REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veintiséis (26) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01 (70.933) Actores: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA Demandados: MUNICIPIO DE MARQUETALIA (CALDAS) Y OTRO Medio de control: PROTECCIÓN DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y GOCE DE AMBIENTE SANO Síntesis del caso: la demanda se circunscribe en establecer si el derecho colectivo a la moralidad administrativa se encuentra vulnerado por la omisión del municipio de Marquetalia y de Corpocaldas en el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 modificado por las Leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011.
En la sentencia de primera instancia se desestimó el quebranto de ese derecho y, con base en la misma omisión, se declaró la responsabilidad del Municipio de Marquetalia y el Departamento de Caldas por la violación de un derecho colectivo distinto, el goce al ambiente sano. Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la parte actora y por el departamento de Caldas en contra de la sentencia de primera instancia proferida el 29 de julio de 2022 por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió (índice SAMAI 00002, archivo ED_60SENTENCIAPRIMERAIN.pdf): “Primero: DECLÁRANSE no probadas las excepciones denominadas ‘Inexistencia de la vulneración de derechos colectivos a la moralidad administrativa por parte del Municipio al no destinar el porcentaje de sus ingresos corrientes para el mantenimiento y conservación de recursos hídricos’; ‘medidas adoptadas por la administración municipal que garantizan la protección de los recursos hídricos’, propuesta por el Municipio de Marquetalia, ‘Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de Corpocaldas’, formulada por Corpocaldas, ‘Falta de legitimación en la causa por pasiva’; ‘inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del departamento de caldas”; 2 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos “improcedencia de la acción’; ‘hecho superado, propuestas por el Departamento de Caldas.
Segundo. DECLÁRANSE probadas las excepciones denominadas ‘Cumplimiento de la obligación de las autoridades ambientales respecto áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos’; ‘Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales’; ‘ausencia de transgresión de los derechos reclamados y cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la Ley a Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia’ propuesta por Corpocaldas, y, ‘cobro de lo no debido’, formulada por el Departamento de Caldas.
Tercero. DECLÁRANSE responsables al Departamento de Caldas y al Municipio de Marquetalia, Caldas, de la vulneración del derecho colectivo previsto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.
Cuarto. ORDÉNASE al Departamento de Caldas y al Municipio de Marquetalia, Caldas: 4.1.- Abstenerse de continuar incurriendo o de reincidir en las actuaciones contrarias al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, establecidas en este proceso o en otras que tengan los mismos propósitos o efectos contrarios a los fines del Estado, en el ámbito de la destinación de los recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos y la adquisición de predios, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.2.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Marquetalia, Caldas, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, elaborarán y divulgarán ampliamente un informe analítico y detallado sobre i) los recursos apropiados en cada una de las vigencias fiscales del periodo comprendido entre 1994 y 2022, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993; ii) los valores apropiados que fueron ejecutados y la utilización que se dio a los mismos; iii) los predios adquiridos y la vinculación con las cuencas hidrográficas objeto de conservación; iv) las labores de mantenimiento y recursos ejecutados en esa actividad; v) los saldos de los valores apropiados que no fueron ejecutados y vi) la disponibilidad de esos recursos no ejecutados. 4.3.- En aplicación de los principios de precaución y prevención que rigen en materia ambiental, el Departamento de Caldas y el Municipio de Marquetalia, Caldas, procederán a la adquisición e inicio de los trabajos de conservación y recuperación de las áreas definidas como prioritarias por Corpocaldas para ser adquiridas con los recursos referidos por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993.
El Departamento de Caldas apoyará al Municipio de Marquetalia, Caldas, con la cofinanciación de la adquisición de los predios y la Corporación Autónoma Regional de Caldas colaborará en la coordinación y ejecución que sea requerida para la adquisición, recuperación y mantenimiento. 3 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 4.4.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Marquetalia, Caldas, apropiarán en sus presupuestos, en el plazo máximo correspondiente a las vigencias fiscales 2023 y 2024, los recursos en cantidad igual a la diferencia entre lo apropiado en los presupuestos, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y el 1% de los ingresos en cada una de las vigencias fiscales comprendidas entre 1994 y 2022, actualizados con el IPC desde el 1º de enero de cada vigencia en que debieron ser apropiados, hasta el 31 de diciembre de 2022.
Tales recursos los dedicarán prioritariamente a los fines definidos en esas disposiciones. En caso de recibir el apoyo financiero de que trata el ordinal quinto de esta decisión, las mencionadas entidades territoriales apropiarán inmediatamente en sus presupuestos los recursos recibidos con la destinación señalada. Todo ello con sujeción a las disposiciones que rigen la apropiación y ejecución presupuestal. 4.5.- El Departamento de Caldas y el Municipio de Marquetalia, Caldas, en coordinación y con la ayuda de Copocaldas, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, llevarán a cabo los procesos de planeación y de programación que permitan definir los planes, programas, proyectos y recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos, la identificación de los predios, la priorización y cofinanciación de la adquisición, así como la administración de las zonas, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.6.- Finalizado el plazo de seis meses establecido en el numeral anterior, el Departamento de Caldas y el Municipio de Marquetalia, Caldas, procederán, en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Caldas, y de acuerdo con sus competencias, a la adquisición, conservación, recuperación, mantenimiento y administración de los predios, con sujeción a los plazos, planes, programas, proyectos y recursos definidos.
Quinto. Remítase copia de la presente providencia al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y Departamento Nacional de Planeación para que, de conformidad con las políticas, planes y recursos disponibles, apoyen al Departamento de Caldas y al Municipio de Marquetalia, Caldas, en caso de que requieran financiación para el cumplimiento de las apropiaciones presupuestales que deben efectuar en aplicación de lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y en esta sentencia. Sexto. CONFÓRMASE un comité de verificación que estará integrado por el señor el señor Agente del Ministerio Público asignado al Despacho del Magistrado Ponente, el señor Javier Elías Arias Idárraga en calidad de accionante, un representante del Municipio de Marquetalia, un representante del Departamento de Caldas, un representante de Corpocaldas y el Defensor del Pueblo – Regional Caldas o su delegado.
El comité se reunirá e informará al Tribunal Administrativo de Caldas con destino a este expediente, una vez vencidos los términos indicados en esta providencia. Séptimo. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. 4 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos Octavo. PUBLÍQUESE la parte resolutiva de esta providencia en un diario de amplia circulación nacional, a costa del Municipio de Marquetalia.
Una vez realizada la publicación mencionada, se deberá allegar constancia de su realización. Noveno. EXPÍDASE copia de este fallo con destino a la Defensoría del Pueblo para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998. Décimo. Esta sentencia es susceptible del recurso de apelación, en los términos del artículo 37 de la Ley 472 de 1998.
Si no es apelada, archívense las presentes diligencias, previas las anotaciones respectivas en el programa informático ‘Justicia Siglo XXI’ ” (índice SAMAI 00002, archivo ED_60SENTENCIAPRIMERAIN.pdf). I.
ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito presentado el 6 de diciembre de 2017 (índice SAMAI 00002, fl. 1 del archivo 57ED_01CUADERNO1EXP_2017.pdf), el señor Javier Elías Arias Idárraga presentó demanda de acción popular en contra del municipio de Marquetalia y la Corporación Autónoma Regional de Caldas, con las siguientes pretensiones: “A. Se ampare el derecho colectivo a la moralidad administrativa, literal b, art 4 ley 472 de 1998 (sic) B. Se ordene a los accionados a realizar la inversión del 1% de las rentas corrientes de cada periodo fiscal, desde el año 1993 hasta la fecha que se profiera sentencia. C. Se ordene pagar a mi bien el 15% del valor que se recupere para la adquisición de los predios aledaños al recurso hídrico, art 40 ley 472 de 1998, se concedan costas y agencias en derecho a mi bien.
D. Se ordene por parte del juez en el auto admisorio aplicar, los art 86 y 96 CGP, a fin que los demandados aporten en la contestación de la demanda las pruebas que pretendan hacer valer y de consignar situaciones falsas o que dilaten la acción, sean condenados por temeridad y mala fe, además de aplicar art 38 ley 472 de 1998. Igualmente se aplique art 145 CPACA.
E. Se ordene informar a la comunidad sobre esta demanda, por la página web de la rama judicial, link avisos a la comunidad y desde ya solicito se conceda amparo de pobre a fin que las pruebas que se requieran las paguen las partes o el fondo para acciones populares de la defensoría del pueblo y se invierta la carga de la prueba, pues no tengo vínculo laboral actualmente” (índice SAMAI 00002, archivo ED_60SENTENCIAPRIMERAIN.pdf). 5 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 2.
Hechos El fundamento fáctico de las pretensiones se sintetiza, esencialmente, en que desde la entrada en vigencia de la Ley 99 de 1993 quienes integran la parte demandada han desatendido el artículo 111 de dicha normativa1. Para el momento en que se interpuso la demanda la referida disposición compelía al municipio a destinar un porcentaje no inferior al 1 % de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales y distritales, adquisición que además correspondía realizar conjuntamente con Corpocaldas. 3.
Derechos colectivos vulnerados y concepto de la violación El actor considera transgredido el derecho colectivo que denominó "moralidad pública y recto manejo de la administración pública", en la medida en que los recursos a los que se refiere el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 no han sido invertidos conforme a lo dispuesto en dicha norma. 4.
Contestaciones de la demanda 4.1 CORPOCALDAS Se opuso a las súplicas de la demanda (índice SAMAI 00002, fls. 43 – 52 del archivo 57ED_01CUADERNO1EXP_2017.pdf), con fundamento en las siguientes razones: 1) De acuerdo con la normativa vigente en la época de la demanda, modificada por el artículo 106 de la Ley 1151 de 2007, la responsabilidad de las Corporaciones Autónomas Regionales se limitaba a la administración conjunta de las áreas estratégicas para acueductos municipales con los departamentos y municipios, sin obligación de adquirirlas; no obstante, con la reforma introducida 1 El texto completo de la norma vigente para el momento en que fue interpuesta la demanda se transcribe en esta providencia en el numeral 3.1 de la parte considerativa. 6 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011 y su reglamentación mediante el Decreto 953 de 2013, dicha administración quedó exclusivamente en cabeza de las entidades territoriales, estableciéndose, además, la obligación para estas de destinar, incluir y especificar en sus planes de desarrollo y presupuestos anuales los recursos necesarios para la adquisición de dichas áreas. 2) Es evidente la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad, dado que la normativa vigente no impone a las Corporaciones Autónomas Regionales la obligación de destinar recursos propios para la compra de predios estratégicos; por el contrario, la regulación legal es clara en atribuir tal responsabilidad exclusivamente a los municipios y departamentos. 3) Las competencias de CORPOCALDAS en la materia, en su condición de autoridad ambiental, se circunscriben a la definición de las áreas prioritarias para la conservación, previa solicitud de evaluación técnica por parte de las entidades territoriales, así como también al reporte de información ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible sobre los predios adquiridos por estas últimas, obligaciones que han sido cumplidas por la entidad, aportando estudios técnicos y realizando los informes requeridos, sin incurrir en ninguna omisión. 4.2 Municipio de Marquetalia Esta otra entidad territorial, manifestó oposición a las súplicas de la demanda (índice SAMAI 00002, fls. 69 – 77 del archivo 57ED_01CUADERNO1EXP_2017.pdf), en respaldo de lo cual argumentó lo siguiente: 1) No ha incurrido en la vulneración del derecho colectivo invocado, puesto que ha cumplido con la normativa ambiental, ha destinado el porcentaje correspondiente de sus ingresos para la adquisición y mantenimiento de recursos hídricos, en concordancia con el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por la Ley 1151 de 2007, prueba de ello son los diversos contratos y convenios firmados para la protección y conservación de cuencas hídricas y áreas de interés ambiental. 7 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 2) Son varias las acciones concretas ejecutadas, incluida la compra de predios estratégicos para la conservación del recurso hídrico, la implementación de cercas inertes para la protección de microcuencas y la siembra de árboles con especies nativas, además, ha desarrollado programas de reconversión productiva sostenible, instalación de estufas ecoeficientes y protección de fuentes de agua, en conjunto con Corpocaldas y otras entidades. 3) La acusación de la parte actora carece de fundamento, pues, la administración ha adoptado medidas suficientes para garantizar la protección de los recursos hídricos; asimismo, el demandante no satisfizo la carga de la prueba por no demostrar que el municipio ha incumplido sus obligaciones ambientales. 4.3 Departamento de Caldas (vinculado al proceso)2 Por su parte, esta entidad departamental dio respuesta a la demanda, controvirtiendo las súplicas y solicitó que sean denegadas (índice SAMAI 00002, fls. 139 a 152 del archivo 57ED_01CUADERNO1EXP_2017.pdf), con base en el siguiente razonamiento: 1) Ha cumplido con las obligaciones legales establecidas en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 y sus modificaciones, puesto que ha destinado el 1 % de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de áreas estratégicas para la conservación del recurso hídrico, de conformidad con la normativa vigente, lo que impide tener por acreditada una omisión o acción que amenace el derecho colectivo invocado. 2) La ley no establece un plazo determinado para la compra de predios, por lo que no puede atribuírsele un incumplimiento en este sentido; sin perjuicio de lo anterior, ha adquirido predios en varios municipios del departamento, que detalló en la contestación3, lo cual evidencia el cumplimiento de dicha obligación legal. 2 Índice SAMAI 00002, fls. 119 – 120 del archivo 57ED_01CUADERNO1EXP_2017.pdf. 3 En el orden presentado en la contestación los municipios son: Aguadas, Aranzazu, Belalcázar, Manzanares, Marmato, Marulanda, Neira, Pacora, Pensilvania, Riosucio, Risaralda, Samaná, Supía, Victoria, Villamaría, Apía, Guática y Herveo. 8 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 3) La acción ejercida con la demanda es improcedente, pues el mecanismo adecuado para exigir el cumplimiento de una norma legal es la acción de cumplimiento, que procede contra todo acto u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute hechos que permitan deducir incumplimientos de normas con fuerza de ley o actos administrativos. 5.
