiciones. Para la aplicación e interpretación de este código, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones: (…) Centro de enseñanza para conductores: Establecimiento docente de naturaleza pública, privada o mixtos que tenga como actividad permanente la capacitación de personas que aspiran a conducir vehículos automotores y motocicletas.
(…) Centro integral de atención: Establecimiento donde se prestará el servicio de escuela y casa cárcel para la rehabilitación de los infractores a las normas del Código de Tránsito. Podrá ser operado por el Estado o por entes privados que a través del cobro de las tarifas por los servicios allí prestados, garantizarán su autosostenibilidad”.
(Resaltado fuera del texto original). “[…] Artículo 12. Naturaleza. Todo Centro de Enseñanza Automovilística, es un establecimiento docente de naturaleza pública, privada o mixta, que tenga como actividad permanente la instrucción de personas que aspiren a obtener el certificado de capacitación en conducción, o instructores en conducción. Estarán facultados para formar en programas educativos relacionados con primeros auxilios - soporte· vital, control de incendios, manejo defensivo y capacitaciones especializadas para manejo de sustancias, pasajeros y carga, sin que la acreditación de estos cursos sea un requisito para obtener y/o renovar la licencia de conducción u obtener el certificado de capacitación en conducción, o instructores en conducción […]” (Resaltado fuera del texto original).
De acuerdo con el texto normativo en referencia, la finalidad del Centro de Enseñanza Automovilística es capacitar a conductores o Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 instructores de conducción, para lo cual están facultados para formar en programas educativos.
Por su parte, el Centro Integral de Atención es aquel autorizado para prestar el servicio de escuela y casa cárcel para la rehabilitación de los infractores de las normas del Código de Tránsito. Por ello, la modificación introducida por el artículo 2° de la Ley 2050 al artículo 136 del Código Nacional de Tránsito, en el sentido de expresar que “para la prestación del curso virtual y/o presencial, los centros integrales de atención y los centros de enseñanza automovilística, deberán cumplir los mismos requisitos técnicos de operación y funcionamiento” debe ser examinada de manera armónica con la expresión que continua en el mismo artículo 2° y que reza “previstos en la ley, según reglamentación del Ministerio de Transporte”, cuestión que, se reitera, será objeto de examen en la sentencia que ponga fin al proceso.
En este orden de ideas, la Sala Unitaria concluye en esta etapa inicial del proceso, y sin que ello implique prejuzgamiento, que no se cumplen los requisitos señalados en el artículo 231 del CPACA para la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del aparte acusado, razón por la cual se denegará, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente Número único de radicación: 11001 03 24 000 2021 00029 00 Actor: GABRIEL PANTOJA NARVÁEZ Calle 12 No. 7- 65 - Tel: (57-1) 350-6700 - Bogotá D.C. - Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 providencia. Por último, se tendrá al doctor MAYCOL RODRÍGUEZ DÍAZ como apoderado del Ministerio de Transporte, de conformidad con el poder y los documentos anexos, visibles en el índice 35 del expediente digital.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: DENEGAR la medida cautelar solicitada por la parte demandante.
SEGUNDO: TENER al doctor MAYCOL RODRÍGUEZ DÍAZ como apoderado del Ministerio de Transporte, de conformidad con el poder y los documentos anexos, visibles en el índice 35 del expediente digital.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera