CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Bogotá D. C., seis (6) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Radicación número: 19001-23-33-000-2012-00628-02 (4810-2016) Actor: JOSÉ FERNANDO DE LA CRUZ ARAÚJO Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL, contra la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2016 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el señor JOSÉ FERNANDO DE LA CRUZ ARAÚJO, a través de apoderado judicial (fs. 1-28, c. 1), solicitó la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le negó la solicitud de liquidación y pago de la prima especial de servicios y todas prestaciones sociales que se hubiesen liquidado con base en el 70% de la asignación mensual, de conformidad con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992: ✓ Resolución No. 409 del 16 de mayo de 2011 expedida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial del Cauca y la Resolución No. 1979 del 15 de febrero de 2012 expedida por el Director Ejecutivo de Administración Judicial.
También solicitó la inaplicación parcial de algunos decretos que han reajustado la prima especial de servicios entre los años 1993 y 2012 y lo propio respecto del Decreto 1251 de 2009 que estableció límites a su remuneración. A título de restablecimiento del derecho solicitó el pago de la prima especial de servicios desde su vinculación como juez municipal y hasta que permanezca en dicho cargo, la reliquidación y pago de todas la prestaciones sociales que se liquidaron con base en el 70% de la asignación básica y de todos los valores que le correspondan como reconocimiento de la prima especial de servicios, durante todo el tiempo que no se pagó como un 30% adicional a la asignación básica.
2. LA SENTENCIA APELADA La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2016 (fs. 156-173, c. 1), decidió: i) Inaplicar los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014 y 169 de 2015; ii) Declaró la nulidad de los actos acusados; iii) Condenó a la demandada a reliquidar y a pagar al demandante, desde el 1º de marzo de 2011, la prima especial de servicios en un 30% de la asignación básica y todas las prestaciones sociales que hubiesen sido liquidadas con base en el 70% de la asignación básica; iv) Condenó en costas a la parte demandada y ordenó la actualización de las condenas dinerarias.
3. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandada, mediante escrito radicado el 19 de septiembre de 2016 (fs. 179-183, c. 1), presentó recurso de apelación en contra de la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2016 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cauca. Sostuvo que la sentencia recurrida: i) No tuvo en cuenta que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, excepto para la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación, por lo que no es posible reliquidar dicha prima con incidencia en las prestaciones; ii) Inaplicó los decretos allí señalados con base en una interpretación de la excepción de inconstitucionalidad que no guarda relación con algunas interpretaciones del mismo instituto jurídico que han hecho el Consejo de Estado (en sentencia del 21 de marzo de 1980) y la Corte Constitucional (en sentencia del 27 de septiembre de 2006); iii) Desconoció que la administración no puede generalizar a favor de los servidores judiciales, con base en los fallos del Consejo de Estado, para tener en cuenta que ese 30% de la prima especial constituye factor salarial para reliquidar prestaciones sociales; iv) No tuvo en cuenta que los derechos reclamados por el demandante se encuentran prescritos y en ese sentido debe darse aplicación a la prescripción trienal establecida legalmente. 4.
CONSIDERACIONES De acuerdo con el artículo 150 del CPACA, es competencia del Consejo de Estado resolver las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, como acontece en el presente caso. Corrido el traslado para alegatos de conclusión (fs. 229-233, c. 1), la demandada allegó el 16 de julio de 2018 (fs. 234-245, c. 1) escrito en el que reitera los argumentos del recurso de apelación. El Ministerio Público allegó su intervención el 13 de agosto de 2018 (fs. 246-251, c. 1) en la que solicita confirmar el fallo de instancia dado que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de las normas cuya inaplicación solicitó el demandante (los artículos pertinentes de los decretos que reajustan la prima especial de servicios entre los años 1993 a 2007); si se tiene en cuenta que el derecho que le asiste al actor sobre la prima especial de servicios es una adición al salario que devenga; y por la inaplicación de las normas citadas en el artículo PRIMERO del fallo apelado, en cuanto reproducen el contenido de los decretos anulados.
Los demás sujetos procesales guardaron silencio. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces (fs. 212-222, c. 1), corresponde a esta Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada.
ANÁLISIS DE LA SALA La Sala de Conjueces al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con la finalidad de que se revoque la sentencia apelada, cuyos argumentos estriban en que esta: i) No tuvo en cuenta que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, excepto para la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación, por lo que no es posible reliquidar dicha prima con incidencia en las prestaciones; ii) Inaplicó los decretos allí señalados con base en una interpretación de la excepción de inconstitucionalidad que no guarda relación con algunas interpretaciones del mismo instituto jurídico que han hecho el Consejo de Estado (en sentencia del 21 de marzo de 1980) y la Corte Constitucional (en sentencia del 27 de septiembre de 2006); iii) Desconoció que la administración no puede generalizar a favor de los servidores judiciales, con base en los fallos del Consejo de Estado, para tener en cuenta que ese 30% de la prima especial constituye factor salarial para reliquidar prestaciones sociales; iv) No tuvo en cuenta que los derechos reclamados por el demandante se encuentran prescritos y en ese sentido debe darse aplicación a la prescripción trienal establecida legalmente.
Siendo estos los cargos contra la decisión del a quo, y por ende, los aspectos que se decidirán en sede de apelación. Por necesidad metodológica la Sala estudiará en primer lugar los cargos ii) y iii) de la censura de la parte demandante y luego abordará los restantes. En cuanto al segundo cargo, relacionado con la interpretación del a quo sobre la excepción de inconstitucionalidad (artículo 4, C. Política) y la consecuente inaplicación de los decretos señalados en el artículo PRIMERO de la sentencia apelada, encuentra la Sala que dicha facultad y deber no solo está dentro de la órbita natural funcional del juez como autoridad, si no que puede y debe ser apreciada por éste para cada caso particular y concreto, sin que tenga más límites que la Constitución misma.
No hay duda, pues, de que en el presente caso no solo se atacaron actos administrativos de contenido particular y concreto (actos acusados), sino que se pidió la inaplicación de actos de carácter general que inciden en los primeros, es decir que son fuente normativa inmediata y repetitiva de los actos acusados. De lo anterior, se concluye que el segundo cargo no está llamado a prosperar, en cuanto en este proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ha dado legítimamente aplicación particular y concreta a la excepción de inconstitucionalidad, inaplicando decretos del mismo tenor de los anulados en la sentencia del 29 de abril de 2014 (Conjuez Ponente MARÍA CAROLINA RODRÍGUEZ RUIZ, radicado 2007-00087 -1686-07-), citada en la sentencia impugnada (f. 167, c.1), en la medida que todos ellos eran base normativa de los actos particulares y concretos que se declararon nulos en el fallo.
En cuanto al tercer cargo, relacionado con la imposibilidad de la demandada de generalizar a favor de los servidores judiciales, con base en los fallos del Consejo de Estado, para tener en cuenta que ese 30% de la prima especial constituye factor salarial para reliquidar prestaciones sociales, estima la Sala, una vez revisado en su totalidad el fallo impugnado, que esa afirmación no está consignada en aparte alguno del mismo, puesto que lo decretado por el fallador de instancia es que se reliquiden y paguen: la prima especial de servicios en un 30% de la asignación básica y las prestaciones sociales que hubiesen sido liquidadas con base en el 70% de la asignación básica, según lo expuesto en su parte motiva.
No obstante, una aseveración de esa índole que, en gracia de discusión, estuviera contenida en una sentencia de unificación jurisprudencial en la que se haya reconocido un derecho, sí tendría los efectos generalizadores o extensivos que reprocha injustamente la parte demandante sobre la sentencia apelada, pues así lo ordena claramente el artículo 102 del CPACA, si se reúnen los requisitos allí establecidos.
Respecto de los restantes cargos contra la sentencia de instancia, según los cuales ésta no tuvo en cuenta que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, excepto para la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación, por lo que no es posible reliquidar dicha prima con incidencia en las prestaciones; y omitió que los derechos reclamados por el demandante se encuentran prescritos y en ese sentido debe darse aplicación a la prescripción trienal establecida legalmente, para la Sala de Conjueces es claro que estos asuntos bajo estudio corresponden al mismo objeto de la Sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, del 2 de septiembre de 2019, (Radicación número: 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL); es así como la sentencia de unificación estableció los siguientes derroteros para este clase de asuntos: “PRIMERO. UNIFICAR JURISPRUDENCIA respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. «En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior, es la regla general. Esa regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la Ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción es de aplicación restrictiva.» [numeral corregido por auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019]. 8.
La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuesta en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha.” Ahora bien, visto el argumento del apelante sobre que debe tenerse en cuenta la prescripción trienal de los derechos causados, atendiendo a que el demandante presentó la reclamación administrativa el 28 de abril de 2011, debe darse aplicación a la regla del numeral 5, artículo PRIMERO, de la sentencia de unificación. En efecto, se encuentra acreditado en el plenario que el demandante presentó reclamación en sede administrativa el 28 de abril de 2011 (fs. 16- 21. c. 1) y que su primera posesión como juez municipal acreditada en este proceso fue el 15 de marzo de 2010 (fs. 124 y vuelto) por lo que aplicando la regla de la prescripción trienal legalmente establecida, se tiene que los derechos causados con anterioridad al 28 de abril de 2011, no han prescrito.
Cosa distinta es que si la demandada, acredita haber pagado sumas de dinero por los mismos conceptos de las condenas, a favor del demandante, con base en transacción, conciliación, pago por orden de tutela o equivalentes, pueda legítimamente descontarlas de la liquidación que resulte por el cumplimiento de una providencia posterior que imponga dichos pagos.
Advierte la Sala que el a quo incurrió en error de transcripción al tener como fecha efectiva de las condenas y como primera oportunidad en que el actor desempeñó el cargo de juez municipal, el 1º de marzo de 2011, siendo que en el certificado expedido por la demandada (fs. 124 y vuelto, c. 1) aparece como primera vez en el cargo de juez municipal la fecha de 15 de marzo de 2010.
Por lo anterior será necesario aclarar el fallo impugnado en el sentido de que las condenas impuestas se aplicarán desde el 15 de marzo de 2010 y en adelante, durante los lapsos en que el actor haya desempeñado el cargo de juez municipal u otro que tenga asignada la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
En mérito de lo expuesto, esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Se adiciona la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019, siendo ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, (Radicación número: 41001-23-33- 000-2016-00041-02(2204-18)CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ, Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2016 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
TERCERO: Se aclara el artículo TERCERO de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2016 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo del Cauca, en el sentido de que las condenas allí impuestas se aplicarán desde el 15 de marzo de 2010 y en adelante, durante los lapsos en que el actor haya desempeñado el cargo de juez municipal u otro que tenga asignada la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y no desde el 1º de marzo de 2011 como equivocadamente se indicó.
CUARTO: Se adiciona la sentencia apelada, en el sentido de DECLARAR que de la liquidación que resulte por el cumplimiento de esta providencia, se descontarán las sumas de dinero que la entidad condenada hubiese cancelado a la parte actora en caso de haber efectuado transacción, conciliación, pago por orden de tutela o equivalentes. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.