Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. -Copetran- Demandado: Ministerio de Transporte Asunto: Acto administrativo que niega la solicitud de adjudicación de ruta a empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida en primera instancia, el 13 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda1 1. La Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. – Copetran- 2, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra el Ministerio de Transporte, en adelante la parte demandada, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Decreto 01 de 2 de enero de 19843, en adelante, Código Contencioso Administrativo. 1 Cfr. folios 37 a 68 del Cuaderno principal núm. 1 del expediente 2 Por intermedio de apoderado 3 “[…] Por el cual se Reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 2 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.
La parte demandante formuló las siguientes pretensiones 4: “[…] Solicito que, mediante los trámites legales concernientes con el Proceso Ordinario regulado en el titulo XXIV del libro cuarto, Artículos 206 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, y en ejercicio de la Acción de Nulidad y de Restablecimiento del Derecho, se realicen los siguientes trámites procesales y se hagan las declaraciones y condenas pertinentes en la respectiva sentencia que haya de proferirse: PRIMERA.
Que sea declarado como nulo, ineficaz y sin efecto jurídico alguno, la Resolución No. 002266 del 31 de mayo de 2006, proferida por la subdirección de transporte del ministerio de transporte, por medio de la cual se niega la solicitud de adjudicación de la ruta Cúcuta - Ipiales (vía Bucaramanga-la Lizama-la Dorada- Manizales-Pereira-Cali) y viceversa.
SEGUNDA. que sea declarado como nulo, ineficaz y sin efecto jurídico alguno, la Resolución No. 003455 del 24 de agosto de 2010 proferida por la dirección de transporte y tránsito del ministerio de transporte, por medio de la cual se decide el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 02266 del 31 de mayo de 2006 […]”. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: “[…] TERCERA. Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Transporte la continuación del trámite licitatorio y administrativo, para efectos de ordenar la publicación y posterior adjudicación de la ruta solicitada: Cúcuta Ipiales (Vía Bucaramanga-La lizama- La Dorada- Manizales-Pereira-Cali) y viceversa, con sus características del servicio, conforme lo señala el decreto 171 del 5 de febrero de 2001, en sus artículos 23, 24, 25, 26,27, 28 y 29, expedido por el Gobierno Nacional.
CUARTA. Que se condene a la Nación - Ministerio de Transporte- a reconocer y pagar a la actora, o a quien represente sus derechos, la suma correspondiente a los ingresos que dejó de recibir la Cooperativa Santandereana De Transportadores Ltda. "Copetran", que ascienden a mil doscientos veintitrés millones trescientos treinta y cuatro mil quinientos cincuenta y cinco pesos ($1.223.334.555), debido a la negación injustificada de la petición presentada, petición negada a través de la resolución 002266 del 31 de mayo de 2006 y 003455 del 24 de agosto de 2010, lo cual se cumplirá en los términos de los artículos 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
QUINTA. Que a la sentencia que ponga fin a este proceso se le de cumplimiento, por parte de la demandada, dentro del término previsto por el artículo 176 del C.C.A., en armonía con el 177 de la misma obra […]”. Presupuestos fácticos 4. La parte demandante expuso, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 4 Cfr. Folios 50 a 51 del cuaderno núm. 1 del expediente. 3 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.
El Subdirector de Trasporte del Ministerio de Transporte por medio de la Resolución núm. 002266 de 31 de mayo de 20065, resolvió negar la solicitud de adjudicación de la ruta CUCUTA – IPIALES (VÍA: BUCARAMANGA- LA LIZAMA – LA DORADA – MANIZALES – PEREIRA -CALI), presentada por la Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. - Copetran -. 6.
El Director de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte mediante la Resolución núm. 003455 de 24 de agosto de 20106 confirmó lo dispuesto en la Resolución núm. 002266 de 31 de mayo de 2006. Normas violadas y concepto de violación7 7. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículos 1, 2, 6, 13, 29, 121, 189 y 209 de la Constitución Política. • Artículos 1,2,3,12, 34 y 76 del Decreto 01 de 2 de enero de 19848. • Artículos 50 y 51 del Decreto 171 de 6 de agosto de 20019.
Concepto de violación 8. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación, así: Primer cargo: violación del artículo 29 de la Constitución Política La parte demandante fundamentó este cargo de nulidad, con base en los siguientes argumentos: 9. Indicó que al momento de presentar el estudio de oferta y demanda de transporte de pasajeros cumplió con los presupuestos señalados en el Decreto núm. 5 “[…] Por la cual se niega la adjudicación de la ruta CUCUTA (Norte de Santander) -IPIALES (Nariño) y VSA solicitada por la empresa Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Coopetran”. 6 “[…] Por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. – Coopetran – contra la Resolución No. 002266 de 31 de mayo de 2006, proferida por la Subdirección de Transporte […]”. 7 Cfr. folio 51 del cuaderno núm. 1 del expediente. 8 “[…] Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo […]”. 9 “[…] Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera “[…]. 4 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 171 de 2001 y las Resoluciones núm. 3202 de 1999 y 7147 de 2001, por cuanto no existen requisitos distintos a los allí establecidos. 10.
Adujo que la entidad demandada conoció de la solicitud de adjudicación de ruta desde noviembre del año 2004 y nunca efectuó requerimiento por dudas sobre el estudio, la información de campo, ni aportó prueba alguna para verificar o desvirtuar el contenido del estudio de oferta y demanda radicado. 11. Señaló que la Dirección de Transporte y Tránsito al decidir el recurso de apelación no consideró los argumentos de defensa manifestados en el recurso interpuesto y agravó más la situación aduciendo nuevas situaciones, lo que vulnera el derecho a la defensa y el principio prohibitivo de la reformatio in pejus de que trata el artículo 357 del C.P.C. 12.
Argumentó que la parte demandada resolvió el recurso de apelación que decidió desfavorablemente la petición de Copetrán con un retardo injustificado de un (1) año y seis (6) meses para argumentar una nueva excusa improvisada y adoptada a partir del mes de diciembre de 2005. 13. Precisó que el Subdirector de Transporte, está violando el derecho constitucional de la defensa, debido a que al momento de entrega de la Resolución núm. 002266 de 2006 no contenía el formulario que dice ser parte integrante de la misma, por tanto, no se conoció en su momento el contenido total del acto administrativo. 14.
Argumentó que las resoluciones acusadas no contienen un estudio serio que permita controvertir sus escasos y repetidos argumentos, para justificar la negación de la petición, violando flagrantemente el debido proceso y el derecho a la defensa. 15. Relató que al resolver el recurso de apelación el Director de Transporte y Tránsito expuso motivos de negación totalmente distintos a los expuestos en primera instancia y no dijo nada dijo sobre los argumentos planteados en el recurso. 16.
Consideró que es sorprendente, que la Subdirección de Transporte, en el único requerimiento formulado a Copetran no hubiese mencionado las inquietudes respecto de su cambio de apreciación en el sentido que el análisis conllevaba la 5 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realización del estudio por clase de vehículo y no por grupo de vehículo, cuando en diversas oportunidades la misma subdirección, como se encuentra en sus archivos, había solicitado a las empresas ajustar sus estudios inversamente, es decir, por grupo de vehículo y no por clase de vehículo. 17.
Concluyó que el Subdirector de Transporte no podía aplicar la Circular emitida el 23 de diciembre de 2005 en los actos acusados, por cuanto el señor ministro de transporte carece de competencia para modificar las claras reglas jurídicas establecidas por el Decreto núm. 171 de 2001, su aplicación era hacía el futuro y adolecía de las exigencias en la Ley 962 de 2005.
Segundo cargo: falsa motivación 18. Adujo que en la Resolución núm. 002266 del 31 de mayo de 2006 no fueron aplicados los claros preceptos de ley preestablecidos para resolver las peticiones y su argumentación es excesivamente insuficiente careciendo de fundamento legal, justo y técnico. 19. Manifestó que la toma de información de campo fue efectuada durante tres (3) días durante las veinticuatro (24) horas de cada día y se dio cumplimiento al procedimiento previsto en la Resolución núm. 3202 de 1999 y el artículo 29 del Decreto núm. 171 de 2001. 20.
Señaló que, aunque no lo exprese explícitamente la normativa, la adjudicación de la ruta debe realizarse por grupo de vehículos, conforme al artículo 50 del Decreto número 171 de 2001, tal como ha procedido la parte demandada en todas las actuaciones administrativas. Tercer cargo: desviación de poder 21. Los fundamentos jurídicos de este cargo, son los siguientes: 22.
Adujo que la parte demandada incurrió en desviación de poder, por cuanto el ministro de transporte modificó el Decreto núm. 171 de 2001 lo cual es facultad del Congreso de la República. El Subdirector de Transporte no previó que la Circular MT-61154 de diciembre de 2005 en la cual se fundamenta para negar la petición, 6 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es posterior a la radicación de la solicitud, y no cumple con los legados claros establecidos y que son referidos en el numeral 2.º del artículo 1 de la Ley 962 de 2005.
Cuarto cargo: violación del derecho a la igualdad 23. Señaló que, en casos similares, el Ministerio de Transporte ha requerido a las empresas a presentar sus estudios por grupo vehicular y así mismo ha adjudicado rutas y horarios, de igual forma, no ha exigido el tener en cuenta la movilización "en tránsito", lo que venía era aplicando el procedimiento establecido en el Decreto núm. 171 de 2001. 24.
Precisó que con la decisión adoptada por la parte demandada se resolvió sin más ni más, adoptar una nueva posición en la materia, vulnerando el Principio de la Confianza Legítima que busca proteger al administrado frente a las modificaciones intempestivas que adopte la administración, desconociendo antecedentes en los cuales aquél se fundó para continuar en el ejercicio de una actividad o en el reclamo de ciertas condiciones o reglas aplicables a su relación con las autoridades. 25.
Argumentó que se vulneró el principio de la buena fe, por cuanto se desconocieron los preceptos legales y técnicos que el Ministerio de Transporte ha adoptado e intempestivamente modificó los criterios jurídicos y técnicos aplicables. En los procesos atinentes a rutas, horarios y capacidad transportadora, jamás se han establecido las nuevas condiciones planteadas, a toda vista al margen de la ley. 26.
El Formulario 0080 de 2005, no es parte integrante de la resolución, para serlo debió estar adherido al acto administrativo 002266 y debió también contener la numeración. En la secretaría general del ministerio demandado que es donde numeran los actos administrativos, no está tal formulario, es decir, se entregó el acto administrativo de forma incompleta.
Contestación de la demanda 7 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27. La parte demandada10 contestó la demanda y se opuso a las pretensiones formuladas así11: 28.
Adujo que los actos administrativos que niegan la adjudicación de rutas, están acompañados de un estudio técnico, elaborado por Ingenieros expertos de la administración pública, los cuales hacen una evaluación rigurosa con cálculos matemáticos a efectos de determinar la demanda y oferta del servicio. Además, dichos profesionales verifican los formatos de encuesta y aforos presentados, aspectos que justifican el tiempo que transcurre desde la solicitud hasta la toma de decisión. 29.
Manifestó que la parte demandante no argumenta en qué consiste la falsa motivación de que presuntamente adolecen los actos administrativos acusados y tampoco aporta prueba alguna que permita desvirtuar la presunción de legalidad que les asiste. 30. Señaló que se configuran dos requisitos para que el Ministerio de Transporte proceda a iniciar el proceso licitatorio con miras a adjudicar una ruta: 1.
Que previamente se haya comprobado la existencia de una demanda insatisfecha de movilización; 2. Que el estudio de oferta y demanda con el cual se determinan las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera se ajusten a cabalidad al manual y a los formatos que se adoptaron con la Resolución No. 3302 de 1999.
En el caso concreto, la solicitud presentada por la empresa de transporte COPETRAN con la que buscaba se diera inicio al proceso licitatorio de adjudicación de la ruta Cúcuta - Ipiales (Vía Bucaramanga - La Lizama -La Dorada – Manizales - Pereira - Cali) y Viceversa, no cumplió con los anteriores requisitos. 31. Indicó que la empresa Copetran realizó el análisis del estudio de oferta y demanda en consideración al grupo de vehículo y no por clase como corresponde, lo cual fundamenta, de manera equivocada, en la interpretación que le da al contenido del artículo 50 del Decreto 171 de 2001 el cual procura es permitir que los vehículos que se autorizan por clase puedan agruparse y así lograr la prestación del servicio de manera racional.
Caso contrario ocurre con el contenido de los 10 Por intermedio de apoderado 11 Cfr. folios 89 a 109 del cuaderno núm. 1 del expediente. 8 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículos 27 y 29 del Decreto 171/01 que consideró el Ministerio de Transporte desconocidos por Copetran y que le sirvieron de fundamento para proceder a resolver de manera negativa su solicitud, comoquiera que en dichos artículos, de manera clara e inequívoca se establece que para efectos de la adjudicación de una ruta ha de tenerse en cuenta la clase de vehículo.
De igual manera, ocurre con el soporte jurídico en que se basó su decisión el Ministerio de Transporte, referido al contenido de los numerales 8.1.3., 8.1.4. y 8.1.5., para efectos de proferir la Resolución núm. 3302 de 1999. 32. Precisó que si para dar inició al trámite licitatorio se requiere previamente de un estudio técnico que demuestre las necesidades de movilización cuya metodología ordena que se establezca por clase de vehículos y de igual manera, los términos de referencia deben determinar la clase y número de vehículos requeridos para servir la pretendida ruta, no existe duda que las razones en que soportó el Ministerio de Transporte la decisión que hoy se debate, obedecen a criterios de legalidad, certeza de los hechos, debida calificación jurídica y apreciación razonable. 33.
Afirmó que si se analizan los argumentos esgrimidos por la empresa Copetran se evidencia que no es cierto que haya existido desviación de poder, dado que la parte demandante no apunta a demostrar jurídicamente que la finalidad de los actos administrativos acusados tuviese una motivación diferente al cumplimiento de las normas que rigen en materia de transporte o contraria a los a los intereses públicos o sociales. 34.
Argumentó que el memorando Circular MT-4553-2-61154 de 23 de diciembre de 2005, no es un acto administrativo, en razón a que no crea, ni modifica, ni extingue ninguna situación jurídica, dado que solo apunta a orientar al Director de Transporte y Tránsito, al Subdirector de Transporte y a los Directores Territoriales, acerca de la forma de calcular la demanda insatisfecha cuya definición no se aparta de la contenida en el artículo 70 del Decreto 171 de 2001, aclarando el término de ruta cuando está en tránsito, definición esta que no difiere de la concepción que involucra la norma en mención. 35.
Expuso que al no ser el Memorando Circular MT-4553-2-61154 un acto administrativo sino una instrucción interna y a la luz de lo analizado por el Honorable 9 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado no hay razón alguna para sostener que el señor ministro de la época haya modificado el contenido del artículo 171/01 y en consecuencia se haya extralimitado en su competencia, puesto que lo ordenado en la Circular no contraviene las definiciones que hace el artículo 7 ibidem y el artículo 40 del Código Civil. 36.
Explicó que al parecer la empresa actora alega la transgresión del artículo 40 pero de la Ley 153 de 1887 y no del Código Civil que corresponde a un tema de legitimación de los hijos. Si se trata, como se colige, del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, es menester afirmar que el mismo no tiene aplicación alguna en el presente asunto, dado que no estamos frente a una ley sino a una norma jurídica interna, eficaz en la ejecución de las funciones de la administración pública que no se constituye como derecho objetivo, y cuyos efectos solo vinculan al funcionario con la administración. 37.
Concluyó en relación a la aplicación del Memorando Circular MT-4553-2- 61154 por parte del Subdirector de Transporte, que a pesar de haber sido impartida la instrucción después de la fecha de presentación de la solicitud de adjudicación de la ruta Cúcuta - Ipiales era deber del funcionario observar estrictamente lo allí ordenado por su Superior Jerárquico, puesto que frente a él si tenía un poder vinculante y su contenido no era otro que recordarle la obligación de efectuar una revisión estricta del cumplimiento de los requisitos señalados en el Decreto 171 de 2001, así como en las Resoluciones 3202 de 1999 y 7147 de 2001, relativas a los estudios técnicos concernientes a la determinación de las necesidades de movilización. Alegatos de conclusión 38.
El Despacho sustanciador12, vencido el término probatorio y mediante el auto proferido el 24 de junio de 201513, resolvió correr traslado común a las partes por el término de diez (10) días para que alegaran de conclusión y le informó al Agente del Ministerio Público que, antes del vencimiento del término para alegar de conclusión, podía solicitar el traslado especial previsto en el mencionado artículo. 12 El auto fue proferido por el Tribunal Administrativo de Santander de Descongestión, doctora Edilia Duarte Duarte. 13 Cfr. folio 393 del cuaderno núm. 1 del expediente. 10 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39.
La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. 40. La parte demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal. Concepto del Ministerio Público 41. El Procurador Delegado no emitió concepto. Sentencia proferida, en primera instancia14 42. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el 13 de agosto de 2015, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda conforme a la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: En firme esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor en el sistema […]”. Consideraciones expuestas en la sentencia proferida en primera instancia 43. El Tribunal Administrativo de Santander resolvió negar la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados, por las siguientes razones: 44.
Adujo que la normatividad vigente para la época en que se hizo la solicitud de adjudicación de la ruta Cúcuta Ipiales (Vía Bucaramanga - La Lizama - Dorada - Manizales - Pereira - Cali) por parte de Copetran ante el Ministerio de Transporte, era el Decreto núm. 171 de 2001 y la Resolución núm. 3202 de 1999, por lo que lo pertinente es analizarlas para determinar si la empresa solicitante cumplió con lo allí establecido. 45.
Consideró que conforme al artículo 25 del Decreto 171 de 2001: “La comisión de Regulación de Transporte es la encargada de señalar los parámetros y condiciones bajo las cuales se adelantarán los estudios a fin de determinar la existencia de demanda insatisfecha de movilización. Ahora bien, en cuanto al parágrafo transitorio y en el entendido que la mencionada Comisión no ha 14 Cfr. folios 407 a 415 del cuaderno núm. 1 del expediente. 11 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecido nuevas condiciones para la toma de información de campo, estos se adelantaran bajo las señaladas en la Resolución 3202 de 1999”. 46.
Manifestó que las empresas interesadas en el otorgamiento de nuevos servicios tienen la facultad de adelantar los estudios pertinentes. Copetran presentó solicitud de adjudicación de ruta y horario ante el Ministerio de Transporte, anexando el estudio de oferta y demanda, el cual debe seguir el procedimiento establecido en la Resolución No. 3202 de 1999, de la que se resaltan los puntos señalados por el Ministerio de Transporte en la Resolución No. 002266 del 31 de mayo de 2006, sobre los que no dio cumplimiento la empresa y, en consecuencia, se negó la solicitud de adjudicación de la Ruta Cúcuta - Ipiales y viceversa. 47.
Señaló que Copetran en su estudio de oferta y demanda manifestó lo siguiente: "atendiendo el artículo 50 del Decreto 171 de 2001, que se refiere a Racionalización, dice que la asignación de la clase de vehículo con la cual se presta el servicio, corresponde al Grupo A, Grupo B y Grupo C, de modo que la solicitud mencionada se hizo por Grupo Vehicular", de modo que la solicitud de adjudicación de la ruta se hizo por grupo de vehículo y no por clase de vehículo incumpliendo los numerales 8.1.3, 8.1.4 y 8.1.5 de la Resolución No. 3202 de 1999. 48.
Indicó que: “el Ministerio de Transporte señaló que el análisis efectuado al estudio presentado por COPETRAN, se hizo teniendo en cuenta lo previsto en el numeral 2 de la circular MT-61154 del 23 de diciembre de 2005, que establece que para la determinación de la demanda insatisfecha se debe descontar de la demanda total el número de sillas autorizadas en origen destino, así como las sillas autorizadas en tránsito, entendiéndose tránsito, cuando la ruta solicitada es cubierta en toda la longitud por otra (s) ya autorizada (s) ". 49.
Precisó que se consideró adecuado el término "transito" utilizado por el Ministerio de Transporte, en el sentido de manifestar que para el caso en cuestión la demanda de servicio está siendo atendida a través de otras rutas como son: Cúcuta - Bogotá (Vía Bucaramanga) con 560 sillas autorizadas en promedio día en la clase de vehículo bus lujo y Bogotá - Ipiales con 40 sillas en la misma clase de vehículo y nivel de servicio; así como, por la ruta Cúcuta - Cali (Vía Bucaramanga - La Lizama) con 40 sillas y Cali - Ipiales con 400 sillas en bus lujo, para finalmente 12 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concluir que las empresas autorizadas mediante la Resolución No. 7811 de 2002 pueden aumentar el número de sillas y horarios establecidos. 50.
Sostuvo que la ley no es clara en el sentido de que se debe brindar la oportunidad a la empresa de transporte de corregir el estudio mencionado, por cuanto no establece un término al Ministerio de Transporte para responder las solicitudes y estudios presentados por las empresas. 51. Respecto de la adjudicación de rutas, resaltó que la entidad demandada debe realizar un estudio técnico que va acompañado del acto administrativo que niega la solicitud de adjudicación, el cual está supeditado a una evaluación rigurosa hecha por expertos en el tema, es así que se considera prudencial el tiempo utilizado para responder la solicitud hecha por Copetran, atendiendo la dificultad que presentaba. 52.
Concluyó que: “resulta suficientemente claro para la Sala que la parte actora, al momento de presentar la solicitud de adjudicación de la ruta Cúcuta - Ipiales (Vía Bucaramanga - La Lizama Dorada - Manizales = Pereira - Cali), no reunió los requisitos obligatorios establecidos en las normas (…) para presentar estudio de oferta y demanda, razón por la cual las pretensiones deben ser denegadas”.
Recurso de Apelación15 53. La parte demandante interpuso y sustentó oportunamente, recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia; reiterando los argumentos expuestos en el escrito de la demanda y en sus alegatos de conclusión, y añade los siguientes argumentos: 54. Adujo que: “[…] inconsistencia sería, que se hubieran efectuado los cálculos por clase de vehículo, cuando a nivel nacional, las empresas automáticamente y por acción del Artículo 51 del Decreto 171 de 2001, prestan el servicio público de transporte por grupo vehicular y no por clase de vehículo, quiere decir ello, que una ruta antes autorizada en vehículo automóvil, hoy legalmente y realmente, la presta con vehículos clase automóvil, camioneta y/o campero, como la empresa determine servirla. […]”. 15 Cfr. Folios 419 a 433 del cuaderno núm. 1 del expediente 13 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55.
Afirmó que: “[…] Ahora bien, decidió la Subdirección, concebir que cuando se habla de clase de vehículo, se refiere a bus, buseta, microbús, camioneta, campero, automóvil, cuando la misma subdirección en las resoluciones que había emitido en vigencia del Decreto 171 de 2001, denominaba clase de vehículo a los Grupos A, B y C. Si la Subdirección de Transporte hubiere aplicado el Decreto 171 de 2001, no desconocería, que se menciona la clase de vehículo; también el Decreto 171 de 2001 (…) en su Artículo 50, refiere que la asignación de la clase de vehículo se hará por grupos A, B y C […]”. 56.
Manifestó que en la sentencia de primera instancia no se valoró el material probatorio obrante en el expediente, en particular, la declaración rendida por el testigo Luis Alfredo Cortes Sánchez quien realizó los estudios técnicos presentados para la solicitud de adjudicación de la ruta Cúcuta - Ipiales ni los documentos que allegó en la diligencia de testimonio que evidencian que para la época de presentación de la solicitud el Ministerio de Transporte requería que los estudios se realizaran por grupo y no por clase de vehículo. 57.
Argumentó que el Tribunal Administrativo de Santander omitió analizar que el artículo 50 del Decreto núm. 171 de 2001 dispone que la asignación de la clase de vehículo con la cual se prestará el servicio se agrupará según su capacidad, en los Grupos A, B y C, desatendiendo, como se mencionó en la demanda, que el Ministerio de Transporte para la época de los hechos había emitido múltiples conceptos instruyendo que la capacidad transportadora de las empresas quedó automáticamente unificada en los tres (3) grupos, según corresponda al número de sillas. 58.
Reiteró que: “la primera instancia no tuvo en consideración que el Decreto 171 de 2001 asintió que la regulación prescrita en la Resolución 03202 de 1999 era para la toma de información de campo, "Hasta tanto la Comisión de Regulación de Transporte establezca nuevas condiciones para la toma de información de campo. Continuarán vigentes las señaladas en la Resolución 3202 de 1999" y esa etapa se contempla solo en el capítulo 4 del manual, más no era para el análisis de los resultados y la presentación de la solicitud, que para la época de los hechos, conforme a la normatividad vigente y a las diferentes exigencias del ministerio, se estaba realizando por grupo de vehículo”.
La solicitud se hizo por grupo, puesto que 14 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se apegaba a lo consignado en el artículo 51 del Decreto núm. 171 de 2001, norma de superior jerarquía y de conformidad con el trámite para la época. 59.
Alegó que el numeral 8.1.5. de la Resolución núm. 03202 de 1999 dispuso claramente que la demanda insatisfecha se calcula por ruta más no por corredor y menos por unión de tramos ni con la interpretación que hizo la parte demandada sobre el término tránsito en relación con los horarios establecidos. 60. Concluyó que el Tribunal Administrativo de Santander: “[…] guardó silencio en lo que respecta a la aplicación por parte del ente demandado, de la circular MT- 61154 del 23 de diciembre de 2005, para justificar la negación de la adjudicación y respecto de la cual hizo referencia el accionado en la contestación de la demanda, cuando es claro que dicha directriz era posterior a la radicación de la solicitud y a mi representada nada se le dijo para que adecuara la misma a estos nuevos parámetros, pues sorprendentemente expresa el Tribunal, que el tiempo que tardó el accionado en dar respuesta a la solicitud de ruta, fue un término "prudencial", sin mayores consideraciones, explicación que jurídicamente es inadmisible […]”.
Actuación en segunda instancia 61. El Despacho sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado16, mediante auto proferido el 31 de mayo de 201617, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander. Alegatos de conclusión en segunda instancia 62.
El Despacho sustanciador, atendiendo a que no se solicitaron pruebas, en segunda instancia, mediante auto de 9 de mayo de 2018, surtió traslado por el término de diez (10) días a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto. Parte demandante18 16 Magistrada Ponente: María Claudia Rojas Lasso. 17 Cfr. folio 4 del cuaderno principal de segunda instancia. 18 Cfr. folios 11 a 22 del cuaderno de apelación de sentencia. 15 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63.
La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda. Parte demandada 64. La parte demandada guardó silencio en esta oportunidad procesal. Concepto del Ministerio Público 65. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES 66. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) los actos administrativos acusados; ii) el problema jurídico; iii) el análisis del caso concreto y valoración las pruebas allegadas al proceso; y iv) conclusión. Competencia 67.
Vistos el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo19, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia, aplicable en los términos del artículo 30820 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201121, sobre el régimen de transición y vigencia; y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en segunda instancia. 68.
Visto el artículo 328 del Código General del Proceso22, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1 el Acuerdo núm. PSAA15- 19 “[…] Artículo 129. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión. […]”. 20[…]
ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior […]” 21 “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 22 “[…]
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella […]”. 16 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10392 de 1 de octubre de 201523, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala procederá a examinar las argumentaciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia proferida el 13 de agosto de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander y se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, puesto que los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que habrá de adoptarse en la segunda instancia. 69.
La Sala no observa en el presente proceso la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, por lo que se procede a decidir el caso sub lite. Actos administrativos acusados 70. Los actos administrativos acusados24 son los siguientes: 71. La Resolución núm. 002266 de 31 de mayo de 200625, “[…] Por la cual se niega la adjudicación de la ruta CUCUTA (Norte de Santander) – IPIALES (Nariño) y VSA solicitada por la empresa COOPERATIVA SANTANDEREANA DE TRANSPORTADORES LIMITADA “COPETRAN” […]” expedida por el Subdirector de Transporte del Ministerio de Transporte, en su parte resolutiva señaló: “[…] Que la evaluación efectuada por el Grupo Operativo de Transporte de esta misma Subdirección mediante el diligenciamiento del Formulario 0080 de 2005 - anexo que hace parte de esta resolución, determino claramente que la empresa solicitante no dio cumplimiento a los señalado en la Resolución 3202 de 1999.
El estudio presentado por la empresa COOPERATIVA SANTANDEREANA DE TRANSPORTADORES LIMITADA "COPETRAN", determina la demanda total e insatisfecha de pasajeros y calcula la disponibilidad de horarios por grupo de vehículos incumpliendo lo dispuesto en los numerales 8.1.3, 8.1.4 y 8.1.5 del Manual anexo a la Resolución 3202 de 1999, que ordena que tal análisis debe realizarse por clase de vehículo.
Esto, en concordancia con lo dispuesto en el segundo inciso del articulo 27 y en el numeral 7 del artículo 29 del Decreto 171 de 2001, donde tanto en los términos de referencia como en la póliza de seriedad de la propuesta se establece que es por clase de vehículo. Ahora, el análisis del estudio presentado se hizo teniendo en cuenta lo previsto el numeral 2 de la Circular MT-61154 del 23 de diciembre de 2005 que establece que para la determinación de la demanda insatisfecha, se debe descontar de la demanda total el número de sillas autorizadas en origen-destino, así como, las sillas autorizadas 23 “[…] ARTÍCULO 1º.- Entrada en vigencia del Código General del Proceso.
El Código General del Proceso entrará en vigencia en todos los distritos judiciales del país el día 1º de enero del año 2016, íntegramente […]”. 24 Se procede a transcribir los apartes más relevantes, sin perjuicio de las citas que se hagan al analizar cada uno de los cargos. 25 Cfr. folios 1135 a 1137 del cuaderno de pruebas del expediente. 17 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en tránsito, entendiéndose tránsito, cuando la ruta solicitada es cubierta en toda la longitud por otra (s) ya autorizada (s) independientemente del nivel de servicio; o cuando la ruta solicitada este autorizada en dos tramos y en la ciudad intermedia donde se unen los tramos, exista terminal de transporte, Para el caso que nos ocupa la demanda de servicio está siendo atendida a través de las rutas Cúcuta - Bogotá (vía Bucaramanga) con 560 sillas autorizadas en promedio día en la clase de vehículo bus lujo y Bogotá Ipiales con 40 sillas en la misma clase de vehículo y nivel de servicio; así como, por la ruta Cúcuta - Cali (vía Bucaramanga - La Lizama) con 40 sillas y Cali - Ipiales con 400 sillas en bus lujo.
Que además de los horarios y sillas ofrecidas, señaladas anteriormente, las empresas de transporte están autorizadas mediante la Resolución No. 7811 de 2002 para incrementar el número de horarios y por consiguiente las sillas ofrecidas, en las rutas que legalmente tiene autorizadas, situación que permite satisfacer de manera suficiente la demanda de servicio en la ruta solicitada.
(…)
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. - Negar la solicitud de adjudicación de la ruta CUCUTA - IPIALES (VÍA: BUCARAMANGA - LA LIZAMA - LA DORADA – MANIZALES - PEREIRA - CALI), presentada por la empresa COOPERATIVA SANTANDEREANA DE TRANSPORTADORES LIMITADA, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
ARTICULO SEGUNDO. - Hacer parte integral de la presente resolución el anexo - formulario de Evaluación Numero 00080 de 2005 […]”. 72. La Resolución núm. 003455 de 24 de agosto de 201026, “[…] Por la cual se decide el recurso de apelación interpuesto por la COOPERATIVA SANTANDEREANA DE TRANSPORTADORES LTDA. -COPETRAN- contra la Resolución No. 002266 del 31 de mayo de 2005, proferida por la Subdirección de Transporte […]” expedida por el Director de Tránsito y Transporte del Ministerio de Transporte: “[…] Tal y como lo establece la Resolución 3202 de 1999, el objetivo de un estudio de oferta y demanda, es el de determinar las características cualitativas y cuantitativas del desplazamiento de pasajeros por carretera en transporte intermunicipal, es decir, cuantificar la oferta (sillas ofrecidas) y la demanda (pasajeros movilizados por vehículo) que se presentan en puntos específicos (retenes) en los diferentes corredores de transporte de la red vial, identificando las preferencias del usuario en términos de vehículo, nivel de servicio, vía y hora.
Es por esto, que la calidad en la toma de información, especialmente primaria, resulta vital para la toma de decisiones que respondan a criterios de eficiencia en el servicio de transporte y a la óptima utilización de los equipos. Dado lo anterior, resulta importante considerar que la falta de información no incluida en el estudio que soporta la solicitud y las inconsistencias mostradas anteriormente, no permiten establecer ni las condiciones de movilidad ni la demanda real que se presenta en el corredor. 26 Cfr. folios 10 a 11 del cuaderno núm. 1 del expediente. 18 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Atendiendo el objetivo principal de la toma de información primaria, es necesario resaltar que dentro de dicho ejercicio práctico se establecen preferencias de viaje de los encuestados como son tipo de vehículo específico, ruta y horario.
Lo anterior no se puede desconocer dentro del análisis, si además se considera que lo indicado en el Artículo 50 del Decreto 171 de 2001, se enfoca claramente al concepto de racionalización del parque automotor de la empresa en lo concerniente a la fijación de su capacidad transportadora. Es por esto, que la solicitud hecha por la empresa debió presentarse por clase de vehículo y no por grupo de vehículo pues no está considerando la información capturada en el trabajo de campo.
Conclusiones y recomendaciones A partir de los análisis y comentarios desarrollados y conforme a lo establecido en la Resolución 3202 de 1999, se determina que no le asiste razón al recurrente y se recomienda mantener la decisión tomada mediante la Resolución 2266 del 31 de mayo de 2006 proferida por la Subdirección de Transporte, para la ruta resuelta en la mencionada resolución, por cuanto no se siguió de forma correcta y adecuada la metodología planteada en la Resolución 3202 de 1999.
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. - Decidir el recurso de apelación interpuesto por la COOPERATIVA SANTANDEREANA DE TRANSPORTADORES LTDA. COPETRAN-, contra la Resolución No.002266 del 31 de mayo de 2006, proferida por la Subdirección de Transporte, en el sentido de confirmarla en su integridad, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. […]” El problema jurídico 73.
Corresponde a la Sala, con fundamento en el contenido de la decisión del a quo y el recurso de apelación, determinar si los actos administrativos acusados, por medio de los cuales la parte demandada no adjudicó una ruta, están viciados o no de nulidad por violación al debido proceso y el derecho a la igualdad. 74. En consecuencia, se determinará si hay lugar a revocar o a confirmar la sentencia proferida, en primera instancia. El marco normativo sobre el procedimiento para la adjudicación de rutas, horarios y áreas de operación de las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros 19 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75.
Visto el numeral 5° del artículo 3 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199327, sobre rutas para el servicio público de transporte de pasajeros, se entenderá por ruta para el servicio público de transporte “[…] el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencias y demás aspectos operativos […]”; en la disposición se le confirió al Gobierno Nacional la facultad de establecer “[…] las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta […]” (Destacado fuera de texto). 76.
Visto el artículo 5 ibídem, sobre definición de competencias, es atribución del Ministerio de Transporte “[…] la definición de las políticas generales sobre el transporte y el tránsito […]”. 77. Visto el artículo 5 de la Ley 336 de 20 de diciembre de 199628, el carácter de servicio público esencial del transporte público, implica “[…] la prelación del interés general sobre el particular, especialmente en cuanto a la garantía de la prestación del servicio y a la protección de los usuarios, conforme a los derechos y obligaciones que señale el Reglamento para cada Modo […]” (Destacado fuera de texto). 78.
Visto el artículo 89 ibidem, “[…] El Gobierno Nacional por medio del Ministerio de Transporte, dictará en el término de un año, contado desde la vigencia de esta ley, las reglamentaciones que correspondan a cada uno de los Modos de Transporte […]”. (Destacado fuera de texto). 79. Vista la Resolución núm. 3202 de 28 de diciembre de 199929, el Ministerio de Transporte adoptó “[…] el manual anexo con sus formatos, que hacen parte integral de la presente resolución, para adelantar las tomas de información por censo vehicular o aforos y por encuestas origen – destino, con miras a determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera […]” (Destacado fuera de texto). 27 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” 28 "Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte" 29 “Por la cual se establece el Manual y Formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera” 20 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80.
Vistos el numeral 4.° del manual anexo a la resolución citada supra, aquella tenía por finalidad establecer la metodología para “[…] recopilar la información de campo, obtenida a través de aforos y encuestas, en retenes definidos por el Ministerio de Transporte en algunos puntos de la red vial nacional, que permita cuantificar la oferta y la demanda de transporte público intermunicipal, determinando origen-destino, motivos de los viajes y preferencias de los usuarios […]”; igualmente indicó qué preguntas se debían hacer para establecer el origen- destino del vehículo de transporte, de los pasajeros y la vía utilizada para cumplir el recorrido; e indicó que las encuestas a los pasajeros permitían“[…] determinar realmente el volumen de pasajeros que viajan entre un origen y un destino de una ruta intermunicipal, constituyéndose así, en una herramienta importante para evaluar los estudios de transporte sobre necesidades insatisfechas de movilización de los usuarios, […]” (Destacado fuera de texto). 81.
Visto el numeral citado supra; indica que el trabajo de campo, para obtener la información de campo primaria, mediante aforos y encuestas, “[…] debe realizarse como mínimo durante tres (3) días consecutivos, durante las 24 horas, en condiciones normales de demanda. En aquellos lugares donde se presenten alteraciones de orden público o la operación de transporte sea limitada, esta toma de información podrá realizarse como mínimo durante 12 horas por cada día, en los dos (2) sentidos de circulación […]” (Destacado fuera de texto). 82.
Visto el numeral 4.2.3.3 de la Resolución núm. 3202 de 1999, sobre el encuestador, establece dentro de las obligaciones del encuestador, la siguiente: “[…] Diligenciar correctamente los formatos de aforo y/o encuesta […]” (Destacado fuera de texto). 83. Visto el numeral 4.3.4. ibidem, sobre el diligenciamiento de formatos, el procedimiento que estableció la parte demandada para registrar la información en los formatos de encuesta; necesaria para su posterior estudio y aprobación, fue el siguiente: “[…] El aforador diligenciará el formato correspondiente, siguiendo las instrucciones que se dan en el presente manual. […] 4
3.4. DILIGENCIAMIENTO DEL FORMATO 21 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RETÉN - REGIONAL. Escriba brevemente el nombre del retén o sitio donde se efectúa la toma de datos y el de la Regional del Ministerio de Transporte.
Estos dos datos serán siempre los mismos […]. FECHA. Escriba la fecha en el orden indicado: primero el mes (MM), luego el día (DD) y el año (AA). HORA. Escriba Ia hora de inicio del diligenciamiento del formato deberá hacerse de forma continua, de 0 a 23, seguida de los minutos […] Nota: Si se trata del primer formato a diligenciar, la hora que se indicará será Ia de iniciación del turno. HOJA.
Numere en forma continua los formatos a medida que los vaya diligenciando, la numeración debe ocupar todas las casillas, AFORADOR. Escriba su nombre completo y claro, no utilice apodos o abreviaturas. CARACTERÍSTICAS DEL VIAJE DEL VEHÍCULO […] HOR PAS. (Hora de Paso). Anote aquí la hora de paso del vehículo por el retén, es decir, la hora en que está tomando los datos de ese vehículo específico […].
CLASE DE VEHÍCULO. Marque con una X " la casilla correspondiente a la clase de vehículo que se está aforando […]. EMPRESA. Escriba en forma clara el nombre de la empresa de transporte a la que corresponde el vehículo. Si decide utilizar abreviaturas, consulte con el coordinador de su retén a fin de evitar confusiones. Ejemplo: La anotación Chía en el formato, es confusa, ya que existen dos empresas: Flota Chía Ltda. y Autoservicio Chía Ltda. Siempre procure anotar el nombre completo de la empresa.
En caso de que el vehículo no tenga identificación de empresa alguna (Letreros o logotipos) y que tenga placa particular (amarilla) se anotará como "informal PLACA. Observe y anote la placa del vehículo en las casillas respectivas […]. Escriba en éste espacia la ruta que cubre el vehículo. N. SER. (Nivel de Servicio). Marque con una X la casilla correspondiente al nivel del servicio que presta el vehículo, teniendo en cuenta la siguiente información: […] Esta información deberá verificarse con el conductor. […] HOR DES.
(Hora de despacho). Pregunte al conductor la hora de despacho es decir, la hora en que inició el recorrido para iniciar el viaje. 22 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] ORIGEN.
Pregunte al conductor en qué ciudad o municipio inició la ruta (terminal de salida), es decir, dónde comenzó el viaje del vehículo para cubrir la ruta que está sirviendo. […] DESTINO. Pregunte al conductor el nombre de la ciudad o municipio en donde termina la ruta, es decir, el destino final. Debe tener cuidado al tomar la información de origen y destino, ya que el conductor puede indicar en forma errónea como origen el último terminal por el que pasó y/o como destino, el próximo terminal de paso […].
VÍA. Si para ir del origen al destino hay varias vías (por diferentes carreteras), pregunte por qué vía hace el recorrido y anótela en forma abreviada. Es conveniente que se formule la pregunta aún si sólo existe una vía entre el origen y destino. SILL (Número de sillas o puestos). Cuente la cantidad de sillas o puestos de que dispone el vehículo (tanto ocupadas como desocupadas), La cantidad de sillas, en algunos casos establece la diferencia entre una y otra clase de vehículo, así: […].
Si se considera necesario, se puede chequear la clase a la que corresponde el vehículo consultando la Tarjeta de Operación del vehículo, la cual se puede solicitar al conductor […]. Es importante que el número de sillas corresponda adecuadamente con la clase de vehículo: de lo contrario, la información será inconsistente. Ejemplo: Si el vehículo cuenta con 16 sillas, éste no puede quedar anotado como buseta, clase de vehículo a la que correspondería es a la de microbús. Nota: No se contarán aquellas sillas que no corresponden originalmente al vehículo, es el caso de sillas plegables y espacios con cojinería que no son sillas en los microbuses, el uso eventual de butacas en los buses.
PAS. (Número de Pasajeros) Cuente y anote el número de pasajeros que van en el vehículo […]. Nota: Ni el conductor, ni los ayudantes del vehículo, ni los niños menores de diez años (es decir, los que normalmente van compartiendo silla con un mayor), se consideran como pasajeros […]. Al finalizar el turno, anote en el renglón de OBSERVACIONES del formato la hora en que suspendió la toma de información;
Además, deberá anular los renglones sobrantes del formato […]” (Destacado fuera de texto). 84. Visto el numeral 5.° de la Resolución núm. 3202 de 1999, sobre clasificación y envío de la información, establece que una vez se efectúe el trabajo de campo, la información se debe organizar por retén y/o terminal de transporte; luego, el coordinador debe revisar los datos registrados en cada casilla con la finalidad de que detecte las posibles inconsistencias y entregue un informe en el que “[…] 23 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifieste las condiciones bajo las cuales se tomó la información, tales como problemas de orden público u otros inconvenientes presentados en el desarrollo de la misma […]; finalmente, la información “[…] se debe enviar a la Subdirección de Transporte de Pasajeros a más tardar una semana después de efectuada la toma de información de campo […]”. 85.
Visto el numeral 8.1.3. ibidem, sobre la metodología para la determinación de disponibilidad horaria en rutas intermunicipales, establece que determinada la demanda total por clase de vehículo en la ruta se multiplica por el resultado por los porcentajes arrojados por la encuesta de preferencia vehicular: “[…]
8.1.3. DETERMINACION DE LA DEMANDA TOTAL POR CLASE DE VEHICULO. Determinada la demanda total en la ruta, se multiplica este resultado por los porcentajes arrojados por la encuesta de preferencia vehicular. En caso de que la información de campo comprenda únicamente aforos, no habrá necesidad de efectuar el producto antes citado […]”. 86.
Visto el numeral 8.1.4. ibidem, sobre la determinación de la demanda insatisfecha por clase de vehículo, señala que para obtener la demanda insatisfecha por cada tipo de vehículo se deberá descontar de la demanda total por clase de vehículo el número de sillas ofrecidas en la misma clase de vehículo para la ruta analizada: “[…]
8.1.4. DETERMINACION DE LA DEMANDA INSATISFECHA POR CLASE DE VEHICULO. Para obtener la demanda insatisfecha para cada tipo de vehículo, se deberá descontar de la demanda total por clase de vehículo el número de sillas ofrecidas en la misma clase de vehículo para la ruta analizada. Para tal efecto se considerarán las siguientes capacidades vehiculares, las cuales se afectarán siempre por el porcentaje de utilización. 24 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para los casos en que resulte mayor el número de sillas ofrecidas que la demanda insatisfecha, se entenderá que la ruta se encuentra saturada en esa clase de vehículo […]”. 87.
Visto el numeral 8.1.5. ibidem, sobre la determinación de horarios disponibles, señala que: “[…] Finalmente para el cálculo de la disponibilidad de horarios, se tomará el resultado de la demanda insatisfecha para cada clase de vehículo, el cual debe dividirse por el 100% de la capacidad vehicular que corresponda al vehículo ofrecido (Decreto 1557/98) […]”. 88.
Visto el numeral 2.° del artículo 8 del Decreto núm. 171 de 5 de febrero de 200130, sobre clasificación de la actividad transportadora de pasajeros por carretera, esta, atendiendo el nivel de servicio se clasifica en básico, lujo y preferencial de lujo; definiéndose el segundo como “[…] aquel que ofrece a los usuarios mayores condiciones de comodidad, accesibilidad, operación y seguridad en términos de servicio, con tarifas superiores a las del servicio básico.
Requiere la expedición de tiquetes y el señalamiento de los sitios de parada en el recorrido […]”. 89. Visto el artículo 25 ibidem, sobre determinación de las necesidades de movilización, establece que “[…] Será el Ministerio de Transporte el encargado de determinar las necesidades y demandas insatisfechas de movilización, como de implementar las medidas conducentes para su satisfacción […]”; para tal efecto previó que “[…] Cuando los estudios no los adelante el Ministerio de Transporte, serán contratados por las empresas interesadas en el otorgamiento de nuevos servicios y elaborados por universidades, centros consultivos del Gobierno Nacional y consultores especializados en el área de transporte […]”; en consecuencia, respecto del procedimiento a seguir para realizar los estudios, dispuso: “[…] Hasta tanto la Comisión de Regulación de Transporte establezca nuevas condiciones para la toma de información de campo, continuarán vigentes las señaladas en la Resolución 3202 de 1999 […]”.
(Destacado fuera de texto). 90. Visto el artículo 27 del Decreto núm. 171 de 2001, establecía que si el Ministerio de Transporte, determina que existe necesidad de un nuevo servicio de movilización, abrirá un procedimiento licitatorio el cual estará precedido de los 30 “Por el cual se reglamenta el Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera” 25 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co términos de referencia correspondientes a los cuales deben sujetarse los proponentes: “[…] Artículo 27.
Apertura del concurso. Determinadas las necesidades de nuevos servicios de movilización, el Ministerio de Transporte ordenará iniciar el trámite de concurso, el cual deberá estar precedido del estudio y de las reglas que regirán la participación en el concurso. Las reglas que regirán la participación en el concurso establecerán los aspectos relativos al objeto del concurso, fecha y hora de apertura y cierre, requisitos que deben llenar los proponentes, plazo del concurso, las rutas, sistemas de rutas o áreas de operación disponibles, horarios a servir, clase y número de vehículos, nivel de servicio, condiciones de la póliza de seriedad de la propuesta, reglas y criterios para la evaluación de las propuestas y el otorgamiento del permiso, la determinación y ponderación de los factores objetivos de selección, término para comenzar a prestar el servicio, su regulación jurídica, derechos y obligaciones de los adjudicatarios y todas las demás circunstancias de tiempo, modo y lugar que se consideren necesarias para garantizar reglas objetivas y claras[…]”. 91.
Visto el artículo 29 ibidem, sobre el procedimiento, señala que hasta tanto la Comisión de Regulación de Transporte establezca un nuevo procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios, el Ministerio de Transporte atenderá el siguiente: “[…] 1. Presentación de la solicitud, acompañada del estudio de oferta y demanda. 2. Determinación de las necesidades del servicio. 3.
Apertura de licitación pública por parte del Ministerio de Transporte. 4. Adjudicación de servicios. (…) 7. Los términos de referencia exigirán la constitución de una póliza de seriedad de la propuesta expedida por una compañía de seguros legalmente autorizada para funcionar en Colombia e indicarán su vigencia, la cual no podrá ser inferior al término del concurso y noventa (90) días más. El valor asegurado será el equivalente al producto de la tarifa correspondiente para la ruta que se concursa, por la capacidad transportadora total del vehículo requerido, por el número total de horarios concursados, por el plazo del concurso, así: G = T x C x NH x P Donde: G = Valor de la garantía T = Valor de la tarifa C = Capacidad del vehículo NH = Número de horarios concursados P = Plazo del concurso Cuando se presenten propuestas para servir más de una (1) ruta, el valor de la póliza se liquidará para cada una de las rutas […]” 92.
Visto el artículo 50 ibidem, sobre racionalización, establece que la asignación de la clase de vehículo con la cual se prestara el servicio, se agrupara según su capacidad, así: “[…] GRUPO A: 4 a 9 pasajeros GRUPO B: 10 a 19 pasajeros GRUPO C: más de 19 pasajeros Para el cambio de Grupo de los vehículos autorizado en una ruta, se tendrán en cuenta las siguientes equivalencias: 26 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del Grupo C al Grupo B o del Grupo B al Grupo A, es decir en forma descendente, será de uno (1) a uno (1).
Del Grupo A al Grupo B o del Grupo B al Grupo C, es decir en forma ascendente, será de tres (3) a dos (2) […]”. 93. Visto el artículo 51 ibidem, sobre unificación automática, señala que las empresas podrán unificar la clase de vehículo autorizado en cada una de las rutas asignadas, de acuerdo con los Grupos antes señalados, así: “[…] Automóvil - Campero - Camioneta Grupo A Microbús - Vans Grupo B Buseta - Bus Grupo C Parágrafo.
Con el objeto de posibilitar una eficiente racionalización en el uso de los equipos vinculados, las empresas podrán despachar en los diferentes horarios, indistintamente cualquiera de las clases de vehículos que tiene autorizados […]”. 94. Visto el artículo 1 de la Resolución núm. 007147 de 28 de agosto de 200131, expedida por el Ministerio de Transporte, establece que “[…] Los estudios que permitan determinar la existencia de demanda insatisfecha de movilización que tratan los Decretos 170, 171 y 175 del 5 de febrero de 2001, cuando no sean elaborados por la autoridad de transporte competente, serán realizados por Universidades, Centros Consultivos del Gobierno Nacional y Consultores Especializados en el área de transporte […]” (Destacado fuera de texto).
Análisis del caso concreto 95. La Sala procede a realizar la numeración de las pruebas relevantes para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada; sin embargo, se reitera que la valoración se realiza respecto de todas las pruebas que obran en el expediente. 96. Del material probatorio allegado al proceso, se destacan las siguientes pruebas: Pruebas documentales 31 “Por la cual se establecen los requisitos mínimos para quienes adelanten lo estudios de oferta y demanda de transporte y se reglamenta su inscripción ante el Ministerio de Transporte” 27 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 97.
Copia de la solicitud que la parte demandante radicó ante el Ministerio de Transporte el día 19 de noviembre de 2004 con el fin de que le adjudicaran las siguientes rutas: i) Cúcuta - Ipiales (vía Bucaramanga – La Lizama – La Dorada – Manizales – Pereira - Cali) y viceversa. En la solicitud la parte afirmó que las presentaba “[…] Cumpliendo con el procedimiento establecido en el artículo 29 del Decreto 171 de 2001, la Resolución 7147 de 2001 y en cuanto a la toma de información de campo la Resolución 3202 de 1999 […]”; además, manifestó de manera uniforme, en las tres solicitudes, lo siguiente: “[…] La toma de información se desarrolló durante tres (3) días consecutivos en condiciones normales de demanda, empleando los formatos establecidos en la Resolución 03202 de 1999. […] De conformidad con lo establecido en el artículo 50 del Decreto 171 de 2001 "RACIONALIZACIÓN", la asignación de la clase de vehículo con la cual se presta el servicio, corresponde al Grupo A, Grupo B y Grupo C. Así las cosas, una vez procesada la información y generados los cuadros de salida, dando cumplimiento a la legislación de transporte vigente la ruta se solicita por Grupo Vehicular. […] Previamente se sondearon varios sitios para punto de control en la ruta de análisis, llegando a deducir que el sitio por donde converge la población que genera estos viajes, es el conocido como CARACOLITO, ubicado entre Honda (Tolima) y La Dorada (Caldas).
La toma de información se efectúo durante tres (3) días consecutivos durante veinticuatro (24) horas, iniciando el día 7 de septiembre de 2004 a las 06:00 horas y finalizando el día 10 de septiembre de 2004 a las 05:59 horas, jornada continua con cambio de turno cada ocho (8) horas. […] Así mismo una vez procesada la información de campo, se obtuvo la demanda de transporte promedio por sentido y promedio por ruta.
Considerando lo señalado en el Decreto 171 de 2001, se aglutinaron las cifras por Grupo Vehicular, producto de la sumatoria de pasajeros aforados sobre el número de días del aforo (≥ Pasajeros aforados/3), y Promedio por sentido/2 (sentidos de la ruta). […] 6.2.1.1.5. DEMANDA TOTAL POR GRUPO DE VEHÍCULO. Con las cifras expuestas en la Tabla 6.2.1.1.3.1, se obtiene la demanda total por grupo de vehículo, resultado de la sumatoria de la preferencia vehicular expandida […]32”.
(Negrillas fuera de texto). 98. Seis carpetas que entregó la parte demandante a la parte demandada, que contienen la información primaria, aforos y encuestas a servicio público de transporte de pasajeros, y que se tomó en la estación de conteo conocido como caracolito, ubicado entre los Municipio de Honda (Tolima) y La Dorada (Caldas). 32 Folios 988 a 1033 del cuaderno núm. 4 de los antecedentes administrativos. 28 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 99.
Copia del escrito del recurso de apelación que la parte demandante interpuso contra la Resolución núm. 002266 de 31 de mayo de 2006, por medio de la cual la parte demandada negó la adjudicación de las rutas que solicitó33. 100. Concepto Técnico núm. RI—198/2010 de 13 de agosto de 201034, emitido por la Dirección de Transporte y Tránsito del Ministerio de Transporte, en el que se señala que múltiples encuestas diligenciadas no fueron incluidas dentro del estudio y: “[…] se encontraron las siguientes inconsistencias dentro de la información allegada para la ruta objeto del estudio: 33 Folios 1161 a 1191 del cuaderno núm. 4 de los antecedentes administrativos. 34 Folios 1159 a 1164 del cuaderno núm. 4 de los antecedentes administrativos. 29 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal y como lo establece la Resolución 3202 de 1999, el objetivo de un estudio de oferta y demanda, es el de determinar las características cualitativas y cuantitativas del desplazamiento de pasajeros por carretera en transporte intermunicipal, es decir, cuantificar la oferta (sillas ofrecidas) y la demanda (pasajeros movilizados por vehículo) que se presentan en puntos específicos (retenes) en los diferentes corredores de transporte de la red vial, identificando las preferencias del usuario en términos de vehículo, nivel de servicio, vía y hora.
Es por esto, que la calidad en la toma de información, especialmente primaria resulta vital para la toma de decisiones que respondan a criterios de eficiencia en el servicio de transporte y a la óptima utilización de los equipos. Dado lo anterior, resulta importante considerar que la falta de información no incluida en si estudio que soporta la solicitud y las inconsistencias mostradas anteriormente, no permiten establecer ni las condiciones de movilidad ni la demanda real que se presenta en el corredor.
Atendiendo el objetivo principal de la toma de información primaria, es necesario resaltar que dentro de dicho ejercicio práctico se establecen preferencias de viaje de los encuestados como son tipo de vehículo especifico, ruta y horario. Lo anterior no se puede desconocer dentro del análisis, si además se considera que lo indicado en el Artículo 50 del Decreto 171 de 2001, se enfoca claramente al concepto de racionalización del parque automotor de la empresa en lo concerniente a la fijación de su capacidad transportadora.
Es por esto, que la solicitud hecha por la empresa debió presentarse por clase de vehículo y no por grupo de vehículo pues no está considerando la información capturada en el trabajo de campo. Conclusiones y recomendaciones A partir de los análisis y comentarios desarrollados y conforme a lo establecido en la Resolución 3202 de 1999, se determina que no le asiste la razón al recurrente y se recomienda mantener la decisión tomada mediante la Resolución 2266 del 31 de mayo de 2006 proferida por la Subdirección de Transporte, para la ruta resuelta en la mencionada resolución, por cuanto no se siguió de forma correcta y adecuada la metodología planteada en la Resolución 3202 de 1999 […]”. 101.
De este modo, la profesional en ingeniería que elaboró el concepto hizo una revisión íntegra del estudio técnico encontrando varias equivocaciones las cuales agrupó en varias observaciones que, posteriormente, sirvieron de fundamento para resolver el recurso de apelación interpuso contra las Resoluciones núm. 002266 de 31 de mayo de 2006. 102.
Mediante Resolución núm. 001758 de 7 de mayo de 200935,el Director de Tránsito y Transporte del Ministerio de Transporte manifestó que: “[…] Además, no se puede pretender culpar a la empresa peticionaria de las rutas por la no aplicación de un procedimiento impartido a través del memorando MT-4553-2-61154 de diciembre 23 de 2005 por el señor Ministro respecto al cálculo de la demanda insatisfecha, cuando presentó su estudio de solicitud de rutas en una fecha anterior 35 “[…] Por la cual se deciden los recursos de apelación interpuestos por las representantes legales de la COOPERATIVA ESPECIALIZADA SUPERTAXIS DEL SUR LTDA y la COOPERATIVA SUR ANDINA DE TAXIS LIMITADA […]”. 30 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la que fue proferida tal instrucción, 7 de julio de 2005 según radicado 4779, por lo que es claro que no se puede aplicar algo que se desconoce […]36”. 103.
Fotocopia del requerimiento formulado por el Ministerio de Transporte a la empresa Cootranscien el 10 de diciembre de 200137, para atender solicitud de adjudicación de ruta, en donde se le requirió: “[…] Revisado el estudio presentado por usted, me permito comunicarle que debe complementarlo de acuerdo con lo dispuesto en las normas vigentes, en especial el Decreto 171 de 2001, en consecuencia el estudio elaborado para determinar las necesidades de movilización, debe ceñirse estrictamente a las condiciones del manual y los formatos establecidos en la resolución No. 03202 del 28 de diciembre de 1999, además estar avalado por quien lo elaboró, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 del Decreto 171 de 2001 que señala como requisito el que los estudios sean elaborados por universidades, centro consultivos del Gobierno Nacional y consultores especializados en el área de transporte.
De acuerdo con lo estipulado en los artículos 50 y 51 del Decreto No. 171 de 2001, tanto la oferta autorizada como la demanda existente, deben mostrarse en función de los tres (3) grupos en que se clasifican los vehículos, A, B y C. […]”. 104. Conceptos de autoría del Ministerio de Transporte alusivos a la asignación por grupo vehicular38.
De la violación del derecho fundamental a la igualdad 105. La Sala advierte que el argumento de la parte demandante se dirige a señalar que su petición de rutas y horarios no debió estudiarse por clase de vehículo sino por grupo vehicular conforme a los artículos 50 y 51 del Decreto núm. 171 de 2001; lo anterior, lo sustenta en que a partir de la expedición del Decreto ibidem, la fijación de la capacidad transportadora de las empresas se hará por grupos indistintamente de la clase de vehículo. 36 Folio 1317 del cuaderno núm. 1 de anexos de la demanda. 37 Folios 1320 a 1321 del cuaderno núm. 1 de anexos de la demanda. 38 Folios 1.121 a 1.133 del cuaderno núm. 1 de anexos de la demanda 31 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 106.
La Sala precisa que la Resolución núm. 3202 de 199939, la expidió el Ministerio de Transporte, en ejercicio de sus atribuciones legales, con el fin de establecer el manual y los formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es decir, esta normativa, junto con sus anexos, prevé la manera como se deben realizar los estudios de campo para establecer la oferta y la demanda de pasajeros y los documentos que se deben aportar con la solicitud de asignación de rutas y horarios de transporte. 107.
El Decreto núm. 171 de 2001, expedido por el Presidente de la República con fundamento en el numeral 11º del artículo 189 de la Constitución Política, a su vez reglamenta el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es decir, su finalidad es distinta a la de la resolución citada supra, tanto que en el parágrafo transitorio del artículo 25, determinó que “[…] Hasta tanto la Comisión de Regulación de Transporte establezca nueva condiciones para la toma de información de campo, continuarán vigentes las señaladas en la Resolución 3202 de 1999 […]” (Destacado fuera de texto). 108.
Para la Sala la aclaración es importante, por cuanto la parte demandante sostiene que desde que se expidió el Decreto núm. 171 de 2001 en las solicitudes de adjudicación de rutas y horarios ya no es necesario agrupar los vehículos por clase sino por grupo, circunstancia por la cual la parte demandada no le podía exigir que, en su solicitud, agrupara los vehículos por clase; máxime cuando en otros casos ha aceptado presentar el parque automotor por grupo de vehículos. 109.
Para la Sala es cierto lo que manifestó la parte demandante; solo que, en el caso concreto, revisada la actuación administrativa, no se observa que se haya violado la ley o desconocido el derecho a la igualdad, como pasa a explicarse. 110. El artículo 48 del Decreto núm. 171 de 2001 define la capacidad transportadora como el “[…] número de vehículos requeridos y exigidos para la adecuada y racional prestación de los servicios autorizados o registrados […]”; por lo tanto, la norma exige que las empresas acrediten “[…] como mínimo el 3% de 39 “Por la cual se establece el manual y formatos para determinar las necesidades de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera”. 32 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co capacidad transportadora mínima de su propiedad y/o de sus socios […]” (Destacado fuera de texto). 111.
La Sección Primera del Consejo de Estado40 al analizar el punto consideró lo siguiente: “Acorde con lo anterior, el artículo 50 ibidem prevé que, para que la racionalización de los equipos sea eficiente, la asignación de la clase de vehículos “[…] con la cual se prestará el servicio […]”, se agrupará según su capacidad así: Grupo A: 4 a 9 pasajeros;
Grupo B: 10 a 19 pasajeros; y Grupo C: más de 19 pasajeros (Destacado fuera de texto). El artículo 51 ibidem, sobre unificación automática, concordante con lo anterior, estableció que las empresas podrán unificar la clase de vehículo de acuerdo con los grupos antes señalados, es decir, es cierto que las empresas, en las solicitudes de rutas y horarios, pueden establecer su capacidad transportadora agrupando por grupos (A, B y C) sus distintas clases de vehículos (campero, camioneta, van, bus, buseta, etc.); sin embargo, esta posibilidad hace relación únicamente al parque automotor con el cual la empresa solicitante prestará el servicio, debido a que la normativa no indica que en los estudios técnicos de campo de oferta y demanda de pasajeros, que sirven para presentar la solicitud de adjudicación de rutas y horarios, la capacidad transportadora de los vehículos aforados, debe fijarse por grupos y no por clase de vehículo Lo anterior significa, de conformidad con el parágrafo transitorio del artículo 25 del Decreto núm. 171 de 2001, que los estudios técnicos de campo de oferta y demanda de pasajeros deben cumplir lo dispuesto en la Resolución núm. 3202 de 1999; normativa en la que, como quedó transcrito supra, exige que los estudios se presenten por clase de vehículo”. 112.
De este modo, los estudios deben ser presentados por clase de vehículo y no por grupo. 113. Lo expuesto se corrobora en la Resolución núm. 01486 de 18 de junio de 200441, por medio de la cual el Ministerio de Transporte le adjudicó unas rutas, entre otras empresas, a la Flota Águila Ltda. 114. En el acto administrativo citado supra, producto de un procedimiento licitatorio abierto por la parte demandada luego de haber analizado: i) los estudios de campo de oferta y demanda de pasajeros; y ii) la solicitud de adjudicación de rutas y horarios; se fijó la capacidad transportadora de la Flota Águila Ltda. en los grupos B y C; es decir, para la Sala, contrario a lo que manifestó la parte 40 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 22 de octubre de 2020;
C.P. Hernando Sánchez Sánchez; número único de radicación 11001032400020100004500 […]”. 41 Folios 325 a 331 del cuaderno núm. 1 del expediente. 33 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante, la parte demandada no le dio un trato diferente, dado que el señalamiento de los grupos se hizo para fijar la capacidad transportadora de la empresa solicitante en los términos del Decreto núm. 171 de 2001 y no para determinar la oferta y la demanda de pasajeros de acuerdo con los estudios de campo. 115.
Esta Sala insiste en que no se violó derecho fundamental alguno de la parte demandante, debido a que la parte demandada, en los actos administrativos acusados, fue diáfana en manifestar que en: “[…] el estudio presentado por la empresa Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. determina la demanda total e insatisfecha de pasajeros y calcula la disponibilidad de horarios por grupo de vehículos incumpliendo los numerales 8.1.3., 8.1.4. y 8.1.5 del manual anexo a la Resolución núm. 3202 de 1999, que ordena que tal análisis debe realizar por clase de vehículo […]; es decir, negó la solicitud de rutas y horarios, toda vez que los estudios de campo que se presentaron no reunían los requisitos de la normativa vigente sobre la materia (Destacado fuera de texto). 116.
En ese sentido, para el Despacho es claro que la Resolución núm. 3202 de 199942, establece que: i) determinada la demanda total por clase de vehículo en la ruta se multiplica por el resultado por los porcentajes arrojados por la encuesta de preferencia vehicular43; ii) para obtener la demanda insatisfecha por cada clase de vehículo se deberá descontar de la demanda total por clase de vehículo el número de sillas ofrecidas en la misma clase de vehículo para la ruta analizada44 y, iii) para el cálculo de la disponibilidad de horarios, se tomará el resultado de la demanda insatisfecha para cada clase de vehículo, el cual debe dividirse por el 100% de la capacidad vehicular que corresponda al vehículo ofrecido 45.
Así, el acto administrativo no prevé que la demanda insatisfecha deba determinarse por grupo como lo señala la parte demandante. 117. Aunado a lo anterior, respecto del argumento según el cual el Ministerio de Transporte ha conceptuado que lo estudios se deben establecer por grupo y no por clase de vehículo, La Sala, observa que en los anexos de la demanda existe copia 42 “Por la cual se establece el manual y formatos para determinar la necesidad de movilización en el transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera” 43 Numeral 8.1.3. 44 Numeral 8.1.4. 45 Numeral 8.1.5. 34 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del concepto MT-7111-1 de 11 de febrero de 200246, donde llama la atención en cuanto a que la capacidad transportadora de las empresas se debe establecer por grupos de conformidad con los artículos 50 y 51 del Decreto núm. 171 de 2001, indistintamente de la clase de vehículo; es decir, el concepto confirma que es la solicitud de rutas y horarios, donde se fija la capacidad transportadora de la empresa peticionaria, la que puede establecerse por grupos; no indicando nada en relación con los estudios técnicos de campo soporte de la solicitud. 118.
Ahora bien, la Sección Primera del Consejo de Estado47 ha señalado que los conceptos dados por las autoridades en respuesta a consultas que se le formulen en relación con materias a su cargo por regla general no comprometen su responsabilidad ni serán de obligatorio cumplimiento: “[…] Los conceptos dados por las autoridades en respuesta a consultas que se le formulen en relación con las materias a su cargo, por regla general no comprometen su responsabilidad “ni serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”, según el artículo 25 del C.C.A. Es decir, que a pesar de ser expedidos unilateralmente en ejercicio de una función administrativa, como es la atender o satisfacer el derecho de petición, que en este caso es un derecho de petición de consulta, no constituyen acto administrativo.
Sin embargo, por excepción y en virtud de norma o regulación especial que así lo señale, tales conceptos, bajo determinadas circunstancias o presupuestos formales, pueden ser obligatorios o vinculantes para decisiones posteriores de las autoridades sobre la materia respectiva a su cargo, como es el caso, justamente de los conceptos emitidos por la Subdirección Jurídica de la DIAN con fundamento en el artículo 57 del Decreto 2117 de 1992, en concordancia con el artículo 264 de la Ley 223 de 1995 […]”. 119.
De este modo, los conceptos expedidos por el Ministerio del Transporte que fueron allegados por la parte demandante no son vinculantes en los términos del artículo 25 del Código Contencioso Administrativo y no pueden tener un lugar prevalente respecto de lo que establece la ley, en ese sentido, se reitera, el estudio de la oferta y demanda de vehículos debe hacerse teniendo en cuenta su clase y no por grupos conforme a lo expuesto anteriormente. 120.
Por otra parte, respecto de los actos administrativos allegados con la demanda con los que pretende demostrar que el Ministerio de Transporte aceptó 46 Folios 1128 a 1129 del cuaderno núm. 1 de anexos de la demanda. 47 “[…] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 23 de febrero de 2006;
C.P. rafael e. Ostau de lafont pianeta; número único de radicación 11001032400020030004801[…]”. 35 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las solicitudes por grupo y no por clase de vehículo, el Despacho advierte que las Resoluciones 48núm. 001516 de 23 de junio de 200449, 007421 de 4 de septiembre de 2001 50 y 000106 de 19 de octubre de 2004 no fueron allegadas de forma completa, por lo que no pueden ser analizadas integralmente.
Además, no fueron aportados sus antecedentes administrativos para verificar en qué términos se hizo la solicitud, el estudio de oferta y mercado y la forma en que se concedió. En el caso de la Resolución núm. 001486 de 18 de junio de 200451 tampoco reposa en el expediente sus antecedentes administrativos y si bien se adjudican las rutas solicitadas, lo cierto es que se fija la capacidad transportadora (máxima y mínima) por grupo B y C, lo que no significa que para el momento de realizar el estudio técnico de oferta y demanda deba realizarse de dicha forma, dado que la normatividad vigente para dicho momento no lo establecía. 121.
Aunado a lo anterior, en el requerimiento formulado por el Ministerio de Transporte a la empresa Cootranscien el 10 de diciembre de 200152, para atender solicitud de adjudicación de ruta se le señaló lo siguiente: “[…] De acuerdo con lo estipulado en los artículos 50 y 51 del Decreto No. 171 de 2001, tanto la oferta autorizada como la demanda existente, deben mostrarse en función de los tres (3) grupos en que se clasifican los vehículos, A, B y C. […]”.
Así, el Despacho advierte que dichos artículos deben ser interpretados en el contexto adecuado, es decir, atendiendo a que las normas se ubican en el Capítulo VI, sobre capacidad transportadora, lo correcto es afirmar que la asignación de la clase de vehículo con la cual se prestara el servicio, se agrupara según su capacidad (GRUPO A: 4 a 9 pasajeros;
GRUPO B: 10 a 19 pasajeros GRUPO C: más de 19 pasajeros) sin que ello se haga extensible a los estudios de oferta y demanda al ser un escenario que no prevén las normas aplicables al caso concreto. 122. Por las razones expuestas el cargo no prospera. 48 Folio 1205 del cuaderno núm. 1 de anexos de la demanda. 49 “[…] Por la cual se adjudica las rutas: BOGOTÁ -VILLA DE LEYVA Y VICEVERSA BOGOTÁ VENTAQUEMADA Y VICEVERSA Y ZIPAQUIRÀ – HONDA, en la modalidad de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera […]”. 50 “[…]Por la cual se reconoce la reestructuraciòn de horarios en la ruta CALI – CUCUTA solicitada por le empresa EXPRESO BOLIVARIANO S.A […]”. 51 “[…] Por la cual se adjudican las rutas: LA MESA – IBAGUÉ (VÍA ANAPOIMA APULO-TOCAIMA – GIRARDOT – ESPINAL) Y VICEVERSA, y VILLETA – LA DORADA (VÍA GUADUAS - HONDA) Y VICEVERSA en la modalidad de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor de Pasajeros por Carretera […]” 52 Folios 1320 a 1321 del cuaderno núm. 1 de anexos de la demanda. 36 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De la violación del artículo 29 de la Constitución Política 123.
La parte demandante sostuvo que la parte demandada omitió que cuando la información o los documentos que se proporcionen, al iniciar una actuación administrativa, no sean suficientes para decidir, es obligación de la administración requerir al interesado para que la subsane. Disposición que se extiende a las peticiones que en interés particular se presentan para el otorgamiento de rutas de transporte, sin embargo, la solicitud de la parte demandante se decidió sin requerirla previamente. 124.
La Sala, para resolver el cargo que plantea la parte demandada, transcribirá el artículo 12 del Código Contencioso Administrativo, sobre solicitud de informaciones o documentos adicionales, que prevé: “[…]
ARTÍCULO
12. SOLICITUD DE INFORMACIONES O DOCUMENTOS ADICIONALES. Si las informaciones o documentos que proporcione el interesado al iniciar una actuación administrativa no son suficientes para decidir, se le requerirá, por una sola vez, con toda precisión y en la misma forma verbal o escrita en que haya actuado, el aporte de lo que haga falta.
Este requerimiento interrumpirá los términos establecidos para que las autoridades decidan. Desde el momento en que el interesado aporte nuevos documentos o informaciones con el propósito de satisfacer el requerimiento, comenzarán otra vez a correr los términos pero, en adelante, las autoridades no podrán pedir más complementos, y decidirán con base en aquello de que dispongan […]” (Destacado fuera de texto). 125.
Esta Sala, del contenido de la norma transcrita supra, advierte que opera únicamente cuando la información o documento que proporcione el interesado, al momento de iniciar la actuación administrativa, no resulte suficiente para que la administración la decida; es decir, cuando la administración considere que la información o documentos presentados son suficientes, podrá tomar la decisión que estime pertinente de acuerdo con lo establecido en la ley. 126.
La Sección Primera del Consejo de Estado, sobre el particular, manifestó: “[…] Con todo, en lo que sí le asiste la razón es en afirmar, que en el presente caso la determinación adoptada por la entidad demandada, se hizo con fundamento en las falencias encontradas en el estudio técnico de la propuesta presentada, pero no en la ausencia de documentos, pues se insiste, la negativa en la adjudicación de la ruta solicitada por la demandante, obedeció a la falta de cumplimiento de los requisitos técnicos de la propuesta presentada.
Por lo anteriormente expuesto, esta Sala comparte la decisión de la primera instancia de desestimar la violación del artículo 12 CCA, pues lo que se observa es que el Ministerio no tenía la necesidad de requerir a la actora para que aclarara dudas o aportara documentos, pues lo que 37 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sucedió fue que la entidad descalificó la propuesta emitiendo un concepto técnico negativo, cuyas conclusiones se encuentran consignadas en el Formulario de Evaluación Número 000108 del 29 de junio de 2006, que hace parte integral de la Resolución 02973 del 14 de julio de 2006 objeto de demanda, visible a folios 42 al 44 del Cuaderno principal […]” (Destacado fuera de texto)53. 127.
En el caso bajo examen, el argumento que se planteó es impreciso porque no se concretan las razones específicas por las cuales se considera que la parte demandada debió requerir a la parte demandante para que subsanara la petición de rutas; tampoco se señala qué documentos o información adicional era la que se necesitaba para decidir la petición; es decir, no se acreditó el supuesto de hecho que exigía la ley y que le impedía a la parte demandada decidir de plano la petición de adjudicación de rutas y horarios que presentó la parte demandante; en consecuencia, se despachará desfavorablemente. 128.
Aunado a lo anterior, la parte demandante señaló que el a quo: “[…] guardó silencio en lo que respecta a la aplicación por parte del ente demandado, de la circular MT-61154 del 23 de diciembre de 2005, para justificar la negación de la adjudicación y respecto de la cual hizo referencia el accionado en la contestación de la demanda, cuando es claro que dicha directriz era posterior a la radicación de la solicitud y a mi representada nada se le dijo para que adecuara la misma a estos nuevos parámetros, pues sorprendentemente expresa el Tribunal, que el tiempo que tardó el accionado en dar respuesta a la solicitud de ruta, fue un término "prudencial", sin mayores consideraciones, explicación que jurídicamente es inadmisible […]”. 129.
Esta Sala considera que el argumento no está llamado a prosperar, por las siguientes razones: 130. El artículo 177 del Código de Procedimiento Civil; concordante con el artículo 167 del Código General del Proceso, sobre la carga de la prueba, determina que “[…] Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”; es decir, es obligación de cada parte probar ante el juez la existencia, en su favor, del derecho que reclama 53 Consejo de Estado.
Sección Primera. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 22 de octubre de 2015. Número único de radicado. 25000-23-24-000-2008-00076-01. C.P. María Claudia Rojas Lasso. 38 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por vía judicial; de ahí la existencia del principio general según el cual “[…] toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso […]”54. 131.
La Sala evidencia que la Sección Primera del Consejo de Estado conoció de una demanda que se presentó contra la Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005; allí se concluyó que no correspondía a un acto administrativo pasible de control judicial55; lo anterior, porque “[…] es un instructivo interno, que contrario a lo que alega la actora, lo que está requiriendo o recordando el Ministro a los servidores encargados de otorgar rutas y horarios para el servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros por carretera, es que cumplan estrictamente las normas pertinentes cuando se trate de estudiar las solicitudes que se les presentan y como es apenas obvio, que si éstos no se cumplen, son inconsistentes o existen dudas sobre su veracidad, se niegue la petición […]”; es decir, por medio de la circular citada supra no se estableció normativa relacionada con el estudio de rutas y horarios de transporte público intermunicipal; tampoco se modificaron los criterios jurídicos y técnicos aplicables; por el contrario, se recordó la obligación de hacer cumplir los requisitos de ley en esta precisa materia. 132.
Sobre el particular, el Ingeniero Luis Alfredo Cortes Sánchez, quien realizó los estudios técnicos presentados, para la solicitud de adjudicación de la ruta Cúcuta - Ipiales, en su testimonio manifestó lo siguiente: “[…] Para realizar esos estudios se tienen unos parámetros contemplados en el Decreto 171 de 2001, la Resolución 7147 del mismo año y la Resolución 3202 de 1999, son las normas que se tienen para hacer esos estudios para detectar las necesidades insatisfechas de los pasajeros […] para que sea adjudicada la ruta se presenta el estudio de la demanda insatisfecha en grupo de vehículo o en clase de vehículo en el caso mío como se venía manejando el ministerio en las solicitudes, se solicitaba por grupos de acuerdo al Decreto 171 del 05 de febrero del año 2001, articulo 50, en el que habla del razonamiento de los equipos que se hace por grupos de vehículos, el Ministerio en ese momento aprobaba los estudios por las rutas por grupos de vehículos, más no por clase de vehículos, el estudio de Copetran, se radicó en el año 2004, el Ministerio sacó una circular que es la MT-61154 en la que dice que los estudios se tienen que presentar por clase de vehículos, esta circular es posterior a la fecha de radicación del estudio y el Ministerio con base a esta circular fue que rechazó el estudio presentado por Copetran. 54 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección C. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 9 de mayo de 2011. Número único de radicación. 05001-23-26-000-1994-02376-01. C.P. Enrique Gil Botero. 55 Consejo de Estado. Sección Primera. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 7 de abril de 2011. Número único de radicación. 11001-04-24-000-2007-00079-00.
C.P. María Elizabeth García González. 39 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] En el estudio para determinar la demanda insatisfecha se dio cumplimiento a la Resolución 3202 del año 2001, en el sentido de descontar las sillas autorizadas más no en tránsito en razón a que la circular fue posterior a la radicación de la solicitud de Copetran y se consideraba que las rutas en tránsito habían sido originadas de acuerdo a otros estudios […]". 133.
En el presente asunto, dado que la circular citada supra no estableció normativa relacionada con el estudio de rutas y horarios de transporte público intermunicipal, no modificó los criterios jurídicos aplicables y, según lo decidido por esta Corporación, no es objeto de control, en consecuencia, no se satisfacen los requisitos necesarios para considerarla una norma de orden nacional que no esté sujeta a prueba. 134.
Por consiguiente, la Sala observa que, más allá de las afirmaciones de la parte demandante, esta no aportó al expediente una copia de la circular citada supra que permita su confrontación y análisis56. Es decir, la parte demandante no cumplió con su obligación de probar los hechos en los que basa sus afirmaciones, motivo por el cual el cargo no está llamado a prosperar. 135.
De acuerdo con lo expuesto, el testimonio de la persona que realizó el estudio de oferta y demanda queda desvirtuado, dado que no se aportó la mencionada circular y, teniendo en cuenta que los artículos 50 y 51 del Decreto núm. 171 de 2001 no se aplican a este tipo de estudio, sino a aspectos relacionados con la capacidad transportadora, como se ha indicado en precedente.
En consecuencia, el cargo no prospera. De la demanda y oferta de la ruta 136. La parte demandante adujo que el numeral 8.1.5. de la Resolución núm. 03202 de 1999 dispuso claramente que la demanda insatisfecha se calcula por ruta más no por corredor y menos por unión de tramos. 137. Al respecto, el numeral 5° del artículo 3 de la Ley 10557, sobre rutas para el servicio público de transporte de pasajeros, se entenderá por ruta para el servicio 56 La Circular MT-61154 de 23 de diciembre de 2005 no se encuentra publicada para consulta. 57 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones” 40 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co público de transporte “[…] el trayecto comprendido entre un origen y un destino, con un recorrido determinado y unas características en cuanto a horarios, frecuencias y demás aspectos operativos […]”; en la disposición se le confirió al Gobierno Nacional la facultad de establecer “[…] las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta […]” (Destacado fuera de texto). 138.
Por su parte, el numeral 4.° del manual anexo a la Resolución 3202 de 1999, tenía por finalidad establecer la metodología para “[…] recopilar la información de campo, obtenida a través de aforos y encuestas, en retenes definidos por el Ministerio de Transporte en algunos puntos de la red vial nacional, que permita cuantificar la oferta y la demanda de transporte público intermunicipal, determinando origen-destino, motivos de los viajes y preferencias de los usuarios […]”; igualmente indicó qué preguntas se debían hacer para establecer el origen- destino del vehículo de transporte, de los pasajeros y la vía utilizada para cumplir el recorrido; e indicó que las encuestas a los pasajeros permitían“[…] determinar realmente el volumen de pasajeros que viajan entre un origen y un destino de una ruta intermunicipal, constituyéndose así, en una herramienta importante para evaluar los estudios de transporte sobre necesidades insatisfechas de movilización de los usuarios, […]” (Destacado fuera de texto). 139.
A su turno, el numeral 8.1.5. ibidem, sobre la determinación de horarios disponibles, señala que: “[…] Finalmente para el cálculo de la disponibilidad de horarios, se tomará el resultado de la demanda insatisfecha para cada clase de vehículo, el cual debe dividirse por el 100% de la capacidad vehicular que corresponda al vehículo ofrecido […]”. 140.
La Sala observa que la normativa vigente para la época en que presentó la solicitud de ruta era diáfana en cuanto a que una ruta aludía al trayecto comprendido entre dos lugares unidos por una misma vía y que se determinaba por su origen y destino. La afirmación encuentra fundamento en el numeral 5° del artículo 3.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 1993, según el cual se entiende por ruta para el servicio público de transporte “[…] el trayecto comprendido entre un origen y un destino […]”. 41 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 141.
Para la Sala, atendiendo lo anterior, dispuso claramente que la demanda insatisfecha se calcula por ruta, en este caso, (Cúcuta- Ipiales) vía Bucaramanga la Lizama- La Dorada-Manizales-Pereira-Cali, razón por la cual es válido que en el estudio y en los actos acusados se hubiera analizado por los tramos Cúcuta-Bogotá (vía Bucaramanga), Bogotá-Ipiales-Cúcuta Cali (vía Bucaramanga la Lizama) y Cali- Ipiales, dado que al no estar adjudicada a ninguna empresa dicha ruta, coincide su trayecto con la ruta solicitada, como se evidencia del mapa elaborado en el estudio presentado por la parte demandante: 142.
La Sala insiste que la ley era clara en cuanto a que la toma de información de campo se realizaba para establecer cuantitativamente los deseos de los usuarios entre un origen y un destino que, para el caso concreto, y de acuerdo con los estudios técnicos que se realizaron, demostraron que los trayectos analizados para 42 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos de la demanda y la oferta eran correctos.
Comoquiera que la ruta no tenía servicio, era posible calcular la demanda mediante encuesta y los estudios que efectivamente fueron realizados. 143. Así las cosas, se consideró adecuado el término 'tránsito' utilizado por el Ministerio de Transporte, en el sentido de indicar que, para el caso en cuestión, la demanda de servicio está siendo cubierta a través de otras rutas, como son: Cúcuta - Bogotá (Vía Bucaramanga), con 560 sillas autorizadas en promedio por día en la clase de vehículo bus de lujo, y Bogotá - Ipiales, con 40 sillas en la misma clase de vehículo y nivel de servicio; así como por la ruta Cúcuta - Cali (Vía Bucaramanga - La Lizama), con 40 sillas, y Cali - Ipiales, con 400 sillas en bus de lujo.
Para finalizar, se concluye que las empresas que fueron autorizadas por medio de la Resolución No. 7811 de 2002 tienen la posibilidad de incrementar el número de sillas y ajustar los horarios previamente establecidos, lo cual no justifica la adjudicación de la nueva ruta solicitada. 144. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia el 13 de agosto de 2015, por medio de la cual el a quo negó las pretensiones de la demanda.
Conclusión de la Sala 145. Por las razones expuestas, la Sala considera que los actos administrativos no están viciados de nulidad, por lo tanto, se confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. Condena en costas 193. La Sala considera que no hay lugar a condenar en costas en segunda instancia en razón a que el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo establece que, en los juicios que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta condena procederá “[…] teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes […]”, es decir, corresponde al juzgador valorar el comportamiento de las partes, dentro del marco de su arbitrio juris. 43 Núm. único de radicación: 680012331000 2011 00135 01 Demandante: Cooperativa Santandereana de Transportadores Ltda. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 194.
Bajo ese panorama, a juicio de la Sala, el comportamiento de la parte demandante no estuvo precedido de la mala fe ni de la intención de entorpecer el proceso, en atención a que, aunque resultó vencida en juicio, ello no conlleva automáticamente la condena en costas, comoquiera que la actuación se enmarcó en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Santander de 13 de agosto de 2015, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.