CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C. cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Referencia: Acción de tutela Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR INCUMPLIR EL REQUISITO GENERAL DE LA SUBSIDIARIEDAD DADO QUE SE ENCUENTRA EN TRÁMITE RECURSO DE APELACIÓN. NO SE EVIDENCIA LA OCURRENCIA DE UN PERJUICIO IRREMEDIABLE EN EL ASUNTO.

DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO. I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, el cual, a su juicio, le fueron vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, al haber proferido la decisión de 19 de junio de 2025, en audiencia inicial, que decretó y tuvo como pruebas las 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aportadas por la CONCESIONARIA VIAL UNIÓN DEL SUR S.A.S., en la contestación de la demanda, dentro del medio de control de reparación directa identificada con el número único de radicación 2021-00100-00.

I.2.- Hechos Indicó que junto con su familia promovieron demanda de reparación directa contra el Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., con el objeto de que se declararan administrativamente responsables por el daño antijurídico y patrimonial que sufrieron en su inmueble identificado en catastro con cédula núm. 00-01-00-00-0007-0977-0-00-00-0000 con la construcción del proyecto infraestructura vial de doble calzada Rumichaca – Pasto, sin que hubiera existido indemnización. Señaló que a la demanda le correspondió el número único de radicación 2021- 00100-00 y fue repartida al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO que, en audiencia inicial de 19 de junio de 2025 decretó y tuvo como pruebas las aportadas en la contestación de la demanda por la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., las cuales habían sido allegadas al proceso de manera extemporánea.

Manifestó que inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, por cuanto el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO mediante providencia de 25 de noviembre de 2021 indicó que la contestación de la demanda y los anexos presentados por la Vial Unión del Sur S.A.S., habían sido radicados por fuera del plazo perentorio e improrrogable fijado por la ley procesal, razón por la cual sus actuaciones debían tenerse por no presentadas, con todas las consecuencias jurídicas que ello implicaba. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO en la misma audiencia inicial de 19 de junio de 2025 resolvió el recurso de reposición confirmando el decreto de las pruebas documentales aportadas en la contestación de la demanda por la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., argumentando que dicha Concesionaria fue admitida al proceso como llamada en garantía a través de auto de 9 de abril de 2025 y como tal tenía derechos, razón por la cual ordenó remitir el proceso ante el Consejo de Estado para que resolviera el recurso de apelación correspondiente.

I.3.- Fundamentos de la solicitud Argumentó que con la providencia cuestionada se incurrió en una clara transgresión a las garantías del debido proceso, primero por desconocer el carácter perentorio e improrrogable de los términos judiciales consagrados en la ley y, segundo, por ignorar la preclusión de la etapa para contestar la demanda.

Asimismo, señaló que se afectó el principio de igualdad procesal y el equilibrio entre las partes, al permitirse que la Concesionaria Vial Unión del Sur gozara de dos oportunidades independientes para contestar la misma demanda. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: 1. “[…] Tutelar el derecho fundamental al debido proceso y a la igualdad procesal del suscrito tutelante, JUAN DAVID PORTILLA HERNANDEZ en calidad de parte demandante dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado No. 52001-23-33-000-2021-00100-00, adelantado ante el Tribunal Administrativo de Nariño. 2.

Dejar sin efectos la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Nariño en la audiencia inicial celebrada el 19 de junio de 2025, en cuanto 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tuvo por decretadas las pruebas aportadas por la sociedad Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. (CVUS) con fundamento en el escrito presentado el 22 de noviembre de 2024, pese a que ya se había declarado la extemporaneidad de la contestación de la demanda principal mediante providencia del 25 de noviembre de 2021, y en su lugar, declarar que no hay lugar a decretar ni incorporar las pruebas allegadas con la contestación a la demanda en esa misma fecha. 3.

Ordenar y/o prevenir al Tribunal Administrativo de Nariño que excluya del proceso el escrito de contestación de la demanda radicado el 22 de noviembre de 2024 por la sociedad CVUS, junto con todas las pruebas y actuaciones procesales anexas a dicho escrito, en tanto fueron incorporadas de forma extemporánea respecto de la demanda principal, infringiendo los principios de preclusión, eventualidad y perentoriedad procesal, y generando una afectación sustancial al equilibrio procesal entre las partes.

En todo caso, prevenir que únicamente podrán tenerse en cuenta las pruebas relacionadas en el escrito de contestación al llamamiento en garantía, en tanto se limiten a dicha relación procesal. 4. Advertir y/o prevenir al Tribunal Administrativo de Nariño que el traslado conferido en virtud del llamamiento en garantía no habilitaba en ningún caso la reactivación del término procesal para contestar la demanda principal, cuya oportunidad ya había precluido, y que los roles procesales de demandado y llamado en garantía deben ser tratados de manera diferenciada conforme a su naturaleza sustancial y procesal, evitando confusiones que comprometan el debido proceso. 5.

Adoptar todas las demás medidas necesarias para restablecer plenamente los derechos fundamentales vulnerados al suscrito tutelante, en los términos de los artículos 86 de la Constitución Política y 23 del Decreto 2591 de 1991 […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO señaló que la parte actora pretende deducir consecuencias favorables que no pudo obtener en lo corrido del trámite del proceso de reparación directa, al no haber objetado el auto a través del cual se admitió como llamada en garantía a la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., ni al pronunciarse en las primeras cuatro etapas de la audiencia inicial. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que el llamamiento en garantía fue previo a la contestación extemporánea y que el despacho a su cargo debió resolver sobre la admisión, toda vez que quien estaba a cargo de ese proceso con anterioridad había omitido pronunciarse.

Aclaró que luego de haber sido admitida como llamada en garantía la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., procedió a contestar lo pertinente y solicitó unas pruebas que por su condición reconocida no se podían negar. Finalmente manifestó que la presente acción de tutela era improcedente por su carácter residual, por lo que solicitó se denegara.

I.6.- Intervinientes I.6.1.- El MINISTERIO DE TRANSPORTE vinculado en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso, solicitó se le desvinculara de la acción constitucional toda vez que carece de legitimación en la causa por pasiva puesto que los hechos planteados en el escrito de tutela y las respectivas pretensiones no guardan relación directa o indirecta con dicha entidad.

I.6.2.- La AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA, manifestó que la presente acción de tutela no presenta relevancia constitucional por cuanto las actuaciones efectuadas por la autoridad judicial accionada no afectan de ninguna manera los derechos fundamentales alegados por la parte actora. Finalmente solicitó se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva y en consecuencia se desvinculara a dicha entidad.

I.6.3.- La CONCESIONARIA VIAL UNIÓN DEL SUR S.A.S., vinculada en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso, solicitó se declare improcedente la acción de tutela por existir y no haberse agotado los recursos 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinarios de defensa judicial.

I.6.4.- Las señoras TERESITA DE JESÚS y LIDIA ESPERANZA PORTILLA BURBANO, LUZ MIRIAM PORTILLA DE SANTACRUZ y ADRIANA ROSERO PORTILLA, vinculadas en calidad de terceros con interés en las resultas del proceso, manifestaron su coadyuvancia respecto de todas las pretensiones toda vez que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO en la audiencia inicial vulneró de manera directa sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad al permitir la incorporación y valoración de pruebas presentadas de manera extemporánea por la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

Cuestiones previas Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala advierte que la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA y el MINISTERIO DE TRANSPORTE, solicitaron su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.

(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”.

(Destacado de la Sala). Ahora bien, comoquiera que la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA y el MINISTERIO DE TRANSPORTE fueron vinculados en calidad de demandados dentro del medio de control de reparación directa objeto de cuestionamiento, les asiste interés directo en las resultas del proceso constitucional de la referencia, razón por la cual la Sala denegará sus solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Ahora, la Sala se pronunciará respecto de las solicitudes de coadyuvancia presentadas por las señoras TERESITA DE JESÚS y LIDIA ESPERANZA PORTILLA BURBANO, LUZ MIRIAM PORTILLA DE SANTACRUZ y ADRIANA ROSERO PORTILLA.

La coadyuvancia está prevista en el artículo 13 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, en el cual se establece que las personas que tengan un interés legítimo en el resultado del proceso también pueden intervenir en el mismo para coadyuvar u oponerse a las pretensiones de la demanda. Así mismo, el artículo 71 del Código General del Proceso, aplicable al trámite de la acción de tutela por remisión del artículo 4 del Decreto 306 de 19 de febrero de 19922, prevé que las personas que tengan relación sustancial con una de las partes del proceso pueden intervenir como coadyuvantes mientras no se haya dictado sentencia de segunda instancia. En sentencia SU 067 de 24 de febrero de 2022, con ponencia de la Magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera, la Corte Constitucional hizo 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por el cual se reglamenta el Decreto 2591 de 1991”. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co algunas precisiones en relación con la figura de la coadyuvancia e intervinientes en este tipo de asuntos, así: “[…] Cuestión previa: la intervención de coadyuvantes en los procesos bajo revisión 75.

Asunto que debe resolverse. Antes de dar comienzo al análisis anunciado, la Sala Plena encuentra necesario analizar un asunto previo, que incide en los efectos de la decisión que habrá de adoptarse en esta oportunidad. Esta cuestión tiene origen en la ingente cantidad de intervenciones que se han presentado, durante los trámites de instancia y de revisión de los fallos bajo revisión, por personas que se encuentran en una situación similar a la de los demandantes. 76.

Fundamento normativo de la figura de la coadyuvancia. El inciso segundo del artículo trece del Decreto 2591 de 1991 establece que la persona que tenga «un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él», para respaldar las pretensiones del actor o de la persona o autoridad pública contra la cual se dirige la acción de tutela[32].

La jurisprudencia constitucional ha definido la coadyuvancia en los procesos de tutela como «la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela»[33]. En este sentido, ha considerado que los coadyuvantes poseen la facultad para intervenir dentro del proceso, por el interés personal en la suerte de las pretensiones de una de las partes y solo con el fin de manifestar su apoyo a estas[34]. 77.

Límites a la coadyuvancia. Pese a la informalidad propia de la acción de tutela, que se transmite a la figura procesal bajo análisis, la jurisprudencia ha advertido que la coadyuvancia se encuentra sometida a límites, que pretenden conservar la índole jurídica que tiene esta figura procesal. En la medida en que quien actúa empleando este título lo hace para coadyuvar las pretensiones de una parte, no puede actuar en contra de los intereses de esta: «[E]l coadyuvante, entonces, ejercita, dentro del proceso, las facultades que le son permitidas y, en todo caso, no puede afectar a la parte, pues de la esencia de la coadyuvancia es la intervención antes de la sentencia de única o de segunda instancia, para prestar ayuda, mas no para hacer valer pretensiones propias»[35] [énfasis fuera de texto].

De igual manera, atendiendo la remisión al Código General del Proceso, se entiende que el coadyuvante no podrá llevar a cabo actos procesales que «impliquen disposición del derecho en litigio»[36]. De lo anterior resulta que las facultades del coadyuvante se encuentran sometidas a límites, que surgen de la propia naturaleza de la 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co institución procesal que permite su intervención en la causa judicial. 78.

Límites a la posibilidad de plantear nuevos argumentos por la vía de la coadyuvancia. En esta oportunidad, es preciso analizar la posibilidad de modificar, por esta vía, el problema jurídico planteado en la acción de tutela, mediante la formulación de argumentos y razonamientos distintos a los planteados en el escrito de demanda. Dicho asunto fue examinado en la Sentencia T-1062 de 2010.

En dicha ocasión, la Corte conoció una acción de tutela que fue coadyuvada por terceros que tenían un interés legítimo en la decisión. En calidad de coadyuvantes, plantearon argumentos diferentes a los que fueron expuestos en el escrito de tutela y elevaron peticiones específicas, que tenían por objeto favorecer sus intereses particulares.

Al analizar este asunto, la Corte manifestó lo siguiente: [E]s claro entonces que la coadyuvancia surge en los procesos de tutela, como la participación de un tercero con interés en el resultado del proceso que manifiesta compartir las reclamaciones y argumentos expuestos por el demandante de la tutela, sin que ello suponga que éste pueda realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que difieran de las hechas por el demandante, pues de suceder esto se estaría realmente ante una nueva tutela, lo que desvirtuaría entonces la naturaleza jurídica de la coadyuvancia [énfasis fuera de texto]. 79.

Atendiendo esta consideración, en la providencia en comento, la Corte acotó en los siguientes términos el alcance de los escritos de coadyuvancia presentados: «Bajo esa calidad [de coadyuvantes], se entenderá que su participación en el trámite de esta tutela, se limita a apoyar y compartir las reclamaciones que hace la parte demandante […], razón por la cual, el pronunciamiento que se emita por parte de esta Sala de Revisión, se atendrá a los fundamentos contenidos en la demanda de tutela, y no se pronunciará respecto de aquellos que difieran o no hagan parte en ésta» [énfasis fuera de texto]. 80.

Conclusión en el caso concreto. Durante el trámite de instancia de los expedientes T-8.252.659 y T-8.258.202, se recibió un número ingente de escritos de personas que coadyuvaron las demandas interpuestas. En su gran mayoría, se trataba de aspirantes que, al igual que los accionantes, superaron la prueba de conocimientos y aptitudes practicada el 2 de diciembre de 2018.

Los intervinientes manifestaron su respaldo a las pretensiones formuladas en los procesos bajo revisión, plantearon diversos argumentos contra la Resolución CJR20-0202, solicitaron la práctica de pruebas y el reconocimiento de dictámenes periciales preparados por ellos y reclamaron la extensión de los efectos 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de esta providencia, a través de los dispositivos establecidos con dicho propósito por la jurisprudencia (efectos inter comunis e inter pares) 81.

Teniendo en cuenta que quien actúa en calidad de coadyuvante tiene vedado «realizar planteamientos distintos […] que difieran de los hechos por el demandante»[37], la Sala Plena centrará su atención en los argumentos planteados en las cuatro acciones de tutela que aquí se revisan. Por consiguiente, en cuanto a las peticiones elevadas por los intervinientes, únicamente habrá de pronunciarse sobre la solicitud de conceder la extensión de los efectos de esta sentencia. Tal petición debe ser resuelta como consecuencia de la jurisprudencia constitucional que impone este remedio cuando el principio de igualdad así lo exige […]”.

(Destacados originales) Conforme con la sentencia de unificación en cita, los coadyuvantes poseen la facultad para intervenir dentro del proceso por el interés personal en la suerte de las pretensiones de una de las partes y solo con el fin de manifestar su apoyo a estas, más no para hacer valer sus propias demandas. Además, en los asuntos que se presenten coadyuvancias o intervenciones, el estudio de los casos solo debe limitarse a los fundamentos formulados por las partes, sin que haya lugar a pronunciarse respecto de aquellos que difieran o no hagan parte de sus argumentaciones.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que aceptará las solicitudes de coadyuvancia de las señoras TERESITA DE JESÚS y LIDIA ESPERANZA PORTILLA BURBANO, LUZ MIRIAM PORTILLA DE SANTACRUZ y ADRIANA ROSERO PORTILLA comoquiera que sus intervenciones están encaminadas a apoyar la solicitud de amparo de la referencia, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. No obstante, la Sala advierte que, en todo caso, el análisis del caso versará solo sobre los argumentos planteados por el actor, sin perjuicio de que 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co eventualmente, si aún no lo han hecho, los coadyuvantes puedan hacer valer sus propias pretensiones en ejercicio de su derecho de acción, en el caso de que no se den los presupuestos para proferir una sentencia con efectos extensivos3.

La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: 3 Ver sentencia SU 067 de 22 “[…]es preciso tener en cuenta que los efectos expansivos del fallo de tutela (sentencias con efectos inter comunis e inter pares y fallos estructurales) únicamente son aplicables cuando el juez de amparo concede la protección de los derechos fundamentales […]”. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) Caso concreto En el presente asunto, el actor pretende que se deje sin efectos la decisión de 19 de junio de 2025 adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO en audiencia inicial que decretó y tuvo como pruebas las aportadas por la CONCESIONARIA VIAL UNIÓN DEL SUR S.A.S., en la contestación de la demanda, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2021-0100-00.

En el presente caso la Sala debe determinar si cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 2021-0100-00.

Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito general de la subsidiariedad.

El artículo 6º del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política», prevé como causal de improcedencia que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante» (Subrayas y negrillas fuera del texto). Lo anterior significa que este mecanismo de amparo ostenta un carácter excepcional y subsidiario, pues solo es procedente cuando el interesado no cuenta con otros medios jurisdiccionales para que sus peticiones sean examinadas, a menos que, existiendo tales mecanismos, esta acción se instaure en forma transitoria, en aras de obtener una protección urgente e inmediata de sus derechos.

Así pues, el no atender dicho carácter excepcional y subsidiario, afecta el ordenamiento jurídico, habida cuenta que la garantía de los derechos fundamentales no sería examinada por su juez natural idóneo para resolver las controversias jurídicas de acuerdo con las competencias establecidas por el legislador. No obstante, solo en caso de que se vislumbre la ocurrencia de un perjuicio irremediable, el Juez Constitucional podría intervenir, pero únicamente para la protección de los derechos fundamentales que encuentre amenazados o vulnerados, de lo contrario «deberá declarar la 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co improcedencia de la acción de amparo y en consecuencia se exhortará a los tutelantes para que se dirijan ante el juez ordinario que de manera preferente debe conocer del fondo del asunto.»4 (Subrayas y negrillas fuera del texto).

Asimismo, esta Sección5 ha indicado que el requisito de subsidiariedad tampoco se cumple cuando se encuentra en trámite el proceso donde se profirió la decisión objeto de tutela. Al respecto, señaló que: “[…] Es necesario reiterar que, por regla general, cuando el proceso se encuentra en curso, la acción de tutela no es procedente para cuestionar cualquier decisión adversa a las partes, aún luego de agotados los recursos que contra ellas proceden dentro del proceso, si el desarrollo del medio de control no ha finalizado y, por tanto, no se puede tener certeza de la trascendencia de esa presunta irregularidad procesal en la decisión que pone fin al proceso.

Lo anterior atiende, además, a la imposibilidad de acudir a la acción de tutela como una tercera instancia ante decisiones que no convienen a las partes en el trámite de los procesos, cuyos efectos en la decisión definitiva son inciertos, y que, además, no generan ningún perjuicio ius fundamental irremediable. En este sentido, solo en el evento en que las presuntas irregularidades en el curso del proceso impidan el acceso a la administración de justicia y el derecho a la tutela judicial efectiva de la parte accionante, y ésta carezca de medios judiciales de defensa al interior del proceso, resultaría procedente asumir su estudio en sede de tutela, situación que no se presenta en el caso sub judice por cuanto, el medio de control aún está en trámite […]”.

Precisado lo anterior, la Sala advierte que la presente acción de tutela es improcedente por carecer del requisito general de subsidiariedad comoquiera que se encuentra pendiente de trámite el recurso de apelación interpuesto frente a la decisión de decretar y tener como pruebas las aportadas por la CONCESIONARIA VIAL UNIÓN DEL SUR S.A.S., proferida por el 4 Corte Constitucional, sentencia T-175 de 14 de marzo de 2011, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001- 03-15-000-2017-03006-00. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO dentro del medio de control cuestionado.

En efecto, revisadas las actuaciones surtidas en el expediente digital contentivo del expediente número 2021-00100-00, se evidencia a índice 68 del aplicativo SAMAI, que el ADMINISTRATIVO DE NARIÑO lo remite al Consejo de Estado con recurso de apelación, y que a índice 70, se registró actuación de salida del proceso para resolver tal la solicitud.

De otra parte, la Sala advierte que la solicitud de revisión fue asignada por reparto al despacho de la consejera María Adriana Marín, tal como se advierte en el aplicativo SAMAI6, así: De lo anterior se extrae que el 11 de julio de la presente anualidad se efectuó el reparto del recurso de apelación, sin que a la fecha se haya emitido 6https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=520012333000202100100005200123 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pronunciamiento, por lo que es claro que el asunto cuestionado no ha finalizado pues está pendiente de resolverse tal solicitud.

Por tanto, para la Sala resulta evidente que la acción de tutela de la referencia no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, toda vez el recurso de apelación se encuentra se encuentra en curso. En efecto, el proceso que motivó la instauración de esta acción constitucional aún se encuentra en trámite y, por ende, la intervención del juez constitucional se encuentra vedada.

Ello, por cuanto, se reitera, es el mismo proceso el adecuado para hacer valer los derechos que la parte actora estima vulnerados y mal haría el juez de tutela en suplantar las competencias que le están dadas al juez de conocimiento. Aunado a lo anterior, con el fin de analizar si en el presente caso se configura la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, la Sala se remite a lo dispuesto por la Corte Constitucional7 que, frente al tema, ha sostenido lo siguiente: “[…] A propósito del perjuicio irremediable, esta Corporación ha precisado que éste debe reunir las siguientes características: “debe ser inminente o próximo a suceder.

Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. (…) el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica.

(…) deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […]”. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-439 de 13 de julio de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo expuesto, la Sala no advierte la existencia de un perjuicio irremediable, esto es, un daño cierto o inminente que amerite la intervención del juez constitucional en el caso concreto, razón por la que declarará improcedente la presente acción de tutela por carencia del requisito de subsidiariedad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentadas por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA y el MINISTERIO DE TRANSPORTE, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ACEPTAR las solicitudes de coadyuvancia presentadas por las señoras TERESITA DE JESÚS y LIDIA ESPERANZA PORTILLA BURBANO, LUZ MIRIAM PORTILLA DE SANTACRUZ y ADRIANA ROSERO PORTILLA., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional por no cumplir el requisito general de la subsidiariedad, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04512-00 Actor: JUAN DAVID PORTILLA HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 4 de septiembre de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.