CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá D. C., veintiséis (26) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Ariza Demandados: Tribunal Administrativo de Magdalena y otro Temas: Tutela contra providencia judicial / Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / Ausencia de los defectos fácticos y sustantivo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 25 de agosto de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró improcedente el amparo reclamado por la parte actora. 1.
La acción de tutela El señor Néstor Ángel Reyes Ariza a través de apoderado promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la defensa. 1.1.
Pretensiones En protección de los derechos reclamados, solicita:
PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, tutela judicial efectiva y derecho de defensa.
SEGUNDO: En consecuencia, dejar sin efecto las sentencias proferidas en primera instancia segunda instancia, el 14 de febrero de 2022 y el de 30 de noviembre de 2022 notificada a la parte demandante el 8 de mayo de 2023 por la plataforma SAMAI, por el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, respectivamente, que negaron las pretensiones de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida por Néstor Reyes Ariza contra la UGPP. 2 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: Ordenar, al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Santa Marta y al Tribunal administrativo del Magdalena, valorar en su conjunto todas las pruebas aportadas por la parte actora.
(transcripción literal) 1.2. Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, el accionante señaló los siguientes: i) El 22 de diciembre de 2016, la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP, profirió la Resolución RCD-2016-03477 por medio de la cual solicitó al señor Néstor Ángel Reyes Ariza se afiliara y/o reportara la novedad de su ingreso, declaración y pago como cotizante a cualquiera de los regímenes del Sistema General de Pensiones y al régimen contributivo del Sistema de Seguridad Social en Salud, así como efectuar los aportes correspondientes a los periodos de enero a diciembre de 2014, ya que conforme la declaración de renta para el año gravable en cita, contaba con capacidad de pago que lo obligaba a cotizar en dichos subsistemas. ii) El 23 de agosto de 2017, por Resolución RDO-2017-02942 la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP profirió liquidación oficial al señor Reyes Ariza por omisión en la afiliación y/o vinculación a sistema de seguridad social y de salud.
La suma liquidada fue de $56.364.000 y se le impuso una sanción de $112.728.000. iii) El 12 de septiembre de 2018, la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la UGPP resolvió el recurso de reconsideración propuesto en el sentido de: a) modificar los aportes determinados en la liquidación oficial RDO-2017-02842 del 23 de agosto de 2017, y los aportes se fijaron en la suma de $56.162.200, b) modificar la sanción por omisión impuesta a Néstor Ángel Reyes Ariza, en la suma de $112.324.400. iv) A través de apoderado, el señor Néstor Reyes Ariza radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP con el propósito de que fueran declarados nulos los actos administrativos por medio de los cuales se profirió 3 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación oficial por la omisión en la afiliación y/o vinculación al sistema pensional y de salud, y se impuso sanción por no declarar, así como, «ordenar el restablecimiento del derecho, consistente en condenar a la UGPP al restablecimiento del debido proceso mediante la valoración probatoria del informe contable y sus anexos aportados oportunamente en el trámite del proceso de fiscalización. Al restablecimiento del debido proceso en el proceso de fiscalización seguido contra el señor Néstor Reyes Ariza, mediante requerimiento de información con radicado 201618003164541, en el cual le solicitó los pagos de los aportes al sistema general de seguridad social; consistente en aplicar el índice base de cotización que corresponda, previas las respectivas deducciones». v) El 14 de febrero de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta negó las pretensiones de la demanda. vi) El 30 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la providencia proferida por el juez a quo. 1.3.
Fundamentos jurídicos del accionante Consideró que la providencia objeto de litis incurrió en los siguientes defectos: 1.3.1. Defecto fático i) A pesar de haber presentado los documentos contables, -facturas de ventas, compras, certificado expedido por la junta regional de contadores, declaración de IVA correspondientes a los periodos 1, 2, y 3 del año 2014, archivo de Excel que contenía la relación de pagos o abonos en cuenta, archivos de consulta de información reportada por terceros a la DIAN-, con los cuales se demostraba la conexión de causalidad y proporcionalidad entre la actividad comercial que realizaba, los gastos y deducciones a los que tenía derecho por ser rentista de capital, las autoridades judiciales optaron por negarles su valor probatorio. 4 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) A su juicio, se desconoció el derecho al debido proceso en tanto si bien las facturas de venta no se allegaron en sede administrativa si fueron aportadas en sede judicial, las que valoradas en conjunto con los otros medio probatorios, demostraban los gastos y costos plasmados en la declaración de renta presentada por el señor Néstor Reyes para el año fiscalizado -2014-, que ascendían a $620.716.000, sin embargo, las autoridades judiciales optaron por una visión estrictamente exegética en la aplicación del artículo 743 del Estatuto Tributario.1 iii) Añadió que si en gracia de discusión, las autoridades judiciales tuvieran la razón en que el cálculo del IBC se efectuara con base en el artículo 6.° de la Ley 797 de 2003, la suma a cancelar sería de $6.135.616 y no de $15.000.400, si se hubieran estudiado y valorado debidamente las pruebas aportadas por la parte demandante. 1.3.2.
Defecto sustantivo Cuestionó la interpretación que la autoridad judicial hizo del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y de la sentencia de constitucionalidad C-430 de 2009, con el fin de insistir en que hubo un error en la forma como la UGPP calculó el IBC para liquidar el pago correspondiente por la omisión en la afiliación, vinculación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral por el período de enero a diciembre de 2014. 1.4.
Actuación procesal Por auto del 18 de julio de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar como demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo del Magdalena y al titular del Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, y como tercero interesado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, al haber actuado como demandada dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001 33 33 004 2019 1 Artículo 743.
Idoneidad de los medios de prueba. La idoneidad de los medios de prueba depende, en primer término, de las exigencias que para establecer determinados hechos preceptúen las leyes tributarias o las leyes que regulan el hecho por demostrarse y a falta de unas y otras, de su mayor o menor conexión con el hecho que trata de probarse y del valor de convencimiento que pueda atribuírseles de acuerdo con las reglas de la sana crítica. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00001 00 [01], para que el término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. La subdirectora jurídica de parafiscales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP,2 Claudia Alejandra Caicedo Borras, sostuvo que no le asiste razón al accionante al indicar que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena constituye violación al debido proceso, pues como se demostró en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, los actos administrativos proferidos en su contra en el desarrollo del proceso de fiscalización, se encuentran investidos de presunción de legalidad que no logra quebrantar la parte actora, ni con los hechos, ni con los fundamentos jurídicos y de orden probatorio allegados al libelo.
Agregó que el señor Néstor Ángel Reyes Ariza al momento de proferirse por parte de esa entidad el requerimiento para declarar y/o corregir, no entregó documentos o pruebas que permitieran establecer que contaba con costos y gastos relacionados con su actividad generadora de renta que pudieran ser deducidos y considerados en el cálculo del ingreso base de cotización, por tanto, el IBC sobre el cual se aplicó la tarifa de cotización correspondiente a cada subsistema fue calculado con base en el ingreso bruto mensualizado.
Añadió que posteriormente, el demandante en el recurso de reconsideración allegó con el radicado número 201770053743422 los siguientes archivos digitales: COSTOS Y GASTOS_TODO- NISSANJO14 y COSTOS Y GASTOS_TRANSPORTADORA_2014, no obstante en dichos archivos se evidenció una relación en Excel de costos y gastos, sin embargo, el aportante no entregó documentos que soportaran los registros tales como facturas, recibos, cuentas de cobro, documentos equivalentes, etc., por lo cual, no se realizó el análisis planteado en el artículo 107 del ET respecto de la causalidad, necesidad y proporcionalidad de las expensas, ni se pudo verificar si los costos cumplieron los requisitos del artículo 771-2 del Estatuto Tributario y los artículos 3.° del Decreto 3050 2Expediente digital de tutela. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1997 y 3.° del Decreto 522 de 2003, para la procedencia de su deducción. Como consecuencia de ello, la liquidación del IBC se efectuó sobre la base de los ingresos efectivamente percibidos, sin tener en cuenta las deducciones que alega el demandante puesto que estas no fueron presentadas ni soportadas.
