Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: Asmet Salud EPS SAS FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: Asmet Salud EPS SAS Demandado: ESE Hospital San Félix de La Dorada (Caldas) Temas: Proceso de cobro coactivo -competencia Empresas Sociales del Estado.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 10 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que dispuso lo siguiente1: “PRIMERO: DECLARAR probada la excepción presentada por la demandada Hospital San Félix de la Dorada, Caldas, que denominó “La E.S.E Hospital San Félix posee competencia para adelantar procesos de cobro coactivo”.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
TERCERO: SIN COSTAS a según lo señalado en la parte motiva. […]”
ANTECEDENTES El 24 de septiembre de 2018, la ESE Hospital San Félix de La Dorada (Caldas) inició proceso de cobro coactivo 006 de 2018 con la expedición de mandamiento de pago contra Asmet Salud EPS SAS, por la suma de $8.736.495.211 con intereses moratorios, por servicios de salud prestados entre enero de 2015 y agosto de 20182. Mediante Resolución 1782 del 25 de septiembre de 20183, la ESE Hospital San Félix decretó el embargo de la suma cuyo pago se persigue.
La ejecutada formuló excepciones de falta de competencia para adelantar el trámite de cobro coactivo, prescripción extintiva e inexistencia de la obligación y cobro de no lo debido. Por Resolución 2674 del 13 de diciembre de 2018, la ESE declaró no probadas las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante la 1 Para resolver la segunda instancia, el expediente se repartió a la Sección Primera del Consejo de Estado el 9 de febrero de 2023.
Por auto de 9 de agosto de 2023, la referida sección remitió por competencia el proceso a la Sección Cuarta, que, por auto de 12 de enero de 2024, avocó conocimiento y admitió el recurso de apelación. En providencia de la misma fecha se corrió traslado de una solicitud de medida cautelar formulada por la demandante. En auto de 31 de octubre de 2024, se negó la solicitud.
Notificada la última providencia mencionada, regresó el expediente al despacho del ponente para expedir el correspondiente fallo. Ver índices del 1 al 39, SAMAI. 2 Expediente digital, índice 2, SAMAI 3 Expediente digital, índice 2, SAMAI Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ejecución. Inconforme con la decisión, Asmet Salud EPS SAS interpuso recurso de reposición. Con Resolución 2757 del 22 de agosto de 2019, la ejecutante declaró parcialmente probadas las excepciones de pago de la obligación y cobro de lo no debido y ordenó seguir adelante la ejecución por la suma de $806.996.709.
En consecuencia, se redujo el embargo a ese valor. DEMANDA Asmet Salud EPS SAS., en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones4: “PRIMERA: Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos de carácter particular y concreto, expedidos por parte de la ESE HOSPITAL SAN FÉLIX dentro del proceso de cobro coactivo No. 006 de 2018 adelantado en contra de ASMET SALUD EPS S.A.S.; 1.1 Mandamiento de pago No. 006 de fecha 24 de septiembre de 2018, por medio del cual la ESE HOSPITAL SAN FÉLIX resuelve iniciar un proceso de cobro coactivo en contra de ASMET SALUD EPS S.A.S, por valor de OCHO MIL SETECIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS ONCE PESOS M/CTE.
($ 8.736.495.211), […] 1.2 Resolución No. 1782 del 25 de septiembre de 2018, por medio de la cual la ESE HOSPITAL SAN FÉLIX, decretó medida cautelar de embargo en contra de ASMET SALUD EPS S.A.S., por valor de OCHO MIL SETECIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA Y CINCO MIL DOSCIENTOS ONCE PESOS M/CTE. ($ 8.736.495.211). 1.3 Resolución No. 2674 del 13 de diciembre de 2018, notificada el 24 de julio de 2019, por medio de la cual la ESE HOSPITAL SAN FÉLIX, resolvió declarar NO PROBADAS las excepciones presentadas por ASMET SALUD EPS S.A.S. contra el mandamiento de pago […] 1.4 Resolución No. 2757 del 22 de agosto de 2019, notificada a ASMET SALUD EPS S.A.S., el día 29 de agosto de 2019, mediante la cual el HOSPITAL SAN FÉLIX se pronunció respecto al recurso de reposición interpuesto en contra la resolución que resolvió las excepciones […] SEGUNDA: Que como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a la ESE HOSPITAL SAN FÉLIX a reconocer y pagar a título de restablecimiento del derecho, el reintegro en su totalidad y actualización de acuerdo al índice de precios al consumidor, de la suma de OCHOCIENTOS SEIS MILLONES NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS NUEVE PESOS M/CTE.
($806.996.709), dineros retenidos por la ADRES en virtud de la medida cautelar decretada dentro del proceso coactivo No. 006 de 2018, decisión que deberá ser notificada a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES. TERCERA: La suma reconocida en el numeral anterior devengará los intereses señalados en el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, a partir de la ejecutoria de la sentencia. CUARTA: Condenar en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.
QUINTA: La ESE HOSPITAL SAN FÉLIX, dará cumplimiento a la sentencia dentro de los 30 días siguientes a su ejecutoria.” Indicó como normas violadas las siguientes: - Artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política. 4 La demanda y su corrección pueden consultarse en el expediente digital, índice 2, SAMAI Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Artículo 138 del CPACA. - Artículo 56 de la Ley 1438 de 2011. - Artículo 13 de la Ley 1122 de 2007. - Artículo 5, par. 1 de la Ley 1066 de 2006 (adicionado por el artículo 370 de la Ley 1819 de 2016. - Artículos 38 y 83 de la Ley 489 de 1998. - Artículo 16 del Decreto 1876 de 1994. - Artículo 6 de la Ley 100 de 1993.
El concepto de la violación se sintetiza así: Falta de competencia de las ESE para adelantar procesos de cobro coactivo. Las Empresas Sociales del Estado son entidades públicas descentralizadas pertenecientes a la Rama Ejecutiva del poder público cuya función es la prestación directa del servicio de salud a nivel territorial y nacional.
Según los artículos 6 de la Ley 100 de 1993 y 16 del Decreto 1876 de 1994, por regla general, el régimen de contratación de las Empresas Sociales del Estado (en adelante ESE), se rige por el derecho privado. Sin embargo, podrán discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el Estatuto General de la Administración Pública, caso en el que se rigen por la Ley 80 de 1993.
En ese entendido, las ESE no tienen competencia para adelantar los cobros coactivos de que trata el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, pues esa norma excluye del cobro administrativo las deudas generadas en contratos de mutuo o por obligaciones civiles o comerciales, como las que se ejecutan en contra de Asmet Salud EPS S.A.S., en virtud de los contratos de prestación de servicios de salud regidos por el derecho privado.