La sentencia apelada El 29 de julio de 2022, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró responsables al Departamento de Caldas y al Municipio de Marquetalia de la vulneración del derecho colectivo a gozar de un ambiente sano y les ordenó adoptar medidas concretas –las cuales se pueden advertir en la parte resolutiva transcrita al principio de esta sentencia– (índice SAMAI 00002, archivo ED_60SENTENCIAPRIMERAIN.pdf), con fundamento en los siguientes argumentos: 1) La excepción de improcedencia de la acción no prospera, pues la Ley 393 de 1997 dispone que el medio de control de cumplimiento procede para garantizar la observancia de normas con fuerza de ley y actos administrativos, sin que ello excluya el ejercicio de la acción popular para la protección del derecho colectivo correspondiente. 2) No existe vulneración o amenaza de derechos colectivos atribuible a Corpocaldas, puesto que, en el caso del municipio de Marquetalia, cuenta con contratos, estudios y conceptos técnico-ambientales relacionados con la conservación de las áreas prioritarias para la protección de bienes y servicios ecosistémicos, con especial énfasis en el recurso hídrico que abastece los acueductos de consumo humano, tales documentos permiten inferir que esa corporación ha cumplido con su deber de definir las áreas prioritarias a ser adquiridas con los recursos que el departamento y el municipio destinen para la adquisición y mantenimiento de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos existentes. 3) En relación con el departamento, la obligación de destinar el 1 % de sus 9 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que abastecen los acueductos municipales debe constatarse en cada anualidad y en relación con el conjunto de municipios que conforman el territorio departamental.
En el proceso, dicha entidad acreditó parcialmente el cumplimiento de esta obligación, sin lograr la satisfacción del propósito contenido en la norma, consistente en proteger, conservar y mantener el recurso hídrico como parte fundamental del ambiente y del desarrollo sostenible de la sociedad. En particular, respecto de los habitantes del municipio, se encuentra demostrada la transgresión de su derecho a gozar de un ambiente sano, en tanto la conservación del agua se advierte amenazada por la ausencia de adquisición de predios que abastecen el acueducto municipal o el mantenimiento de los existentes, al margen de la demostración que el departamento hizo sobre labores de mantenimiento en dicho municipio, consistentes en el establecimiento de cerca inerte y viva, así como en revegetalización. 4) El municipio no logró demostrar la totalidad de sus ingresos corrientes desde 1994 hasta la fecha de la sentencia, razón por la cual el a quo infirió que dicha entidad no acreditó la inversión total del 1 % exigida en la Ley 99 de 1993.
En este punto, precisó que la referida disposición se refiere a los ingresos corrientes y no a los ingresos corrientes de libre destinación, sobre los cuales, entre otros aspectos, sustentó su argumentación dicha entidad. El municipio no ha dado estricto cumplimiento a la obligación legal en cuestión, pues no logró demostrar la inversión de la totalidad del porcentaje de los ingresos corrientes, violando así el derecho colectivo a la defensa de un ambiente sano, en tanto la omisión de la entidad territorial se presenta como un obstáculo para el aseguramiento del agua como recurso natural de los asociados. 5) No se encuentran acreditadas las costas ni las agencias en derecho puesto que no se demostró temeridad o mala fe de las partes y a las pretensiones de la demanda se accedió de manera parcial. 10 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 6.
Recursos de apelación El actor popular y el departamento de Caldas apelaron la sentencia de primera instancia (índice SAMAI 00002, archivos 119ED_ 62CONSTANCIARDORECUR.pdf y 123ED_66RECURSODEPTOCALDAS.pdf, respectivamente), los cuales fueron concedidos4 por ese tribunal mediante autos de 22 de agosto de 2022 y 28 de octubre de 2022 (índices SAMAI 00002, archivo ED_68AUTOCONCEDEAPELACI.pdf, y 00010, carpeta comprimida REGRESADELTRIBUNAL_ONEDRIVE_1_2111202.zip, subcarpeta Cuaderno N1 Principal, archivo 74AutoConcedeApelacion.pdf).
En tales recursos se expresaron los siguientes motivos de inconformidad: 6.1 Parte actora El tribunal inaplicó el principio de celeridad y el carácter perentorio e improrrogable de los términos procesales, según los artículos 5 y 8 de la Ley 472 de 1998. La sentencia no se pronunció sobre el derecho colectivo relacionado con la moralidad administrativa, invocado en la demanda, a diferencia de lo que ocurrió en una acción popular similar5 coadyuvada por aquel y que fue conocida por esta misma 4 Para claridad de lo acontecido en el trámite procesal, es pertinente indicar que, antes de que el expediente fuera remitido por la Sección Primera del Consejo de Estado, el despacho sustanciador de esta, mediante auto del 9 de septiembre de 2022, MP Roberto Augusto Serrato Valdés, devolvió dicho expediente a la primera instancia, dado que se habían concedido los recursos de apelación interpuestos por el actor popular y el departamento sin emitir pronunciamiento frente a las solicitudes del primero de complementación y aclaración de la sentencia. Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 28 de octubre de 2022, rechazó las peticiones, concedió nuevamente esos recursos y volvió a remitir el expediente a esta corporación quien, a través de auto del 25 de noviembre de 2022, MP Roberto Augusto Serrato Valdés, los admitió. Finalmente, por auto del 22 de enero de 2024, MP Germán Eduardo Osorio Cifuentes, el expediente fue remitido a la Sección Tercera por competencia. 5 Advierte la Sala que el mismo actor popular ha ejercido en diversas oportunidades el medio de control judicial en cuestión con fundamento en el supuesto incumplimiento del deber contenido en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 por parte de otros municipios de los departamentos de Risaralda y Caldas, casos que, a la fecha, han sido conocidos en apelación por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y decididos en las tres Subsecciones de la Sección Tercera: en la Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, expediente 69.196, MP Marta Nubia Velásquez Rico; en la Subsección B, sentencias del 4 de mayo de 2022, expediente 66.016, MP Fredy Ibarra Martínez; del 25 de mayo de 2023, expediente 68.823; y del 11 de septiembre de 2024, expediente 70.387, estas dos últimas del MP Martín Bermúdez Muñoz, y en 11 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos corporación6; finalmente, cuestionó que no le fueron reconocidas agencias en derecho. 6.2) El Departamento de Caldas La inversión del 1 % de sus ingresos corrientes, a la que se refiere el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, no solo se debe realizar en el municipio de Marquetalia, sino en todos los municipios que conforman dicho departamento, contexto en el que el a quo no tuvo en cuenta la cantidad de predios adquiridos para la conservación de cuencas y recursos hidrográficos a nivel departamental.
De otra parte, puso de presente la improcedencia del medio de control ejercido por el actor, puesto que la acción que este debió tramitar era la de cumplimiento de la Ley 393 de 1997, dado el interés de aquel en que se cumpliera un deber legal contenido en la Ley 99 de 1993. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración7 con el siguiente derrotero: 1) aspecto preliminar; 2) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 3) análisis de las impugnaciones, 4) conclusiones y, 5) condena en costas. la Subsección C, sentencias del 14 de diciembre de 2022, expediente 67.220, MP Guillermo Sánchez Luque; y del 28 de octubre de 2024, expediente 69.944, MP Nicolás Yepes Corrales. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de octubre de 2015, expediente 66001-23-31-000-2010-00343-01(AP), MP Stella Conto Díaz del Castillo. 7 Esta Corporación es competente para conocer de las acciones populares originadas en actos u omisiones de las entidades públicas o privadas que desempeñen funciones administrativas de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, como en el presente caso que la acción está formulada contra el municipio de Marquetalia y CORPOCALDAS por la supuesta vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 13.13 del Acuerdo 80 de 2019 la Sección Tercera de esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de la apelación de las sentencias proferidas por los tribunales administrativos frente a las controversias referidas a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público. 12 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 1.
Aspecto preliminar Debe empezar por precisar la Sala que únicamente interpusieron recursos de apelación el actor popular y el departamento de Caldas. Sin embargo, por un error de trámite en el curso de la segunda instancia se corrió traslado al municipio para que sustentara dicho recurso (índice SAMAI 00031, archivo 248AUTOQUEADMITE_7093320170086601POPU.pdf).
Dado que el municipio no interpuso efectivamente recurso de apelación, no puede dársele trámite a dicha impugnación, por lo que el análisis se circunscribirá a las apelaciones presentadas por el actor popular y el departamento. 2. Objeto de la controversia y anuncio de la decisión La demanda, presentada por un particular en ejercicio de la acción popular, está dirigida a que se declare que las demandadas vulneraron el derecho colectivo relacionado con la moralidad administrativa, en la medida en que incumplieron la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, que ordena a los departamentos y municipios destinar un porcentaje no inferior al uno por ciento (1 %) de sus ingresos corrientes para la adquisición o el mantenimiento de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales, así como también para la financiación de esquemas de pago por servicios ambientales.
El Tribunal de primera instancia declaró responsables al departamento de Caldas y al municipio de Marquetalia de la violación del derecho colectivo relacionado con el goce de un ambiente sano. Respecto de Corpocaldas, declaró probadas únicamente las excepciones fundamentadas en el cumplimiento de las funciones que le atribuyó la Ley 99 de 1993 en lo que concierne a dicho municipio.
Dentro del término de ejecutoria de la sentencia de primera instancia, únicamente presentaron recurso de apelación el actor popular y el departamento. El primero cuestionó que el tribunal no declarara la vulneración del derecho colectivo invocado en la demanda. El segundo insistió, por una parte, en la improcedencia del medio de control ejercido en este caso y en la procedencia de la acción de 13 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos cumplimiento de la Ley 393 de 1997, debido al interés del actor popular en el cumplimiento de una norma legal; por otra parte, se opuso a que el tribunal declarara que dicha entidad territorial quebrantó el derecho colectivo al goce de un ambiente sano, considerando únicamente la situación específica del municipio de Marquetalia y sin tener en cuenta el cumplimiento acreditado en el proceso frente a otros municipios del mismo departamento.
La Sala revocará parcialmente la sentencia apelada en lo que respecta al departamento, en la medida en que no está acreditado en el proceso que este amenazara o vulnerara el derecho colectivo relacionado con el goce de un ambiente sano; en todo lo demás se confirmará la sentencia del 29 de julio de 2022, en cuanto no fue apelada por el municipio. 3.
Análisis de las impugnaciones 3.1 La obligación de inversión del 1 % del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificada, para el momento de interpuesta la demanda, por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011 y, en la actualidad, por la Ley 2320 de 2023 El tenor del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 cuyo incumplimiento predica el actor popular como violatorio del derecho colectivo relacionado con la moralidad administrativa, para el momento de interpuesta la demanda, era como sigue: “ARTÍCULO 111.
ADQUISICIÓN DE ÁREAS DE INTERÉS PARA ACUEDUCTOS MUNICIPALES. <Artículo modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> Declárense de interés público las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales.
Los departamentos y municipios dedicarán un porcentaje no inferior al 1% de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de dichas zonas o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales8. Las autoridades ambientales definirán las áreas prioritarias a ser adquiridas con estos recursos o dónde se deben implementar los esquemas por pagos de servicios ambientales de acuerdo con la reglamentación que el Ministerio 8 De acuerdo con la Corte Constitucional en sentencia C-495/98, a través de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 (en su versión primigenia) el legislador persigue controlar los factores de deterioro ambiental, planificar el manejo de los recursos naturales y garantizar su desarrollo sostenible. 14 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expida para el efecto.
Su administración corresponderá al respectivo distrito o municipio. Los municipios, distritos y departamentos garantizarán la inclusión de los recursos dentro de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales respectivos, individualizándose la partida destinada para tal fin.
PARÁGRAFO 1 o. Los proyectos de construcción y operación de distritos de riego deberán dedicar un porcentaje no inferior al 1% del valor de la obra a la adquisición de áreas estratégicas para la conservación de los recursos hídricos que los surten de agua. Para los distritos de riego que requieren licencia ambiental, aplicará lo contenido en el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993.
PARÁGRAFO 2 o. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Institutos de Investigación Científica adscritos y vinculados, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las Autoridades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos y los establecimientos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002, podrán en el marco de sus competencias, efectuar los aportes técnicos, financieros y operativos requeridos para la consolidación del instrumento de pago por servicios ambientales y el desarrollo de proyectos derivados de este instrumento” (mayúsculas sostenidas y negrillas del original – resalta la Sala).
A su turno, el artículo 108 del mismo cuerpo normativo, en cuanto a la obligación que se les asiste a las autoridades ambientales dispone lo siguiente: “ARTÍCULO 108. ADQUISICIÓN POR LA NACIÓN DE ÁREAS O ECOSISTEMAS DE INTERÉS ESTRATÉGICO PARA LA CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES O IMPLEMENTACIÓN DE ESQUEMAS DE PAGO POR SERVICIOS AMBIENTALES U OTROS INCENTIVOS ECONÓMICOS. <Artículo modificado por el artículo 174 de la Ley 1753 de 2015.
El nuevo texto es el siguiente:> Las autoridades ambientales en coordinación y con el apoyo de las entidades territoriales adelantarán los planes de cofinanciación necesarios para adquirir áreas o ecosistemas estratégicos para la conservación, preservación y recuperación de los recursos naturales o implementarán en ellas esquemas de pago por servicios ambientales u otros incentivos económicos para la conservación, con base en la reglamentación expedida por el Gobierno nacional.
La definición de estas áreas y los procesos de adquisición, conservación y administración deberán hacerse con la activa participación de la sociedad civil.
PARÁGRAFO 1 o. Los esquemas de pago por servicios ambientales de que trata el presente artículo, además podrán ser financiados con recursos provenientes de los artículos 43 y 45 de la Ley 99 de 1993, de conformidad con el plan de ordenación y manejo de la cuenca respectiva. Así mismo, podrá aplicarse la inversión forzosa de que trata el parágrafo 1o del artículo 43, las compensaciones por pérdida de biodiversidad en el marco de la licencia ambiental y el Certificado de Incentivo Forestal con fines de 15 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos conservación a que se refiere el parágrafo del artículo 253 del Estatuto Tributario.
Dentro del término de un año a partir de la entrada en vigencia de la presente ley el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible presentará al Congreso de la República un proyecto de ley que establezca los términos, condiciones, procedimientos y fuentes de financiación para la implementación de Pagos por Servicios Ambientales (PSA), y otros incentivos a la conservación.
PARÁGRAFO 2 o. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible creará el Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales, con excepción de las áreas protegidas registradas en el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas (Runap) como parte de los sistemas de información del Sistema Nacional Ambiental (SINA) en un término de un año a partir de la expedición de la presente ley.
Harán parte del Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales áreas tales como los ecosistemas estratégicos, páramos, humedales y las demás categorías de protección ambiental que no se encuentren registradas en el Runap. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible reglamentará el funcionamiento del Registro Único de Ecosistemas y Áreas Ambientales, los ecosistemas y áreas que pertenecen al mismo, su administración, actualización anual para efectos de las políticas ambientales de implementación de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) y otros incentivos a la conservación para los municipios como reconocimiento a los beneficios generados por las áreas de conservación registradas en su jurisdicción (mayúsculas sostenidas y negrillas del original – resalta la Sala). 3.2 La supuesta improcedencia del medio de control judicial ejercido en este caso 1) Para la Sala la circunstancia de que en la demanda se invoque el cumplimiento de una de las obligaciones contenidas en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, relacionada con la apropiación de recursos públicos por parte de los departamentos y municipios, no afecta la procedencia del medio de control judicial para la protección de los derechos e intereses colectivos, en la medida en que la demanda está dirigida a que se realice el juicio de moralidad en lo concerniente al ejercicio de las funciones de apropiación y ejecución de los recursos que la ley destina a la protección del medio ambiente para la conservación de recursos hídricos, como obligación a cargo de los municipios y los departamentos. 16 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 2) Sobre este punto, las Subsecciones A9 y C10 de la Sección Tercera de la corporación han coincidido en que, siempre que a través del medio de control judicial en cuestión se persiga la protección de los derechos colectivos reconocidos en la Ley 472 de 1998 resulta indiferente que aquel se fundamente en la omisión de una entidad en el cumplimiento de sus funciones como causa de la amenaza o vulneración de dichos derechos.
Lo anterior justifica, por ejemplo, el hecho de que el artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establezca que la acción de cumplimiento no excluye el ejercicio de la acción popular para la reparación del derecho colectivo, circunstancia que reafirma el carácter principal, autónomo e independiente del medio de control ejercido en el presente caso11.
Si bien esta misma Sala12 ha indicado que si no se prueba la realidad o inminencia del daño o amenaza a un derecho colectivo la acción popular en la que se pretenda el cumplimiento de una norma se torna improcedente, lo cierto es que esa prueba corresponde al estudio de fondo del caso en el que se determina, precisamente, si de acuerdo con las pruebas del expediente respectivo las acciones u omisiones cuestionadas por un actor popular tienen o no fundamento real. 3) En ese sentido, aun cuando la omisión de un actor popular de explicar las razones por las cuales considera que el incumplimiento de una norma conlleva una amenaza o vulneración a un derecho colectivo puede propiciar que el juez o tribunal de conocimiento, previamente a la admisión de la demanda, le ordene realizar la complementación o corrección respectiva, una vez admitida la acción 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia del 20 de junio de 2023, expediente 69.196, MP Marta Nubia Velásquez Rico. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección C, sentencia del 28 de octubre de 2024, expediente 69.944, MP Nicolás Yepes Corrales. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, sentencia de 4 de mayo de 2022, expediente 15001-23-33-000-2013-00105-02, MP Alberto Montaña Plata.
En esta providencia se indicó que la acción popular no deviene improcedente en los casos en los que el hecho vulnerador consiste en el incumplimiento de una norma legal o de un acto administrativo, cuya ejecución pueda solicitarse mediante una acción de cumplimiento. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección B, sentencias del 25 de mayo de 2023, expediente 68.823, y 11 de septiembre de 2024, expediente 70.387, MP Martín Bermúdez Muñoz; cabe advertir que el ponente de la presente decisión salvó el voto en ambas sentencias. 17 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos se debe fallar de fondo, salvo que no estuvieran reunidos los requisitos para el efecto.
En virtud de lo anterior, el argumento del recurso del departamento de Caldas no prospera. 3.3 El interés colectivo de la moralidad administrativa 1) El interés colectivo cuya protección judicial reclama en sede de apelación el actor popular está consagrado en el literal b) del artículo 4 de la ley 472 de 1998, el texto es el siguiente: “[a]rtículo 4.
Derechos e intereses colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros los relacionados con: (…) b) [l]a moralidad administrativa”. 2) En ese contexto, en relación con el contenido y alcance del concepto de moralidad administrativa como interés colectivo susceptible de protección judicial a través de la denominada acción popular, la Sección Tercera del Consejo de Estado13 ha sostenido que la razón de ser de aquel radica en la función administrativa, la cual está sujeta a una serie de principios dirigidos a garantizar el cumplimiento de los fines del Estado, especialmente los que se refieren al patrimonio público.
Adicionalmente, en el contexto del cuestionamiento que planteó el actor popular desde la demanda, para que pueda predicarse una lesión a este derecho e interés colectivo debe existir, necesariamente, una trasgresión al ordenamiento jurídico, al tiempo que debe acreditarse la mala fe de la administración. La actuación de la administración debe ser de tal magnitud que desnaturalice la función pública ejecutada y la corrupción debe desembocar en la satisfacción de intereses particulares. 3) Por lo tanto, no toda irregularidad administrativa, como tampoco no cualquier incumplimiento o quebranto de la normatividad que rija o regule determinado 13 Al respecto, pueden consultarse las sentencias de 16 de marzo de 2006, expediente 2004- 00118-02 (AP), MP María Elena Giraldo Gómez; de 21 de mayo de 2008, expediente AP-01415, MP Ramiro Saavedra Becerra y, de 23 de enero de 2009, expediente AP-2003-0013, MP Ruth Stella Correa Palacio. 18 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos procedimiento administrativo constituye, per se, violación de la moralidad administrativa, pues, para ello se requiere la existencia o presencia de un elemento que denote un propósito o finalidad contrario a los cometidos para los cuales están instituidos los procedimientos y atribuidas las competencias administrativas, como por ejemplo, el ánimo o interés de satisfacer o alcanzar un interés personal, de grupo o de terceros, que, resulta opuesto o diferente al preestablecido, en cada caso, por el constituyente y el legislador.
En ese sentido se ha pronunciado la Sala Plena del Consejo de Estado, además de los elementos objetivos que deben analizarse para establecer la vulneración de ese derecho colectivo es necesario que concurra el elemento subjetivo que, implica un juicio sobre la conducta del funcionario para establecer el ánimo o interés de satisfacer o alcanzar un interés personal indebido o ilegítimo para sí con terceras personas, al respecto ha puesto de presente lo siguiente: “No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.
Aquí es donde se concreta el segundo elemento. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. Este presupuesto está representado en factores de carácter subjetivo opuestos a los fines y principios de la administración, traducidos en comportamientos deshonestos, corruptos, o cualquier denominación que se les dé; en todo caso, conductas alejadas del interés general y de los principios de una recta administración de la cosa pública, en provecho particular”14 (negrillas adicionales). 4) En ese marco conceptual y jurisprudencial, la Sala encuentra que en el presente asunto los elementos subjetivo y objetivo requeridos para la configuración de la violación del interés colectivo a la moralidad administrativa no se encuentran acreditados. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de diciembre de 2015, expediente 11001-33-31-035-2007-00033-01, MP Luis Rafael Vergara Quintero. 19 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos En efecto, esta Corporación en decisiones de unificación ha determinado que para la configuración de la trasgresión del citado interés colectivo “ tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública”15.
Ahora bien, en cuanto a la prueba de los elementos requeridos para tener por configurada la violación de la moralidad administrativa esta Corporación ha determinado lo siguiente: “De aquí que, la prueba del elemento subjetivo referido a la disposición o el ánimo materializado a través de conductas deshonestas en función de anteponer los intereses particulares, en detrimento de los intereses generales, le corresponde a la parte actora, en tanto le incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen16 y sin que tal conducta se presuma ante una acusación de haberse pretermitido iniciar un proceso de fiscalización tributaria en un contexto como el que se ha explicado”17.
Asimismo, en relación con esa precisa carga probatoria en materia de acciones populares el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 es claro en determinar que la obligación de demostrar los hechos y pretensiones en la demanda le corresponde a la parte actora; sin embargo, “(…) si por razones de orden económico o técnico” no se pudiera cumplir con ese deber procesal, el juez puede adoptar órdenes para suplir deficiencias, pero, esta no es precisamente la circunstancia que compone este caso, pues, no se trata de una situación de orden económico ni fáctico que impidiera al demandante aportar la prueba, concretamente de una conducta negligente o deliberada imputable a las entidades demandadas acerca del deber legal que reclama como incumplido y que vulnera el derecho colectivo de la moralidad administrativa y, fundamentalmente, el propósito indebido, ilegal o 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de febrero de 2018, expediente 25000-23-15-000-2002-02704-01(SU), MP William Hernández Gómez. 16 Cita tomada del texto original “Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 27 de marzo de 2014, expediente, 201002404 AP”. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2021, expediente 25000-23-24-000-2010-00734-01, MP José Roberto Sáchica Méndez. 20 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos subalterno en tal proceder para favorecer a los propios servidores públicos concernidos en el asunto o a terceros18. 5) De acuerdo con lo acreditado en el expediente, no existe prueba alguna que evidencie la vulneración del interés colectivo de moralidad administrativa, pues, si bien el actor no aportó prueba alguna de los hechos y pretensiones puestos de manifiesto en el escrito contentivo de la demanda, lo cierto es que el tribunal de primera instancia invirtió la carga de la prueba y ordenó19 al departamento de Caldas, al municipio de Marquetalia y a Corpocaldas allegar al proceso las pruebas documentales que acreditaran el cumplimiento de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, modificado por el artículo 210 de la Ley 1450 de 2011, situación que permitió establecer el cumplimiento de las obligaciones que les asisten a cada entidad convocada en este escenario judicial.
En el presente caso, las referidas entidades aportaron contratos, estudios y documentos que les concernían a cada una de ellas en el ejercicio de sus funciones, pruebas que, al margen de si resultan o no suficientes para establecer un ejercicio óptimo y eficiente de la función respectiva, no evidencian que las actuaciones desplegadas por parte de esas autoridades20 hayan sido torticeras, engañosas, revestidas o teñidas de mala fe, encaminadas a obtener provechos ilícitos o indebidos que hayan afectado a la administración, por tanto, mal podría afirmarse que ha existido vulneración del derecho colectivo invocado en la demanda, pues, lo que se encuentra demostrado es que las entidades demandadas han dado cumplimiento a la inversión de que tratan los artículos 111 y 108 de la Ley 99 de 1993, con sus modificaciones; en ese sentido, como el actor no logró acreditar que las evidencias presentadas por parte de las entidades demandadas y vinculada fueran falsas o erradas, no es posible deprecar la amenaza o violación del derecho colectivo relacionado con la moralidad 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2004, expediente 25000-23- 25-000-2002-02037-02, MP María Elena Giraldo Gómez. 19 Índice SAMAI 00002, archivo ED_35AUTODECRETAPRUEBAS.pdf. 20 En el caso de las acciones populares o del medio de control para la protección de derechos e intereses colectivos de que conoce esta jurisdicción, el artículo 9 de la Ley 472 de 1998 no condiciona su procedencia a que la demandada deba ser necesariamente una entidad pública –además de las personas privadas que desempeñan funciones administrativas–, de ahí que se refiera a las “autoridades públicas”. 21 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos administrativa.
En virtud de lo anterior el argumento del recurso del actor popular no prospera. 6) Por último, sobre este punto de la controversia la Sala advierte que el actor popular solicitó que en esta instancia se valorara una sentencia dictada por la Subsección B de la Sección Tercera de esta corporación21, con fundamento en que en dicha decisión se amparó el derecho invocado.
No obstante, además de que dicha providencia no constituye precedente jurisprudencial vinculante en este caso y que su estudio no resulta pertinente respecto de ninguno de los cargos de la apelación –esa providencia se limitó a estudiar la situación de otras entidades diferentes a las aquí demandadas, específicamente el municipio de Pueblo Rico, el departamento de Risaralda y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda–, aquella fue dictada con anterioridad a los pronunciamientos de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado en materia del derecho colectivo relacionado con la moralidad administrativa, circunstancias por las cuales, por no ser aplicable al proceso de la referencia no resulta conducente su análisis para la decisión de este otro proceso. 3.4 El derecho colectivo al goce de un ambiente sano 1) Para la Sala es importante precisar que, tratándose del derecho colectivo relacionado con el goce de un ambiente sano, el solo incumplimiento de una norma ambiental puede traducirse en una amenaza a dicho derecho, pero, si además esa misma omisión es causa de daños al ambiente y sus distintos elementos, se estará en presencia de una violación o vulneración del mismo derecho.
En ese sentido, desde la óptica del medio de control para la protección de derechos e intereses colectivos, estar en presencia de una amenaza o de una violación podría implicar matices en cuanto a las órdenes que emita el juez para evitar o contrarrestar los efectos de una u otra situación. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de octubre de 2015, expediente 66001-23-31-000-2010-00343-01(AP), MP Stella Conto Díaz del Castillo. 22 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 2) En el presente asunto, del material probatorio no se evidencia que efectivamente se estén causando daños a los bienes colectivos amparados por el derecho colectivo relacionado con el goce de un ambiente sano, que tengan como causa el incumplimiento de las obligaciones ambientales que le competen al Departamento de Caldas en el marco del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, razón por la cual, si acaso se concluyera que dicha entidad ha omitido cumplir con tales obligaciones, sin ninguna otra prueba que acredite que esa omisión ha causado daños específicos a esos bienes colectivos, eventualmente podría estarse en presencia de una amenaza al derecho en cuestión por parte del departamento, tema que se aborda a continuación. 3) En ese contexto, en cuanto tiene que ver con el Departamento de Caldas, que fue quien apeló la decisión del Tribunal de declararlo corresponsable junto al Municipio de Marquetalia de la vulneración del derecho colectivo relacionado con el goce de un ambiente sano, el alcance de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 difiere respecto de una y otra entidad territorial y, por lo tanto, así debe ser analizado frente al departamento.
En efecto, la obligación de departamentos y municipios de destinar un porcentaje no inferior al 1 % de sus ingresos corrientes para la adquisición y mantenimiento de las áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos municipales, distritales y regionales o para financiar esquemas de pago por servicios ambientales, no puede conducir, en el presente caso a que se le exija al Departamento de Caldas que acredite la destinación de dicho porcentaje en la adquisición y mantenimiento de esas áreas, o en la financiación de esos esquemas respecto únicamente del Municipio de Marquetalia o, que necesaria e indefectiblemente haya hecho tal ejecución presupuestal en ese preciso municipio, a pesar de haberlo hecho en los restantes municipios que componen al departamento, por cuanto, la valoración del cumplimiento de la obligación legal que se comenta debe ser analizada en el conjunto del departamento.
La referida obligación en cabeza del Departamento de Caldas se predica en relación con todos los municipios que hacen parte de su jurisdicción territorial, 23 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos razón por la cual, aún si hipotéticamente se estableciera que dicha entidad no destinó recurso alguno de sus ingresos corrientes para apoyar al Municipio de Marquetalia en la adquisición y mantenimiento de las áreas antedichas o en el financiamiento de esquemas de pago por servicios ambientales, no por ello puede concluirse, sin más, que aquel inobservó la obligación en cuestión, puesto que el cumplimiento de esta no puede ser reducido a un solo municipio, salvo que estuviera acreditado que Corpocaldas determinó que las áreas de las fuentes hídricas de ese municipio tuviesen prioridad frente a las de los demás, lo que aquí no ocurre, pues, no hay prueba alguno de ello en el proceso.
Sostener lo contrario implicaría que, mediante la vía judicial, el 1% de los ingresos corrientes del departamento a que se refiere el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, que tiene como destinatarios potenciales a todos los municipios de un mismo departamento en función de la priorización que realice la autoridad ambiental, se limitarían al primero de ellos que resulte indirecta o directamente beneficiado por el medio de control en cuestión, lo que además conduciría al juez de la acción popular a coadministrar en un asunto que no es de su resorte22.
Asimismo, tratándose de la demanda interpuesta, como el actor popular en este caso restringió sus cuestionamientos frente al cumplimiento de la obligación del artículo 111 de la Ley 99 de 1993 a la situación de las áreas y esquemas de pago de servicios ambientales correspondientes al Municipio de Marquetalia únicamente, no puede la Sala entrar a valorar si el Departamento de Caldas ha cumplido dicha obligación frente a los demás municipios, los cuales, además, no hacen parte del proceso. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección, sentencia del 14 de diciembre de 2022, expediente 67.220, MP Guillermo Sánchez Luque.
En el párrafo 11 de esta providencia se hizo hincapié en que dado que el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 establece que la asignación de recursos para la conservación de fuentes hídricas corresponde exclusivamente a los municipios, distritos y departamentos, a través de sus planes de desarrollo y presupuestos anuales, el juez administrativo, al decidir acciones populares, no puede actuar como coadministrador ni modificar dichas asignaciones, pues, ello vulneraría la separación de poderes e interferiría en competencias propias de las autoridades administrativas, en la medida en que en un Estado democrático, el juez no puede asumir funciones que la ley no le ha otorgado y debe acatar sus mandatos con rigor. 24 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos No podía entonces el Tribunal Administrativo de Caldas concluir el incumplimiento del Departamento de Caldas de la obligación contenida en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993 circunscribiéndose únicamente a la situación de las áreas y esquemas de pago de servicios ambientales en el Municipio de Marquetalia, porque, se insiste, dicha obligación del departamento se predica respecto del conjunto territorial que integra ese departamento y no necesariamente en relación con un municipio individualmente considerado.
En virtud de lo anterior, el argumento del Departamento de Caldas prospera, por lo que es necesario modificar para excluir de la sentencia apelada lo decidido por el tribunal frente a la excepción “inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del departamento de caldas”, la cual debe prosperar, así como también, para excluir la declaración de responsabilidad de dicho departamento por la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano y a las órdenes consecuenciales que se le impartieron, contenidas en los ordinales primero, segundo, tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, de forma que esa declaración y órdenes solo le serán exigibles al Municipio de Marquetalia.
Los ordinales quinto y sexto de la parte resolutiva de la sentencia se mantendrán pese a que mencionan al Departamento de Caldas puesto que, además de que no le imponen ninguna orden, resultan necesarios para el cumplimiento coordinado de las funciones que les atañen a las entidades responsables del cumplimiento del artículo 111 de la Ley 99 de 1993; el primero para que las autoridades del orden nacional allí mencionadas apoyen a dicho departamento y al municipio de Marquetalia en caso de que estos requieran financiación para cumplir con lo dispuesto en el referido artículo, y el segundo, para que el mismo departamento y Corpocaldas hagan parte del comité de verificación de la sentencia proferida en este proceso. 3.5 La inobservancia de los artículos 5 y 84 de la Ley 472 de 1998 El tiempo que tardó el a quo en dictar la decisión de primera instancia no constituye un motivo que per se permita calificar lo resuelto como desacertado ni 25 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos justifica su revocatoria integral, como parece implícitamente pretender el actor popular; además, esta Sala carece de competencia para calificar la conducta de los magistrados del tribunal que profirieron dicha decisión o para juzgar su comportamiento funcional. 3.6 La negativa a las agencias en derecho Advierte la Sala que en el recurso de apelación el actor popular no controvirtió las razones del Tribunal Administrativo de Caldas para negar el reconocimiento de costas y agencias en derecho en favor de aquel, lo cual sería suficiente para despachar desfavorablemente la impugnación por ausencia de cargo en cuanto a ese punto se refiere.
Sin perjuicio de lo anterior, coincide la Sala con el criterio del a quo en el sentido de que la prosperidad parcial de la demanda justificaba que aquel no reconociera ninguno de esos conceptos, en los términos de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 365 del Código General del Proceso23, máxime cuando la razón para haber declarado la responsabilidad del Municipio de Marquetalia por la violación de derechos colectivos no se fundamentó en el que había sido invocado en la demanda sino en el derecho relacionado con el goce de un ambiente sano que encontró acreditado el a quo. 4.
Conclusiones Para la Sala es claro que, tratándose del interés colectivo a la moralidad administrativa, que fue invocado por el actor popular desde su demanda, no está acreditada su amenaza ni violación por ninguna de las entidades demandadas y vinculadas al proceso. En el caso del derecho colectivo al goce de un ambiente sano cuya violación el a quo sí encontró acreditada frente al Departamento de Caldas y el Municipio de Marquetalia, la sentencia de primera instancia se mantiene incólume frente al segundo que no apeló dicha decisión, mientras que respecto del primero la 23 “Artículo 365.
Condena en costas (…) 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión”. 26 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos declaración de responsabilidad efectuada en la sentencia apelada y las ordenes consecuenciales impuestas por el tribunal de primera instancia no deben cobijarlo, por cuanto, ninguna amenaza ni violación está acreditada en el proceso en relación con dicho departamento. 5.
Costas En relación con este aspecto procesal el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 dispone lo siguiente: “Artículo 38.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe.
En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” (negrillas adicionales). Según dicho precepto entonces en los procesos promovidos en ejercicio de la acción popular únicamente hay lugar a condenar en costas, en este caso a la parte actora vencida a quien le fue resuelto desfavorablemente el recurso de apelación que interpuso, cuando la valoración de la conducta de este permita establecer que obró en forma temeraria o de mala fe.
En ese marco legal entonces la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandante en esta instancia por cuanto su conducta procesal no corresponde a las condiciones que para ese efecto exige la norma que regula la materia, pues, no está teñida de mala fe ni temeridad dado que no es constitutiva de abuso del derecho ni puede calificarse como torticera, maliciosa ni malintencionada, presupuesto este indispensable para adoptar aquel tipo de decisión. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 27 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos F A L L A: 1°) Modifícanse los ordinales primero, segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia de 29 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, los cuales quedan así: “Primero: DECLÁRANSE no probadas las excepciones denominadas ‘Inexistencia de la vulneración de derechos colectivos a la moralidad administrativa por parte del Municipio al no destinar el porcentaje de sus ingresos corrientes para el mantenimiento y conservación de recursos hídricos’; ‘medidas adoptadas por la administración municipal que garantizan la protección de los recursos hídricos’, propuesta por el Municipio de Marquetalia, ‘Falta de legitimación en la causa por pasiva predicable de Corpocaldas’, formulada por Corpocaldas, ‘Falta de legitimación en la causa por pasiva’; ‘improcedencia de la acción’; ‘hecho superado’, propuestas por el Departamento de Caldas.
Segundo. Decláranse probadas las excepciones denominadas ‘Cumplimiento de la obligación de las autoridades ambientales respecto áreas de importancia estratégica para la conservación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos’; ‘Corpocaldas ha actuado conforme a los postulados legales y constitucionales’; ‘ausencia de transgresión de los derechos reclamados y cumplimiento integral y diligente de las funciones asignadas por la Ley a Corpocaldas, en atención a su órbita de competencia’ propuesta por Corpocaldas, e ‘inexistencia de vulneración de derechos colectivos por parte del departamento de caldas’ y ‘cobro de lo no debido’, formuladas por el Departamento de Caldas.
Tercero; Declárase responsable al Municipio de Marquetalia, Caldas, de la vulneración del derecho colectivo previsto en el literal a) del artículo 4 de la Ley 472 de 1998, relativo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias.” 2°) Modifícase el ordinal cuarto de la sentencia de 29 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas únicamente en lo relacionado las órdenes allí dictadas frente al Departamento de Caldas.
En consecuencia, dicho ordinal queda así: “Cuarto. ORDÉNASE al Municipio de Marquetalia, Caldas: 4.1.- Abstenerse de continuar incurriendo o de reincidir en las actuaciones contrarias al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, establecidas en este proceso o en otras que tengan los mismos propósitos o efectos contrarios a los fines del Estado, en el ámbito de la destinación de los recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos y la adquisición de predios, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 28 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 4.2.- El Municipio de Marquetalia, Caldas, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, elaborará y divulgará ampliamente un informe analítico y detallado sobre i) los recursos apropiados en cada una de las vigencias fiscales del periodo comprendido entre 1994 y 2022, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993; ii) los valores apropiados que fueron ejecutados y la utilización que se dio a los mismos; iii) los predios adquiridos y la vinculación con las cuencas hidrográficas objeto de conservación; iv) las labores de mantenimiento y recursos ejecutados en esa actividad; v) los saldos de los valores apropiados que no fueron ejecutados y vi) la disponibilidad de esos recursos no ejecutados. 4.3.- En aplicación de los principios de precaución y prevención que rigen en materia ambiental, el Municipio de Marquetalia, Caldas, procederá a la adquisición e inicio de los trabajos de conservación y recuperación de las áreas definidas como prioritarias por Corpocaldas para ser adquiridas con los recursos referidos por el artículo 111 de la Ley 99 de 1993. 4.4.- El Municipio de Marquetalia, Caldas, apropiará en sus presupuestos, en el plazo máximo correspondiente a las vigencias fiscales 2023 y 2024, los recursos en cantidad igual a la diferencia entre lo apropiado en los presupuestos, en cumplimiento de las disposiciones del artículo 111 de la Ley 99 de 1993, y el 1% de los ingresos en cada una de las vigencias fiscales comprendidas entre 1994 y 2022, actualizados con el IPC desde el 1º de enero de cada vigencia en que debieron ser apropiados, hasta el 31 de diciembre de 2022.
Tales recursos los dedicarán prioritariamente a los fines definidos en esas disposiciones. En caso de recibir el apoyo financiero de que trata el ordinal quinto de esta decisión, las mencionadas entidades territoriales apropiarán inmediatamente en sus presupuestos los recursos recibidos con la destinación señalada. Todo ello con sujeción a las disposiciones que rigen la apropiación y ejecución presupuestal. 4.5.- El Municipio de Marquetalia, Caldas, en coordinación y con la ayuda de Copocaldas, dentro de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este fallo, llevarán a cabo los procesos de planeación y de programación que permitan definir los planes, programas, proyectos y recursos para la conservación de las áreas de importancia estratégica para el abastecimiento de los acueductos, la identificación de los predios, la priorización y cofinanciación de la adquisición, así como la administración de las zonas, de que tratan los artículos 108 y 111 de la Ley 99 de 1993. 4.6.- Finalizado el plazo de seis meses establecido en el numeral anterior, el Municipio de Marquetalia, Caldas, procederá, en coordinación con la Corporación Autónoma Regional de Caldas, y de acuerdo con sus competencias, a la adquisición, conservación, recuperación, mantenimiento y administración de los predios, con sujeción a los plazos, planes, programas, proyectos y recursos definidos.” 3°) Confírmase en todo lo demás la sentencia de 29 de julio de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, en cuanto no fue apelada. 4°) Abstiénese de condenar en costas en esta instancia. 29 Expediente: 17001-23-33-000-2017-00866-01(70.933) Demandantes: Javier Elías Arias Idárraga Medio de control de protección de derechos e intereses colectivos 5°) En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.