Conforme a lo expuesto, solicitó negar la acción de tutela impetrada. 1.5.2. La magistrada del Tribunal Administrativo del Magdalena,3 Elsa Mireya Reyes Castellanos, ponente de la providencia objeto de litis, señaló que respecto del argumento del señor Néstor Reyes Ariza relacionado con la falta de valoración probatoria de las facturas allegadas por el tutelante, esa corporación estimó que, dada su calidad de comerciante y el hecho de encontrarse obligado a llevar contabilidad, a través de los documentos allegados no podía probarse la deducción a la que se refiere su declaración de renta correspondiente al año 2014, pues las facturas debieron anexarse al plenario conjuntamente con otros soportes o comprobantes, o incluso estados financieros, que permitieran acreditar que las erogaciones a las que se aludía tenían relación de causalidad, necesidad y proporcionalidad con la actividad generadora de rentas.
Aclaró que no era plausible la aplicación retroactiva del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, pues constitucionalmente está previsto que las normas tributarias no poseen dicho efecto, tal como lo estable en el artículo 363 de la Carta. En tal virtud, solicitó negar las pretensiones de la solicitud de amparo. 1.6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia del 25 de agosto de 2023, declaró improcedente el amparo de los derechos fundamentales reclamados.
Argumentó que la acción de tutela no cumplió con el criterio de relevancia constitucional debido a que la petición de amparo estaba siendo utilizada por el actor 3 Expediente digital de tutela. 7 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para reabrir el debate que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que las inconformidades formuladas estaban encaminadas a: i) controvertir la valoración que el juez natural de la causa hizo sobre el acervo probatorio allegado al proceso, en tanto alegó que a pesar de haber aportado los documentos contables, las facturas de ventas, de compras, un informe contable firmado por un contador público acreditado, y la declaración del IVA, entre otros, las autoridades judiciales accionadas optaron por negarle el valor probatorio a cada prueba, y ii) a cuestionar la interpretación que el juez hizo del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y de la sentencia de constitucionalidad C-430 de 2009, con el fin de insistir en sede constitucional en que hubo un error en la forma como la UGPP calculó el IBC para liquidar el pago correspondiente por la omisión en la afiliación, vinculación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral por el período de enero a diciembre de 2014.
En ese sentido, concluyó que la acción de tutela estaba siendo empleada para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez natural de la causa y la interpretación de las normas aplicadas en la sentencia cuestionada, por lo que debía declararse improcedente el amparo. 1.7. Impugnación i) Señaló el accionante que la acción de tutela supera el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional en tanto se conculcó el derecho al debido proceso ante la omisión en la valoración probatoria, razón por la cual resulta imperante que el juez constitucional restablezca dicho derecho con el propósito de que las autoridades judiciales valoren conjuntamente las pruebas aportadas como lo exige la ley. ii) En el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primer grado y en sede de tutela se expuso con argumentos sólidos por qué en el caso en cuestión es viable la aplicación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, con base en la sentencia C-430 de 2009. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) La UGPP consideró que existe una omisión en la afiliación a los subsistemas de salud y pensión «-situación que no se desconoce-», por tanto, el señor Néstor Reyes debía pagar una suma alrededor de los cincuenta millones de pesos, pero le fue impuesta una sanción que supera la suma de cien millones de pesos, y actualmente la obligación incluyendo los intereses de mora se acerca a un monto de trescientos millones de pesos, situación que a su juicio, afecta significativamente su condición económica, hasta poner en riesgo su mínimo vital. 2.
Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional, en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991,4 y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019,5 según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 2.2.
Cuestión previa Antes de proceder al estudio de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, la Sala aclara que solo realizará el análisis de la decisión adoptada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 2.3. Problema jurídico Se contrae a determinar si el Tribunal Administrativo del Magdalena quebrantó los derechos fundamentales invocados por el accionante al proferir la sentencia del 30 de 4«presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente» 5 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 9 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 2022 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 47001 33 33 004 2019 00001 00 [01], por el cual resolvió confirmar la providencia dictada el 14 de febrero de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, que negó las pretensiones de la demanda. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este criterio, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la 10 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia C-590 de 2005,6 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos infringidos y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012,7 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia del 5 de agosto de 2014,8 acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de 6 Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 7Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001 03 15 000 2009 01328 01(IJ). 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 11 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.2.
La procedencia de la acción de tutela de la referencia De acuerdo a la Sentencia SU-157 de 2022, es indispensable verificar que la acción de tutela no sea utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias, parámetro conforme al cual el caso objeto de estudio reviste suficiente relevancia constitucional, -contrario a lo manifestado por el juez a quo de tutela-, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y a la defensa, y fueron desarrollados los argumentos para respaldar dicho cargo, así como los defectos que, en criterio del accionante se configuraron en la decisión objeto de litis.
La Sala considera que el presente asunto cumple con el requisito de subsidiariedad, en cuanto se dirige contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que resolvió la apelación propuesta contra la decisión adoptada en providencia del 4 de febrero de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, de modo que la parte accionante agotó todos los medios ordinarios de defensa, es decir, acudió al juez constitucional de forma subsidiaria.
De otra parte, se encuentra cumplido el requisito de inmediatez, en cuanto la providencia acusada fue dictada el 30 de noviembre de 2022, y notificada a través de correo electrónico del 8 de mayo de 2023,9 mientras que la acción de tutela de la referencia fue radicada el 13 de julio de igual anualidad,10 es decir, dentro de los 6 meses siguientes, término que ha sido acogido por esta corporación como prudencial para acudir al medio de amparo constitucional.
La solicitud de tutela identifica razonablemente los hechos y los argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en 9 05NotificacioSentenciaSegundaIsntancia.pdf 10SAMAI | Proceso Judicial (samai2.azurewebsites.net) 12 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia enjuiciada.
El asunto no se refiere a una sentencia de tutela, toda vez que la decisión objeto de litis se profirió dentro del trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5. Hechos probados De conformidad con los elementos de juicio que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.5.1. El 14 de enero de 2019, a través de apoderado, el señor Néstor Reyes Ariza radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP con el propósito de que fueran declarados nulos los actos administrativos contenidos en las Resoluciones RDO-2017-02942 del 23 de agosto de 2017 y RDO 2018-01050 del 12 de septiembre de 2018, por medio de las cuales la entidad demandada profirió liquidación oficial contra el señor Reyes Ariza, por omisión en la afiliación y/o vinculación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral en los subsistemas de salud y pensión por el periodo de enero a diciembre de 2014, por la suma de $50.162.000 y lo sancionó por no declarar por la cifra de $112.728.000, y «ordenar el restablecimiento del derecho, consistente en condenar a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) al restablecimiento del debido proceso mediante la valoración probatoria del informe contable y sus anexos aportados oportunamente en el trámite del proceso de fiscalización. Al restablecimiento del debido proceso en el proceso de fiscalización seguido contra el señor Néstor Reyes Ariza, mediante requerimiento de información con radicado 201618003164541, en el cual le solicitó los pagos de los aportes al sistema general de seguridad social; consistente en aplicar el índice base de cotización que corresponda, previas las respectivas deducciones».11 11 Folios 1 a 8 expediente digital original del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.2.
El 14 de febrero de 2022, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta negó las pretensiones del medio de control.12 2.5.3. El 30 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Magdalena, confirmó la providencia proferida por el juez a quo.13 2.6. Análisis de la Sala. Caso concreto Se controvierte en el presente caso la posible vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva y de defensa del señor Néstor Ángel Reyes Ariza, con la providencia proferida el 30 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Como sustento de su petición señaló que la autoridad cuestionada incurrió en un defecto fáctico pues a pesar de haber presentado los documentos contables, - facturas de ventas, compras, certificado expedido por la junta regional de contadores, declaración de IVA correspondientes a los periodos 1, 2, y 3 del año 2014, archivo de Excel que contenía la relación de pagos o abonos en cuenta, archivos de consulta de información reportada por terceros a la DIAN-, con los cuales se demostraba la conexión de causalidad y proporcionalidad entre la actividad comercial que realiza y los gastos y deducciones a los que tenía derecho por ser rentista de capital, el Tribunal optó por negarle el valor probatorio.
En el sub lite, el Tribunal Administrativo del Magdalena concluyó que debía confirmar la providencia proferida el 14 de febrero de 2022 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta, para lo cual efectuó el análisis del material probatorio aportado, al efecto señaló que a la parte actora le asistía la razón cuando en sede de apelación cuestionó la falta de valoración por parte del juez a quo de las facturas adosadas en sede judicial, por lo que, acto seguido, se refirió a ese aspecto, y evidenció que en el expediente digitalizado -archivo 01- a folios 61 a 386, reposaban una serie de facturas correspondientes al año 2014 con el fin de demostrar que el ingreso base de 12 Expediente digital original del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 13 Expediente digital original del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 14 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidación obtenido por la UGPP era equivocado, es decir, que con ellas pretendía demostrar que el IBC debía ser el valor que resultara de restar esas facturas, sin embargo, el Tribunal señaló que tales experticias resultaban insuficientes al no contar con soportes contables y dada la obligación que como comerciante le asistía de llevar la contabilidad regular de sus negocios conforme a las prescripciones legales.
Sobre el particular, discurrió así: […] Así las cosas, como la parte actora, según se dejó en evidencia, es comerciante está obligado a llevar contabilidad, tal deber presupone, entre otras situaciones, registrar los hechos económicos en los libros principales y auxiliares de contabilidad, elaboración de estados financieros con base en los cuales se pueda demostrar los egresos y costos en que ha incurrido el comerciante en la correspondiente vigencia fiscal, de manera que para estos efectos debe acreditar soportes, comprobantes y libros de contabilidad, en los cuales se refleje el concepto y valor de las transacciones que den cuenta de los costos y gastos de la actividad económica.
El hecho de ser comerciante y estar obligado a llevar contabilidad conduce necesariamente a que con las facturas con las cuales se acompañó la demanda no pueda probarse la deducción a que refiere la declaración de renta del año 2014 que asciende a la suma de $620.716.000, toda vez que las solas facturas no permiten verificar que aquella erogación tenga relación de causalidad, necesidad y proporcionalidad con la actividad generadora de rentas, pues aquellas facturas debieron estar acompañadas de otros soportes o comprobantes, incluso estados financieros a efectos de poder tener por demostrada las condiciones a que alude el artículo [19 del Código de Comercio], puesto que se insiste se trata de comerciantes, actividad que implica el cumplimiento de las reglas contables más estrictas que lo exigido a una persona natural. […] Repara la Sala que de las facturas aportadas por la parte actora alrededor de 322 son expedidas por la misma parte, de ahí que con mayor razón para determinar a cuál actividad económica corresponde imputar tales costos y gastos, resultaba imperioso que esto lo incluyera en la contabilidad, por ello la necesidad de adjuntar además de las facturas, comprobantes y otros documentos contables para acreditar o verificar la realización del costo.
En suma, las facturas de venta que se anexaron como prueba en la demanda resultan insuficientes para persuadir a la Sala que la Ugpp (sic) debió tomar como ingreso base de liquidación la suma de $73.627.400, pues la ausencia de soportes contables, como tanto se ha dicho, dado la obligación de llevar contabilidad, impide que se pueda hacer la evaluación e imputación pretendida en segunda instancia por la parte actora, pues las solas facturas son insuficientes para llegar a la conclusión que intenta se llegue en esta providencia, es decir, se revoque la sentencia cuestionada, cuando lo cierto es que hay insuficiencia probatoria de la parte actora. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, llevó a concluir el Tribunal que le incumbía al señor Néstor Ángel Reyes Ariza probar que su ingreso base de liquidación no era el establecido por la UGPP en la liquidación oficial, [la UGPP tomó como base de liquidación el total de ingresos netos registrado en la declaración de renta en tanto comprobó que la parte actora tenía la capacidad de pago y el deber de cotizar al sistema de seguridad social integral],14 y no lo hizo, de ahí que no evidenciara irregularidad alguna en los actos administrativos demandados.
La Sala observa que el Tribunal Administrativo del Magdalena -contrario a lo manifestado por el accionante-, estableció, luego de un análisis minucioso de los elementos de prueba obrantes en el expediente, que a pesar de que el señor Reyes Arias había aportado las facturas, ellas por sí solas no llevaban al convencimiento que el ingreso base de cotización presumido por la UGPP debiera modificarse, toda vez que de dichas experticias no se podía identificar que costos, gastos o actividad económica debía efectuarse la deducción, máxime que para ello debió aportar documentos contables dada su calidad de comerciante.
Conforme a lo expuesto, la Sala encuentra que la providencia aquí discutida está debidamente motivada y justificada, razones por las cuales el Tribunal en ejercicio de la autonomía e independencia judicial, adoptó la decisión que consideró correcta, motivo por el cual no se está en presencia del defecto alegado. Ahora bien, respecto del cargo relativo al defecto sustantivo en el que habría incurrido la sentencia enjuiciada, el accionante además cuestionó la interpretación que la autoridad judicial hizo del artículo 135 de la Ley 1753 de 201515 -norma vigente para 14 Folio 32 sentencia del 30 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena y que es objeto de litis. 15 Artículo 135.
Los trabajadores independientes por cuenta propia y los independientes con contrato diferente a prestación de servicios que perciban ingresos mensuales iguales o superiores a un (1) salario mínimo mensual legal vigente (smmlv), cotizarán mes vencido al Sistema Integral de Seguridad Social sobre un ingreso base de cotización mínimo del cuarenta por ciento (40%) del valor mensualizado de sus ingresos, sin incluir el valor total del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuando a ello haya lugar, según el régimen tributario que corresponda.
Para calcular la base mínima de cotización, se podrán deducir las expensas que se generen de la ejecución de la actividad o renta que genere los ingresos, siempre que cumplan los requisitos del artículo 107 del Estatuto Tributario. En caso de que el ingreso base de cotización así obtenido resulte inferior al determinado por el sistema de presunción de ingresos que determine el Gobierno Nacional, se aplicará este último según la metodología que para tal fin se establezca y tendrá fiscalización preferente por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
No obstante, el afiliado podrá pagar un menor valor al determinado por dicha presunción siempre y cuando cuente con los documentos que soportan la 16 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la época de los hechos- y de la sentencia de constitucionalidad C-430 de 2009, al tomar el ingreso máximo percibido como índice base de cotización equivalente a 25 SMLMV, sin aplicar la norma en cita que dispone que el índice base de cotización es del 40% de los ingresos percibidos.
Estimó que dicha norma a pesar de ser posterior al año de fiscalización puede ser aplicada en ejercicio del principio de favorabilidad e insistió que hubo un error en la forma como la UGPP calculó el IBC para liquidar el pago correspondiente por la omisión en la afiliación, vinculación y pago de los aportes al Sistema de Seguridad Social Integral por el período de enero a diciembre de 2014.
La Sala, a fin de dilucidar los anteriores planteamientos, debe destacar que el Tribunal, como primera medida, analizó si en el proceso de fiscalización adelantado por la UGPP contra el señor Néstor Reyes Ariza había lugar a tener en cuenta el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, y, de manera expresa, se pronunció sobre su aplicación retroactiva, y concluyó por una parte y conforme a la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado,16 y la Sentencia C-430 de 2009, que constitucionalmente -artículo 363- está previsto que las normas tributarias no tienen dicho efecto, además que: «i) está prohibida la aplicación retroactiva y la retrospectividad de la ley cuando estas beneficien al contribuyente frente a los tributos de periodo, esto es, cuando los hechos económicos gravados no se hayan consolidado, ii) el principio de irretroactividad de le ley tributaria se contrae a la imposibilidad de otorgar consecuencias jurídicas a hechos que ya están formalizados jurídicamente, es decir, aquellos de causación inmediata, y iii) la contribución parafiscal al sistema de seguridad social en salud es calificada como de causación inmediata no de periodo, en consecuencia, una vez vencido el tiempo deducción de expensas, los cuales serán requeridos en los procesos de fiscalización preferente que adelante la UGPP.
En el caso de los contratos de prestación de servicios personales relacionados con las funciones de la entidad contratante y que no impliquen subcontratación alguna o compra de insumos o expensas relacionados directamente con la ejecución del contrato, el ingreso base de cotización será en todos los casos mínimo el 40% de valor mensualizado de cada contrato, sin incluir el valor total el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y no aplicará el sistema de presunción de ingresos ni la deducción de expensas.
Los contratantes públicos y privados deberán efectuar directamente la retención de la cotización de los contratistas, a partir de la fecha y en la forma que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Cuando las personas objeto de la aplicación de la presente ley perciban ingresos de forma simultánea provenientes de la ejecución de varias actividades o contratos, las cotizaciones correspondientes serán efectuadas por cada uno de los ingresos percibidos de conformidad con la normatividad aplicable.
Lo anterior en concordancia con el artículo 5 o de la Ley 797 de 2003. Artículo derogado por el artículo 336 de la Ley 1955 de 2019 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”». 16 Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 27 de junio de 2019, expediente radicado número 11001 03 27 000 2016 00020 00. «ni de la Constitución, ni de la ley, ni de la jurisprudencia vigente, surge el principio de favorabilidad como un mandato que imponga la forzosa aplicación inmediata de las normas que modifican de manera beneficiosa los elementos de los tributos de periodo (…), en el ámbito tributario la «favorabilidad» no representa un precepto que habilite al destinatario de la norma a plantear la aplicación de la disposición novedosa antes de que inicie su vigencia, a partir de ejercicios interpretativos sobre el favor o desfavor que conlleva». 17 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para cumplir, se configura una situación jurídica consolidada que impide la aplicación retrospectiva de la norma y, por el contrario, permite el cabal cumplimiento del artículo 363 de la Constitución Política».
De otro lado, el Tribunal sostuvo que contrario a lo afirmado por el señor Reyes Ariza -que su situación jurídica no estaba consolidada-, en atención a la interpretación constitucional, emerge con claridad que las obligaciones parafiscales son de causación inmediata y no de periodo, circunstancia que impedía la aplicación retrospectiva de la norma, razón por la cual no le asistía el derecho a beneficiarse de las reglas dispuestas en la Ley 1753 de 2015.
En este estado de cosas, observa la Sala que el Tribunal, acierta en su argumentación en tanto, luego de un análisis minucioso de lo dispuesto en el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, concluyó que no había lugar a aplicarlo en virtud de principio de favorabilidad, motivo por el cual, resultaba forzoso concluir que las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del no estaban llamadas a prosperar.
Conforme a lo expuesto, la Sala encuentra que la providencia aquí discutida está debidamente motivada y justificada, razón por la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena adoptó la decisión correcta en ejercicio de la autonomía e independencia judicial, motivo por el cual no se está en presencia del defecto alegado. 3. Conclusión La Sala concluye que la sentencia del 30 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, no vulneró los derechos fundamentales invocados por el señor Néstor Ángel Reyes Ariza, por lo que revocará la decisión impugnada que la declaró improcedente, para en su lugar, denegar el amparo reclamado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 Radicado: 11001 03 15 000 2023 03800 01 Demandante: Néstor Ángel Reyes Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Falla Primero. Revocar la providencia proferida el 25 de agosto de 2023 por el Consejo de Estado, Sección Primera, que la declaró improcedente por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, para en su lugar, denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados por el señor Néstor Ángel Reyes Ariza, conforme a la parte considerativa que antecede.
Segundo. Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CRG CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.