En sentencia C-666 de 2000, la Corte Constitucional restringió el ejercicio de la jurisdicción coactiva de las entidades descentralizadas vinculadas, al advertir que están facultadas cuando son cobros de recursos que provengan de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador. En consecuencia, la ESE demandada no tenía competencia para adelantar el cobro coactivo contra Asmet Salud EPS S.A.S. Desconocimiento del principio de equidad.
Al ejercer el cobro coactivo de su cartera por servicios de salud, las ESE actúan como juez y parte, lo que afecta el equilibrio de las relaciones con los particulares con quienes compiten en igualdad de condiciones. Es por esa razón que a dichas entidades se les aplica la exclusión prevista en el artículo 5 parágrafo 1 de la Ley 1066 de 2006.
Así lo consideró el Ministerio de la Protección Social en Concepto 46633 de 2011, reiterado en Oficio de 27 de noviembre de 2017. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las controversias que se generan como consecuencia de los contratos de prestación de servicios de salud celebrados entre ESE y EPS y trámites de glosas, reconocimiento y pago de los servicios prestados están reguladas en normas especiales, como son los artículos: 13 (literal d) de la Ley 1122 de 2007, 50 (parágrafo) 56 y 57 de la Ley 1438 de 2011 y el Decreto 4747 de 2007, las Resoluciones 3047 de 2008, 416 y 3253 de 2009.
Agotado el trámite señalado en esas disposiciones, puede acudirse ante la Superintendencia Nacional de Salud, que ostenta las funciones jurisdiccionales otorgadas en la Ley 1438 de 2011, o acudir a la vía judicial para dirimir conflictos y ejecutar el cobro de las facturas de prestación de servicios de salud. Falsa motivación. Al expedir los actos demandados, la ESE Hospital San Félix omitió hechos probados, que de haberse considerado habrían provocado una decisión sustancialmente diferente.
En efecto, la ESE libró mandamiento de pago contra Asmet Salud EPS SAS. por $8.736.495.211 y decretó medidas cautelares por ese mismo valor, a pesar de que la EPS había efectuado pagos parciales, a través de giro directo. Esta situación se puso en conocimiento de la ESE a través del memorial en el que descorrió traslado de excepciones.
Sin embargo, declaró no probadas las excepciones propuestas por Asmet Salud y ordenó seguir adelante la ejecución y mantener la orden de embargo. Aunado a lo anterior, se suscribió acuerdo conciliatorio entre las partes en la “Mesa de Flujo de Recursos” realizada por el Ministerio de Salud y Protección Social el 28 de noviembre de 2018, en el que se determinó que la deuda real reconocida para pago al 14 de noviembre de 2018 era de $4.602.319.129 y no de $8.736.495.211.
Posteriormente, a través de los giros directos en noviembre y diciembre de 2018 se pagaron $700.000.000 y se acordó pagar una cuota extra de $ 300.000.000, con lo que la obligación quedó en $3.604.632.543. Se pactó entre Asmet Salud EPS S.A.S. y la ESE Hospital San Félix que el pago del saldo se realizaría en 36 cuotas mensuales, cada una por valor de $100.000.000, contadas a partir de enero de 2019 hasta enero del año 2022.
En consecuencia, en la actualidad la obligación cobrada coactivamente no es exigible porque está sujeta a plazo. La ESE no puede seguir adelante la ejecución y mantener las medidas cautelares decretadas. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La demandada formuló como excepciones previas las de inepta demanda y de caducidad de la acción5. Advirtió además que el mandamiento de pago y la resolución que decretó medida cautelar no son susceptibles de control jurisdiccional por ser actos de trámite. 5 Las excepciones propuestas se decidieron en primera instancia en auto de 28 de enero de 2021 del Tribunal Administrativo de Caldas, en el sentido de declararlas no probadas.
Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, se opuso a la prosperidad de las pretensiones al considerar que no tienen sustento de hecho y de derecho. Las razones de oposición, formuladas como excepciones de fondo, son las siguientes: La ESE Hospital San Félix posee competencia para adelantar procesos de cobro coactivo.
El artículo 116 inciso tercero de la Constitución Política estableció que excepcionalmente la ley podrá atribuir funciones jurisdiccionales, en materias precisas, a determinadas autoridades administrativas. El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 establece la naturaleza de las ESE como entidades públicas y el artículo 195 (6) ib. dispone que en materia de contratos están sujetas al derecho privado, aunque están facultadas, si a bien lo tienen, para pactar las cláusulas exorbitantes reguladas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
Así que el régimen excepcional en materia contractual de las ESE no es absoluto, en la medida que, aunque se repute privado, “no excluye su naturaleza estatal"6. Además, cuando sea necesario dirimir conflictos de naturaleza contractual de las ESE, la competente es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Aunado a que el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 otorga a las ESE la facultad de cobro coactivo al disponer que las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de éstas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deben seguir el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario.
A su turno, el artículo 99 del CPACA establece que presta mérito ejecutivo todo acto administrativo ejecutoriado que imponga la obligación clara, expresa y exigible de pagar una suma líquida de dinero a favor de las entidades públicas a las que se refiere el artículo 104 ib. Y el artículo 100 numeral 2 ib. señala que los procedimientos de cobro coactivo que no tengan reglas especiales se rigen por el CPACA y el Estatuto Tributario.
De lo anterior se concluye que entidades públicas como la demandada tienen competencia para ejercer la función de cobro coactivo, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan para cumplir eficazmente los fines estatales. En efecto, en uso de sus facultades constitucionales y legales y con el fin de hacer efectivo el pago de las acreencias a su favor, a través de Resolución 534 de 2017, la ESE Hospital San Félix de la Dorada implementó el procedimiento administrativo de cobro coactivo para entidades estatales.
Para el caso concreto, como consecuencia de los contratos entre la ESE y la EPS, se prestaron servicios médicos asistenciales a los afiliados de Asmet Salud. Posteriormente, 6 Ver las siguientes providencias de la Sección Tercera del Consejo de Estado: sentencia de 8 de marzo de 2007, exp. 26371 y autos del 20 de agosto de 1998, exp.14202 y del 8 de febrero de 2001, exp.16661.
Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la ESE inició proceso de cobro coactivo que se sustentó en facturas contenidas en actas de conciliación, acuerdos de pago y el análisis realizado desde el área de cartera.
Además, los actos administrativos expedidos por la ESE Hospital San Félix en el proceso de cobro coactivo gozan de presunción de legalidad, por cuanto se ajustan a la ley, respetan el debido proceso y se dictaron de acuerdo con la competencia que esta entidad ostenta. Los títulos ejecutivos cumplen los requisitos para ser ejecutados ante la jurisdicción coactiva.
Conforme con lo establecido en la Resolución 534 del 21 de marzo de 2017, la ESE Hospital San Félix inició proceso de cobro coactivo para el pago de lo facturado a cargo de Asmet Salud por la prestación de servicios de salud a sus afiliados desde enero de 2015 a mayo de 2018. Ante la existencia de una obligación clara, expresa y actualmente exigible contenida en un acto administrativo, la ESE inició cobro persuasivo y posteriormente libró mandamiento de pago con garantía del debido proceso al darse la oportunidad de presentar excepciones y los recursos procedentes.
SENTENCIA APELADA Cuestión previa. El Tribunal indicó que la demanda solo se admitió contra el auto que resolvió excepciones y el acto que decidió el recurso de reposición contra esta decisión y se rechazó frente al mandamiento de pago y al auto que ordenó las medidas cautelares porque estos actos no son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En lo de fondo, el Tribunal declaró probada la excepción “La E.S.E Hospital San Félix posee competencia para adelantar procesos de cobro coactivo” y negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones7: El artículo 194 de la Ley 100 de 1993 dispone que la prestación de los servicios de salud por parte de la Nación o por las entidades territoriales se hace principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, las cuales constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso.
En virtud de los artículos 38 y 68 de la Ley 489 de 1998, las ESE son entidades descentralizadas que integran la Rama Ejecutiva del poder público. En atención a la anterior normativa, el Hospital San Félix es una Empresa Social del Estado y ostenta la naturaleza de entidad pública. Las ESE están facultadas para el cobro coactivo de que trata el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, en relación con el recaudo de rentas o caudales públicos.
No obstante, cuando las obligaciones que tienen a su favor son de carácter civil y/o comercial no tienen jurisdicción coactiva. 7 Expediente digital, índice 2, SAMAI Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para establecer la naturaleza que tienen las rentas que se están cobrando por jurisdicción coactiva, el Tribunal transcribió la sentencia C-262 de 2013 de la Corte Constitucional, que se pronunció sobre la naturaleza pública y destinación específica de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Y concluyó lo siguiente: “Conforme al amplio resumen que nos trae la Corte, de los precedentes jurisprudenciales, siempre se han considerado los recursos que provienen del sistema de seguridad social en salud, como recursos públicos. Así las cosas, como lo que intenta cobrar por la vía coactiva el Hospital San Félix de la Dorada, Caldas, son recursos que se encuentran en manos de la EPS demandada, considera esta Sala que si tiene competencia para el cobro coactivo.
Por lo anterior, y como el único supuesto para demandar la nulidad de los actos, era la presunta competencia, se mantendrán en firme los actos demandados.” Por último, el Tribunal no condenó en costas a la demandante porque “no se observa carencia absoluta de fundamentación legal en su demanda”. RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló la sentencia por las razones siguientes8: La decisión de primera instancia se equivoca en la interpretación normativa y fáctica al establecer que la ESE demandada tiene competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo por ser una entidad de carácter público.
Esa facultad está limitada porque se trata de obligaciones civiles y/o comerciales derivadas de contratos de prestación de servicios de salud. En este caso, la ESE debió tramitar el pago de esas obligaciones por vía ordinaria y no acudir al proceso administrativo de cobro. Además, no se analizaron las otras causales de nulidad invocadas en la demanda, dado que los actos administrativos acusados tienen errores sustanciales.
El Tribunal debió estudiar el régimen contractual de las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud o las ESE. De esa forma habría concluido que como el régimen es el privado, para todos los efectos, se aplican las normas civiles y comerciales y es la jurisdicción ordinaria, no la misma entidad, quien debe resolver esos asuntos.
Lo anterior, de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 100 de 1993 y el Concepto 201511201101101 del 24 de junio de 2015, reiterado en Concepto 201911601079281 del 16 de agosto de 2019, ambos del Ministerio de Salud. La demandante insistió en que las ESE no están facultadas para adelantar procesos de cobro coactivo. En apoyo transcribió apartes del Concepto 1100000 – 177707 del Ministerio de Salud, en el que se cita la sentencia C-666 de 2000.
Así que, con fundamento en el artículo 5 [parágrafo 1] de la Ley 1066 de 2006, las facultades excepcionales de cobro coactivo no están previstas para deudas generales derivadas de contratos de mutuo o de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades públicas desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a la de los particulares.
En ese sentido lo consideró la Sala de consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en 8 Expediente digital, índice 2, SAMAI Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conceptos con radicados números 1137 del 20 de agosto de 1998 y 1263 del 6 de abril de 2000.
En este caso, además de transgredir las normas y la postura jurisprudencial, la ESE desconoció la voluntad consagrada en los contratos de prestación de servicios de salud suscritos con Asmet Salud EPS en los que, entre otras cláusulas, se estipuló que, ante cualquier conflicto o diferencia, si no se lograba conciliar, se acudiría a la jurisdicción ordinaria.
También insistió en la no exigibilidad de la obligación y en la improcedencia del embargo, dado que después de la expedición del mandamiento de pago, las partes se reunieron y conciliaron el valor realmente adeudado, que era menor. A pesar de ello, la ESE continuó con la ejecución y con la medida cautelar, lo que afectó los recursos de la salud, que fueron congelados por la ADRES.
Sobre la inembargabilidad de los recursos pertenecientes al sistema de seguridad social en salud, la apelante citó la sentencia T- 053 de 2022 de la Corte Constitucional. La única fuente de ingresos de la EPS son los dineros girados por el Estado para garantizar el servicio de salud, pues sus afiliados pertenecen al régimen subsidiado, pero si el dinero es retenido, no habrá recursos para solventar las necesidades de los usuarios y brindarles un servicio de salud eficiente y de calidad.
En este caso, lo que procedía era la suspensión o terminación del proceso de cobro coactivo al existir un acuerdo posterior entre las partes que ponía fin a la controversia. En atención a lo anterior, al configurarse una retención ilegal de dinero, la ESE debe devolver ese dinero con intereses de mora. Finalmente, la demandante advirtió que el a quo incurrió en una vía de hecho al reconocer la competencia de la ESE demandada para adelantar el cobro coactivo, a pesar de que existe una sentencia de constitucionalidad que delimita esa competencia exclusivamente para asuntos de tipo administrativo, y no para el cobro de deudas que se han generado en virtud de un contrato de prestación de servicios de salud.
Por tanto, la decisión de primera instancia es lesiva a los intereses de Asmet Salud EPS. TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA Recibido el expediente en esta Corporación, se repartió para su conocimiento a la Sección Primera9. Encontrándose pendiente de decidir sobre la admisión del recurso de apelación interpuesto, la demandante radicó solicitud de medida cautelar el 1º de marzo de 202310. 9 Índice 1, SAMAI 10 Índice 4, SAMAI Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por auto de 9 de agosto de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado remitió por competencia el proceso a la Sección Cuarta de la misma corporación11.
El 11 de septiembre de 2023, el Ministerio Público solicitó emitir sentencia de unificación12. Esta Sección avocó conocimiento del asunto13 y mediante auto de 12 de enero de 2024 admitió el recurso de apelación presentado por la demandante contra la sentencia de primera instancia14. En providencia separada de la misma fecha corrió traslado de la medida cautelar pedida15 y la parte demandada se opuso16.
Por auto de 31 de octubre de 2024, el ponente de esta providencia negó la solicitud de suspensión provisional pedida por la actora17, decisión que no fue impugnada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa. El Ministerio Público solicitó emitir sentencia de unificación “respecto a la procedencia o no de los procesos administrativos de cobro coactivo iniciados por las Empresas Sociales del Estado contra las Empresas Prestadoras de Salud por cobros de servicios de salud y la inembargabilidad de los recursos del sistema general de seguridad social en salud” 18.
Con el escrito anexó la Circular 002 de 21 de marzo de 2023 de la Procuraduría General de la Nación en la cual advierte sobre la inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud y la falta de competencia de las ESE para adelantar procesos de cobro coactivo en contra de las EPS, las ERP y la ADRES. La anterior solicitud se niega en la medida en que en sentencia de 24 de agosto de 202319 esta Sección ya se pronunció en un caso similar al ahora discutido, cuyo criterio se reitera en esta oportunidad.
Por tanto, siguiendo el referido criterio jurisprudencial, la Sala revoca la sentencia apelada y, en su lugar, accede parcialmente a las pretensiones de la demanda, como se explica a continuación. 11 Índice 7, SAMAI 12 Índice 11, SAMAI 13 Índices 12 y 15, SAMAI 14 Índice 16, SAMAI 15 Índice 18, SAMAI 16 Índice 30, SAMAI 17 Índice 34, SAMAI 18 Índice 11, SAMAI 19 Exp. 25000-23-37-000-2016-01174-01 (26685), C.P. Milton Chaves García. Esta providencia fue objeto de acción de tutela, instaurada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente, por presunta violación directa de la Constitución Política.
Exp. 11001-03-15-000-2023-05135-00/01. En primera instancia, en sentencia de 1º de noviembre de 2023, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar, la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado. En segunda instancia, en sentencia de 18 de marzo de 2024, C.P. José Roberto Sáchica Méndez, la Sección Tercera del Consejo de Estado modificó la decisión impugnada y, en su lugar, declaró improcedente el amparo.
El expediente de tutela se remitió a la Corte Constitucional. Según consulta en la página web (www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/consultat/consulta), esa Corporación en auto de 24 de mayo de 2024, no lo seleccionó para revisión (radicado interno T-10.169.185). Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asunto de fondo.
En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala decide si la ESE Hospital San Félix de La Dorada (Caldas) tenía competencia para expedir la Resolución 2674 del 13 de diciembre de 2018 que declaró no probadas las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago y la Resolución 2757 del 22 de agosto de 2019, por la cual declaró parcialmente probadas las excepciones de pago de la obligación y cobro de lo no debido y ordenó seguir adelante la ejecución por la suma de $806.996.709 en el proceso coactivo. 006 de 2018 adelantado contra Asmet Salud EPS S.A.S. Frente a si la exclusión del artículo 5 parágrafo 1 de la Ley 1066 de 2006 es aplicable a las Empresas Sociales del Estado se reitera la sentencia de 24 de agosto de 202320.
Función administrativa y servicio público de salud. En virtud del artículo 49 de la Constitución Política, la atención de la salud es un servicio público a cargo del Estado, a quien le corresponde organizar, dirigir, reglamentar y establecer las políticas para su prestación, así como ejercer vigilancia y control bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
También debe establecer las competencias de la Nación, las entidades territoriales y los particulares. La norma dispone, además, que los servicios de salud se organizarán en forma descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad. Por su parte, según los artículos 365 y 366 de la Constitución Política, el servicio público de salud puede ser prestado directamente por el Estado, a través de entidades públicas o por particulares, como una expresión de la libertad económica (art. 333 ib).
En cumplimiento de los anteriores mandatos constitucionales, se expidió la Ley 100 de 1993, que creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud, para regular el servicio público esencial de salud y crear condiciones de acceso para toda la población, en todos los niveles de atención. La prestación de un servicio público no implica, por sí solo, el ejercicio de una función pública.
Así lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 200321, en la que estudió la aplicación de la ley disciplinaria a los particulares. La Corte precisó que la función pública se refiere al conjunto de funciones que debe cumplir el Estado, a través de las ramas legislativa, ejecutiva y judicial, los órganos autónomos e independientes y las entidades públicas que colaboran armónicamente para la consecución de sus fines (art. 113 CP).
No obstante, la Constitución Política permite que, en casos especiales, los particulares puedan investirse de la autoridad del Estado y ejercer funciones públicas administrativas (arts. 123-3, 210-2 y 267-2) o judiciales (art. 118-3). En la sentencia que se hace mención, la Corte diferenció los conceptos de función pública y servicio público para concluir que un particular que presta un servicio público no cumple una función pública, por lo que no está sometido a la ley disciplinaria, salvo que esa actividad (la prestación del servicio) implique el ejercicio de determinadas potestades inherentes al Estado, atribuidas expresamente por la ley.
Para el caso del servicio de salud sostuvo que: 20 Ibídem 21 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 17, 46, 53, 93, 143, 160, 165 (parciales) de la Ley 734 de 2002 “por la cual se expide el Código Disciplinario Único” y contra el artículo 115 (parcial) de la Ley 270 de 1996 “Estatutaria de la Administración de Justicia” Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Las empresas prestadoras de salud igualmente están encargadas de un servicio público regido por los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, cuya prestación está reglamentada, vigilada y controlada por el Estado (art. 49 C.P.), pero sin que ello signifique el sometimiento de las entidades privadas promotoras y prestadoras de salud a la ley disciplinaria, en tanto en si misma su actividad no implica el ejercicio de una función pública.
Solamente en el caso en que dicha prestación haga necesario el ejercicio de determinadas potestades inherentes al Estado, que hayan sido atribuidas de manera expresa por el legislador al particular encargado de la misma, habrá lugar a la aplicación en su caso de dicho régimen y ello exclusivamente en relación con el ejercicio de dichas potestades. […]” Valga resaltar, también, algunos pronunciamientos de la Sección Tercera del Consejo de Estado en los que, en el marco de acciones populares, precisaron que, el derecho colectivo de acceso y prestación eficiente de los servicios públicos no es una expresión de función administrativa sino de una actividad económica intervenida por el Estado.
En efecto en la sentencia de 13 de mayo de 2004, esta Corporación sostuvo22: “[…] el derecho colectivo al acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente no se está frente al desarrollo de una función administrativa en los términos del artículo 209 Constitucional, sino de una actividad económica intervenida por el Estado, cuya prestación debida se relaciona directamente con la consecución de sus fines (art. 2 C. N.). […] De manera que los derechos colectivos que se involucran en la prestación de los servicios públicos no aluden a la función pública propia del Estado, sino a una actividad económica que […] exige la intervención del [Estado] […]a través de los instrumentos tradicionales de policía administrativa: regulación y control (inc. 2 art. 365 C. N).
En otras palabras, el bien jurídico colectivo por proteger no refiere a la función administrativa, sino a los derechos propios de los consumidores y usuarios particularmente en lo relativo a la calidad del servicio y a su precio. […]” En consecuencia, el servicio de salud es un servicio público que puede ser prestado por el Estado o por los particulares sin que, en general, implique el ejercicio de una función pública o administrativa.
Facultad de las Empresas Sociales del Estado (ESE) para adelantar procesos administrativos de cobro. El artículo 112 de la Ley 6 de 1992 otorgó jurisdicción coactiva (hoy cobro coactivo) a las entidades públicas del orden nacional, organismos adscritos y vinculados, entes de control y a la Registraduría Nacional del Estado Civil para hacer efectivos los créditos a su favor.
En sentencia C-666 de 2000, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “vinculados”. En esa oportunidad, la Corte hizo el estudio de constitucionalidad en relación con las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, en su condición de órganos vinculados y declaró exequible las palabras "y vinculados" del artículo 112 de la Ley 6 de 1992, en el entendido de que “la autorización legal para ejercer el poder coactivo se refiere exclusivamente al cobro o recaudación de recursos provenientes de funciones netamente administrativas confiadas por el legislador de modo expreso a los entes vinculados, siempre que en la misma norma legal correspondiente se autorice la función de ejecución coactiva y se determinen las condiciones de su ejercicio, únicamente en cuanto a los aludidos recursos”.
En este punto es relevante acudir también a los artículos 1, 2 y 5 de la Ley 1066 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”. 22 Exp. 50001-23-31-000-2003-00020-01(AP), C.P. María Elena Giraldo Gómez Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 1 dispone que, en virtud de los principios que regulan la administración pública (art. 209 CP23), los servidores públicos que tienen a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del tesoro público deben realizar su gestión en forma ágil, eficaz, eficiente y oportuna para lograr liquidez.
El artículo 2 impone varias obligaciones a las entidades públicas que en forma permanente ejerzan funciones o actividades públicas o presten servicios del Estado y tengan que recaudar dineros públicos del nivel nacional o territorial. Y el artículo 5 les otorga la facultad de obtener dicho recaudo por el procedimiento de cobro coactivo descrito en el Estatuto Tributario.
La norma dispone lo siguiente24: “ARTÍCULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario.
PARÁGRAFO 1 o. Se excluyen del campo de aplicación de la presente ley las deudas generadas en contratos de mutuo o aquellas derivadas de obligaciones civiles o comerciales en las que las entidades indicadas en este artículo desarrollan una actividad de cobranza similar o igual a los particulares, en desarrollo del régimen privado que se aplica al giro principal de sus negocios, cuando dicho régimen esté consagrado en la ley o en los estatutos sociales de la sociedad.
(….).” (Subrayas de la Sala) Es el parágrafo 1º del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, antes transcrito, en el que se apoya la demandante para sostener que las Empresas Sociales del Estado (ESE) no tienen facultad para adelantar el procedimiento administrativo de cobro coactivo, entre otros argumentos. Para dilucidar el asunto es necesario referirse, en términos generales, a la naturaleza de las Empresas Sociales del Estado y al régimen aplicable al giro principal de sus negocios.
Entre las instituciones que conforman el Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS) se encuentran las Empresas Sociales del Estado, que, conforme con lo dispuesto en el artículo 194 de la Ley 100 de 199325, son entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa creadas por la ley, si son de orden nacional o por ordenanzas o acuerdos, si son de orden territorial.
El artículo 195, numeral 2, ib, dispone que el objeto de las Empresas Sociales del Estado es la prestación de los servicios de salud o de seguridad social, como servicio 23 Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. 24 El texto transcrito corresponde al vigente antes de la expedición de la Ley 1819 de 2016, que adicionó un inciso. 25 Artículo 194.
Naturaleza. La prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.
Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co público a cargo del Estado. En la misma norma, numeral 6, prevé que en materia contractual las ESE se rigen por el derecho privado. Los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993 fueron reglamentados por el Decreto 1876 de 1994, que en el artículo 15 señala que las Empresas Sociales del Estado se sujetan al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, con las excepciones legales26.
El artículo 16 de ese mismo decreto precisa que en materia de contratación, las ESE se rigen por las normas del derecho privado, sujetas a la jurisdicción ordinaria, pero que pueden acogerse a cláusulas exorbitantes27 (Decreto 1876/1994, compilado en el Dec. 780/2016)28. En concordancia con las anteriores normas, el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 incluye a las Empresas Sociales del Estado entre las entidades descentralizadas del orden nacional y precisa que son órganos del Estado que, aunque tienen autonomía administrativa, están sujetos al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.
Esta disposición es aplicable a las entidades territoriales, según el parágrafo 1º de dicha norma. Asimismo, el artículo 26 de la Ley 1122 de 2007señala que la prestación de los servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de las Empresas Sociales del Estado29. En ese entendido, las Empresas Sociales del Estado forman parte de la estructura estatal al ser entidades públicas descentralizadas a las que se les encargó la prestación, en forma directa, del servicio público de salud, que está a cargo del Estado (art. 49 CP).
Sin embargo, como quedó dicho, la Ley 100 de 1993 dispuso que, en la contratación por la prestación de los servicios de salud, las ESE se sujetan al derecho privado. Ello obedece a que la contratación que hacen con las Entidades Promotoras de Salud (EPS)30 26 Artículo 15º.- Régimen jurídico de los actos. Las Empresas Sociales del Estado estarán sujetas al régimen jurídico propio de las personas de derecho público, con las excepciones que consagren las disposiciones legales. 27 Artículo 16º.- Régimen jurídico de los contratos.
A partir de la fecha de creación de una Empresa Social del Estado, se aplicará en materia de contratación las normas del Derecho Privado, sujetándose a la jurisdicción ordinaria conforme a las normas sobre la materia. Sin embargo, de conformidad con lo establecido en el numeral 6 del artículo 98 del Decreto-ley 1298 de 1994, las Empresas Sociales del Estado podrán discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública.
(…) 28 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social. 29 Artículo 26. De la prestación de servicios por parte de las instituciones públicas. La prestación de servicios de salud por parte de las instituciones públicas solo se hará a través de Empresas Sociales del Estado (ESE) que podrán estar constituidas por una o varias sedes o unidades prestadoras de servicios de salud.
En todo caso, toda unidad prestadora de servicios de salud de carácter público deberá hacer parte de una Empresa Social del Estado, excepto las unidades de prestación de servicios de salud que hacen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado y de aquellas entidades públicas cuyo objeto no es la prestación de servicios de salud.
En cada municipio existirá una ESE o una unidad prestadora de servicios integrante de una ESE. (…). 30 Ley 100 de 1993. Artículo 177. Definición. Las Entidades Promotoras de Salud son las entidades responsables de la afiliación, y el registro de los afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función básica será organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del Plan de Salud Obligatorio a los afiliados y girar, dentro de los términos previstos en la presente Ley, la diferencia entre los ingresos por cotizaciones de sus afiliados y el valor de las correspondientes Unidades de Pago por Capitación al Fondo de Solidaridad y Garantía, de que trata el título III de la presente Ley.
Nota: Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-616 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas31, mixtas32 o privadas33 implica una actividad comercial, en el entendido que suministra o presta el servicio de salud.
Valga aclarar que el servicio público de salud también es prestado por particulares, lo que implica que existe una libre competencia entre unos (las ESE) y otros (los particulares), razón suficiente para considerar que la prestación de ese servicio hace parte del giro ordinario de sus negocios y cualquier deuda derivada del cumplimiento de una obligación civil o comercial relacionada con la prestación del servicio de salud debe ser cobrada en sede judicial.
Lo anterior significa que, en relación con la actividad civil o comercial (prestación de servicios de salud) que desarrollan las ESE, es aplicable la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, es decir, que para cobrar las deudas generadas con ocasión de esa actividad no es procedente ejercer la facultad de cobro coactivo que esa norma les concede a las entidades públicas.
Esta consideración tiene sustento en el hecho de que las ESE compiten en igualdad de condiciones con los particulares que también prestan servicios de salud, de manera que ejecutar las deudas a su favor, a través del procedimiento administrativo de cobro generaría un desequilibrio en las relaciones entre las partes involucradas. Para el caso de las ESE, es oportuno acudir a un pronunciamiento de la Corte Constitucional en el que abordó este mismo estudio, pero respecto de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.
En concreto, en la sentencia C-666 de 2000, que se citó en párrafos precedentes, la Corte consideró que permitir que adelanten el cobro coactivo “organismos vinculados” a la administración pública que habitualmente desarrollan actividades semejantes a las de los particulares, “[…] implica un desconocimiento de la naturaleza de las cosas, en tanto la atribución no puede considerarse como razonable, si se tienen en cuenta las funciones que cumplen los entes vinculados y el papel que desempeñan en la economía.” En esencia, en esa sentencia, la Corte sostuvo lo siguiente: “[…] Es importante destacar que la finalidad de la jurisdicción coactiva consiste en recaudar en forma rápida las deudas a favor de las entidades públicas, para así poder lograr el eficaz cumplimiento de los cometidos estatales.
Pero esta justificación no es aplicable a entes que despliegan actividades semejantes a las de los particulares, aunque aquéllas también estén, de una u otra forma, destinadas a hacer efectivos los fines del Estado (artículo 2 C.P). Conferir dicha facultad excepcional a entes del indicado carácter para hacer cumplir obligaciones contractuales viola el principio de equidad respecto de las partes comprometidas en un conflicto (artículo 13 de la Carta), ya que es importante destacar que, dados los fines que persiguen las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, éstas suelen competir en igualdad de condiciones con los particulares.
Así, pues, la conversión de las entidades vinculadas en "jueces" y partes puede afectar el equilibrio de las relaciones entre aquéllas y los particulares, con quienes compiten libremente en actividades industriales y comerciales. Debe recalcarse que las actividades generalmente atribuidas por la ley a las entidades vinculadas corresponden, consideradas materialmente, a actos de gestión y no de autoridad y, por ello, 31 Empresas Industriales y Comerciales del Estado (L. 489/98, arts. 69 y 85) y sociedades públicas (L. 489/98, arts. 94, inc.1 y 38, lit. f).
Sobre el régimen privado de contratación consultar Ley 1474 de 2011, art. 93, modificatorio de la Ley 1150 de 2007, art. 14. 32 Sociedades de economía mixta (L. 489/98, arts. 97). Sobre el régimen privado de contratación consultar Ley 1474 de 2011, art. 93, modificatorio de la Ley 1150 de 2007, art. 14. 33 Cajas de compensación familiar (L. 21/82, art. 39/L. 100/93, art. 181, lit c), sociedades comerciales y empresas de economía solidaria y cooperativas (L. 454 de 1998, arts. 2 y 6, par. 2/Ley 100/93, art. 181) Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquéllas no deben estar investidas de una atribución exorbitante que, como se explicó con anterioridad, está ligada al concepto de imperio del Estado.
En estos eventos, los conflictos que se presenten con los particulares deben llevarse a los estrados judiciales, con el fin de respetar el debido proceso y los principios de imparcialidad y de juez natural (artículo 29 Ibídem). De esta forma, si se tienen en cuenta las tareas que usualmente son asignadas a los entes vinculados, para la Corte el reconocimiento de una facultad como la descrita supondría, en los términos generales que contempla la disposición objeto de proceso, un exceso de poder que conduciría, por contera, al desconocimiento de la garantía de toda persona de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la Carta).” De lo anterior advirtió la Corte que procedería declarar la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas en esa oportunidad (“y vinculados” del art. 112 de la Ley 6/1992).
Sin embargo, aclaró que es posible que el legislador asigne a los entes vinculados funciones “netamente” administrativas, que implican el ejercicio de autoridad, lo que justifica el trámite excepcional del cobro coactivo para recaudar recursos provenientes de dichas funciones, siempre que la ley autorice tal atribución, por lo que declaró la exequibilidad, pero condicionada.
Para el presente caso, aunque las ESE son entidades adscritas, se asemejan a las vinculadas porque en materia contractual se rigen por el derecho privado y ejercen actividades similares a las de los particulares, lo que permite ubicarlas en el mercado en igualdad de condiciones que sus competidores públicos o privados. En atención a las disposiciones mencionadas, se concluye que, si bien las Empresas Sociales del Estado son entidades públicas descentralizadas que prestan en forma permanente el servicio público de salud, que está a cargo del Estado, el cumplimiento de esa actividad no constituye función administrativa, como quedó dicho en el capítulo anterior.
En ese entendido, aquellas obligaciones a su favor que sean consecuencia de la prestación de servicio de salud no pueden perseguirse en ejercicio del procedimiento de cobro coactivo ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes. En los anteriores términos, al excluir a aquellas entidades públicas cuyas deudas se generen como consecuencia de la celebración de contratos de mutuo o por obligaciones civiles o comerciales, que pueden ser cobradas de forma similar o igual que los particulares, el parágrafo 1º del referido artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 menciona supuestos que son predicables a las ESE, en relación con su función de prestar en forma permanente el servicio público de salud, si se tiene en cuenta que los créditos a favor de éstas se originan en el ejercicio de una actividad propia del giro ordinario de sus negocios, cuyo cobro debe exigirse en las mismas condiciones que lo hacen los particulares.
En síntesis, el cobro de las obligaciones civiles y/o comerciales originadas en la celebración de contratos para la prestación del servicio de salud, que persigan las Empresas Sociales del Estado-ESE, no puede realizarse en ejercicio del procedimiento administrativo de cobro coactivo, ordenado en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 y demás normas concordantes.
Para el cobro de esas obligaciones debe acudirse a la jurisdicción ordinaria. Sea del caso precisar que las ESE pueden iniciar el procedimiento administrativo de cobro solo cuando existan créditos a su favor pendientes de pagar y que hayan sido producto de una actividad o función administrativa, en la que no está incluida la prestación de salud, dado que ésta involucra contratos de prestación de servicios de salud, en Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co similares términos a los que prestan los particulares, de los que concurren obligaciones civiles y comerciales.
Por último, las normas del CPACA (art. 98 y ss) que regulan el procedimiento administrativo de cobro coactivo no se contraponen a la exclusión del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, que es una norma especial que debe tenerse en cuenta al momento de verificar la competencia de las entidades públicas para adelantar dicho cobro.
Caso concreto. En el asunto objeto de estudio está acreditado que el Hospital San Félix de la Dorada (Caldas) es una Empresa Social del Estado del orden departamental, adscrito a la Secretaría Departamental de Salud, en virtud de lo dispuesto en la Ordenanza 116 de 1994 de la Asamblea Departamental de Caldas. Según los antecedentes administrativos, que hacen parte del expediente judicial, la ESE Hospital San Félix de La Dorada (Caldas) inició proceso de cobro coactivo contra Asmet Salud EPS SAS.
En efecto, la ESE expidió mandamiento de pago de 24 de septiembre de 2018, por la suma de $8.736.495.211 con intereses moratorios, por servicios de salud prestados entre el 1º de enero de 2015 y el 3 de agosto de 2018. En dicha orden de pago se relacionan las facturas emitidas durante ese periodo y se advirtió que, según certificación de cartera de 6 de septiembre de 2018, las obligaciones a cargo de la EPS no habían sido pagadas en los plazos y términos estipulados en los contratos interadministrativos suscritos.
Por Resolución 1782 del 25 de septiembre de 2018, la ESE Hospital San Félix decretó el embargo de la suma adeudada. La ejecutada formuló excepciones contra el mandamiento de pago y por Resolución 2674 del 13 de diciembre de 2018, la ESE las declaró no probadas y ordenó seguir adelante la ejecución. Asmet Salud EPS SAS interpuso recurso de reposición y por Resolución 2757 del 22 de agosto de 2019, la ejecutante declaró parcialmente probadas las excepciones de pago de la obligación y cobro de lo no debido y ordenó seguir adelante la ejecución por la suma de $806.996.709.
En consecuencia, se redujo el embargo a $806.996.709. Esta decisión la sustentó en las actas de conciliación de cartera y los abonos realizados por la ejecutada. De la lectura de la resolución que resuelve las excepciones y aquella que decide el recurso de reposición se observa que el punto relevante en discusión es la competencia de las ESE para adelantar el cobro coactivo.
Así que, en los términos del recurso de apelación, corresponde, como se indicó, analizar si la exclusión del artículo 5, parágrafo 1º de la Ley 1066 de 2006 es aplicable a las Empresas Sociales del Estado, para determinar si la demandada tenía o no competencia para expedir los referidos actos. Según los antecedentes antes reseñados, está demostrado que la ESE demandada adelantó proceso de cobro coactivo, con el fin de lograr el pago de sumas que provienen de la prestación del servicio de salud, brindado por la ESE a los afiliados a Asmet Salud EPS S.A.S. En virtud del Oficio 20221200879891 del 25 de julio de 2022 de la ADRES, aportado por la demandante al solicitar en segunda instancia la suspensión provisional de los actos acusados, aparece también acreditado que, a julio de 2022, esa entidad tenía retenidos Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co $806.996.709, que corresponden al valor respecto del que se ordenó seguir adelante la ejecución. En el referido oficio, el Jefe de la Oficina Jurídica de la ADRES informó lo siguiente34: “[…] se logró determinar que efectivamente la medida cautelar señalada en su escrito fue registrada con ocasión a las comunicaciones remitidas por el HOSPITAL SAN FÉLIX DE LA DORADA, derivado del proceso de cobro coactivo adelantado en contra de su representada.
La retención de dinero se realizó de la siguiente manera: 1. La medida cautelar se tiene registrada y en la actualidad tiene retención total de recursos. 2. Inicialmente la medida cautelar se registró por valor de $8.736.495.211, con posterioridad la ESE SAN FELIX DE LA DORADA redujo el límite de la cuantía a $806.996.709, siendo este último valor el retenido en la ADRES. 3.
Los recursos fueron retenidos entre junio y agosto de 2019; estos se detallan a continuación: Revisados los registros físicos y magnéticos de la ADRES, a la fecha no reposa solicitud por parte de la entidad ejecutante HOSPITAL SAN FELIX DE LA DORADA, sobre el levantamiento de la medida cautelar, ni relacionada con la constitución de depósitos, por lo cual los dineros se encuentran en la Entidad” Es relevante también indicar que, encontrándose el proceso en segunda instancia, en memorial allegado el 29 de mayo de 2023, el agente interventor administrativo de Asmet Salud informó que mediante Resolución 2023320030002798-6 de 11 de mayo de 2023, la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud) ordenó la toma de posesión inmediata de bienes, haberes y negocios y la intervención forzosa administrativa para administrar a la EPS, desde el 12 de mayo de 2023 hasta el 24 de mayo de 202435.
Al memorial se acompañó la citada resolución, el acta de posesión como interventor y la Circular 002 de 21 de marzo de 2023 de la Procuraduría General de la Nación, con la que pretende insistir en la improcedencia del proceso coactivo iniciado por la ESE demandada. Al leer la referida Resolución 2023320030002798-6 se advierte que, entre las medidas preventivas, en el artículo cuarto, numeral 1, literal c) la Supersalud ordenó la “comunicación a los jueces de la República y a las autoridades que adelanten procesos de jurisdicción coactiva sobre la suspensión de los procesos de la ejecución en curso y la imposibilidad de admitir nuevos procesos de esta clase contra la entidad objeto de toma de posesión con ocasión de las obligaciones anteriores a dicha medida.” Y en el literal d) hizo la advertencia de que, “en adelante, no se podrá iniciar ni continuar procesos o actuación alguna contra la intervenida sin que se notifique personalmente al agente especial, so pena de nulidad”. 34 Índice 4, SAMAI 35 Índice 5, SAMAI Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se consultó la página web de la Supersalud para constatar el estado actual de la EPS demandante y se encontró que por Resolución 2024320030003676-6 de 11 de mayo de 2024 se prorrogó la intervención forzosa administrativa para administrar a Asmet Salud EPS S.A.S. por un año más, esto es desde el 12 de mayo de 2024 hasta el 12 de mayo de 202536.
En atención a la intervención forzosa administrativa ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud, debe entenderse que todo proceso de cobro coactivo iniciado en contra de Asmet Salud está suspendido. Sin embargo, esa circunstancia no impide que la controversia traída en esta ocasión pueda resolverse en sede judicial. Como se precisó, según la exclusión expresa del parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, las obligaciones civiles y comerciales derivadas de la prestación del servicio de salud a favor de las ESE, no deben ser cobradas por ésta a través del procedimiento de cobro coactivo, pues actúan en pie de igualdad con los particulares.
En ese entendido, la demandada no tenía competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo contra la actora, por lo que debió declararse probada la excepción de falta de competencia de la ESE Hospital Félix de La Dorada formulada por Asmet Salud EPS S.A.S. contra el mandamiento de pago de 24 de septiembre de 2018. En consecuencia, prospera el recurso de apelación y se revoca la sentencia apelada.
En su lugar, se declara la nulidad de las Resoluciones 2674 de 13 de diciembre de 2018 y 2757 de 22 de agosto de 2019, expedidas en el procedimiento administrativo de cobro adelantado por la ESE demandada, valiéndose de su condición de entidad pública. A título de restablecimiento del derecho: (i) se declara probada la excepción de falta de competencia de la ESE Hospital Félix de La Dorada para adelantar contra Asmet Salud EPS S.A.S. el procedimiento administrativo de cobro coactivo 006 de 2018;
(ii) se ordena el levantamiento del embargo de la suma de ochocientos seis millones novecientos noventa y seis mil setecientos nueve pesos m/cte. ($806.996.709) y (iii) se declara terminado el referido proceso de cobro coactivo. En relación con la devolución, actualización y pago de intereses sobre los $806.996.709 pedidos en la demanda, se observa que esa suma está congelada en la cuenta del titular (Asmet Salud) y no se ha dispuesto su traslado a otra cuenta.
En efecto, como se indicó, en Oficio 20221200879891 del 25 de julio de 2022, la ADRES informó que ese dinero lo tiene esa entidad bajo la medida cautelar de retención y no se ha constituido título de depósito alguno a favor de la ESE demandada. Así que en este caso no procede la devolución solicitada porque no existe apropiación del dinero y, una vez se levante la medida cautelar que pesa sobre éste, debe quedar liberado de inmediato.
En los anteriores términos, se niegan las demás pretensiones de la demanda. 36 https://www.supersalud.gov.co/es-co/normatividad/resoluciones#k=ASMET#l=9226 Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Condena en costas.
No se condena en costas, pues conforme con el artículo 188 del CPACA37, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en este asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. REVOCAR la sentencia apelada. En su lugar, dispone:
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones 2674 de 13 de diciembre de 2018 y 2757 de 22 de agosto de 2019, expedidas por la ESE Hospital San Félix de La Dorada (Caldas) en el proceso administrativo de cobro coactivo 006 de 2018 contra Asmet Salud EPS SAS.
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho: 2.1. DECLARAR probada la excepción de falta de competencia de la ESE Hospital Félix de La Dorada (Caldas) para adelantar contra Asmet Salud EPS S.A.S el procedimiento administrativo de cobro coactivo 006 de 2018. 2.2. ORDENAR a la ESE Hospital San Félix de La Dorada (Caldas) el levantamiento del embargo de la suma de ochocientos seis millones novecientos noventa y seis mil setecientos nueve pesos m/cte.
($806.996.709) decretado contra Asmet Salud EPS SAS. 2.3. DECLARAR terminado el procedimiento administrativo de cobro coactivo 006 de 2018 adelantado contra Asmet Salud EPS S.A.S TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda. 2. No condenar en costas. 3. Notificar esta providencia al agente interventor administrativo de Asmet Salud EPS S.A.S., en cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 2023320030002798-6 de 11 de mayo de 2023, artículo cuarto, numeral 1, literal d), de la Superintendencia Nacional de Salud.
Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. 37 CPACA. Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Radicado: 17001-23-33-000-2020-00166-01 (28119) Demandante: ASMET SALUD E.P.S.S.A.S. FALLO 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador