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1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., once (11) de diciembre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 08001-23-33-000-2025-00016-01 Accionante: CLINICA LA VICTORIA S.A.S. Accionados: ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES Tema: Auditoría de las reclamaciones presentadas a la ADRES con cargo a la subcuenta ECAT.

Confirma decisión de primera instancia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por la parte accionada contra la sentencia del 11 de febrero de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1251, 1502 y 2433 de la Ley 1437 de 20114, así como en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado (modificado por el Acuerdo 434 de 2024).

La impugnación fue concedida mediante auto del 19 de febrero de 2025, y el proceso fue remitido a esta corporación el 18 de noviembre de este año. Por lo anterior, la Sala procede a proferir sentencia en los términos previstos en la Ley 393 de 1997. I.

ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Clínica La Victoria S.A.S. presentó demanda en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema 1 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 4 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.

Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código [ ].

En consecuencia, la accionante formuló la siguiente pretensión: Se sirva ordenar a la accionada ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES, que de forma INMEDIATA entregue el resultado de auditoría de las reclamaciones radicadas en el mes de junio, Julio, agosto, septiembre y octubre, de 2024 por CLÍNICA LA VICTORIA SAS, dando estricta aplicación a la normatividad vigente en materia de prestación de los servicios de salud, en especial, a lo ordenado en el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y el artículo 08 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y de Protección Social y artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023 de ADRES, sin ninguna dilación y/o interpretación apartada de este marco jurídico, que motiva esta respetuosa ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.

De acuerdo con el Articulo 15 de la Ley 393 de 1997, el cual señala: “Artículo 15º.- Cumplimiento Inmediato. En desarrollo del principio Constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal, el Juez que conozca de la solicitud podrá ordenar el cumplimiento del deber omitido, prescindiendo de cualquier consideración formal, siempre y cuando el fallo se funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave o inminente violación de un derecho por el incumplimiento del deber contenido en la Ley o Acto Administrativo, salvo que en el término de traslado el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir pruebas.” 1.2.

Posición de la parte demandante 3. La Clínica La Victoria S.A.S. afirmó prestar el servicio de salud a víctimas de accidentes de tránsito ocasionados por vehículos sin póliza SOAT. Estos servicios se brindan con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social que administra la ADRES a través de la subcuenta de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito – ECAT. 4.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.6.1.4.2.2. del Decreto 780 de 2016, la demandante le presentó a la ADRES la reclamación por servicios prestados en los meses de junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2024, sin 5 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social». 6 «Por la cual se definen los requisitos, criterios y condiciones para la presentación de las reclamaciones, la realización de la auditoría integral y el pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos de las víctimas de accidentes de tránsito, eventos terroristas y eventos catastróficos de origen natural presentados ante la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES)». 7 «Por la cual se adoptan las condiciones operativas de las etapas del procedimiento para el control, verificación, reconocimiento y pago de las reclamaciones por servicios de salud, indemnizaciones y gastos de las víctimas de accidentes de tránsito, eventos terroristas y eventos catastróficos de origen natural presentadas con cargo a los recursos que administra la ADRES».

Ello, pese a que el término de 2 meses previsto en el artículo 2.6.1.4.3.12 ibidem ya finalizó. 5. Al respecto, precisó que el procedimiento para tramitar las reclamaciones por prestación del servicio de salud a víctimas de accidentes de tránsito está definido en el artículo 4 de la Resolución 12758 de 2023. Este acto establece las siguientes etapas: (i) inscripción ante la ADRES, (ii) radicación, (iii) auditoría integral, (iv) comunicación del resultado de la auditoría, (v) respuesta al resultado de la auditoría, (vi) resultado de la respuesta a glosa y (vii) pago. 6.

En este caso, puso de presente que las reclamaciones presentadas no han superado la etapa de radicación, «pues debido a la inactividad administrativa de la ADRES, las mismas no continuaron el proceso establecido para ser desarrollado en DOS MESES, pues […] la AUDITORIA INTEGRAL, no se ha realizado». 7. Por lo anterior, indicó que la demandada ha incumplido con «el deber que la Ley y los reglamentos le asignan», comoquiera que no ha realizado la auditoria integral ni ha comunicado su resultado, aun cuando ya se superó el plazo de dos meses desde la radicación. 8.

Finalmente, afirmó haber constituido en renuencia a la ADRES mediante escrito 20246309420282, presentado en diciembre de 2024, sin que la entidad garantizara el obedecimiento de los deberes legales y reglamentarios incumplidos. Esto, pues, en su respuesta, se limitó a describir as etapas del procedimiento administrativo, las dificultades en el proceso de contratación de las firmas de auditoría que se encargarían de «subsanar el rezago y que el trámite administrativo se suscite en los términos y condiciones previstas», así como la posibilidad de que los valores cobrados puedan estar sujetos a deducciones, descuentos o glosas. 1.3.

Posición de la parte demandada 9. La ADRES solicitó que se declare la improcedencia de la acción sub examine, por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. A su juicio, la clínica accionante cuenta con los medios de control de la jurisdicción contencioso-administrativa8 para reclamar el pago de los servicios prestados con cargo a la subcuenta ECAT.

Para ello, mencionó que, en el auto 493 de 2023, la Corte Constitucional precisó que la competencia de los asuntos relacionados con las reclamaciones objeto de la demanda «recae en la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011». 10. También sostuvo que, en este caso, no es posible superar el requisito de subsidiariedad, puesto que la demanda no tiene por objeto evitar «un inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable». 8 La ADRES no especificó cuál o cuáles serían procedentes Accionante: Clínica La Victoria S.A.S. Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2025-00016-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4.

Fallo de primera instancia 11. En sentencia de 11 de febrero de 2025, la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico declaró el incumplimiento por parte de la ADRES de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y de Protección Social y 16 de la Resolución 12758 de 2023 de la ADRES.

En consecuencia, adoptó las siguientes órdenes:

SEGUNDO: ORDENAR a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES-, el CUMPLIMIENTO a lo dispuesto en el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, el artículo 08 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y de Protección Social y el artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023 de ADRES.

Para tal efecto la ADRES debe concluir y comunicar la auditoría integral de las reclamaciones Nos: 397821 de 22/06/2024; 396798 de 15/06/2024; 403587 de 27/07/2024; 403143 de 25/07/2024; 401133 de 13/07/2024; 408882 de 31/08/2024; 407400 de 26/08/2024; 413383 de 25/09/2024; 412352 de 20/09/2024; 411216 de 12/09/2024; 417550 de 21/10/2024; 415276 de 7/10/2024; 414721 de 3/10/2024, adoptando las decisiones de fondo que correspondan.

TERCERO: ORDENAR a la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD -ADRES- resolver de manera integral y en el término de treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de esta decisión, las reclamaciones que a continuación se relacionan: Radicado Fecha de radicación 396798 15/06/2024 397821 22/06/2024 401133 13/07/2024 403143 25/07/2024 403587 27/07/2025 407400 26/08/2024 408882 31/08/2024 411216 12/09/2024 412352 20/09/2024 413383 25/09/2024 414721 3/10/2024 415276 7/10/2024 417550 21/10/2024 12.

Para el a quo, la demanda superó los requisitos de procedibilidad, porque: (i) la clínica accionante constituyó en renuencia a la ADRES y (ii) la actora no cuenta con otro medio de defensa judicial, habida cuenta de que el auto 493 de 2023 no guarda correspondencia fáctica ni jurídica con el objeto de la demanda, pues aquel resolvió un conflicto de competencia jurisdiccional respecto de la omisión de pago de servicios médicos con cargo al ECAT, mientras que en el asunto sub examine se pretende el cumplimiento del ordenamiento jurídico en aras de que se concluya el procedimiento administrativo.

Por tanto, estimó que aún no existe «acto Accionante: Clínica La Victoria S.A.S. Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2025-00016-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativo que demandar, ni controversia controlable legalmente en reparación directa o de otra índole». 13.

En cuanto a la legitimación por pasiva de la ADRES, el tribunal determinó que la demandada sí tiene la obligación de resolver las reclamaciones presentadas con cargo al ECAT, en virtud de lo previsto en los artículos 167 de la Ley 100 de 19939, así como 6610 y 7311 de la Ley 1753 de 2015. En esa medida, los problemas contractuales para la atender los procesos de auditoría, expuestos por la demandada en la respuesta a la constitución en renuencia, no relevan a la ADRES del cumplimiento de sus obligaciones legales.

Al respecto, destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sostenido que la contratación de una firma de auditoría externa «no equivale a que la ADRES ya no tenga la obligación de tramitar y decidir las reclamaciones sino que la misma será compartida con la firma auditora que se contrate para tal finalidad». 14. Por lo anterior, concluyó que los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 8 de la Resolución 1236 de 2023 del Ministerio de Salud y Protección Social sí le imponen a la ADRES el deber de llevar a cabo la auditoría integral de la 9 «ARTÍCULO 167.

Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito. En los casos de urgencias generadas en accidentes de tránsito, en acciones terroristas ocasionadas por bombas o artefactos explosivos, en catástrofes naturales u otros eventos expresamente aprobados por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud tendrán derecho al cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicos, indemnización por incapacidad permanente y por muerte, gastos funerarios y gastos de transporte al centro asistencial.

El Fondo de Solidaridad y Garantía pagara directamente a la institución que haya prestado el servicio a las tarifas que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los criterios del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.

PARÁGRAFO 1. En los casos de accidentes de tránsito, el cubrimiento de los servicios médico-quirúrgicas y demás prestaciones continuara a cargo de las aseguradoras autorizadas para administrar los recursos del Seguro Obligatorio de Accidentes de Tránsito con las modificaciones de esta Ley.

PARÁGRAFO 2. Los demás riesgos aquí previstos serán atendidos con cargo a la subcuenta del Fondo de Solidaridad y Garantía, de acuerdo con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional […]». 10 «ARTÍCULO 66. Del manejo unificado de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente […]. La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.

En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud […]». 11 «ARTÍCULO 73. Procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en salud. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: Tratándose de recobros y reclamaciones: a).

El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud que administre la ADRES será de dieciocho (18) meses a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente. Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para la ADRES o la entidad que haga las veces con cargo a los recursos del sistema […]».

Impugnación 15. La demandada impugnó la decisión de segunda instancia, con base en los mismos argumentos expuestos en la contestación. En particular, manifestó que el a quo no analizó en debida forma la procedencia de la acción de cumplimiento, la cual debe ser declarada improcedente por no superar el requisito de subsidiariedad. II.

CONSIDERACIONES 16. La Sala confirmará la sentencia del 11 de febrero de 2025, mediante la cual Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento sub examine. 17. Para ello, analizará las siguientes cuestiones: (i) el agotamiento del requisito de constitución en renuencia; y (ii) el cumplimiento de los requisitos de procedencia de este mecanismo constitucional;

(iii) el estudio del requisito de subsidiariedad; y (iii) si del contenido de las disposiciones invocadas se deriva un mandato susceptible de ser exigido mediante este medio de control y si este fue incumplido en este caso. 2.1. Caso concreto 2.1.1. La accionante agotó el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia 18.

De acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, previo al ejercicio de la acción de cumplimiento, el actor debe constituir en renuencia a la autoridad o al particular que ejerce funciones públicas y frente al cual se exige el cumplimiento del mandato legal o consagrado en acto administrativo. Para ello, es necesario que el actor indique expresamente cuál es la norma sobre la cual versa la acción, sin que la autoridad conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud o, por el contrario, se ratifique en el pretendido incumplimiento12. 19.

En tales términos, esta Sección ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»13. La falta de agotamiento de este requisito conlleva el rechazo de la demanda. 12 Al respecto, el inciso segundo del artículo 8 de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: «Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud». 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011.

Rad. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. Accionante: Clínica La Victoria S.A.S. Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2025-00016-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

En este caso, la Sala encuentra acreditada la constitución en renuencia. En efecto, la parte actora acreditó haber presentado a la ADRES, mediante correo electrónico de 10 de diciembre de 202414, la «solicitud de Cumplimiento Constitución en renuencia» del «artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, artículo 08 de la Resolución 1236 del 2023 y artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023, con el fin de constituir la renuencia de la que trata la Ley 393 de 1997 y el articulo 161 numeral 3 del CPACA». 21.

Así mismo, aportó copia de la respuesta emitida por la ADRES el 30 de diciembre de 2024, y remitida por mensaje de datos del 2 de enero de 2025, identificada con el radicado 20244200547581. 22. En tales términos, se acredita el requisito de procedibilidad relativo a la constitución en renuencia de la parte demandada. 2.1.2. La acción supera los requisitos de procedencia 23.

Conforme a lo dispuesto en la Ley 393 de 1997, la Sección Quinta de esta corporación ha sostenido que la procedencia de la acción de cumplimiento se encuentra supeditada a la acreditación de cinco requisitos generales: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1)15.

(ii) Que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas, encargado de ello (artículos 5 y 6). (iii) Que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que la acción no persiga la protección de derechos fundamentales que puedan ser garantizados a través de la tutela (artículo 9).

(v) Que la acción no tenga por objeto el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9). 14 Este mensaje de datos fue enviado a las siguientes direcciones de correo electrónico: correspondencia1@adres.gov.co y correspondencia2@adres.gov.co. 15 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.

Por el contrario, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, corresponde a la Sala determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción; y, a partir de ello, determinar la prosperidad de las pretensiones de la demanda. 25.

En este caso, la asociación accionante solicita el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y de Protección Social y 16 de la Resolución 12758 de 2023 de la ADRES, con el fin de que se entregue el resultado de las reclamaciones presentadas en los meses de junio, julio, agosto, septiembre y octubre, todas del año 2024. 26.

Al respecto, esta Sección encuentra acreditados los requisitos de procedencia de la acción de cumplimiento, por las siguientes razones: 27. Primero, las disposiciones invocadas por la actora se encuentran vigentes y tienen rango de ley y de acto administrativo, respectivamente. 28. Segundo, la acción se dirige en contra de una autoridad pública.

Esto, porque el deber presuntamente incumplido estaría a cargo de la ADRES, la cual es una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional, creada por el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015. 29. Tercero, lo pretendido por la accionante no es susceptible de ser exigido mediante la acción de tutela, en tanto el asunto no versa sobre una presunta vulneración de garantías iusfundamentales. 30.

Cuarto, el cumplimiento del deber cuyo acatamiento se demanda no conlleva gasto, pues el objeto de la demanda es que se lleve a cabo el proceso de autoría de las reclamaciones ya presentadas, lo cual no necesariamente implica el pago. Por ende, no hay una acción a cargo de la demandada que implique la erogación de partidas presupuestales. 2.1.3.

La acción supera el requisito de subsidiariedad 31. En la impugnación, la ADRES reafirmó los argumentos presentados en la contestación de la demanda relativos a la improcedencia de la acción, por cuanto no supera el requisito de subsidiariedad y tampoco se advierte la posible configuración de un perjuicio irremediable. 32. Sin embargo, en este caso, sí se encuentra satisfecho tal presupuesto de procedencia, pues la accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial para Accionante: Clínica La Victoria S.A.S. Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2025-00016-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitar el cumplimiento de las normas invocadas en la demanda, de conformidad con el criterio pacífico y reiterado de la Sección Quinta adoptado desde el 202116. 33.

Al respecto, es importante destacar que, antes de dicha fecha, en casos similares en los que distintas IPS reclamaban que la ADRES realizara las autorías integrales producto de reclamaciones de recobro por la prestación de servicios médicos, esta Sección declaró la improcedencia por considerar que las accionantes contaban con otros medios de defensa judicial17.

Esto, por estimar que «en la sentencia T-760 de 2008 la Corte Constitucional se pronunció sobre la procedencia de la acción de tutela cuando lo pretendido sea obtener la resolución y pago de las reclamaciones de recobro realizadas por las entidades prestadoras de los servicios de salud ante el antiguo Fondo de Seguridad y Garantía (FOSYGA)». 34.

En este marco, la Sección Quinta consideraba que las IPS pretendían específicamente «que se surta el procedimiento de la reclamación […], el cual debe culminar con el pago de los servicios médicos prestados conforme lo indica el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 y 17 de la Resolución 1645 de 2016, sin embargo, tal normativa está siendo objeto de estudio y seguimiento por la Sala Especial de la Corte desde el año 2009 y hasta la fecha».

En ese sentido, declaraba que las instituciones podían hacerse partícipes en la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 o acudir a interponer un incidente de desacato. Ello, en procura de satisfacer sus pretensiones relacionadas con el desarrollo de las auditorías integrales y el consecuente pago. Asimismo, se disponía la remisión de copias de las sentencias y expedientes sobre el tema, a la Sala Especial de Seguimiento que conformó la Corte Constitucional para la sentencia T-760 de 2008. 35.

Con ocasión de ello, dos entidades18, que acudieron previamente en acción de cumplimiento con el fin de obtener los resultados de las mencionadas auditorías en el término de los dos meses que indican las disposiciones invocadas en esta oportunidad, interpusieron incidente de desacato ante la Sala de Seguimiento de la sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional.

Su pretensión última se circunscribía a que la ADRES realizara las auditorías atrasadas para realizar el recobro de sumas adeudadas. 36. No obstante, mediante auto 325 del 4 de septiembre de 2020, la Corte Constitucional resolvió «inhibirse de conocer el asunto […] y devolver a la Sección Quinta del Consejo de Estado, la copia simple de las sentencias y de las copias digitalizadas (cd) de cada expediente, que fueron remitidas a la Corte Constitucional». 16 Sección Quinta del Consejo de Estado.

Exp.13001-33-33-000-2019-00477-01. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de julio 18 de 2019, expediente 25000-23-41-000-2019-00246-01, sentencia de 14 de noviembre de 2019, expediente 25000-23-41-000-2019-00589-01, sentencia de 23 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019- 00665-01, sentencia de 30 de enero de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00660-01, sentencia del 14 de marzo de 2020, expediente 08001-23-33-000-2019-00796-01, entre otras. 18 Fundación Campbell y Movemed. Accionante: Clínica La Victoria S.A.S. Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2025-00016-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.

Explicó que la sentencia T-760 de 2008 no impartió directrices de pago en concreto, menos aún causadas con posterioridad a la expedición de la sentencia, sino que le ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social el diseño de «un plan de contingencia para adelantar el trámite de las solicitudes de recobro que se encontraban atrasadas».

Nótese que las acciones dispuestas por la Corte tenían como fin último el pago de las reclamaciones auditadas y presentadas con anterioridad a la mencionada sentencia, pero que por un déficit financiero y estructural de la ADRES, no habían sido pagadas. 38. Así mismo, el máximo tribunal constitucional indicó que «la verificación de la realización de las auditorías a las solicitudes de recobro presentadas con posterioridad a la providencia estructural y el reconocimiento y pago de los valores en ellas invocados, excede la competencia de la Sala que se enmarca exclusivamente al seguimiento del cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha decisión».

Del mismo modo, puso de presente que no realizó ningún tipo de control ni seguimiento a las disposiciones que invocan las IPS en sede de acción de cumplimiento, ni a aspectos relacionados con el recobro o las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del entonces FOSYGA. 39. Por lo anterior, en la sentencia de 20 de mayo de 2021, esta Sección rectificó tal postura, en el sentido de tener por superado el requisito de subsidiariedad, al estimar que, en este tipo de casos, no existe otro medio de judicial de defensa para solicitarle a la ADRES el cumplimiento de las normas que regulan la realización de la auditoría integral de las reclamaciones por servicios de salud prestados con cargo al ECAT 40.

Aunado a ello, la Sala comparte el criterio del a quo acerca de la improcedencia de los otros medios de control previstos en el CPACA. El objeto de esta acción es que se cumplan las normas que establecen que el procedimiento de auditoría integral debe realizarse en los dos meses siguientes a la radicación de las reclamaciones. Esta finalidad no pretende cuestionar algún acto administrativo, en tanto el incumplimiento deprecado implica que la administración aún no ha adoptado decisión alguna susceptible de ser controvertida judicialmente.

La demanda tampoco pretende demandar o reclamar perjuicios derivados de la omisión de la ADRES, que puedan ser reclamados mediante reparación directa o controversias contractuales. 41. Habida cuenta de que la Clínica La Victoria S.A.S. no cuenta con otro medio judicial para exigir el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y de Protección Social y 16 de la Resolución 12758 de 2023 de la ADRES, se hace innecesario estudiar si el ejercicio de este mecanismo busca evitar la configuración de un perjuicio irremediable. 42.

Por ende, la Sección Quinta concluye que la acción de cumplimiento sub examine satisface todos los requisitos de procedencia, en particular, el de Accionante: Clínica La Victoria S.A.S. Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2025-00016-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad.

En consecuencia, procederá a analizar si las disposiciones normativas invocadas contienen un mandato y si este fue incumplido en el caso concreto. 2.1.4. Las disposiciones invocadas contienen un mandato imperativo e inobjetable que ha sido incumplido por la ADRES 43. En este caso, la accionante solicita que se ordene el cumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 201619, 8 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y de Protección Social20 y 16 de la Resolución 12758 de 2023 de la ADRES21, con el propósito de que se realicen las auditorías de las reclamaciones que presentó por los servicios prestados en junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2024. 44.

De la revisión de las normas invocadas, la Sala advierte que el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 se encuentra dentro del capítulo 4, denominado «Subcuenta de Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de 19 «ARTÍCULO 2.6.1.4.3.12. Término para resolver y pagar las reclamaciones. Las reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación, los cuales serán establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.

Si hubo lugar a la imposición de glosas como consecuencia de la auditoría integral a la reclamación, el Ministerio de Salud y Protección Social comunicará la totalidad de ellas al reclamante, quien deberá subsanarlas u objetarlas, dentro de los dos (2) meses siguientes a la comunicación de su imposición. Si transcurrido dicho término no se recibe información por parte del reclamante, se entenderá que aceptó la glosa impuesta.

El Ministerio de Salud y Protección Social o quien este designe, pagará las reclamaciones que no hubiesen sido glosadas, dentro del mes siguiente a la fecha del cierre efectivo y certificación del proceso de auditoría integral, so pena del pago de intereses moratoria en los términos del artículo 1080 del Código de Comercio. Las reclamaciones presentadas ante las entidades aseguradoras autorizadas para operar el SOAT se pagarán dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077 del Código de Comercio.

Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al reclamante, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, un interés moratoria igual al certificado como bancario corriente por la Superintendencia Financiera aumentado en la mitad». 20 «Artículo 8°. Etapas del procedimiento. Para el reconocimiento y pago de las reclamaciones objeto de la presente resolución, la ADRES deberá adelantar las siguientes etapas: […] 8.1.

Inscripción en el registro Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPS) ante la ADRES: Previo a la radicación de reclamaciones prevista en el siguiente numeral, las IPS deberán registrarse ante la ADRES conforme al procedimiento que la misma establezca. En el caso de las personas naturales deberán realizar el registro en el sistema de radicación electrónica dispuesta por la ADRES cuando aplique. 8.2.

Radicación: Los reclamantes deberán radicar ante la ADRES las reclamaciones conforme con las especificaciones, formularios y soportes, que esta administradora defina. 8.3. Auditoría integral: La ADRES adelantará la auditoría integral, dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación, conforme con lo establecido en el artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto número 780 del 2016.

Para la validación del cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 2.6.1.4.3.10 ibidem o la norma que la modifique o sustituya, la ADRES verificará los requisitos establecidos en el artículo 10 del presente acto administrativo. 8.4. Comunicación del resultado de auditoría: Cumplido el plazo para adelantar la auditoría de las reclamaciones, la ADRES deberá remitir al reclamante la comunicación con el resultado obtenido, conforme al medio definido por dicha entidad al momento de la radicación. [….]». 21 «Artículo 16.

De la Auditoria Integral. La ADRES o quien haga sus veces dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación, adelantará la verificación y validará el cumplimiento de los requisitos, criterios y condiciones definidos por el MSPS en las Resoluciones 326 y 1236 de 2023, en el marco del Manual Operativo para la auditoria de reclamaciones, adoptado por la ADRES».

Accionante: Clínica La Victoria S.A.S. Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2025-00016-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tránsito – ECAT». Dentro del ámbito de aplicación del capítulo mencionado, se contempló que la normativa allí establecida, relacionada con las reclamaciones con cargo a la subcuenta ECAT, estaba destinada, entre otros, a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, a los reclamantes de servicios médicos o de indemnizaciones, como, por ejemplo, por muerte, o demás entidades que pudieran llegar a tener alguna obligación o responsabilidad relacionada con las reclamaciones fijadas en el capítulo. 45.

Es así, como las reclamaciones de que trata el mencionado capítulo pueden devenir de: la prestación del servicio de salud, de la indemnización por muerte o incapacidad permanente o por incapacidades temporales por víctimas de accidentes de tránsito donde estén involucrados vehículos fantasma o sin póliza SOAT, de eventos catastróficos de origen natural o terroristas. 46.

El artículo 2.6.1.4.2.1. establece los servicios de salud que deben brindarse «a las víctimas de accidente de tránsito, de eventos catastróficos de origen natural, de eventos terroristas o de los eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social», por parte de las IPS. A su vez, establece la obligatoriedad de estas instituciones de estar inscritas en el Registro Especial de Prestadores de Servicios de Salud (REPS) y que solo se puede brindar la atención «en la jurisdicción en la que se encuentre habilitado por el ente territorial competente». 47.

Adicionalmente, el artículo 2.6.1.4.2.2 refiere que el prestador de servicios de salud, a las víctimas anteriormente mencionadas, está legitimado para reclamar el reconocimiento y pago de los servicios prestados al Ministerio de Salud y Protección Social «o a la entidad que se defina para el efecto», siendo actualmente, la ADRES. De lo anterior dan cuenta los artículos 66 y 73 de la Ley 1753 de 2015, que establecen lo siguiente:

ARTÍCULO

66. DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado del orden nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS).

La Entidad hará parte del SGSSS y estará adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. […] La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Accionante: Clínica La Victoria S.A.S. Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2025-00016-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad.

En ningún caso la Entidad asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud”.

ARTÍCULO

73. PROCESOS DE RECOBROS, RECLAMACIONES Y RECONOCIMIENTO Y GIRO DE RECURSOS DEL ASEGURAMIENTO EN SALUD. Los procesos de recobros, reclamaciones y reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en Salud que se surten ante el Fosyga o la entidad que asuma sus funciones se regirán por las siguientes reglas: a) El término para efectuar reclamaciones o recobros que deban atenderse con cargo a los recursos de las diferentes subcuentas del Fosyga será de tres (3) años a partir de la fecha de la prestación del servicio, de la entrega de la tecnología en salud o del egreso del paciente.

Finalizado dicho plazo, sin haberse presentado la reclamación o recobro, prescribirá el derecho a recibir el pago y se extingue la obligación para el Fosyga. […]. 48. Por su parte, los artículos objeto de este mecanismo constitucional, regulan el procedimiento de tales reclamaciones establecen un plazo de dos meses para concluir el trámite de auditoría de las reclamaciones presentadas.

En efecto: (i) El artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016 dispone que las «reclamaciones presentadas con cargo a la Subcuenta ECAT del Fosyga a que refiere el presente Capítulo, se auditarán integralmente dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre de cada periodo de radicación». (ii) El artículo 8 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y Protección Social consagra que «La ADRES adelantará la auditoría integral, dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación» y «Cumplido el plazo para adelantar la auditoría de las reclamaciones, la ADRES deberá remitir al reclamante la comunicación con el resultado obtenido, conforme al medio definido por dicha entidad al momento de la radicación».

(iii) El artículo 16 de la Resolución 12758 de 2023 de la ADRES prevé que «La ADRES o quien haga sus veces dentro de los dos (2) meses siguientes al cierre del periodo de radicación, adelantará la verificación y validará el cumplimiento de los requisitos, criterios y condiciones definidos por el MSPS en las Resoluciones 326 y 1236 de 2023, en el marco del Manual Operativo para la auditoria de reclamaciones, adoptado por la ADRES». 49.

En tales términos, para la Sala es claro que las disposiciones sub examine sí contienen un mandato imperativo e inobjetable a cargo de la ADRES de realizar la auditoría integral de las reclamaciones realizadas con cargo a la subcuenta ECAT y de comunicar su resultado en el término de 2 meses siguientes al vencimiento del periodo de reclamación. 50.

En este caso, también está probado que, en los meses de junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2024, la Clínica La Victoria S.A.S. radicó a la ADRES Accionante: Clínica La Victoria S.A.S. Accionado: Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud – ADRES Radicado: 08001-23-33-000-2025-00016-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reclamaciones por los servicios de salud prestados con cargo al ECAT22, sin que se haya aportado prueba alguna que permita tener por acreditado que se realizó la auditoría integral, pese a que ya finalizó el plazo de 2 meses que prevén las normas invocadas en la demanda de cumplimiento. 51.

Por lo anterior, esta Sección considera que la ADRES incumplió el mandato previsto en los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y de Protección Social y 16 de la Resolución 12758 de 2023 de la ADRES, en tanto no ha realizado ni comunicado el resultado de la auditoría integral de las reclamaciones presentadas en junio julio, agosto, septiembre y octubre de 2024, por parte de la Clínica La Victoria S.A.S. 2.2.

Conclusión 52. La Sala confirmará la decisión de la Sala de Decisión C del Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró el incumplimiento de los artículos 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, 8 de la Resolución 1236 del 2023 del Ministerio de Salud y de Protección Social y 16 de la Resolución 12758 de 2023 de la ADRES; y, en consecuencia, ordenó que la ADRES resuelva «de manera integral» la auditoría de las reclamaciones radicadas por la demandante en los meses de junio, julio, agosto, septiembre y octubre de 2024.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 11 de febrero de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión C.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente 22 Estas se reclamaciones se identifican con los siguientes números de radicado: 397821 de 22/06/2024; 396798 de 15/06/2024; 403587 de 27/07/2024; 403143 de 25/07/2024; 401133 de 13/07/2024; 408882 de 31/08/2024; 407400 de 26/08/2024; 413383 de 25/09/2024; 412352 de 20/09/2024; 411216 de 12/09/2024; 417550 de 21/10/2024; 415276 de 7/10/2024; 414721 de 3/10/2024.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx