Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante MARLENY PABÓN CORTÉS Demandada MUNICIPIO DE TIERRALTA, CÓRDOBA Temas Impuesto predial 2015.
Acto previo. Motivación de los actos administrativos. Prueba del avalúo catastral como anexo a liquidación oficial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, que decidió1: «PRIMERO: Declarar la nulidad parcial de la Liquidación Oficial No. 532 del 18 de julio de 2016, y la Resolución No. 003 del 11 de octubre de 2016, por las cuales se liquida el Impuesto Predial Unificado IPU - a la demandante correspondiente a las vigencias 2009 a 2016 y se resuelve recurso de reconsideración, conforme lo expuesto en la parte la motiva de este fallo.
SEGUNDO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad parcial del acto de liquidación del Impuesto Predial Unificado IPU, se ordena excluir de la liquidación oficial las vigencias correspondientes a los años 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 y 2016. Por consiguiente, el contribuyente no tiene la obligación de pagar las sumas descritas en los actos acusados respecto las citadas vigencias.
TERCERO: Declarar la prescripción del impuesto predial unificado de las vigencias fiscales 2009, 2010 y 2011 a favor de la parte demandante, según se indicó en la parte motiva del presente proveído.
CUARTO: Negar las demás pretensiones de la demanda, de acuerdo con la parte motiva de este fallo.
QUINTO: No imponer condena en costas en esta instancia.» ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA El municipio de Tierralta (Córdoba) expidió la liquidación oficial Nro. 532 del 18 de julio de 2016, notificada el 19 de julio del mismo año, en cuya parte motiva y anexo liquidó el impuesto predial unificado a cargo de Marleny Pabón Cortés por los periodos de 2009 a 2016; no obstante, en su parte resolutiva afirmó que el contribuyente era la «HACIENDA EL DANUBIO»2.
En todo caso, tanto la parte motiva como la resolutiva hacen referencia al mismo inmueble. EL 15 de septiembre de 2016 un abogado, actuando como agente oficioso, interpuso recurso de reconsideración contra la anterior decisión. El 14 de octubre de 2016 este recurso fue ratificado por Marleny Pabón Cortés, quien además otorgó poder al abogado para que la representara. 1 SAMAI Tribunal, Índice 23, páginas 15 a 16. 2 SAMAI, índice 2, PDF del cuaderno de primera instancia, página 287.
Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Administración confirmó su decisión mediante la resolución Nro. 003 del 11 de octubre de 2016, señalando en su parte resolutiva que fue proferida «contra MARLENY PABÓN CORTÉS»3.
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones4: 1. Sírvase declarar la Nulidad de la Resolución de Liquidación Oficial del Impuesto Predial Unificado No. 532 de fecha 18 de julio de 2016, y de la Resolución No. 003 de Octubre 11 de 2016, mediante la cual se resolvió el Recurso de Reconsideración de fecha 15 de septiembre de 2016, emitidas por el Municipio de Tierralta. 2.
A título de restablecimiento del derecho, y con fundamento en lo expuesto en el presente libelo, sírvase ordenar la terminación y archivo del expediente. 3. Como pretensión subsidiaria, solicitamos Declarar la Prescripción de la acción de cobro de las vigencias 2009, 2010 y 2011. 4. Sírvase condenar en forma abstracta al Municipio de Tierralta, pagar a favor de MARLENY PABÓN CORTÉS, los perjuicios que le fueron ocasionados con la ejecución de los Actos Administrativos No. 532 de fecha 18 de julio de 2016, y No. 003 de Octubre 11 de 2016. 5.
Sírvase condenar al Municipio de TIERRALTA, al pago de costas procesales (gastos y agencias en derecho)». La demandante invocó como normas vulneradas los artículos 59 de la Ley 788 de 2002; 34 y 35 de la Ley 1437 de 2011; 8 de la Ley 153 de 1887; 684, 712, 719, 730, 731, 742, 817, 818, 832 del Estatuto Tributario. El concepto de la violación se resume, así: Señaló que los actos acusados violaron el Estatuto Tributario Nacional.
Para sustentar lo anterior, puso de presente que esta norma no regula el procedimiento para la determinación oficial de tributos, pues esta solo reglamenta los procesos de (i) liquidación oficial de aforo (cuando el tributo es declarable); (ii) liquidación oficial de revisión (para declaraciones inexactas por ejemplo); (iii) liquidación oficial de corrección aritmética (para aquellas en las que se liquidan tarifas diferentes a las establecidas, por ejemplo); y a partir de la vigencia 2017, el legislador estableció y reglamentó el proceso de (iv) liquidación provisional (Ley 1819 de 2016).
Por ello, es necesario acudir a las disposiciones que regulan actuaciones similares5. Entonces, consideró aplicables los artículos 712 y 719 del Estatuto Tributario, sobre las liquidaciones oficiales de aforo y de revisión. Indicó que estas normas establecen el contenido del acto de liquidación, del cual destacó la exposición de las bases gravables y las tarifas correspondientes a cada vigencia. Sin embargo, la Administración no cumplió con estas disposiciones, por lo que consideró que la liquidación acusada no es clara. 3 Ibidem, página 285. 4 Ibidem, página 28. 5 Norma que resulta aplicable como consecuencia de lo previsto en el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, conforme a la cual cuando se presenten casos que no tengan una legislación exactamente aplicable, se aplicarán leyes que regulen casos o materias semejantes.
Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que el acto inicial liquidó el total de la deuda e indicó que el detalle sería expuesto en la factura anexa. Empero, no se puso en conocimiento dicho documento ni un recibo oficial de pago, omitiéndose la obligación dispuesta en la Ley 1231 de 2008.
Afirmó que la liquidación del impuesto no se realiza mediante un acto administrativo complejo, sino uno simple, por lo que la omisión en la determinación de la base gravable, la tarifa y las sobretasas ambiental y bomberil aplicadas en cada periodo, constituye una falta de motivación y la comisión de la causal de nulidad 4 de nulidad del artículo 730 del Estatuto Tributario.
Adujo que lo anterior fue puesto de presente a la Administración, por lo que debió revocar la liquidación oficial, conforme el artículo 731 ibidem. Sostuvo que los actos acusados se fundaron en hechos no probados, lo que viola su derecho al debido proceso y de defensa, pues no existe elemento de juicio que acredite la base gravable del tributo en cada periodo, en especial una resolución del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC) que determine el avalúo vigente para cada año respecto del predio con referencia catastral No. 000100460020000, ni mucho menos certificación oficial de dicha entidad en la que haga constar el avalúo catastral determinado por cada vigencia, y tampoco existe prueba alguna sobre la calidad de sujeto pasivo de Marleny Pabón Cortés. Manifestó que la administración no notificó el acto de inicio de la actuación o algún acto preparatorio o previo, sino solo el acto definitivo, lo que violó el artículo 35 de la Ley 1437 de 2011.
Indicó que los actos demandados determinaron tributos ya liquidados previamente en otro proceso, en concreto la liquidación oficial Nro. 283 de 2014, que fijó el impuesto predial unificado a cargo de la misma contribuyente y el mismo inmueble por las vigencias 2009 a 2014, obligaciones que se encuentran en etapa de cobro coactivo. Precisó que en dicho trámite propuso excepciones porque no se reconocieron algunos pagos efectuados y porque el acto de determinación no fue notificado mediante servicio postal autorizado, pero no se han resuelto.
Afirmó que la demandada incurrió en falsa motivación al aseverar que la liquidación oficial de 2014 y el mandamiento de pago no fueron notificados y que las copias allegadas por la contribuyente son borradores, de modo que consideró violado su derecho al debido proceso porque no se han decidido las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago.
Finalmente, aseguró que prescribieron las obligaciones correspondientes a los periodos 2009, 2010 y 2011, dado que no se interrumpió el término dentro de los cinco años siguientes a la fecha de exigibilidad del tributo. Así, la Administración también incurre en falsa motivación al no reconocer este hecho. Oposición de la demanda El Municipio de Tierralta presentó el escrito de contestación de manera extemporánea, por lo que el a quo tuvo por no contestada la demanda6. 6 SAMAI del Tribunal, índice 13, página 2.
Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Segunda de Decisión, declaró la nulidad parcial de los actos acusados con relación a los periodos 2009 a 2014 y 2016, declaró la prescripción frente a las vigencias 2009 a 2011, negó las demás pretensiones y se abstuvo de imponer condena en costas, por los siguientes motivos: Expuso consideraciones generales sobre el impuesto predial unificado, las normas aplicables, la prescripción de las obligaciones tributarias y el deber de proferir un acto previo a la determinación del impuesto.
Frente al caso concreto, relacionó las pruebas que obran en el expediente y concluyó que no se configuró una falta de motivación de los actos acusados, ya que la demandada cumplió con la carga de identificar la base gravable, la tarifa y las sobretasas aplicadas respecto de cada uno de los periodos, mediante el anexo de la liquidación, documento que se dio a conocer con la notificación personal.
Además, indicó que la demandante tenía la carga de la prueba de desvirtuar la información catastral7. De otro lado, encontró probada la violación a la prohibición de doble imposición, pues la demandada expidió dos liquidaciones oficiales frente a los mismos periodos gravables8 (2009 a 2014). Precisó que no es aceptable considerar que los actos de determinación y de cobro coactivo sean simples borradores porque obran en el expediente y, aun cuando no se haya efectuado una notificación personal, se habría configurado la notificación por conducta concluyente.
Aseguró que, por lo anterior, procede la nulidad de los actos acusados por las vigencias 2009 a 2014, de modo que solo continuaría el estudio con relación a los años 2015 y 2016. Adujo que está probado que la demanda expidió el recibo oficial de pago Nro. 003789 de 2015, el cual es un acto previo con relación al tributo a cargo por ese mismo año. Sin embargo, no existe prueba alguna del cumplimiento de esta garantía con relación a la vigencia 2016, violando el derecho de defensa, audiencia y debido proceso de la actora9.
Sin perjuicio de lo anterior, analizó la ocurrencia de la prescripción de las vigencias 2009 a 2011. Para esto, indicó que el cobro del tributo se debe efectuar en un plazo no mayor a cinco años, contados desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, esto es, el 1 de enero de cada año. Así las cosas, como no hay prueba de que se hubiera iniciado el cobro coactivo por el impuesto predial de los años 2009 a 2011 antes de que finalizara el término de prescripción, consideró que procede su declaratoria10. 7 Citó la sentencia exp. 19866, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y la sentencia exp. 26509, C.P. Stella Jeannette Carvajal (no señaló la fecha de las providencias). 8 Citó la sentencia exp. 17853, C.P. Martha Teresa Briceño (no señaló la fecha de la providencia).
También citó la sentencia C – 587 de 2014 de la Corte Constitucional. 9 Citó las sentencias del 28 de septiembre de 2023, exp. 27735, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; y del 11 de febrero de 2021, exp. 24244, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 10 Consideró que para el caso no resultaban aplicables las sentencias del 14 de julio de 2022, exp. 26049, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello; y del 10 de agosto de 2023, exp. 27561, C.P. Wilson Ramos Girón. Ello por cuanto si bien se hacía referencia al término de cinco años para contabilizar la prescripción, esa no era la ratio decidendi de esos fallos, por lo tanto, no resultaban vinculantes en lo tocante con el análisis de prescripción. Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con lo expuesto, reiteró que procede la nulidad parcial de los actos acusados con relación a las vigencias 2009 a 2014 y 2016, pero no frente al año 2015.
Además, no impuso condena en costas porque no se probó su causación. Recurso de apelación La parte demandante se opuso a la decisión de primera instancia en relación al año 201511. Para esto, mencionó que el Tribunal concluyó que la entidad territorial expidió un acto previo que le dio la oportunidad a la demandante de ejercer su derecho de defensa.
Sin embargo, no valoró adecuadamente la prueba porque el Recibo Oficial de Pago Nro. 003789 no fue anexado a la liquidación oficial y no reúne los requisitos de claridad, pues omite discriminar los conceptos de avalúo, tarifa, monto del impuesto, intereses y sobretasas, «vigencia por vigencia, como lo preceptúa la norma tributaria»12.
Insistió en que la demandada no comunicó el inicio de la actuación con un acto previo y, en su lugar, se expidió un acto administrativo definitivo, impidiendo el ejercicio de su derecho de defensa. Cuestionó que, pese a que el tribunal reconoció que se violó la prohibición a la doble tributación frente a las vigencias 2009 a 2014, no valoró adecuadamente las pruebas, pues en el expediente no obran certificaciones del avalúo expedidas por el IGAC para determinar la base gravable del impuesto predial o algún otro avalúo catastral.
Indicó que el acto que decidió el recurso de reconsideración se limitó a señalar que las bases de datos del IGAC eran prueba suficiente, pero desconoce que todas las pruebas deben obrar en el expediente y que la carga de probar es de la Administración, no del contribuyente. Reiteró que el a quo no estudió que la liquidación oficial no identificó la base gravable, la tarifa y las sobretasas aplicadas en cada vigencia. De esta forma, afirmó que se consideró que el acto administrativo de determinación era complejo, junto con su anexo, cuando debe ser un acto simple.
Además, insistió en que la factura anexa no fue puesta en conocimiento de la contribuyente al momento de la notificación de la liquidación oficial, ni el recibo oficial de pago de la vigencia 2015. Invocó como precedente la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá del 26 de mayo de 2020, exp. 15001-33-33-014-2014-00222-01, en el que se indicó que los municipios tienen la obligación de liquidar el monto de la obligación año por año. Sostuvo que el Tribunal no se pronunció sobre lo expuesto en los alegatos de conclusión de primera instancia, que pusieron de presente la falta de transparencia, alteraciones e inserciones de documentos no obrantes inicialmente en el expediente administrativo.
En concreto, indicó que el documento denominado «Listado detallado de deuda», con fecha del 31 de mayo de 2016, no fue puesto en conocimiento de la demandante hasta su aportación al expediente judicial por la entidad demandada. Del mismo modo, indicó que el Edicto Nro. 001 del 15 de noviembre de 2016 fue alterado, pues al comparar las copias aportadas por el demandante y por la demandada, se evidencia que este último contiene una tachadura con relación a la fecha de fijación. Oposición a la apelación La demandada no controvirtió el recurso. 11 SAMAI del Tribunal, índice 26. 12 SAMAI del Tribunal, índice 26, página 8.
Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervención del Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer la legalidad de la liquidación oficial Nro. 532 del 18 de julio de 2016 y de la resolución Nro. 003 del 11 de octubre del mismo año, actos expedidos por el municipio de Tierralta (Córdoba) para determinar el impuesto predial unificado a cargo de Marleny Pabón Cortés correspondiente a los periodos 2009 a 2016.
En concreto se debe determinar i) si la administración omitió expedir un acto previo con relación a la vigencia 2015, ii) si la liquidación oficial acusada fue debidamente motivada frente a ese mismo periodo; iii) si se requería que en el expediente administrativo obrara el certificado del avalúo catastral expedido por el IGAC; y iv) si el tribunal valoró indebidamente las pruebas al no advertir que el documento denominado «Listado detallado de deuda» no obraba inicialmente en los antecedentes administrativos y fue alterada la información de la notificación mediante edicto Nro. 001 de 2015.
Previo a ello, la Sala precisa que la apelante hizo referencia a la falta de motivación de la liquidación oficial con relación a las vigencias 2009 a 2014 y 2016. Sin embargo, el tribunal decretó la nulidad parcial de dicho acto con relación a esas vigencias. En consecuencia, este punto no será estudiado porque la actora carece de legitimación para apelar los aspectos que le fueron favorables, conforme el inciso segundo del artículo 320 del Código General del Proceso.
Análisis del caso concreto 1. Sobre la obligación de expedir un acto previo. La demandante indicó que el tribunal concluyó erróneamente que el recibo oficial de pago Nro. 003789 con fecha de emisión 18 de noviembre de 2015 constituyó un acto previo o preparatorio a la liquidación oficial 532 de julio 18 de 2016 demandada en este proceso y afirmó que ese documento no puede ser considerado como tal, pues no reúne los requisitos de claridad al no discriminar los conceptos descritos (avalúo, tarifa, monto de impuestos, conceptos) vigencia por vigencia, como lo preceptúa la norma tributaria..
Para resolver, esta Sala considera oportuno hacer referencia a la normativa nacional y territorial que regulaba la liquidación y recaudo del impuesto predial para el momento de los hechos. Para ello, es pertinente recordar que, en el caso concreto, el municipio profirió los actos demandados el 18 de julio de 2016 y el 11 de octubre de 2016.
Así, las normas que se aplicarán al caso son: la Ley 1111 de 2006 y la Ley 1430 de 2010 y el Acuerdo 011 de noviembre 30 de 2011 del municipio de Tierralta, Córdoba (en adelante Estatuto de Rentas de Tierralta). Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El artículo 69 de la Ley 1111 de 2006 “Determinación oficial de los tributos distritales sobre la propiedad por el sistema de facturación” autorizó a los municipios para establecer sistemas de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presten mérito ejecutivo y señaló que los gobiernos municipales implementarán mecanismos para hacer efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad.
Nótese que la norma estableció expresamente que para los impuestos sobre la propiedad (p.ej. impuesto predial) la determinación oficial del tributo implementada por el municipio prestaría mérito ejecutivo directamente, esto es, sin necesidad de agotar etapas previas como podrían ser emplazamientos o requerimientos para declarar y pagar o actos previos que fueran seguidos de la liquidación oficial y de la resolución que resuelve el recurso.
Evidentemente, al sujeto pasivo debía respetársele su derecho de defensa en caso de no estar de acuerdo con la determinación oficial del tributo, por lo que, aun cuando esa norma no previera la posibilidad de interponer recursos contra dicho documento, el sujeto podía impetrar el recurso de reconsideración en contra del mismo en aplicación de cada estatuto tributario municipal y del Estatuto Tributario Nacional por aplicación del artículo 59 de la ley 788 de 2002.
Esto, claro está, siempre y cuando el municipio no hubiera implementado el sistema declarativo del impuesto predial, el cual, dependiendo del caso, se traducía en que era el sujeto pasivo quien tenía la carga de autoliquidar el respectivo título ejecutivo. Valga indicar que la norma indicada fue modificada por el artículo 58 de la Ley 1430 de 2010, que estableció: “ARTÍCULO 69.DETERMINACIÓN OFICIAL DE LOS TRIBUTOS DISTRITALES SOBRE LA PROPIEDAD POR EL SISTEMA DE FACTURACIÓN. Autorícese a los municipios y distritos para establecer sistema de facturación que constituyan determinación oficial del tributo y presente (sic) mérito ejecutivo.
El respectivo gobierno municipal o distrital dentro de sus competencias, implementará los mecanismos para ser efectivos estos sistemas, sin perjuicio de que se conserve el sistema declarativo de los impuestos sobre la propiedad. Para efectos de facturación de los impuestos territoriales así como para la notificación de los actos devueltos por correo por causal diferente a dirección errada, la notificación se realizará mediante publicación en el registro o Gaceta Oficial del respectivo ente territorial y simultáneamente mediante inserción en la página WEB de la Entidad competente para la Administración del Tributo, de tal suerte que el envío que del acto se haga a la dirección del contribuyente surte efecto de divulgación adicional sin que la omisión de esta formalidad invalide la notificación efectuada”.
Se hace notar que la nueva norma no modificó lo que establecía la Ley 1111 de 2006 sino que lo adicionó para especificar la notificación de los actos cuando se devuelven por correo por causal diferente a dirección errada. Dicho esto, se advierte que para el momento cuando fue proferido el Estatuto de Rentas de Tierralta (diciembre de 2011), la Ley 1430 de 2010 ya se encontraba en aplicación, por lo que, a la luz de esta última, se encuentra que, si el municipio tenía previsto el sistema de facturación que constituía determinación oficial del impuesto predial, este prestaba mérito ejecutivo, a menos que el municipio hubiera previsto el sistema declarativo del impuesto.
Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pasando a lo previsto en la normativa territorial, se encuentra que el artículo 23 del Estatuto de Rentas de Tierralta13 establece que el impuesto predial lo liquidará anualmente la Tesorería Municipal sobre el avalúo catastral vigente a 31 de diciembre del año anterior y que cuando se adopte el sistema del avalúo con declaración, el estimativo del contribuyente no podrá ser inferior al avalúo catastral vigente en el período gravable: «ARTÍCULO 23.- LIQUIDACIÓN DEL IMPUESTO.
El impuesto predial lo liquidará anualmente la Tesorería Municipal, sobre el avalúo catastral vigente a 31 de diciembre del año anterior. Cuando se adopte el sistema de avalúo con declaración el estimativo del contribuyente no podrá ser inferior al avalúo catastral vigente en el período gravable. El cálculo del Impuesto se hará de acuerdo con la clasificación y tarifa señalada en este Estatuto.
(…)” En concordancia, el artículo 357 ibidem establece que los tributos municipales sujetos a declaración son los impuestos de industria y comercio y sus complementarios, de vehículos automotores, sobre rifas, sobre juegos permitidos y sobre espectáculos públicos. De esta forma, aunque el artículo 23 establece que se podría adoptar el sistema de declaración para el impuesto predial en un futuro, lo cierto es que no había sido implementado para la fecha de expedición de los actos acusados, pues el artículo 357 no contempla la obligación formal de declarar el impuesto predial.
Así, el municipio sí estableció un procedimiento expreso para la determinación y discusión del impuesto predial: liquidación oficial (artículo 23 del Estatuto de Rentas de Tierralta), luego, el recurso de reconsideración (artículo 416 del Estatuto de Rentas de Tierralta14), y, finalmente, la resolución que resuelve el recurso (artículo 422 del Estatuto de Rentas de Tierralta)15.
Sea el momento para aclarar que si bien esta Sección16 ha señalado que cuando el contribuyente no tiene la obligación de declarar, la administración tiene la obligación de expedir un acto previo a la liquidación oficial que le permita controvertir la obligación tributaria antes de su determinación pues de lo contrario se violaría su derecho al debido proceso, esto se ha indicado respecto de impuestos en los que el municipio no ha previsto procedimiento alguno para determinar el impuesto y/o respecto de impuestos sobre los cuales no existían leyes en las que se reconociera la facultad de los municipios de determinar directamente el impuesto mediante documentos que prestan mérito ejecutivo (como la Ley 1111 de 2006 o la Ley 1430 de 2010).
Dicho esto, para el caso concreto, además de que el Estatuto de Rentas de Tierralta previó un procedimiento expreso para la determinación del impuesto directamente por el municipio, se encuentra que no se requería de la expedición de un acto previo a la liquidación oficial demandada pues, conforme a las normas nacionales, este documento hacía las veces de factura del impuesto y prestaba mérito ejecutivo.
Por 13 Aunque este documento fue aportado con la oposición a la demanda (Cfr. Samai, índice 2, carpeta de oposición a la demanda), el Tribunal la incorporó como prueba por hacer parte de los antecedentes administrativos en la audiencia inicial celebrada el 26 de junio de 2018 (Cfr. Samai, índice 2, PDF del cuaderno de primera instancia, página 270). 14 ARTÍCULO 416.- RECURSOS TRIBUTARIOS.
Una vez practicadas las actuaciones mediante las cuales la Administración determina los impuestos o sanciones a cargo de un contribuyente, ya sea que estas se llamen liquidaciones de revisión, corrección, aforo o resoluciones, el contribuyente, agente retenedor, responsable o declarante, puede mostrar su inconformidad interponiendo el recurso de reconsideración, dentro de los dos (2) meses siguientes a la notificación ante el funcionario competente”. 15 ARTICULO 422.- TÉRMINOS PARA FALLAR EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN. El funcionario competente de la Secretaria de Hacienda tendrá un plazo de un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición contados a partir de su interposición en debida forma 16 Por ejemplo, sentencia del 9 de abril de 2025, exp. 29098, C.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ende, se niega el cargo de apelación pues, en este caso, no era necesario que el municipio expidiera un acto previo a la liquidación oficial del impuesto.
Esta conclusión sería suficiente para negar el cargo de apelación. Sin embargo, es oportuno indicar al recurrente que, aun cuando se aceptara que el municipio sí debía proferir un acto previo a la liquidación oficial demandada, con relación a la vigencia 2015, se encuentra probado lo siguiente: • Entre los documentos aportados por la demandante, obra el recibo oficial de pago Nro. 003789 del 18 de noviembre de 201517.
En él consta la individualización del predio por la referencia catastral Nro. «00100460020000» y su denominación «EL DANUBIO», la identificación de la contribuyente con su nombre y cédula, el valor del avalúo catastral, el destino rural del inmueble, la tarifa aplicable, la liquidación de las sobretasas ambiental y bomberil, el monto a pagar por concepto de impuesto predial por la vigencia 2015 (de $32.089.690), y los saldos no pagados por los periodos 2009 a 2014. • La entidad territorial también expidió la liquidación oficial Nro. 532 del 18 de julio de 201618, con relación a las vigencias 2009 a 2016.
En ella se identificó al predio con la referencia catastral Nro. «000100460020000». Si bien en su parte resolutiva indica que el contribuyente es la «HACIENDA EL DANUBIO», está haciendo referencia a la denominación del predio y, en todo caso, la parte motiva identifica a la contribuyente con su nombre. De otro lado, este documento indicó que la actora es sujeto pasivo del tributo por ser propietaria del predio y que la liquidación del tributo, por valor de $170.605.800, está «detallada en la factura anexa a esta liquidación». • Conforme los documentos aportados por la demandada, figura como anexo el documento denominado «LISTADO DETALLADO DE DEUDA» en el que consta la liquidación del tributo por cada vigencia, así como de las sobretasas ambiental y bomberil, indicando las tarifas aplicables y el avalúo del inmueble, con lo cual determina que el valor del tributo para el año 2015 es de $32.089.690 y para todos los periodos fiscalizados un total de $170.605.0019. • El acto de liquidación oficial fue notificado mediante correo el 18 de julio de 2016, en el que consta que fue entregado un «sobre» que contiene «DOCUMENTOS»20. • Un agente oficioso presentó recurso de reconsideración contra la anterior decisión, el 15 de septiembre de 201621, en el cual consta que «(…) la Tesorería Municipal de Tierralta emitió el Recibo Oficial emitió el Recibo Oficial de Pago No. 003789 del 18/11/2015, en donde liquida las vigencias 2009 a 2014 en cuantía de 84.587.420 pesos»22 y allegó copia de dicho documento23. • La actuación del agente oficioso fue ratificada por la actora el 14 de octubre del mismo año24. • El municipio demandado resolvió el recurso mediante la resolución Nro. 003 del 11 de octubre de 2016, que entre otros aspectos señaló que «Los recibos de pago se les envían a todos los contribuyentes a las direcciones que nos envía el IGAC para que procedan al pago del mismo.
No se notifican estos recibos porque no son actos administrativos como tales. Algunos contribuyentes se acercan a pagar, otros omiten la obligación y se les inicia el proceso de cobro como sucedió con el recurrente»25. De lo anterior, se evidencia que la actora fue puesta de conocimiento del recibo oficial de pago Nro. 003789 de 2015 porque, aunque no fue notificado, como lo admitió la entidad territorial, ella tuvo acceso oportuno de su contenido, pues solo así se explica que lo enunciara y lo aportara como anexo al recurso de reconsideración. De hecho, tanto en la demanda26 como en el recurso de reconsideración presentado contra la liquidación oficial27, la actora reconoce que 17 Samai, índice 2, PDF del cuaderno de primera instancia, página 74. 18 Ibidem, página 255. 19 Ibidem, página 256. 20 Ibidem, página 254. 21 Ibidem, página 33. 22 Ibidem, página 39. 23 Ibidem, página 47. 24 Ibidem, página 75. 25 Ibidem, página 207. 26 Ibidem, página 22. 27 Ibidem, página 39.
Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tuvo conocimiento del recibo oficial de pago del año 2015 cuando solicitó información del impuesto de otro período (año 2014), lo cual demuestra que conoció de su contenido antes de que fuera proferida la liquidación oficial acusada.
Este documento, aunque refiere a obligaciones no pagadas por las vigencias 2009 a 2014, pone de presente a la contribuyente los elementos para liquidar el tributo por el año 2015, como es la identificación del predio y su propietaria, el avalúo del inmueble, la tarifa aplicable, las sobretasas procedentes, entre otros aspectos de esa vigencia. Por lo anterior, la Sala evidencia que el recibo oficial de pago Nro. 003789 de 2015 le permitió a la demandante conocer antes de la liquidación oficial su contenido y tuvo la posibilidad de cuestionar ante la Administración los elementos utilizados para determinar el tributo a su cargo.
Por otro lado, la apelante indicó que el recibo de pago oficial no fue anexado con la liquidación oficial. Sin embargo, esto no constituye una irregularidad, pues su propósito era ponerse en conocimiento de la actora de forma previa a la expedición de la liquidación oficial, no de forma concomitante. Por lo expuesto, este cargo de la apelación no prospera. 2.
Sobre la motivación de la liquidación oficial La apelante consideró que la administración no motivó adecuadamente la liquidación oficial porque omitió identificar la base gravable, la tarifa y las sobretasas aplicables para 2015. Además, indicó que la factura anexa que anunciaba “Listado detallado de deuda” no fue puesta en conocimiento de la contribuyente.
De igual modo, sostuvo que el acto de determinación no podía configurarse mediante un acto complejo, pues debe ser simple. Y, finalmente, invocó como precedente la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá del 26 de mayo de 2020, exp. 15001-33-33- 014-2014-00222-01. Sobre el particular, esta Sección28 señaló que la causa o motivo es el elemento del acto administrativo que se estructura en razón del conocimiento, consideración y valoración que la Administración realiza de los hechos y fundamentos de derecho que inducen a su expedición. De esta forma, «Se presenta la falta de motivación cuando la Administración prescinde de la motivación que suministre al destinatario las razones de hecho y de derecho que inspiraron la producción de estos, impidiendo al particular ejercer su derecho de defensa y contradicción».
Con base en lo anterior, los actos de liquidación oficial deben explicar los fundamentos de hecho y las normas aplicables al caso particular, así como cada uno de los elementos del tributo empleados para determinar la obligación. De acuerdo con las pruebas relacionadas en el acápite anterior, la Sala destaca que la Liquidación Oficial Nro. 532 identificó el motivo de la sujeción pasiva (ser propietaria de un predio) y señaló que el monto de la obligación sería «detallada en la factura anexa a esta liquidación»29. 28 Sentencia del 11 de marzo de 2021, exp.23976, reiterada en las sentencia del 12 de mayo de 2022, exp.26008; y del 08 de febrero de 2024, exp. 28027.
Todas estas, providencias con ponencia de la consejera Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 29 Ibidem, página 255. Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, el documento anexo que consta en los documentos aportados por la demandada no corresponde a una factura, si no al «LISTADO DETALLADO DE DEUDA»30, que con relación a 2015 presenta la siguiente información: Concepto Tarifa Vr.
Facturado Vr. Pagado Saldo Vigencia: 2015 Avalúo: $4.072.069.000.00 Impuesto Predial Unificado 0.009 28.648.620.00 0.00 28.648.620.00 Sobretasa Ambiental 0.0015 3.108.100.00 0.00 3.108.100.00 Sobretasa Bomberil 0.02 332.970.00 0.00 332.970.00 Total deuda 2015 32.089.690.00 Según esta transcripción, se evidencia que el anexo a la liquidación oficial detalló los elementos del tributo que no fueron expuestos en el contenido del acto administrativo, con lo cual se evidencia su adecuada motivación. Además, también se advierte que la información aquí expuesta coincide con la del recibo oficial de pago Nro. 003789 de 2015, por lo que no hubo una alteración intempestiva o sorpresiva de los fundamentos de la decisión de la entidad territorial.
La Sala precisa que, contrario a lo dicho por la actora, el hecho de que la motivación esté parcialmente contenida en un documento anexo no supone la expedición de un acto administrativo complejo. Este tipo de actos corresponden a aquellos que, para que surtan efectos jurídicos, requieren de la manifestación de la voluntad de dos o más entidades públicas o de varias voluntades de la misma entidad.
Sin embargo, este supuesto no se cumple en este caso, en el que únicamente manifestó su voluntad el municipio de Tierralta, por lo que se trata de un acto simple31. Aunque la actora afirmó que en la liquidación oficial demandada se afirmó que la liquidación del impuesto «se detalla en una factura anexa a la liquidación, pero dicha factura nunca se anexó a la hora de notificar a la contribuyente Marleny Pabón, así como tampoco se anexó recibo oficial de pago conforme a lo establece la Ley 1231 de 2008» y que ninguno de estos (factura o recibo oficial de pago propiamente dichos) le fue entregado junto con la liquidación oficial, la Sala evidencia que anexo a la liquidación oficial obra el documento «LISTADO DETALLADO DE DEUDA»32 que, aun cuando no sea una factura o un recibo oficial de pago, sí describe cada elemento del impuesto.
El anexo de la liquidación oficial no debía ser una factura o recibo oficial con las características legales que se les pueda exigir pues, por un lado, no existe norma que así lo exija, y, por el otro, la liquidación oficial es el acto administrativo que una vez ejecutoriado, sirve como título para el pago de la obligación tributaria en el municipio de Tierralta.
Así, lo relevante es que la liquidación oficial contenga la información necesaria para que el sujeto pasivo conozca los detalles y bases de su obligación, de tal forma que pueda ejercer su derecho de defensa, como en efecto ocurrió en el caso concreto, pues esta información se encontraba en el anexo a ella. Sumado a lo anterior, la resolución que decidió el recurso de reconsideración sostuvo que a la liquidación oficial «se le anexó una factura o listado detallado de deuda que obra en el expediente a folio 4 del expediente (sic) tributario en donde se especifica la base gravable o avalúo, las tarifas y le (sic) monto individualizado de cada tributo año por año como la sobretasa ambiental, la sobretasa bomberil y el impuesto predial unificado (…)»33.
Además, sostiene que «En el supuesto de que no haya recibido el anexo mencionado, pudo perfectamente solicitarlo si quería realmente saber el detalle de la deuda y no esperar para utilizar esta posibilidad como 30 Ibidem, página 256. 31 En este sentido ver el auto del 16 de noviembre de 2016, exp. 22686, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
Reiterado en auto del 2 de septiembre de 2020, exp. 25326, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 32 Ibidem, página 254. 33 Ibidem, página 79. Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumento en contra del acto»34.
Por ende, se encuentra que la demandante sí conoció la información utilizada por el municipio para liquidar el impuesto correspondiente al año 2015 en la oportunidad legal. De esta forma, no fue desvirtuada la presunción de legalidad de las afirmaciones transcritas, en cuanto señalan que el anexo a la liquidación oficial constaba en el expediente administrativo y fue oportunamente puesto en conocimiento de la interesada.
En todo caso, en cuanto a la afirmación de la apelante en el sentido de que el a quo no tuvo en cuenta que hubo una irregularidad porque el «Listado detallado de deuda» no fue puesto en conocimiento de la demandante y no obraba en el expediente administrativo, se volverá más adelante cuando se analice el cargo de valoración probatoria.
Finalmente, la Sala destaca que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá del 26 de mayo de 2020, exp. 15001-33-33-014-2014-00222-01 en la que dicha Corporación advirtió que el municipio demandado no había proferido factura del impuesto predial por cada año, sino que profirió una sola que cobijaba 3 años anteriores y que ello devenía en la nulidad de los actos demandados, no constituye un precedente vinculante para el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo contencioso administrativo.
En todo caso se advierte que en el caso que se analiza (impuesto predial del año 2015), en noviembre de 2015 el municipio emitió la cuenta de 003789 y la liquidación oficial del impuesto de ese año. Este cargo tampoco prospera. 3. Sobre la prueba del avalúo catastral La demandante consideró que la entidad territorial debía aportar la certificación del IGAC en la que conste el avalúo catastral (base gravable del impuesto).
Manifestó que no era procedente que el acto que decidió el recurso de reconsideración se limitara a afirmar que el IGAC envía anualmente su avalúo a los municipios, ya que se requiere la existencia de todos los elementos probatorios (avalúos) dentro del expediente tributario, los cuales deben tenerse en cuenta para realizar la liquidación oficial del impuesto, toda vez que quien tiene la carga de probar es la administración y no el contribuyente.
Al respecto, en línea con las normas nacionales, el artículo 17 del Acuerdo Nro. 011 de 2011 vigente para la época de los hechos, preveía que la base gravable la «constituye el avalúo catastral establecido por el instituto (sic) Geográfico Agustín Codazzi, salvo cuando se establezca la declaración anual de Impuesto Predial Unificado (…)».
De acuerdo con la norma, el municipio de Tierralta debe tener en cuenta los avalúos determinados por el IGAC mediante el procedimiento administrativo previsto en las normas vigentes (por ejemplo, para la época de los hechos, la Resolución IGAC 070 de 2011 y sus modificaciones) por lo que está habilitado y debe para consultar la base de datos del IGAC con el fin de determinar la base gravable del impuesto predial unificado.
Esto no implica que el municipio deba solicitar a esa entidad un certificado anual en cada procedimiento de determinación que adelanta. 34 Ibidem, página 80. Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esto explica que el acto que decidió el recurso de reconsideración indicara que: «(…) a principio de cada año, el IGAC nos envía la base de datos de los predios del municipio con el avalúo fijado para cada uno de ellos.
Con esta información, este Despacho procede a través de las ayudas informáticas a liquidar el impuesto y los demás tributos con las tarifas fijadas por el Concejo en el Estatuto Tributario vigente (acuerdo 011 de 2011). De esta forma, se generan los recibos oficiales de pago y los listados detallados de las deudas para cada contribuyente»35.
De esta forma, si, conociendo la base gravable utilizada por el municipio en la liquidación oficial, el contribuyente consideraba que existía un error en el avalúo catastral utilizado, podía acudir a solicitar su revisión ante el IGAC, conforme lo prevé el artículo 20 del Código de Rentas Municipales de Tierralta y las normas nacionales de catastro, máxime si se tiene en cuenta que, de conformidad con el anexo de la liquidación oficial, el avalúo catastral del predio fue precisamente modificado para el año 2015: Concepto Tarifa Vr.
Facturado Vr. Pagado Saldo Vigencia: 2014 Avalúo: $3.953.465.000.00 Impuesto Predial Unificado 0.009 25.580.190.00 0.00 25.580.190.00 Sobretasa Ambiental 0.0015 1.930.200.00 0.00 1.930.200.00 Sobretasa Bomberil 0.02 311.620.00 0.00 311.620.00 Total Deuda 2014 27.823.010.00 Concepto Tarifa Vr. Facturado Vr.
Pagado Saldo Vigencia: 2015 Avalúo: $4.072.069.000.00 Impuesto Predial Unificado 0.009 28.648.620.00 0.00 28.648.620.00 Sobretasa Ambiental 0.0015 3.108.100.00 0.00 3.108.100.00 Sobretasa Bomberil 0.02 332.970.00 0.00 332.970.00 Total Deuda 2015 32.089.690.00 En todo caso, se advierte que la demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de la liquidación oficial demandada en cuanto al año 2015 pues no demostró que la base gravable del impuesto predial no coincidía con el avalúo catastral determinado por el IGAC para ese año. Tampoco está llamado a prosperar este cargo de la apelación. 4.
Sobre la valoración probatoria La apelante consideró que el a quo no tuvo en cuenta que hubo una irregularidad porque el «Listado detallado de deuda» no fue puesto en conocimiento de la demandante y no obraba en el expediente administrativo, sino hasta su entrega como prueba al proceso judicial. Sobre este punto, se reitera que las pruebas que obran en el expediente no demuestran ninguna irregularidad al respecto, por lo que no existió una indebida valoración de la prueba por parte del Tribunal.
De hecho, se reitera, la resolución que decidió el recurso de reconsideración sostuvo que a la liquidación oficial «se le anexó una factura o listado detallado de deuda que obra en el expediente a folio 4 del expediente», y que «En el supuesto de que no haya recibido el anexo mencionado, pudo perfectamente solicitarlo», por lo que se encuentra que la demandante sí conoció la información utilizada por el municipio para liquidar el impuesto correspondiente al año 2015 en la oportunidad legal y que en ejercicio de 35 Ibidem, página 80.
Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus derechos constitucionales y legales, pudo desplegar actividades para obtener esa misma información, pero no lo hizo. Finalmente, la actora afirmó que el Edicto Nro. 001 (que notificó el acto que decidió el recurso de reconsideración) aportado por la demandada36 después de la admisión de la demanda, evidencia que la entidad territorial actuó de forma irregular al realizar una tachadura para modificar la fecha de fijación. Al comparar este documento con el allegado por la demandante37, se evidencia que es verdad que se presenta la enmendadura invocada, con lo que se precisó que la fecha de fijación no fue el 18 de noviembre, sino el día 15 del mismo mes.
Sin embargo, esto no supone ninguna irregularidad que vicie de nulidad los actos acusados, pues en todo caso la actora tuvo conocimiento de la decisión de la Administración, lo cual llevó a que presentara la demanda de la referencia que pretende su nulidad, en ejercicio de su derecho de defensa. En todo caso, debe advertirse que la actora nunca alegó una indebida notificación de la resolución que resuelve el recurso soportado en un edicto que presenta tachaduras ni alegó la operancia del silencio administrativo positivo y en el proceso tampoco se desató la discusión de si había operado o no la caducidad de la demanda por presentación extemporánea.
Por lo expuesto, estos cargos tampoco prosperan. Conclusión No prospera ninguno de los cargos de la apelación, por lo que la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad parcial de los actos acusados, únicamente con relación a las vigencias 2009 a 2014 y 2016. Costas No se impondrá condena por este concepto porque no fue demostrada su causación según lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Confirmar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, el 14 de junio de 2024. 2. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.
Cúmplase. 36 Ibidem, página 202. 37 Ibidem, página 82. Radicado: 23001-23-33-000-2017-00134-01 (29379) Demandante: Marleny Pabón Cortés 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador