68001233300020250039101 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veintiséis (2026) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 30 de octubre de 20251, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

I. PROVIDENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la providencia antes indicada, mediante la cual el a quo rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control. 2. El Tribunal manifestó que las pretensiones de la demanda presentada el 25 de septiembre de 20242 estaban encaminadas a lograr la liquidación judicial del contrato de obra 1307 de 2009, así como el reconocimiento de intereses e indexación sobre las sumas reclamadas3, razón por la cual resultaba aplicable el término de caducidad de dos años previsto en el numeral 2, literal j), ordinal v) del artículo 164 del CPACA.

En ese orden, precisó que dicho término debía computarse a partir del vencimiento del plazo señalado para la liquidación del contrato, cuando esta no se realiza bilateral ni unilateralmente. 1 De conformidad con lo previsto en los artículos 125 -numeral 2, literal g-, 150, y 243 -numeral 1°- del CPACA. Además, la impugnación se presentó de manera oportuna, dado que el auto se notificó por estado electrónico el 6 de noviembre de 2025 y aquella se radicó el 11 de ese mismo mes y año. 2 La demanda fue presentada ante el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, despacho que remitió el asunto por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Posteriormente, esa Corporación declaró su falta de competencia por el factor territorial y ordenó el envío del expediente al Tribunal Administrativo de Santander, donde fue repartido el 26 de junio de 2025. 3 Las pretensiones son del siguiente tenor: “1. Que se reconozca y proceda a la liquidación judicial del Contrato de Obra No. 1307 de 2009, suscrito entre el CONSORCIO INFRAESTRUCTURA VIAL 2009 y el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS, cuya cuantía se estima en la suma de la Amortización anticipo mediante Acta No. 15 que corresponde al valor de CUATRO MIL TREINTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS CON NOVENTA Y CUATRO CENTAVOS ($4.038.755.699,94) más el saldo a favor del contratista, el valor de DOS MIL SEIS MILLONES CIENTO CINCUENTA Y TRES MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SEIS CON VEINTISIETE CENTAVOS ($2.006.153.556,27), valores que dan la suma total de SEIS MIL CUARENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS NUEVE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS Y TRES CENTAVOS M/CTE ($6.044.909.255.03). 2.

Que se condene al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS por el valor de los intereses y/o indexación correspondiente sobre la suma de liquidación bilateral del Contrato de Obra No. 1307 de 2009 que se estima en SEIS MIL CUARENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS NUEVE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS Y TRES CENTAVOS M/CTE ($6.044.909.255.03).” Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías Referencia: Controversias contractuales Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 2 3.

Señaló que el contrato culminó el 31 de diciembre de 2011 y que su cláusula vigésima tercera4 establecía un plazo total de seis meses para proceder a su liquidación, distribuidos en cuatro meses para la bilateral y dos meses adicionales para la unilateral. Así, sostuvo que el plazo máximo para liquidarlo venció el 1 de julio de 2012. 4.

Además, indicó que mediante Resoluciones 3820 del 17 de julio y 4353 del 13 de agosto de 2012, el Invías declaró: (i) el incumplimiento definitivo del contrato; (ii) la ocurrencia del siniestro amparado por la garantía de buen manejo y correcta inversión del anticipo; y, (iii) la aplicación de la cláusula penal. 5. Manifestó que dichos actos administrativos fueron demandados dentro del proceso con radicado 68001-23-33-000-2013-00362-00, en el cual se dispuso su nulidad parcial en lo relativo con el valor de la sanción5.

Asimismo, advirtió que el consorcio demandante promovió con anterioridad otra demanda encaminada a obtener la liquidación judicial del contrato, tramitada bajo el radicado 68001-23-33- 000-2014-00709-00, en la cual el Consejo de Estado, mediante sentencia del 11 de mayo de 20226, se declaró inhibido para proferir decisión de fondo. 6.

En consideración a lo anterior, el a quo reseñó las consideraciones7 expuestas en la sentencia del 11 de mayo del 2022 respecto del cómputo de la caducidad del medio de control de controversias contractuales e indicó que no era posible apartarse de las mismas. En ese sentido, reiteró que el plazo máximo para la liquidación del contrato -incluidas las etapas bilateral y unilateral- se cumplió el 1 de julio de 2012, por lo que el término para presentar la demanda transcurrió, en principio, entre el 2 de julio de 2012 y el 2 de julio de 2014. 7.

El Tribunal descartó los argumentos de la parte demandante según los cuales el término de caducidad debía contarse a partir de la notificación sentencias del Consejo de Estado. Al respecto, precisó que las mencionadas providencias 4 “CLAUSULA VIGESIMA TERCERA: LIQUIDACION. EI presente contrato será objeto de liquidación de conformidad con lo previsto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y las disposiciones del Pliego de Condiciones.

Procedimiento que deberá efectuarse dentro de los seis (6) meses siguientes a su vencimiento o a la expedición del acto administrativo que ordene su terminación o a la fecha del acuerdo que así lo disponga. Dentro de este plazo se entiende incluida un término de cuatro (4) meses para la liquidación de común acuerdo y dos (2) meses adicionales para la liquidación unilateral si es del caso.” 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, providencia del 14 de octubre de 2021, M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 11 de mayo de 2022, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 7 De forma textual, mencionó: “En las conclusiones de la sentencia se señala que las Resoluciones núms. 13820 del 17 de julio de 2012 y 4353 del 13 de agosto del mismo año, se encuentran amparadas por la presunción de legalidad en lo que tiene que ver con la declaratoria de incumplimiento contractual emitida por el Invías, en la medida en que dichos actos administrativos no fueron anulados en ese puntual aspecto; de ahí que esa determinación, en cuanto declaración de voluntad de la administración, goza de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad.

Por tanto, la información allí incorporada acerca del incumplimiento del contratista se presume veraz. Así mismo, se indica que el Consejo de Estado ha considerado que en eventos en los que se pretende el incumplimiento de la entidad, pero, a su vez, existe un acto administrativo en el que se declara el incumplimiento del contratista con base en los hechos que aquel funda como base de su reclamación, no resulta procedente analizar las pretensiones por este invocadas en tanto, actuar en esa dirección, equivaldría a desconocer una decisión de la administración que goza de presunción de legalidad por no haber sido controvertida a través de la solicitud de nulidad.” Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 3 proferidas por esta Corporación en los años 20218 y 20229 no constituyen una excepción al fenómeno jurídico de la caducidad, en tanto este busca salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica, de modo que no admite suspensión ni prórroga, salvo disposición legal expresa. 8.

Por último, afirmó que en este caso no existía disposición legal que permitiera inaplicar lo dispuesto en el numeral 2, literal j), ordinal v) del artículo 164 del CPACA. En consecuencia, concluyó que como la demanda fue presentada el 25 de septiembre de 2024, se configuró la caducidad del medio de control. Impugnación 9. La parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación10.

Sostuvo que, si bien las fechas señaladas por el Tribunal eran correctas, el análisis de caducidad omitió circunstancias fácticas y procesales determinantes para el cómputo del término: (i) la declaratoria de incumplimiento contenida en las Resoluciones 3820 y 4353 de 2012; (ii) las demandas interpuestas con el fin de obtener la nulidad de los actos mencionados, así como la liquidación judicial del contrato11;

(iii) la expedición de las dos sentencias proferidas en virtud de los procesos mencionados; (iv) la acción de tutela interpuesta contra la decisión emitida el 14 de octubre de 2021 por el Consejo de Estado; y, (v) el trámite de conciliación extrajudicial surtido en el año 2024 ante la Procuraduría 50 Judicial II para asuntos administrativos. 10.

En ese sentido, invocó lo previsto en el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y el Concepto 2253 de 2016 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según los cuales, en los contratos sujetos a liquidación, primero debe agotarse el plazo de cuatro (4) meses para la liquidación bilateral y de dos (2) meses para la unilateral, antes de iniciar el cómputo del término de caducidad del medio de control de controversias contractuales. 11.

Manifestó que el término de caducidad no podía computarse de manera lineal y continua, pues estuvo afectado por diversos trámites judiciales promovidos desde el año 2013 relacionados con la legalidad de los actos administrativos que declararon el incumplimiento contractual y con la liquidación del contrato. Bajo esta perspectiva y, con fundamento en los principios pro homine, pro actione y pro damnato, solicitó una interpretación favorable para garantizar el acceso a la administración de justicia. 12.

Argumentó que, ante la inexistencia de acta de liquidación bilateral o unilateral del contrato, el término de caducidad debía contarse desde la notificación de la sentencia del Consejo de Estado del 14 de octubre de 2021 -14 de marzo de 2022- 12 o, en su defecto, desde la providencia del 11 de mayo de 2022 proferida por la 8 Con radicado 68001-23-33-000-2013-00362-01. 9 Con radicado 68001-23-33-000-2014-00709-02. 10 Visible a índice 11 del aplicativo Samai del Tribunal. 11 Tramitadas bajo los radicados 68001-23-33-000-2013-00362-00 y 68001-23-33-000-2014-00709-00 respectivamente. 12 Dentro del proceso con radicado 68001-23-33-000-2014-00709-02, cuyas pretensiones se encaminaban a: (i) declarar la nulidad de las Resoluciones 3820 del 17 de julio de 2012 y 4353 del 13 de agosto de 2012, por Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 4 misma Corporación en el proceso de controversias contractuales13.

Añadió que entre 2022 y 2023 también cursó una acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, con ocasión de la sentencia proferida el 14 de octubre de 2021. 13. Señaló que el 24 de abril de 2024 se presentó nuevamente solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación para gestionar la liquidación bilateral del contrato; trámite que concluyó fallidamente el 13 de septiembre de ese mismo año por falta de ánimo conciliatorio entre las partes.

Afirmó que para ese momento aún no habían transcurrido dos años desde “la fecha en que se tomó la última decisión por parte del Consejo de Estado” -11 de mayo de 2022-. 14. Sostuvo que el plazo inicial de cuatro (4) meses para efectuar la liquidación bilateral del contrato solo podía computarse desde la ejecutoria de la Resolución 4353 del 13 de agosto de 2012 -acto que puso fin al procedimiento sancionatorio-.

Agregó que ese término se suspendió por la presentación de la solicitud de conciliación el 29 de agosto de 2012 y, posteriormente, con la radicación de la demanda el 13 de febrero del 2013 y su respectivo trámite14; por lo que solo habían transcurrido tres meses efectivos antes de iniciarse su suspensión. 15. Con fundamento en lo anterior, reiteró que la última decisión del Consejo de Estado fue notificada el 11 de mayo de 2022 -por medio de la cual la Sala se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo-, razón por la que considera que desde esta fecha se “reinició el plazo para liquidar e (sic) contrato”.

Sin embargo, este término se suspendió nuevamente con la solicitud de conciliación extrajudicial formulada en el año 2024 y la presentación de la nueva demanda. 16. Manifestó que al descontar los periodos en los que el término de caducidad estuvo suspendido por la existencia de litigios15 y por el trámite de la conciliación extrajudicial adelantado en 202416, solo han transcurrido veintiocho (28) meses.

En ese sentido, al encontrarse dentro del margen de treinta (30) meses - correspondientes a seis (6) meses de etapa administrativa y veinticuatro (24) meses para acudir a la jurisdicción-, concluyó que la demanda fue presentada oportunamente y que resulta necesaria para resolver la situación de un contrato que no ha sido liquidado. medio de las cuales se declaró el incumplimiento definitivo del contrato de obra 1307 de 2009 y se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria; y (ii) que se restablezca el derecho a los integrantes del Consorcio Infraestructura vial, en el sentido de ordenar el reembolso de las sumas pagadas. 13 Dentro del proceso con radicado 68001-23-33-000-2013-00362-01, cuyas pretensiones se encaminaban a: (i) declarar la existencia del contrato de obra 1307 de 2009 suscrito entre el Consorcio Infraestructura Vial 2009 y el Instituto Nacional de Vías;

(ii) ordenar la liquidación judicial del contrato de obra; (iii) que se declare la existencia de las acreencias a favor del Consorcio Infraestructura Vial correspondientes al acta de obra 15 y su acta de ajuste; y (iv) que como consecuencia se ordene el reconocimiento y pago del acta de obra 14 y su respectiva acta de ajuste. 14 Ibidem. 15 Menciona los procesos con radicado 68001-23-33-000-2013-00362-01 y 68001-23-33-000-2014-00709-02 (67.520), que fueron tramitados en segunda instancia por esta Corporación. 16 De forma textual indicó: “ese término se suspende desde el 24 de abril de 2024, fecha de radicación de la solicitud de conciliación y hasta el 24 de julio de 2024 (…)”.

Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 5 17. Mediante auto del 14 de noviembre de 202517, el Tribunal rechazó por improcedente el recurso de reposición formulado y concedió el recurso de apelación. II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA 18. Inicia la Sala por señalar que posterior a la finalización del contrato, el Consorcio Infraestructura Vial 2009 promovió dos demandas en el marco del medio de control de controversias contractuales, tramitadas bajo los radicados 68001-23-33-000- 2013-00362-00/01 y 68001-23-33-000-2014-00709-00/02. La primera con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 3820 y 4353 de 2012, por medio de las cuales se declaró el incumplimiento del contrato 1307 de 2009, se hizo efectivo el amparo de buen manejo y correcta inversión del anticipo, y se impuso el pago de la cláusula penal; y, la segunda, con el propósito de obtener el reconocimiento de acreencias en favor del consorcio contenidas en el acta de obra No. 15 y su respectiva acta de ajuste, así como la liquidación judicial del contrato. 19.

En la sentencia del 11 de mayo de 2022, proferida en el proceso con radicado 68001-23-33-000-2014-00709-00/02 -el cual tenía por finalidad liquidar el contrato y obtener el reconocimiento de las sumas contenidas en el acta de obra 15 y su acta de ajustes-, esta Corporación se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, al advertir que en el proceso anterior con radicado 68001-23-33-000-2013- 00362-01 ya se había controvertido la legalidad de las Resoluciones 3820 y 4353 de 2012, a través de las cuales se decretó el incumplimiento del contrato de obra.

En dicha decisión se señaló que en dichos actos administrativos se definieron, entre otros aspectos -además del incumplimiento del contrato-, la improcedencia del reconocimiento de las cantidades de obra ejecutadas consignadas en el acta No. 15 y su respectiva acta de ajustes. Por esa razón, al mantenerse incólume la presunción de legalidad de esos actos, la sentencia concluyó que no era jurídicamente viable reabrir el debate sobre el reconocimiento y pago de tales actas, y se dictó un fallo inhibitorio. 20.

Una sentencia inhibitoria no hace tránsito a cosa juzgada18, lo que, en principio, permite que el demandante acuda nuevamente ante la jurisdicción. Sin embargo, ello no significa que la nueva demanda quede exenta del cumplimiento de los presupuestos procesales exigidos por el ordenamiento jurídico para su procedencia. En particular, el medio de control debe ejercerse dentro del plazo legalmente previsto, pues el fenómeno de la caducidad se configura de manera objetiva e inexorable, con independencia de las vicisitudes procesales que hayan ocurrido en procesos anteriores. 17 Visible a índice 14 del aplicativo Samai del Tribunal. 18 “De la misma esencia de toda inhibición es su sentido de ‘abstención del juez’ en lo relativo al fondo del asunto objeto de proceso.

Siempre consiste, por definición, en que la administración de justicia no se pronuncia, esto es, no falla, no decide, no juzga. Y, si no juzga, carece de toda lógica atribuir al acto judicial en que se consagra tal determinación -de no juzgar- el carácter, la fuerza y el valor de la cosa juzgada, que de suyo comporta la firmeza y la intangibilidad de ‘lo resuelto’”.

Corte Constitucional, sentencia C-666 del 28 de noviembre de 1996, exp. D-1357, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 6 21. La caducidad constituye una institución jurídica de orden público que opera ipso iure y tiene por finalidad evitar que las situaciones litigiosas permanezcan abiertas de forma indefinida, mediante la fijación de un término objetivo y perentorio para el ejercicio de la acción19.

Conforme a la jurisprudencia de esta Corporación20, su configuración exige la concurrencia de dos elementos: el transcurso del periodo legalmente previsto y la inactividad del titular del derecho de acción, de manera que, si este no acude oportunamente ante la jurisdicción, se entiende precluida la posibilidad de reclamar judicialmente sus pretensiones.

Además, al ser un fenómeno que se produce por el simple paso del tiempo, sus plazos resultan inexorables, por lo que no están sujetos a interrupción ni suspensión salvo expresa disposición legal. 22. De conformidad con el numeral 2, literal j), ordinal v), del artículo 164 del CPACA21, el término de caducidad de dos años en contratos que requieren liquidación -cuando no se logra por mutuo acuerdo, ni se practica unilateralmente- inicia una vez vencidos los plazos dispuestos para tal fin.

Así lo dispuso esta Corporación en auto de unificación del 1 de agosto de 201922 “(…) el apartado v) del literal j solo se deberá aplicar cuando al momento de interponerse la demanda, el operador judicial encuentre que no hubo liquidación contractual alguna”, lo cual tiene su fundamento en que, terminado el contrato -por causa normal u anormal-, los términos para su liquidación transcurren sin posibilidad de ser interrumpidos o suspendidos -salvo disposición legal expresa-, por lo que culminados estos sin que exista acuerdo entre las partes, inicia de forma imperativa el plazo de caducidad del medio de control de controversias contractuales. 23.

De esta forma, los seis meses para liquidar el contrato -bilateral y unilateralmente- no deben contarse desde la firmeza de las Resoluciones 3820 y 19 “Las normas de caducidad tienen profundas raíces en el ordenamiento jurídico, en el sentido de impedir que las situaciones conflictivas permanezcan indefinidas en el tiempo. Con este objetivo, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas en ejercicio del derecho de acción acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones, pues en caso de no hacerlo, se entenderá que su voluntad es la de abandonar el derecho de acceder a la jurisdicción, haciendo dejación de sus pretensiones.

Estas premisas son universales y no pueden escapar en su aplicación y entendimiento para ninguna entidad o autoridad.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, providencia del 13 de febrero de 2026, rad. 25000-23-36-000-2024-00616-01 (73.624), M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 20 “En la caducidad deben concurrir dos supuestos: el transcurso del tiempo y el no ejercicio de la acción. Dicho término está edificado sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo, invariable, para que quien considere ser titular de un derecho opte por accionar o no. Es por lo anterior que no puede ser materia de convención antes de que se cumpla, ni después de transcurrido puede renunciarse.

La facultad potestativa de accionar comienza con el plazo prefijado por la ley y nada obsta para que se ejerza desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, improrrogable. El fenómeno de la caducidad de las acciones judiciales opera de pleno derecho, contiene plazos fatales no susceptibles de interrupción ni de suspensión” Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A, providencia del 5 de marzo de 2021, radicado 76001-23-33-000-2017-00993-01(65011), M.P. María Adriana Marín. 21 “ARTÍCULO 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

(…) En los siguientes contratos, el término de dos (2) años se contará así: (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;

(…)”. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Sala Plena, rad. 05001-23-33- 000-2018-00342-01(62009), M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 7 4353 de 2012 -que declararon el incumplimiento definitivo-.

Este cómputo debe efectuarse desde el día siguiente a la terminación del contrato, tal como lo dispone el numeral 2, literal j), ordinal v), del artículo 164 del CPACA, y la cláusula vigésima tercera del contrato23. 24. En el caso concreto, el plazo del contrato venció el 31 de diciembre de 201124; por lo que el término de seis meses para la liquidación -cuatro (4) meses para la bilateral y dos (2) meses para la unilateral- según la cláusula vigésima tercera del mismo, venció el 1° de julio de 2012.

En consecuencia, el término para ejercer el medio de control de controversias contractuales comenzó a correr el día siguiente - 2 de julio de 2012-, y feneció el 2 de julio de 2014. 25. En ese contexto, no pueden acogerse los argumentos del recurrente según los cuales el término de caducidad no podía computarse de manera lineal y continua, por haber estado afectado por diversos trámites judiciales y conciliatorios.

La existencia de providencias posteriores a la terminación del contrato, así como de un trámite de tutela, o nuevas solicitudes de conciliación25, no tienen la virtualidad de modificar el punto inicial del cómputo de caducidad, ni de revivir una oportunidad procesal ya extinguida. En este caso, no existe disposición legal que permita inaplicar lo dispuesto en el numeral 2, literal j), ordinal v), del artículo 164 del CPACA ni que contemple el trámite y sustanciación de esos procesos como causas legales de interrupción o suspensión del término. 26.

Adicionalmente, se precisa que no es procedente computar el término de caducidad “a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento”, toda vez que dicha regla tiene carácter general y residual, de manera que opera cuando no se configura alguna de las hipótesis específicas previstas en los distintos ordinales del literal j) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

En consecuencia, tratándose del contrato de obra No. 1307 de 2009, el cual se encontraba sujeto a liquidación, el criterio aplicable para determinar el inicio del plazo de caducidad es el contenido en el ordinal v) de la disposición en comento, por constituir una previsión especial para las controversias contractuales en las que se requiera el referido ajuste de cuentas del negocio jurídico. 27.

Como la demanda fue presentada el 25 de septiembre de 2024, resulta evidente que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por lo que a bien tuvo el a quo en disponer su rechazo. 23 “LIQUIDACIÓN. El presente contrato será objeto de liquidación de conformidad con lo previsto en el Artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007 y las disposiciones del Pliego de Condiciones, procedimiento que deberá efectuarse dentro de los seis (6) meses siguientes a su vencimiento o a la expedición del acto administrativo que ordene su terminación o a la fecha del acuerdo que así lo disponga.

Dentro de este plazo se entiende incluido un término de cuatro (4) meses para la liquidación de común acuerdo y dos (2) meses adicionales para la liquidación unilateral si es del caso (…)” Fl. 81-82 del escrito de demanda (índice 03 del aplicativo Samai del Tribunal). 24 De conformidad con el acta de entrega y recibo definitivo de obra del 7 de febrero de 2013, visible a folio 104 del escrito de demanda (índice 03 del aplicativo Samai del Tribunal). 25 Para el presente caso la actora solicitó la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad el 24 de abril de 2024.

Mediante constancia número 112 emitida por la Procuraduría 50 judicial II para asuntos administrativos de fecha 13 de septiembre de 2024, se declaró fallida la conciliación al no existir ánimo conciliatorio por parte de las convocadas. Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 8 28.

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala encuentra que, en este caso, tampoco sería procedente un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones, lo que afianza de la decisión que se apresta a tomar. Ello debido a que, como se expondrá a continuación, no se han superado los supuestos que dieron lugar a la sentencia del 11 de mayo de 2022. 29.

En el proceso de controversias contractuales con radicado 68001-23-33-000- 2014-00709-02 (67.520)26 -que terminó con sentencia inhibitoria-, se solicitó: “1. Que se declare la existencia del contrato de obra No. 1307 de 2009 suscrito entre el CONSORCIO INFRAESTRUCTURA VIAL 2009 y el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS, cuyo objeto es: “La reconstrucción, pavimentación y/o repavimentación de las vías incluidas dentro del programa de pavimentación de infraestructura vial de integración y desarrollo regional Plan 2500 de los tramos: Tramo 1 Vía Charala La Cantera El Encino del K10 + 880 al K12 + 589 con una longitud de 1.709 KM;

Tramo 2 Vía La Cantera El Encino del K13 + 590 al K17 + 589 con una longitud de 3.999 KM; Tramo 3 Vía Los Curos - Málaga del KM 11 + 125 al K12 + 625 con una longitud de 1.5 KM; Tramo 4 De la Vía Troncal (Albania) - La Llana del K0 + 000 al K1 + 830 con una longitud de 1.83 KM; Tramo 5 Vía la Belleza - Jesús María del K8 + 300 al K12 + 500 con una longitud de 4.2 KM;

Tramo 6 Vía Troncal - Puerto Parra del K2 + 800 al K8 + 000 con una longitud de 5.20 KM; Tramo 7 Vía Oiba – Guadalupe del K13 + 550 al K18 + 250 con una longitud de 4.70 KM en el Departamento de Santander y por un valor de Veintiún Mil Seiscientos Cuarenta y Siete Millones Ciento Cincuenta Mil Novecientos Cincuenta y Un Pesos M/cte (21.647.150.951.oo) incluido IVA, ajustes y obras complementarias”, así como sus adiciones. 2.

Que se ordene la liquidación judicial del Contrato de Obra No. 1307 de 2009, suscrito entre el CONSORCIO INFRAESTRUCTURA VIAL 2009 y el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS. 3. Que se declare la existencia de la acreencia a favor del CONSORCIO INFRAESTRUCTURA VIAL 2009 correspondientes al Acta de Obra No. 15 Final por un valor de Cinco Mil Novecientos Cuarenta y Nueve Millones Quinientos Ochenta y Un Mil Doscientos Noventa Pesos con Cuatro Centavos ($5.949’581.290,04), y el acta de ajuste de obra No. 15 por un valor total de Ciento Sesenta y Nueve Millones Novecientos Cincuenta y Nueve Mil Veintinueve Pesos con Setenta y Cuatro Centavos M/cte ($169’959.029,74). 4.

Que como consecuencia de lo anterior se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVIAS el reconocimiento y pago del Acta de Obra No. 15 Final por un valor de Cinco Mil Novecientos Cuarenta y Nueve Millones Quinientos Ochenta y Un Mil Doscientos Noventa Pesos con Cuatro Centavos (5.949.581.290,04), y el acta de ajuste de obra No. 15 por un valor total de Ciento Sesenta y Nueve Millones Novecientos Cincuenta y Nueve Mil Veintinueve Pesos con Setenta y Cuatro Centavos M/cte (169.959.029,74). 5.

Que lo (sic) anteriores valores sean actualizados hasta el momento del pago. 6. Que se condene a la demandada al pago de las costas del proceso y los honorarios de abogado.”27-negrillas fuera del texto-. 26 La decisión se anexó junto con la demanda (fl. 451 – 483) 27 Aparte extraído de los antecedentes de la sentencia del 11 de mayo de 2022 del proceso con radicado 68001- 23-33-000-2014-00709-02 (67.520), emitida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera Marta Nubia Velásquez Rico.

Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 9 30. En la demanda de la referencia28, presentada el 25 de septiembre de 2024, las pretensiones son del siguiente tenor: “1. Que se reconozca y proceda la liquidación judicial del Contrato de Obra No. 1307 de 2009, suscrito entre el CONSORCIO INFRAESTRUCTURA VIAL 2009 y el INSTITUTO NACIONAL DE VIAS – INVIAS, cuya cuantía se estima en la suma de la Amortización anticipo mediante Acta No. 15 que corresponde al valor de CUATRO MIL TREINTA Y OCHO MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y NUEVE PESOS CON NOVENTA Y CUATRO CENTAVOS ($4.038.755.699,94) más el saldo a favor del contratista, el valor de DOS MIL SEIS MILLONES CIENTO CINCUENTA Y TRES MIL QUINIENTOS CINCUENTA Y SEIS CON VEINTISIETE CENTAVOS ($2.006.153.556,27), valores que dan la suma total de SEIS MIL CUARENTA Y CUATRO MILLONES NOVECIENTOS NUEVE MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS Y TRES CENTAVOS M/CTE ($6.044.909.255.03). 2.

Bajo ese contexto, pese a la variación en la forma de presentar las pretensiones, materialmente ambas demandas persiguen idéntico propósito, esto es, obtener la liquidación judicial del contrato y que en ella se disponga el reconocimiento patrimonial derivado de los valores asociados al acta de obra No. 15, con el fin de realizar el cruce de cuentas final del negocio jurídico, en el que se decreten acreencias en su favor.

En consecuencia, existe una identidad sustancial entre la causa petendi ventilada en el proceso decidido el 11 de mayo de 2022 -con radicado 68001-23-33-000-2014-00709-02 (67.520)- y la que se somete nuevamente a consideración judicial. 32. Conviene recordar que en la providencia del 11 de mayo de 2022 (proceso 2014-00709-02), esta Corporación se declaró inhibida para emitir pronunciamiento de fondo, al advertir que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 68001-23-33-000-2013-00362-01, ya se había controvertido la legalidad de las Resoluciones 3820 y 4353 de 2012.

En esa decisión, se señaló que29 en dichos actos administrativos se definió que era improcedente el 28 Visible a índice 03 del aplicativo Samai del Tribunal. 29 De forma textual, se consignó: “La Sala no puede desconocer que estos asuntos, bien mirados, guardan correspondencia con la causa de la reclamación que dio origen a este proceso, si se tiene en cuenta que el contratista pretendió el pago del acta de obra No. 15 y de su acta de ajustes sobre la base de que la entidad desatendió las obligaciones relativas a su pago.

En ese entendido, para esta instancia es indiscutible que las resoluciones citadas se encuentran amparadas por la presunción de legalidad en lo que tiene que ver con la declaratoria de incumplimiento contractual emitida por el Invías, en la medida en que dichos actos administrativos no fueron anulados en ese puntual aspecto; de ahí que esa determinación, en cuanto declaración de voluntad de la administración, goza de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad.

Por tanto, la información allí incorporada acerca del incumplimiento del contratista se presume veraz. (…)” En el caso concreto, esto se traduce en que el consorcio, al solicitar en este trámite el reconocimiento y pago por parte del Invías del acta de obra No. 15 y del acta de ajustes No. 15 y, como resultado de ello, la compensación de los valores de esas actas con las sumas dispuestas en las resoluciones en la liquidación Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 10 reconocimiento de las cantidades de obra ejecutadas consignadas en el acta No. 15 y su respectiva acta de ajustes, de manera que al mantenerse incólume la presunción de legalidad de esos actos, no era jurídicamente viable reabrir el debate sobre el incumplimiento, así como el reconocimiento y pago de tales actas30. 33.

En este asunto el demandante insiste en obtener bajo la fórmula de una liquidación judicial, el reconocimiento económico de conceptos vinculados al acta No. 15 que fueron previamente sometidos a debate judicial. En consecuencia, al margen del análisis de caducidad, en el presente caso persiste la misma situación de hecho y de derecho que dio lugar a la decisión inhibitoria del 11 de mayo de 2022: la imposibilidad de emitir decisión de mérito sobre las pretensiones del demandante, porque el asunto debatido ―el reconocimiento y pago de las sumas asociadas al acta 15― fue definido en un acto administrativo que se presume legal y cuya validez no fue discutida en este proceso. 34.

Por consiguiente, se confirmará la decisión recurrida. judicial, tenía la carga de acreditar que cumplió, en la forma y términos pactados, las obligaciones contractuales a su cargo, lo cual no ocurrió en el sub examine. Al contrario, lo que se acreditó en el curso del proceso es que, a pesar de que el consorcio pidió a la entidad que reconociera el acta de obra No. 15 y su acta de ajustes de cara a la supuesta compensación que habría de realizar con los valores ordenados en las resoluciones aludidas, la declaratoria de incumplimiento en cabeza del contratista no solo no fue revocada o modificada en sede administrativa, sino que su legalidad no fue desvirtuada en esta instancia judicial por cuenta del trámite al que se ha hecho referencia. (…) En estos términos, la demanda que dio lugar a este proceso resulta inepta, por cuanto en ella no se controvirtió, como tal, la declaratoria de incumplimiento definitivo del contrato imputado al consorcio accionante, al paso que en el otro proceso judicial al que se hizo referencia tampoco se cuestionó esa declaratoria.

De este modo, al no lograr desvirtuarse la presunción de legalidad de las resoluciones acusadas en ese preciso aspecto, tal declaratoria se mantiene incólume y surte plenos efectos jurídicos, lo que impide pronunciarse de fondo sobre las súplicas contenidas en el escrito inicial.” 30 Dicha sentencia señaló: ““Por consiguiente, la Sala encuentra que existen unos actos administrativos en los que el Invías consignó que el consorcio incurrió en incumplimiento definitivo del contrato, en particular, de las obligaciones concernientes a las actas de obra y ajustes, declaración de incumplimiento que, además, incluyó la negativa de la entidad a reconocer y pagar el acta de obra No. 15 y su acta de ajustes.

La Sala no puede desconocer que estos asuntos, bien mirados, guardan correspondencia con la causa de la reclamación que dio origen a este proceso, si se tiene en cuenta que el contratista pretendió el pago del acta de obra No. 15 y de su acta de ajustes sobre la base de que la entidad desatendió las obligaciones relativas a su pago. (…) En ese entendido, para esta instancia es indiscutible que las resoluciones citadas se encuentran amparadas por la presunción de legalidad en lo que tiene que ver con la declaratoria de incumplimiento contractual emitida por el Invías, en la medida en que dichos actos administrativos no fueron anulados en ese puntual aspecto; de ahí que esa determinación, en cuanto declaración de voluntad de la administración, goza de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad.

Por tanto, la información allí incorporada acerca del incumplimiento del contratista se presume veraz. En el caso concreto, esto se traduce en que el consorcio, al solicitar en este trámite el reconocimiento y pago por parte del Invías del acta de obra No. 15 y del acta de ajustes No. 15 y, como resultado de ello, la compensación de los valores de esas actas con las sumas dispuestas en las resoluciones en la liquidación judicial, tenía la carga de acreditar que cumplió, en la forma y términos pactados, las obligaciones contractuales a su cargo, lo cual no ocurrió en el sub examine.

Al contrario, lo que se acreditó en el curso del proceso es que, a pesar de que el consorcio pidió a la entidad que reconociera el acta de obra No. 15 y su acta de ajustes de cara a la supuesta compensación que habría de realizar con los valores ordenados en las resoluciones aludidas, la declaratoria de incumplimiento en cabeza del contratista no solo no fue revocada o modificada en sede administrativa, sino que su legalidad no fue desvirtuada en esta instancia judicial por cuenta del trámite al que se ha hecho referencia. (…) En estos términos, la demanda que dio lugar a este proceso resulta inepta, por cuanto en ella no se controvirtió, como tal, la declaratoria de incumplimiento definitivo del contrato imputado al consorcio accionante, al paso que en el otro proceso judicial al que se hizo referencia tampoco se cuestionó esa declaratoria.

De este modo, al no lograr desvirtuarse la presunción de legalidad de las resoluciones acusadas en ese preciso aspecto, tal declaratoria se mantiene incólume y surte plenos efectos jurídicos, lo que impide pronunciarse de fondo sobre las súplicas contenidas en el escrito inicial.” -negrillas fuera del texto-. Radicación: 68001-23-33-000-2025-00391-01 (73.812) Demandante: Consorcio Infraestructura Vial 2009 Demandado: Instituto Nacional de Vías – INVIAS Referencia: Controversias contractuales 11 Pronunciamiento sobre costas 35.

Como en este asunto no se ha trabado la litis no hay lugar a proveer sobre una condena en costas. 36. En mérito de lo expuesto, la Sala III. R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 30 de octubre de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: En firme esta providencia, INCORPORAR al expediente digital y remitirla al Tribunal de origen.

TERCERO: Para efectos de notificaciones, téngase en cuenta información que se encuentra registrada en la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Ausente con excusa FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF