Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Santiago de Cali., veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02288-00 Demandante: CONSTRUCTORA MEZQUITA S.A. EN LIQUIDACIÓN Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Tema: Tutela contra providencia judicial.
Relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela de la referencia consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, en consonancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo La sociedad Constructora Mezquita S.A. en Liquidación, mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C con el fin de que le sea protegido su derecho fundamental al debido proceso. Consideró vulnerada dicha garantía con la sentencia de 23 de septiembre de 2024, que confirmó el fallo de primera instancia proferido por Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión (actuando como despacho de descongestión), que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de reparación directa identificado con radicado 76001-23-31-000-2010-01493-00/01, instaurado por la parte actora contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC. 1.2.
Pretensiones En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «1.
Que se ampare el derecho fundamental al debido proceso de mi representada, el cual ha sido vulnerados por la entidad accionada en los términos aquí descritos. 2. Que como consecuencia de lo anterior se ordene a la entidad accionada lo siguiente: a. Que revoque la Sentencia dictada el 23 de septiembre de 2024, por medio de la cual Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, con ponencia del Dr. William Barrera Muñoz, dictó sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa tramitado bajo el radicado No. 76001-23- 31-000-2010-01493-01 (66111), al haberse configurado un defecto fáctico (negativo) por indebida valoración probatoria en los términos consignados en este escrito; b. Que se ordene al Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, emitir nuevamente sentencia de segunda instancia dentro del proceso de reparación directa tramitado bajo el radicado No. 76001-23-31-000-2010-01493-01 (66111), subsanando el defecto fáctico (negativo) por indebida valoración probatoria en los términos que señale el juez constitucional, concediendo las pretensiones de la demanda»1. 1.3.
Hechos La solicitud se sustenta en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: La Constructora Mezquita S.A.- En Liquidación presentó el 1° de septiembre de 2010, demanda de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC con el fin de obtener el resarcimiento por los daños causados al no haberles notificado oportunamente la suspensión indefinida en la expedición de permisos ambientales para el municipio de Jamundí – Valle del Cauca, territorio en el que desarrollaba un proyecto de construcción. El proceso correspondió al Tribunal Administrativo del Quindío, actuando como despacho de descongestión, que mediante sentencia de primera instancia proferida el 3 de octubre de 2019, resolvió negar las pretensiones de la demanda al considerar que las actuaciones de la CVC se ajustaron a la ley.
Concretamente, estableció que la falta de notificación de la suspensión del trámite no constituía una falla en el servicio por omisión, ya que la solicitud de licencia ambiental no constituía un derecho adquirido. La parte actora interpuso recurso de apelación en el que manifestó que estaba probada la falla del servicio por omisión y el nexo causal con el daño, por lo que consideró que la sentencia de primera instancia fue incongruente al no pronunciarse sobre un aspecto esencial de la demanda como lo era la falta de notificación del memorando interno de octubre de 2007, en el cual se ordenó la suspensión de las actuaciones relacionadas con los permisos y 1 Transcripción original Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co licencias en algunas áreas del municipio de Jamundí – Valle del Cauca, dentro de las que se encontraba el predio objeto del proyecto de construcción. Dicho recurso fue dirimido por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado que, mediante fallo de 23 de septiembre de 2024, confirmó el fallo de primera instancia indicando que el memorando interno No. 010-09-44- 932-2007-02 enviado por la Dirección General de la CVC a la Dirección Territorial Suroccidente de la entidad, tenía la finalidad de establecer unos lineamientos para unificar criterios corporativos sobre el proceder de dicha dependencia al momento de otorgar las autorizaciones ambientales.
Además, aclaró que su publicidad debía agotarse al interior de la corporación porque fue, esencialmente, una comunicación o directriz entre funcionarios. Así mismo, precisó que aun cuando el memorando interno ordenó informar la orden de suspensión de gestiones al municipio de Jamundí, a la Secretaría de Planeación del ente territorial y a los usuarios, a fin de que el ente territorial adecuara el POT a las disposiciones ambientales vigentes, esta orden no comportaba ni obligaba a la CVC a notificar la directriz interna a cada interesado en obtener permisos ambientales. 1.4.
Sustento de la vulneración La parte accionante sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto fáctico al haber valorado indebidamente una prueba dentro del proceso, específicamente el Memorando Interno No. 0110-09-44932-2007-02 del 9 de octubre de 2007, mediante el cual el director general de la CVC, ordenó a la Dirección Territorial Suroccidente, suspender la expedición de permisos ambientales asociados a proyectos inmobiliarios ubicados en el municipio de Jamundí – Valle del Cauca.
Alegó que el defecto fáctico por indebida valoración de ese documento se resume en el desconocimiento i) del tenor literal del memorando interno, ii) de las funciones de los directores de las corporaciones autónomas regionales consignadas en el artículo 29 de la Ley 99 de 1993, iii) de las dinámicas propias de las jerarquías en la función pública; y iv) del principio de publicidad de la función pública.
Frente al primero de ellos, informó que el memorando dice textualmente que «Esto debe ser informado detalladamente al Municipio, a su secretaría de planeación y a los usuarios…», razón por la cual no había lugar a interpretación alguna. En cuanto al desconocimiento de las funciones de los directores de las corporaciones autónomas regionales consignadas en el artículo 29 de la Ley 99 de 1993, expresó que si el director de la CVC emite un memorando interno ordenando suspender de forma indefinida la expedición de permisos ambientales asociados a proyectos inmobiliarios ubicados en el municipio de Jamundí, sus subalternos debían acatar dicha directriz sin necesidad de Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emitir actos administrativos individuales en cada procedimiento administrativo en curso.
En lo que respecta a las dinámicas propias de las jerarquías en la función pública, indicó que el director de la CVC es el superior jerárquico y nominador de todos los empleados de la entidad, es decir, ejerce autoridad administrativa y laboral directa sobre ellos, por lo que si emite una orden esta debe ser acatada, salvo que sea abiertamente ilegal y/o viole la Constitución, así que no había justificación alguna para que los funcionarios encargados de los trámites requeridos hayan omitido informar oportunamente sobre la suspensión de los mismos, habiendo sido instruidos expresamente en ese sentido.
Por último, en lo que corresponde al principio de publicidad de la función pública, citó el artículo 209 de la Constitución Política que establece: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». Consideró que, por lo tanto, no tenía sentido que la entidad accionada hubiera afirmado que el memorando interno simplemente contenía una directriz interna para unificar criterios dentro de los distintos procedimientos administrativos de permisos y licencias ambientales que no creó, modificó ni extinguió una situación jurídica de un particular y que, por ende « …la CVC no tenía la obligación legal de comunicarlo a terceras personas diferentes a la corporación autónoma regional cuando ni siquiera la misma CVC pensaba así».
Expresó que, de haber sido valorado en debida forma dicho documento, el sentido del fallo hubiese sido radicalmente distinto y se habría revocado la sentencia de primera instancia, accediendo a las pretensiones de la demanda. 1.5. Trámite Mediante auto de 29 de abril de 2025 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados de la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado en calidad de accionados; así mismo se dispuso comunicar al Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta de Decisión y a la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC como terceros con interés en las resultas del proceso 1.6.
Intervenciones Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C El magistrado ponente de la providencia cuestionada solicitó que se deniegue la solicitud de amparo por cuanto la sentencia del 23 de septiembre de 2024 se profirió con estricto apego al ordenamiento jurídico y a las pruebas aportadas al proceso.
Expresó que no existe una controversia constitucional relevante y que la petición de tutela se esta usando como una oportunidad para reabrir un debate propio de las instancias ordinarias. Manifestó que no es cierto que se haya desconocido que el director general de la CVC –en el memorando interno de 9 de octubre de 2007– hubiera ordenado informar a los usuarios, al municipio de Jamundí y a la Secretaría de Planeación de ese municipio sobre la suspensión de los procesos de permisos sobre algunos predios.
Explicó que, pese a lo anterior, se concluyó que por la naturaleza del memorando y por las razones expresadas en las consideraciones de este (unificar criterios en trámites y licencias ambientales), la orden de información no comportaba ni obligaba a la CVC notificar la directriz interna a cada interesado en obtener permisos ambientales en áreas cuyos usos de suelos tenían reparos por impactos ambientales.
Resaltó que, en tal sentido, se precisó en la sentencia que para que esa directriz tuviera eficacia, era necesario que, primero, en cada proceso se dictaran resoluciones que ordenaran la suspensión del trámite de cada solicitud. Señaló que la finalidad del memorando interno era establecer unos lineamientos para unificar criterios corporativos sobre el proceder de la Dirección Regional Suroccidente, encargada de otorgar las licencias ambientales y su publicidad debían agotarse en el interior de la entidad porque fue, esencialmente, una comunicación – directriz- entre funcionarios. 1.6.2.
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC. El apoderado judicial de la CVC pidió que la acción de tutela sea declarada improcedente por cuanto no es el mecanismo idóneo para cuestionar omisiones o actuaciones administrativas que no afecten de manera directa los derechos fundamentales del accionante, o en su defecto, negar las pretensiones al no existir vulneración alguna de sus garantías constitucionales.
Indicó que la CVC actuó conforme a sus competencias legales y que las circulares, como actos administrativos internos, no producen efectos jurídicos directos sobre terceros, sino que son instrucciones para el cumplimiento de los procedimientos internos de la entidad. Adujo, además, que no se demostró que la omisión de la notificación haya Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenido una incidencia decisiva en la frustración del proyecto ya que pudieron existir otros factores de índole económica, técnica y de mercado que pudieron haber influido en su liquidación. 1.6.3.
Tribunal Administrativo del Quindío Envió una captura de pantalla en la que informó que el proceso 76001-23-33- 0002010-01493-00/01 fue devuelto al despacho de origen, una vez finalizado el trámite de descongestión, esto es, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca del 3 de octubre de 2019. 1.6.4. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Se limitó a remitir el expediente digital con radicado 76001-23-31-000-2010-01493-00/01.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, 2.2.3.1.2.1 numeral 5° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el numeral 1° del Decreto 333 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala analizar si la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante con ocasión de la sentencia del 23 de septiembre de 2024, a través de la cual confirmó el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de reparación directa instaurado por la parte actora contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca – CVC.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad – relevancia constitucional; y finalmente, de encontrarse superado se analizará, iii) el caso concreto. 2.4.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20122, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: 2 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»3 (Negrilla fuera de texto) Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.
En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, 3 Ibídem.
Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.5.
Estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad - Relevancia Constitucional En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe precisar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 reiteró que este presupuesto «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: «( ) (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.» (Destacado por la Sala) En concordancia con lo anterior, dicha Corte indicó en la sentencia SU-573 de 27 de noviembre de 2019 que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico” y que según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, es decir, las relativas a un derecho de índole económico4 deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite5, comoquiera que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario6”, so pena de involucrarse en cuestiones que le corresponden definir a otras jurisdicciones.
En tales condiciones, se advierte que la controversia planteada por el accionante versa sobre una discrepancia en cuanto a la postura asumida por la autoridad demandada, que no impacta la garantía de derechos fundamentales de la parte actora, quien considera que la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado vulneró su derecho fundamental al debido proceso con la sentencia que confirmó el fallo de primera instancia, que negó sus pretensiones dentro del proceso reparación directa instaurado 4 No en todos los eventos en que se denuncie el desconocimiento de los derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso se está ante un asunto relevante constitucionalmente, pues si el reclamo se vincula de manera irrestricta a la satisfacción de una pretensión de contenido económico, la discusión carecerá de tal relevancia” 5 Sentencia T-606 de 2000 6 Ibidem Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, bajo el argumento de que la entidad accionada en el proceso ordinario no tenía la obligación legal ni reglamentaria de notificar al público las decisiones, directrices, circulares o memorandos internos que emitiera.
Específicamente, las inconformidades planteadas por la parte actora en el escrito de tutela están encaminadas a cuestionar la indebida valoración de una prueba dentro del proceso ordinario, específicamente el memorando interno No.0100-09-44932-2007-02 del 9 de octubre de 2007, mediante el cual del director general de la CVC ordenó a la Dirección Territorial Suroccidente suspender la expedición de permisos ambientales asociados a proyectos inmobiliarios ubicados en el Municipio de Jamundí (Valle del Cauca).
Por lo tanto, es evidente que el debate planteado por la accionante solo tiene por objeto manifestar una discrepancia con la postura asumida por la autoridad judicial demandada, en relación con la interpretación probatoria respecto de dicho memorial, ya que insiste en que no se notificó oportunamente la suspensión indefinida en la expedición de permisos ambientales para el municipio de Jamundí – Valle del Cauca.
En este caso, el juzgador de segunda instancia ya se pronunció sobre el particular al resolver el recurso de apelación correspondiente, precisando las razones por las cuales la CVC no incurrió en irregularidad alguna al no proceder con la notificación del memorando interno antes mencionado, así: Sobre las directivas enmarcadas en documentos orientadores, la doctrina las ha definido como “normas de orientación dirigidas por los jefes de servicio, particularmente los ministros, en el ejercicio de sus poderes discrecionales, a sus subordinados, con el fin de fijarles una línea general de conducta y asegurar la coherencia de su acción. No es exactamente imperativa ni tampoco incitativa, menos que una orden más que una petición, la directiva corresponde a la voluntad de enmarcar de manera flexible las actividades públicas y privadas.
Juega un rol de iniciación y de impulsión, firme en sus fines pero discreta en cuanto a los medios para conseguirlos (…)”. (…) 15. Del contenido del memorando interno No. 0110-09-44-932-2007-02, del Director General de la CVC al Director Territorial Suroccidente de la CVC, se observa que la finalidad del documento no era la de crear, modificar o extinguir una situación jurídica de un particular ajeno de la CVC.
Conforme a los antecedentes del memorando, existía una incertidumbre técnica ambiental y legal acerca de las áreas cuyos usos de suelos habían sido modificados por un POT no concertado con la autoridad ambiental. Bajo ese contexto, en la entidad estaban en curso solicitudes administrativas de permisos para ejecutar obras con posible impacto ambiental, precisamente, en esas áreas no concertadas.
De manera que el memorando interno, tal como quedó expresamente consignado en el texto, tenía la finalidad de establecer unos lineamientos para unificar criterios corporativos sobre el proceder de la Dirección Regional Suroccidente, encargada de otorgar las autorizaciones ambientales. Y su publicidad debía agotarse al interior de la entidad porque fue, esencialmente, una comunicación -directriz- entre funcionarios.
Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a la falla atribuida a la CVC por ausencia de notificación a terceros de la directriz interna del 9 de octubre de 2007, no se demostró la omisión en el cumplimiento de las funciones establecidas en la ley y sus decretos reglamentarios para las corporaciones autónomas regionales.
Más allá de los posibles efectos colaterales de ese lineamiento, el memorando interno no constituyó un acto administrativo general ni particular que haya creado, modificado o extinguido una situación jurídica particular. Su finalidad era, como lo dijo el mismo documento, unificar criterios al interior de la CVC para el proceder de sus servidores.
Esta comunicación entre funcionarios de la entidad comportó una orientación para el desarrollo de la actividad administrativa en materia de licencias y permisos ambientales, se insiste, sin la virtud de crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular y concreta de alguna persona ajena a la entidad. (…) Aun cuando el memorando interno ordenó informar la orden de suspensión de gestiones al Municipio de Jamundí, la Secretaría de Planeación del municipio y a los usuarios, a fin de que el ente territorial adecuara el POT a las disposiciones ambientales vigentes, esta orden no comportaba ni obligaba a la CVC notificar la directriz interna a cada interesado en obtener permisos ambientales.
Para que ello tuviera eficacia, era necesario que en cada proceso se dictaran resoluciones que ordenaran la suspensión del trámite de cada solicitud. El lineamiento fue, entonces, genérico y, como se explicó, en la práctica no constituyó una suspensión automática de todos los procedimientos administrativos. En efecto, como quedó demostrado en este proceso, después de dictado el memorando interno del 9 de octubre de 2007, la CVC continuó con las gestiones propias relacionadas con uno de los tres permisos elevados por la sociedad actora - ejecución de obras hidráulicas para control de inundaciones-, ordenó visitas oculares al predio y se llevaron a cabo reuniones entre ingenieros de la constructora demandante y técnicos de la corporación autónoma regional.
Es decir, la entidad demandada continuó con el curso normal de una petición ambiental, sin suspensión alguna del respectivo proceso administrativo. Con base en lo anterior, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado concluyó que no era posible acceder a las pretensiones de la demanda, para lo cual indicó: Conclusión de todo lo expuesto, se tiene que en el proceso no quedó demostrada la alegada falla del servicio por omisión de la corporación autónoma regional, en la medida que la entidad no tenía la obligación legal ni reglamentaria de notificar al público las decisiones, directrices, circulares o memorandos internos que emitiera.
Entonces, como el memorando del 9 de octubre de 2007, expedido por el Director General de la CVC y dirigido al Director Territorial, únicamente contenía una directriz interna para unificar criterios dentro de los distintos procedimientos administrativos de permisos y licencias ambientales que no creó, modificó ni extinguió una situación jurídica de un particular, la CVC no tenía la obligación legal de comunicarlo a terceras personas diferentes a la corporación autónoma regional.
Además, se reitera, el lineamiento del Director General no significó la suspensión automática de cada actuación administrativa surgida por cada permiso ambiental. Así las cosas, como no se probó la falla del servicio por omisión alegada, la Sala confirmará la sentencia apelada. No obstante, el actor insiste en que no se valoró en debida forma el memorando interno del 9 de octubre de 2007, puesto que sí existía un deber de comunicar su contenido a quienes se vieran afectados por la suspensión de expedición de permisos y licencias ambientales.
Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así pues, se observa que lo que busca el accionante es controvertir la decisión del juez ordinario de la causa para reabrir el debate en torno al asunto mencionado, en procura de convertir este mecanismo de amparo en una instancia adicional en la que se discuta la valoración probatoria ya efectuada.
Por consiguiente, la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional. En relación con este presupuesto, la Corte Constitucional ha considerado que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como un escenario para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Así mismo, el alto tribunal ha precisado que la acreditación del requisito de la relevancia constitucional “supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel” y que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: «(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional7 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad8;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales9 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces10». Por tanto, este juez constitucional no puede atribuirse las facultades del funcionario judicial de instancia, lo cual está prohibido, en tanto que implicaría un menoscabo de los principios de autonomía judicial y de juez natural.
En efecto, esta Sala de decisión planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta corporación, que en concreto se refieren entre otros a que no se trate de asuntos de legalidad en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental.
Lo anterior, porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios o naturales de la causa, pues la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia. Por consiguiente, no es suficiente que la parte interesada refiera que con la decisión judicial se transgredieron determinados derechos constitucionales, sino que es necesario que la afectación o transgresión logre: i) cumplir con la carga de argumentativa derivada de una providencia judicial en abierta contradicción de los mandatos constitucionales y, ii) que implique la 7 Sentencia C-590 de 2005 8 Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008. 9 Sentencia C-590 de 2005. 10 Sentencia T-102 de 2006.
Demandante: Constructora Mezquita S.A. En Liquidación Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2025-02288-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intervención del juez constitucional. En ese orden, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada que amerite la intervención en sede constitucional.
Por tal motivo, la Sala declarará improcedente la solicitud de tutela toda vez que el reclamo de la Sociedad Constructora Mezquita S.A. – en Liquidación carece de relevancia constitucional, en atención a que lo pretendido es convertir este mecanismo de amparo en una instancia adicional al proceso ordinario. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la Sociedad Constructora Mezquita S.A. – en Liquidación contra la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, por no superar el requisito de la relevancia constitucional.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»