Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024)1 Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Tema: nivelación salarial del cargo abogado asesor grado 23 de tribunales superiores de distrito judicial y tribunales administrativos.
Subtema: fijación del régimen salarial y prestacional en la Rama Judicial- reconocimiento y pago de diferencias salariales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Séptima de Oralidad, del 22 de mayo de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La demandante prestó sus servicios como «abogado asesor grado 23» para los despachos de la Sala Penal del Tribunal Superior Antioquia. Solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales entre el mencionado cargo, y el de «abogado asesor» sin grado. En el presente proceso, pretende la nulidad de los actos administrativos que le negaron lo pedido.
A su turno, el Tribunal consideró que el Consejo Superior de la Judicatura no era competente para fijar la categoría salarial del cargo de «abogado asesor», en tanto dicha potestad le corresponde al Gobierno nacional, en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Lina Marcela Monsalve Sánchez, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2 1 Expediente híbrido. 2 06 de diciembre de 2018. Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de acuerdo con las pretensiones, hechos y fundamentos jurídicos que se señalan a continuación3. 2.1.1.
Pretensiones 2. La demandante solicitó que se inaplique por inconstitucionalidad el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, expedido por la entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en lo que respecta a la creación del cargo que se denominó «abogado asesor grado 23» en los despachos de magistrado de los tribunales superiores de distrito judicial y los tribunales administrativos. 3.
Asimismo, pidió que se declarara la nulidad de las resoluciones DESAJMR16-6399 del 7 de junio de 2016 y DESAJMER 17-7267 del 25 de octubre de 2017, por medio de las cuales la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín negó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales reclamadas entre el cargo de «abogado asesor grado 23» que ocupaba la demandante y el de «abogado asesor» sin grado.
Finalmente, solicitó la nulidad del acto ficto generado por la falta de resolución del recurso de apelación interpuesto en contra del primer acto. 4. A título de restablecimiento del derecho, la demandante reclamó el reconocimiento y pago de la diferencia salarial y prestacional existente entre el empleo de «abogado asesor grado 23» que desempeñó y el de «abogado asesor» sin grado; así como la reliquidación de las prestaciones salariales y sociales. 5.
De igual manera, que se condenara a la demandada a actualizar las sumas adeudadas con base en el índice de precios al consumidor, en aplicación del artículo 187 del CPACA, y se le ordenara el cumplimiento del fallo en los términos del artículo 192 ibidem. Solicitó la condena en costas. 2.1.2. Hechos 6. La Sala sintetiza los principales hechos de la demanda, así: 7.
Lina Marcela Monsalve Sánchez fue nombrada en el cargo de «abogado asesor grado 23» de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, a partir del 1 de diciembre de 2015, empleo creado por el Consejo Superior de la Judicatura mediante el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 20154. 8. El 23 de mayo de 2016, solicitó ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, el reconocimiento y pago de la diferencia salarial existente entre el cargo de «abogado asesor grado 23», que venía desempeñando, y el empleo de «abogado asesor» sin grado; así como la reliquidación, con efectos retroactivos de las diferencias salariales y prestacionales. 3 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_EXP DIGITA_OneDrive_20240625zip(.zip) NroActua 2», archivo «002Demanda.pdf», págs.2 a 20. 4 «Por el cual se crean con carácter permanente; trasladan y transforman unos despachos judiciales y cargos en todo el territorio nacional».
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 9.
Explicó que, al crear el cargo de «abogado asesor grado 23», el Consejo Superior de la Judicatura excedió sus facultades constitucionales y legales en materia del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, al establecer una categoría salarial distinta a la ya prevista para el «abogado asesor sin grado», lo que generó un detrimento para los intereses de quienes venían desempeñando el mencionado empleo de «abogado asesor grado 23», debido a que su remuneración salarial era inferior. 10.
La entidad demandada, mediante la Resolución DESAJMR 16-6399 del 25 de octubre de 2017, negó la anterior reclamación. Explicó que el referido cargo de «abogado asesor grado 23» se creó en ejercicio de las facultades conferidas a la entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por el artículo 63 de la Ley 270 de 1996 que comprenden la creación de cargos de descongestión, así como la definición de sus funciones y requisitos de acceso.
Adicionalmente, frente al ejercicio de sus funciones, precisó que la única restricción aplicable en la creación de dichos cargos radicaba en no generar obligaciones que excedieran el monto global establecido para el plan de descongestión en la ley de apropiaciones iniciales. 11. Los anteriores argumentos fueron reiterados en la Resolución DESAJMER 17-7267 del 25 de octubre de 2017, a través de la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto en contra del primer acto. 12.
De manera subsidiaria, la parte actora interpuso recurso de apelación. Sin embargo, la entidad omitió resolverlo, lo que dio lugar a la configuración del silencio administrativo negativo en los términos del artículo 86 del CPACA. 13. Concluyó que pese a la diferencia salarial existente entre el cargo de «abogado asesor grado 23», desempeñado por la demandante, y el de «abogado asesor» sin grado, ambos empleos desarrollan funciones equivalentes, por lo que no se advierte una causa objetiva que justifique la mencionada disparidad salarial. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 14. En la demanda se invocan las siguientes normas: De la Constitución Política, el artículo 150. Ley 4a de 1992. Decreto 57 de 1993. 15. La parte actora explicó el concepto de violación con los siguientes argumentos: 16. Manifestó que, conforme con lo dispuesto en el artículo 150 de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República expedir las normas y señalar los criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional al momento de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. 17.
Indicó que el Consejo Superior de la Judicatura, al crear el cargo de «abogado asesor grado 23» y fijar su asignación salarial, desconoció las disposiciones constitucionales y legales, y se atribuyó una competencia reservada exclusivamente Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 para el Congreso y el Gobierno nacional, en punto de la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Judicial. 18.
Lo anterior generó una diferencia salarial injustificada entre quienes venían desempeñando el empleo de «abogado asesor» sin grado y quienes, como la demandante, se vincularon al cargo de «abogado asesor grado 23» con una remuneración inferior, dado que la asignación prevista para el abogado asesor grado 23, es inferior a la contemplada para el primero abogado asesor sin grado. 19.
En consecuencia, los actos administrativos demandados excedieron las competencias constitucionales y legales atribuidas a la entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en tanto, su función se limitaba a definir la estructura organizacional y la planta de personal de la Rama Judicial, sin que le asistiera atribución para establecer el régimen salarial de sus funcionarios y empleados. 2.2.
Contestación de la demanda 20. El Consejo Superior de la Judicatura se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos administrativos fueron expedidos en ejercicio de las facultades constitucionales y legales otorgadas a esa entidad. Asimismo, precisó que le corresponde reglamentar lo relativo a la carrera judicial, definir las funciones y requisitos de los empleos de la Rama Judicial, y determinar las plantas de personal de los despachos judiciales a nivel nacional. 21.
Advirtió que, en atención a la Ley 270 de 1996 y a las necesidades del servicio, el Consejo Superior de la Judicatura determinó que el cargo que debía crearse, de manera transitoria, para atender la descongestión de los tribunales superiores de distrito judicial y tribunales administrativos era el de «abogado asesor grado 23». Señaló que dicho empleo no corresponde al de «abogado asesor» innominado, toda vez que se estableció un grado específico, cuya remuneración fue fijada en consideración al nivel de funciones y responsabilidades exigidas por el perfil del cargo. 22.
Manifestó que no puede acceder a la nivelación salarial solicitada, toda vez que no le es posible establecer, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio 23. A su vez, consideró que los requisitos y salario fijado para el cargo de «abogado asesor, grado 23», fueron establecidos al momento de su creación, y aceptados por la demandante en su posesión. Solicitó que se tenga en cuenta la prescripción trienal ante un eventual reconocimiento del derecho5. 5 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_EXP DIGITA_OneDrive_20240625zip(.zip) NroActua 2», archivo «8_050012333000201802384003MemorialWeb202435214522.pdf».
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 2.3.
Sentencia de primera instancia 24. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia del 22 de mayo de 2024, accedió a las pretensiones de la demanda, sin condena en costas, así: «PRIMERO: INAPLICAR por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad la denominación “Grado 23” del Acuerdo N° PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, mediante el cual se adoptó de manera permanente el cargo de Abogado Asesor a la planta de cargos de diferentes tribunales del territorio nacional.
SEGUNDO: DECLÁRESE la NULIDAD de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nº DESAJMR16-6399 del 7 de junio de 2016 y DESAJMER 17-7267 del 25 de octubre de 2017, proferidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín. Y el acto administrativo ficto o presunto negativo derivado de la falta de resolución del recurso de apelación instaurado por la actora en contra de la Resolución Nº DESAJMR16-6399 de 2016, por medio de los cuales se negó a la demandante el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales causadas entre el cargo de Abogado Asesor grado 23 y el de Abogado Asesor sin grado.
TERCERO: En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho CONDÉNESE a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA a reconocer y pagar a la señora LINA MARCELA MONSALVE SÁNCHEZ durante el tiempo que ejerció el cargo o mientras existió el mismo, según el caso; las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el cargo de Abogado Asesor grado 23 y el empleo de Abogado Asesor de tribunal judicial sin grado, de conformidad con los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la Ley 4ª de 1992.
CUARTO: ORDÉNESE que el monto a reconocer por concepto de salarios y prestaciones sociales, sobre los cuales no se efectuó la respectiva deducción legal, deberán descontarse los aportes correspondientes al sistema de la seguridad social en salud y pensiones. Y así mismo, deberá el empleador ajustar los aportes a seguridad social a su cargo.
QUINTO: Las sumas adeudadas serán actualizadas conforme a lo indicado en la parte considerativa de la sentencia.
SEXTO: Se niegan las demás súplicas de la demanda.
SÉPTIMO: SIN CONDENA EN COSTAS EN ESTA INSTANCIA, por lo expuesto en la parte considerativa.» 25. Como fundamento de su decisión, precisó que, en el caso bajo estudio resultaba procedente aplicar las pautas fijadas por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, dado que existía identidad fáctica y jurídica entre los casos.
En ambos escenarios, el Consejo Superior de la Judicatura desatendió el régimen salarial y prestacional aplicable al cargo de «abogado asesor», al expedir un acto administrativo mediante el cual creó en los distintos tribunales de las diversas jurisdicciones el cargo de «abogado asesor grado 23», asignándole una remuneración diferente a la fijada por el Gobierno nacional. 26.
En consonancia de lo anterior, consideró que el Consejo Superior de la Judicatura carecía de competencia para fijar la remuneración del cargo de «abogado asesor Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 grado 23» de los tribunales superiores de distrito judicial y tribunales administrativos, en tanto, dicha potestad corresponde al Gobierno nacional, en ejercicio de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. 27.
Destacó que la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura no estaba facultada para fijar escalas de remuneración salarial, toda vez que su competencia se limitaba a la creación de cargos previamente establecidos por el Gobierno nacional. En consecuencia, al modificar la escala salarial aplicable al cargo de «abogado asesor» y asignarle grados salariales, excedió el ámbito de sus atribuciones, dado que la fijación del régimen salarial corresponde de manera exclusiva al Gobierno nacional. 28.
De esta manera, la entidad demandada, al asignar la categoría de «grado 23» acudió a una clasificación distinta de la prevista en el Decreto 57 de 1993, con el fin de modificar la remuneración del cargo de «abogado asesor» nominado, sin expresar motivación alguna que justificara la necesidad de crear un empleo en condiciones diferentes a las ya establecidas. 29.
Como consecuencia de lo anterior, dispuso inaplicar por inconstitucional la expresión «grado 23» exclusivamente estipulada en el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, y declaró la nulidad de los actos administrativos que negaron el reajuste salarial pretendido. 30. Así las cosas, concluyó que el Consejo Superior de la Judicatura debe reconocer y pagar a la parte actora las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el cargo de «abogado asesor grado 23», que desempeñó, y el cargo de «abogado asesor» sin grado, durante el tiempo que estuvo prestando el servicio de dicho empleo. 31.
Igualmente, consideró que en el presente caso no operó el fenómeno de la prescripción trienal. 32. En cuanto a la condena en costas, precisó que no era procedente, dado que no se aportó prueba sobre su causación6. 2.4. Recurso de apelación 33. La demandada, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia que accedió a las pretensiones de la demanda. 34.
Resaltó que la sentencia de unificación no resulta aplicable al presente caso, en la medida en que las pautas allí fijadas se refieren a los cargos de «abogado asesor grado 23» de tribunales administrativos, por tanto, no cobijan a los empleados de los tribunales superiores. 35. Explicó que actuó dentro de sus competencias constitucionales y legales, al crear el cargo de «abogado asesor grado 23» puntualmente las previstas en los artículos 256 y 257 de la Constitución Política y en los numerales 9 y 12 del artículo 85 de la 6 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_EXP DIGITA_OneDrive_20240625zip(.zip) NroActua 2», archivo «09SentenciaPrimeraInstancia.pdf».
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Ley 270 de 1996.
Resaltó que la entonces Sala Administrativa estaba facultada para reglamentar la carrera judicial, crear y suprimir cargos, definir funciones y requisitos, y adoptar medidas de descongestión judicial, conforme lo disponía también el artículo 63 ibídem. 36. Indicó que la creación del cargo de «abogado asesor grado 23» obedeció a necesidades específicas de descongestión de los tribunales superiores de distrito judicial y tribunales administrativos, al establecer una categoría salarial acorde con las funciones y responsabilidades asignadas, distintas del «abogado asesor» innominado.
Añadió que la diferencia en la denominación entre ambos cargos resultaba justificada, y no era procedente su nivelación. 37. Asimismo, se destacó que el Acuerdo PSAA15-10402 de 2015 gozaba de presunción de legalidad, sin que a la fecha se hubiese declarado la nulidad de alguno de sus apartes, razón por la cual los reparos en su contra debían ser formulados mediante el ejercicio del medio de control de nulidad simple. 38.
Se advirtió que, en el presente caso, pese a la exigencia jurisprudencial relativa a la carga argumentativa para solicitar la inaplicación de una norma por inconstitucionalidad, la demandante no acreditó el mínimo requerido para sustentar dicha solicitud, razón por la cual no era procedente que el tribunal declarara la inaplicación de las disposiciones impugnadas. 39.
El recurrente manifestó que, al aceptar el nombramiento y tomar posesión legal del cargo, el servidor judicial debe tener pleno conocimiento del empleo para el cual fue designado, así como de la remuneración correspondiente. 40. Finalmente, solicitó que se revocara la sentencia apelada, y que no se condenara en costas7. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 41.
Mediante auto del 26 de agosto de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada. Al no existir solicitud probatoria, se prescindió del período para correr traslado a las partes, en aplicación del numeral 5 del artículo 67 de la Ley 2080 de 20218. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 42. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 7 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_EXP DIGITA_OneDrive_20240625zip(.zip) NroActua 2», archivo «18_050012333000201802384002MemorialWeb20246515381.pdf». 8 Samai, índice 6, actuación «Auto que admite recurso de apelación», documento «6Autoqueadmite_36032024_Lina_Marcel(.pdf) NroActua 6».
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 3.2.
Problema jurídico 43. Se circunscribe a establecer, según lo expuesto en el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones, ¿si el Consejo Superior de la Judicatura excedió sus competencias constitucionales y legales al asignar la denominación «grado 23» al cargo de «abogado asesor», en la medida en que ello implicó la modificación del régimen salarial y prestacional fijado por los decretos anuales expedidos por el Gobierno nacional para dicho empleo?. 44.
Con el fin de resolver el problema jurídico, la Sala considera necesario abordar los siguientes aspectos: (i) la remuneración salarial prevista para el cargo de «abogado asesor grado 23» en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado; (ii) la nulidad del aparte «grado 23» previsto en algunos de los Acuerdos de la entonces Sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura; y (iii) caso concreto. 3.2.1.
De la remuneración salarial establecida para el cargo de «abogado asesor grado 23» en la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado. Reiteración de jurisprudencia. 45. Con ocasión de las múltiples controversias que se suscitaron en torno a la existencia de una diferencia salarial entre los cargos de «abogado asesor», sin grado, y «abogado asesor grado 23», esta Sección, en sentencia del 2 de noviembre de 2023, unificó su jurisprudencia en torno a esta cuestión, y fijó la siguiente regla jurisprudencial9: «El Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para asignarle a los cargos nominados, grados, códigos y remuneración diferente a lo regulado en el Decreto 57 de 1993 y demás decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional, mediante los cuales se determine el régimen salarial y prestacional de los empleados de la rama judicial.
Esta potestad corresponde al presidente de la República en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. En consecuencia, la remuneración del cargo de “abogado asesor” grado 23 de los Tribunales Administrativos, es la fijada para el «abogado asesor» en los decretos anuales expedidos por el gobierno nacional sobre la materia.» 46.
Para llegar a la citada conclusión, esta Sección abordó aspectos relevantes que fueron considerados para su resolución, tales como: (i) la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los cargos de la Rama Judicial; (ii) la competencia del Consejo Superior de la Judicatura para la creación de cargos de la Rama Judicial; y (iii) las consideraciones frente a la remuneración del cargo de «abogado asesor grado 23». 47.
Así las cosas, teniendo en cuenta la relevancia de estas consideraciones, la Sala procede a referirse, en los siguientes términos: 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de noviembre de 2023, radicado 08001-23-33-000-2018- 00529-01 (3071-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 3.2.1.1.
Competencia para la fijación del régimen salarial y prestacional de los cargos existentes en la planta de personal de la Rama Judicial 48. El artículo 150 de la Constitución Política atribuye al Congreso de la República, entre otras funciones, la de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y la Fuerza Pública, así: «Artículo 150.
Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública […]» (Negrilla de la Sala). 49.
En cumplimiento de este mandato constitucional, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 199210, mediante la cual estableció los criterios que debe observar el Gobierno nacional para la determinación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, incluidos los pertenecientes a la Rama Judicial, en los siguientes términos: «Artículo 1.- El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: […] b. Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República…» «Artículo 2º.
Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; […] j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; 10 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política».
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 […]».
(Negrilla de la Sala). «Artículo 3º. El sistema salarial de los servidores públicos estará integrado por los siguientes elementos: la estructura de los empleos, de conformidad con las funciones que se deban desarrollar y la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de cargos». «Artículo 4º. Con base en los criterios y objetivos contenidos en el artículo 2º. el Gobierno Nacional, dentro de los primeros diez días del mes de enero de cada año, modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo 1o. liberal a), b) y d), aumentando sus remuneraciones11. […]».
(Negrilla de la Sala). 50. En ejercicio de las competencias previstas por la Ley 4ª de 1992, el presidente de la República expidió el Decreto 57 del 7 de enero de 1993, mediante el cual se estableció el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar. En punto de sus efectos, precisó que el referido régimen sería obligatorio para quienes se vincularan al servicio con posterioridad a su entrada en vigencia. 51.
Asimismo, la normativa en cita estableció en su artículo 2 que los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar podían optar, por una sola vez y antes del 28 de febrero de 1993, por acogerse al régimen salarial y prestacional previsto en el mencionado decreto. Igualmente, dispuso que quienes no ejercieran dicha opción continuarían sujetos al régimen anterior. 52.
De conformidad con lo expuesto, la autoridad competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de la Rama Judicial es el Gobierno nacional, conforme a los lineamientos establecidos en la Ley 4ª de 1992. Asimismo, en ejercicio de esta facultad, expidió los decretos anuales que determinaron los salarios de los cargos con denominación específica según el Decreto 57 de 1993 y, de manera subsidiaria, estableció una escala de grados salariales para aquellos empleos no incluidos en dicha clasificación. 3.2.1.2.
Competencia del Consejo Superior de la Judicatura en materia de creación de cargos de la Rama Judicial 53. Por su parte, el artículo 256 de la Constitución Política atribuyó al Consejo Superior de la Judicatura la función de administrar la carrera judicial, en los siguientes términos: «Artículo 256.- Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: […] 1.
Administrar la carrera judicial. […]». 11 Declaradas inexequibles las expresiones tachadas (inciso 1 y 3) mediante sentencia C- 710 de 1999 de la Corte Constitucional. Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 54.
En el mismo sentido, la Constitución Política, en los numerales 2 y 3 del artículo 257, atribuyó al Consejo Superior de la Judicatura la competencia para crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia, sin que pueda imponer obligaciones que excedan el monto global fijado en la ley de apropiaciones iniciales.
Asimismo, le asignó la función de dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, en los aspectos no previstos por el legislador12. 55. En desarrollo de lo anterior, la Ley 270 de 199613 en su artículo 85, modificado por el artículo 35 de la Ley 2430 de 202414, reguló las funciones del Consejo Superior de la Judicatura, dentro de las cuales se destacan las siguientes atribuciones: «Artículo 85.
Funciones del Consejo Superior de la Judicatura. <Artículo modificado por el artículo 35 de la Ley 2430 de 2024. El nuevo texto es el siguiente:> Al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: […] 12. Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar, transformar y suprimir Tribunales, las Salas de estos y los Juzgados, así como crear Salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de estos.
Para el efecto deberá establecer un mecanismo de atención oportuna y eficaz de los requerimientos formulados por los Juzgados y Tribunales, para su correcto funcionamiento. 13. Determinar la estructura y planta de personal de las corporaciones judiciales y los Juzgados. Para tal efecto podrá crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la Rama Judicial, determinar sus funciones y señalar los requisitos para su desempeño que no hayan sido fijados por la Ley, previo concepto de la Comisión Interinstitucional.
En ejercicio de esta atribución el Consejo no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el servicio de justicia en la ley de apropiaciones iniciales. […] ». 56. Ahora bien, se precisa que la Ley 1285 de 200915, modificó el artículo 63 de la Ley 270 de 1996, vigentes para el momento en que se expidieron los acuerdos, que confirió 12 «ARTÍCULO 257. <Texto original revivido según la Sentencia C-285-16> Con sujeción a la ley, el Consejo Superior de la Judicatura cumplirá las siguientes funciones: […] 2.
Crear, suprimir, fusionar y trasladar cargos en la administración de justicia. En ejercicio de esta atribución, el Consejo Superior de la Judicatura no podrá establecer a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. 3. Dictar los reglamentos necesarios para el eficaz funcionamiento de la administración de justicia, los relacionados con la organización y funciones internas asignadas a los distintos cargos y la regulación de los trámites judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, en los aspectos no previstos por el legislador. […]» 13 «Estatutaria de la Administración de Justicia». 14 «Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones». 15 «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia».
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 al Consejo Superior de la Judicatura la competencia para la implementación del Plan Nacional de Descongestión Judicial, con fundamento en el cual se crearon los cargos de «abogado asesor grado 23».
No obstante, dicha disposición no le atribuyó la potestad para fijar el régimen salarial y prestacional de los funcionarios y empleados vinculados a dichos cargos16. 57. Con fundamento en lo expuesto, si bien la entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura estaba facultada para administrar la carrera judicial, crear cargos necesarios para la administración de justicia y reglamentar aspectos relacionados con dicha carrera, esta atribución no se extendía a materias reservadas de manera exclusiva al legislador, conforme en los artículos 125 y 150, numeral 23, de la Constitución Política. 3.2.1.3.
De la remuneración del cargo de «abogado asesor grado 23» 58. En congruencia con los aspectos previamente expuestos, la sentencia de unificación analizó la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluidos los de la Rama Judicial, así como las consecuencias jurídicas derivadas de asignar una categoría salarial a cargos cuya asignación ya había sido expresamente fijada por el Gobierno nacional como «nominados». 59.
En estos términos, la sentencia de unificación en cita concluyó que la remuneración del empleo «abogado asesor grado 23» de los de tribunales superiores de distrito judicial y tribunales administrativos debía estar determinada por el régimen previsto para los cargos nominados (sin grado) en los decretos expedidos por el presidente de la República, en ejercicio de las competencias conferidas por la Ley 4ª de 1992.
En consecuencia, su salario debía fijarse conforme al artículo 4 de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014. 60. Por tanto, no resultaba viable que el Consejo Superior de la Judicatura modificara 16 «Artículo 63. Plan y Medidas de Descongestión. Habrá un plan nacional de descongestión que será concertado con la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, según correspondiere.
En dicho plan se definirán los objetivos, los indicadores de congestión, las estrategias, términos y los mecanismos de evaluación de la aplicación de las medidas. Corresponderá a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ejecutar el plan nacional de descongestión y adoptar las medidas pertinentes, entre ellas las siguientes: a) El Consejo Superior de la Judicatura, respetando la especialidad funcional y la competencia territorial podrá redistribuir los asuntos que los Tribunales y Juzgados tengan para fallo asignándolos a despachos de la misma jerarquía que tengan una carga laboral que, a juicio de la misma Sala, lo permita; b) La Sala Administrativa creará los cargos de jueces y magistrados de apoyo itinerantes en cada jurisdicción para atender las mayores cargas por congestión en los despachos.
Dichos jueces tendrán competencia para tramitar y sustanciar los procesos dentro de los despachos ya establecidos, asumiendo cualquiera de las responsabilidades previstas en el artículo 37 del C. P. C.; los procesos y funciones serán las que se señalen expresamente; c) Salvo en materia penal, seleccionar los procesos cuyas pruebas, incluso inspecciones, puedan ser practicadas mediante comisión conferida por el juez de conocimiento, y determinar los jueces que deban trasladarse fuera del lugar de su sede para instruir y practicar pruebas en proceso que estén conociendo otros jueces; d) De manera excepcional, crear con carácter transitorio cargos de jueces o magistrados sustanciadores de acuerdo con la ley de presupuesto; e) Vincular de manera transitoria a empleados judiciales encargados de realizar funciones que se definan en el plan de descongestión de una jurisdicción, de un distrito judicial, o de despachos judiciales específicos, y f) Contratar a término fijo profesionales expertos y de personal auxiliar para cumplir las funciones de apoyo que se fijen en el plan de descongestión».
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 la denominación establecida en el artículo 3, numeral 2, del Decreto 57 de 1993, ya que la inclusión del «grado 23» al cargo de «abogado asesor» afectó de manera negativa su régimen salarial y prestacional, configurando una actuación ilegal e inconstitucional.
Las diferencias salariales entre ambos cargos se pueden constatar en el siguiente cuadro: «[…] Decreto anual proferido por el presidente de la República en uso de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992 Abogado asesor nominado «sin grado» Abogado asesor grado 23 1039 de 2011 $5´140.170 $3´845.934 874 de 2012 $5´397.179 $4.038.231 1024 de 2013 $5´582.842 $4´177.147 194 de 2014 $5´746.978 $4´299.956 1257 de 2015 (4.66%) $6´014.797 $4´500.333 245 de 2016 (7.77%) $6´482.146 $4´850.008 1013 de 2017 (6.75%) $6´919.690 $5´177.383 337 de 2018 (5.09%) $7´271.902 $5´440.912 991 de 2019 (4.5%) $7´599.137 $5´685.753 299 de 2020 (5.12%) $7´988.212 $5´976.863 […]» 3.2.1.4.
Del Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022 a través del cual se modificó la denominación al cargo de «abogado asesor grado 23» 61. Es importante precisar que la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso en el cual se dictó la sentencia de unificación advirtió que, para ese momento ya se había proferido el Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022 a través del cual se modificó la denominación del cargo de «abogado asesor grado 23» por el de «profesional especializado grado 23».
Esta situación fue valorada al tenor del artículo 281 del CGP, toda vez que comportaba un hecho sobreviniente que modificó la situación jurídica objeto de debate, respecto del cual se resolvió en el caso en concreto lo siguiente: «INAPLICAR en el caso concreto, por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad, la denominación “Grado 23” y las sucesivas prórrogas a las que se hace referencia en el artículo 1.° del Acuerdo No. PSAA11-8346 de 29 de julio de 2011; el Acuerdo PSAA15- 10402 de 2015 que incluyó en forma permanente el mencionado empleo en la planta de cargos de los tribunales administrativos; y finalmente, el Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022 mediante el cual se sustituyó la denominación del cargo “abogado asesor grado 23”, por la de “profesional especializado grado 2 3”». 62.
Frente a los efectos en el tiempo de la decisión adoptada en la citada providencia, se señaló: «ADVERTIR a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituyen precedente vinculante en los términos del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos.
Los casos en los que haya operado la cosa juzgada serán inmodificables». Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 63.
Finalmente, en relación con la aplicación del término de prescripción frente al derecho de pago de las diferencias salariales y prestacionales que haya lugar a reconocer, precisó que debía aplicarse lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969; los cuales prevén el término de prescripción de 3 años, que se interrumpe por una sola vez mediante el reclamo escrito del trabajador. 3.3.
De la nulidad del aparte «grado 23» previsto en algunos de los Acuerdos de la Sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura 64. Se considera pertinente precisar que esta corporación con posterioridad a la sentencia de unificación antes referida, decretó la nulidad del aparte «grado 23» respecto del cargo de «abogado asesor» contenido en varios acuerdos17 expedidos por el Consejo Superior de la Judicatura para los tribunales judiciales de la jurisdicción ordinaria y de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de sentencia del 23 de octubre de 202418. 65.
Las consideraciones que fundamentaron la declaratoria de nulidad señalaron que existe una reserva material de ley atribuida al Congreso de la República para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, mediante postulados generales y de obligatorio cumplimiento. Con base en ello, se consolida la competencia reglamentaria del Gobierno nacional para determinar, en estricto sentido, las escalas salariales que regulan la remuneración y las asignaciones básicas mensuales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. 66.
Por lo anterior, se concluyó que la fijación de la remuneración mensual del empleo de «abogado asesor» de los tribunales judiciales, a partir de la creación del «grado 23» y su posterior modificación a «profesional especializado grado 23», constituye el ejercicio de una competencia atribuida de manera concurrente entre el legislador y el Gobierno nacional.
En consecuencia, el Consejo Superior de la Judicatura excedió sus atribuciones, al asumir una función que corresponde de forma privativa al legislador y Gobierno nacional. 17 El articulado de los siguientes acuerdos: Acuerdo PSAA11-7886 del 28 de febrero de 2011; Acuerdo PSAA11- 8356 del 29 de julio de 2011; Acuerdo PSAA12-9524 del 21 de junio de 2012;
Acuerdo PSAA12-9781 del 18 de diciembre de 2012; Acuerdo PSAA13-9897 del 30 de abril de 2013; Acuerdo PSAA13-9991 del 26 de septiembre de 2013, con excepción del aparte que se refiere a la jurisdicción disciplinaria; Acuerdo PSAA13-9962 del 31 de julio de 2013; Acuerdo PSAA13-9991 del 26 de septiembre de 2013; Acuerdo PSAA14-10195 del 31 de julio de 2014;
Acuerdo PSAA14-10197 del 5 de agosto de 2014; Acuerdo PSAA15-10288 del 29 de enero de 2015; Acuerdo PSAA15-10323 del 26 de marzo de 2015; Acuerdo PSAA15-10335 del 29 de abril de 2015; Acuerdo PSAA15-10356 del 29 de mayo de 2015; Acuerdo PSAA15-10363 del 30 de junio de 2015; Acuerdo PSAA15-10371 del 31 de julio de 2015; Acuerdo PSAA15-10385 del 23 de septiembre de 2015.
Asimismo, en esa decisión se resolvió: «Segundo. DECLARAR la nulidad del aparte “Grado 23” contenido en los numerales 1 a 4 del artículo 13; 1 y 2 del artículo 14; 1 del artículo 16; el literal a del artículo 17; numerales 1 a 16 del artículo 86, numerales 1 y 2 del artículo 87, numerales 1 y 2 del artículo 88 y numeral 1 del artículo 89 del Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, “Por el cual se crean con carácter permanente; trasladan y transforman unos despachos judiciales y cargos en todo el territorio nacional”.
Tercero. DECLARAR la nulidad del Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022 “Por medio del cual se ajusta la denominación de unos cargos a nivel nacional”, que sustituyó la denominación del cargo “abogado asesor grado 23” por la de “profesional especializado grado 23”». 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 23 de octubre de 2024, radicado 11001-03-25-000-2017- 00617-00 (2965-2017), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 3.4.
Caso concreto 67. En el proceso se acreditó, mediante certificación del 28 de mayo de 2017, que la señora Lina Marcela Monsalve Sánchez prestó sus servicios como «abogado asesor grado 23» en la Sala Penal del Tribunal Superior de Antioquia, en los siguientes períodos19: Cargo Estado Funcionario Despacho Fecha de inicio Fecha de terminación Abogado asesor 23 Provisionalidad Tribunal Superior Sala 007 01/12/2015 31/12/2015 Abogado asesor 23 Provisionalidad Tribunal Superior Sala 007 Penal Antioquia 01/01/2016 28/06/2016 68.
En ese mismo documento se incluyeron los reportes de nómina, en los cuales se certificó el sueldo básico devengado por la demandante en el cargo de «abogado asesor grado 23», desde el año 2015 hasta el 2016. 69. La parte actora presentó petición el 25 de mayo de 2016 ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, a través de la cual solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales entre el empleo de «abogado asesor grado 23» que venía desempeñando y el de «abogado asesor» sin grado; así como de las diferencias producto de la reliquidación salarial y prestacional20. 70.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, mediante Resolución DESAJMR16-6399 del 7 de junio de 201621, negó la solicitud presentada por la demandante, al considerar que contaba con las facultades para crear el cargo de «abogado asesor grado 23». En contra de la anterior decisión, se interpuso recurso de apelación y en subsidio el de apelación, el 09 de febrero de 2017. 71.
A través de la Resolución DESAJMER17-7267 del 25 de octubre de 201722, el director ejecutivo Seccional de Medellín decidió no reponer la decisión recurrida, y conceder el recurso de apelación. No obstante, ante la falta de pronunciamiento, se configuró el silencio administrativo negativo. 72. En virtud de lo anterior, la parte demandante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad del artículo 1°. del Acuerdo PSAA 15-10402 del 29 de octubre de 2015, expedido por la entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, en lo que respecta a la creación del cargo que se denominó «abogado asesor grado 23» de tribunales superiores de distrito judicial y tribunales administrativos.
Igualmente pidió la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de las diferenciales salariales y prestacionales entre el 19 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_EXP DIGITA_OneDrive_20240625zip(.zip) NroActua 2», archivo «002Demanda.pdf», págs. 55 a 71. 20 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_EXP DIGITA_OneDrive_20240625zip(.zip) NroActua 2», archivo «002Demanda.pdf», págs. 21. 21 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_EXP DIGITA_OneDrive_20240625zip(.zip) NroActua 2», archivo «002Demanda.pdf», págs. 28. 22 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5ED_EXP DIGITA_OneDrive_20240625zip(.zip) NroActua 2», archivo «002Demanda.pdf», págs. 44.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 empleo de «abogado asesor grado 23» que venía desempeñando y el de «abogado asesor» sin grado. 73.
El Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que el Consejo Superior de la Judicatura no era competente para fijar la categoría salarial del cargo de «abogado asesor», en tanto dicha potestad le corresponde al Gobierno nacional, en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. 74.
Inconforme con esta decisión, la parte demandada interpuso recurso de apelación y argumentó que contaba con las facultades para la creación de cargos conforme el artículo 63 de la Ley 270 de 1996. Afirmó que no se excedió en el ejercicio de sus competencias, toda vez que la remuneración correspondiente al «grado 23» fue definida por el Gobierno nacional.
Asimismo, indicó que el cargo de «abogado asesor grado 23» no se relacionaba con el empleo nominado de «abogado asesor», pues respondía a un grado específico cuya asignación salarial era proporcional a las funciones y responsabilidades asignadas al mismo. 75. Al descender al caso concreto, y conforme a los criterios adoptados por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 2 de noviembre de 2023, se concluyó que la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos corresponde al Congreso de la República, el cual a su vez establece los criterios que orientan el ejercicio de la potestad reglamentaria del Gobierno nacional en dicha materia23. 76.
Por su parte, al Consejo Superior de la Judicatura le corresponde la creación de cargos y la incorporación de personal a las plantas de los despachos judiciales, lo cual implica la determinación de las funciones y requisitos para el desempeño de los empleos, sin que pueda establecer obligaciones a cargo del tesoro público que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales.
En tal sentido a dicha corporación, no se le atribuyó competencia para fijar o modificar el régimen salarial y prestacional de los empleos pertenecientes a la planta de personal de la Rama Judicial. 77. Lo anterior teniendo en cuenta que el artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política, faculta al Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, con sujeción a las normas, criterios y objetivos establecidos por el legislador.
En desarrollo de dicha disposición, se expidió la Ley 4ª de 1992, mediante la cual se fijaron los parámetros que se debe observar el Gobierno nacional para determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, incluidos los de la Rama Judicial. 78. Por las razones expuestas, el Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus funciones, no puede atribuirse la competencia legal y reglamentaria para establecer la remuneración de un cargo perteneciente a la planta de personal de la Rama Judicial, ni asignarle grados o códigos adicionales, dado que esta atribución corresponde de manera concurrente al legislador y el Gobierno nacional. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de noviembre de 2023, radicado 08001-23-33-000-2018- 00529-01 (3071-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 79.
No obstante lo anterior, en el caso bajo estudio, el Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, mediante el cual asignó el «grado 23» al cargo de «abogado asesor» que venía desempeñando la actora. Con dicha actuación, desconoció las disposiciones que regulan el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial, en particular lo previsto en el artículo 4 de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, según el cual el cargo ya existente de abogado asesor tenía prevista una asignación salarial y prestacional acorde con el Decreto 57 de 1993. 80.
Esta modificación impactó negativamente la remuneración correspondiente al cargo de «abogado asesor grado 23», tal como se evidencia de los decretos anuales expedidos por el Gobierno nacional, en los que se advierte que la asignación salarial del cargo de «abogado asesor» era superior a la del cargo de «abogado asesor grado 23» desempeñado por la demandante, pese a tratarse materialmente del mismo empleo. 81.
En otras palabras, la inclusión de la expresión «grado 23» en el acuerdo de creación del cargo generó que las personas que lo desempeñaron no percibieran la remuneración correspondiente al empleo de «abogado asesor». En el caso concreto, ello implicó que durante el tiempo en que la parte actora ejerció funciones como «abogado asesor grado 23», se le pagara un salario inferior al fijado anualmente por el presidente de la República para el cargo nominado de «abogado asesor», lo que, a su vez, impactó negativamente el valor de sus prestaciones sociales, al haberse utilizado dicho salario como base para su liquidación. Para mayor claridad, a continuación, se expone un cuadro comparativo con las diferencias salariales entre ambos cargos en el período en que la demandante se desempeñó en el cargo: Año Decreto anual Gobierno nacional Salario devengado por la parte actora como «abogado asesor grado 23» Salario fijado para el cargo de «abogado asesor» sin grado Diferencia salarial 2015 Decreto 1257 de 2015 $4.500.334 $6.014.797 $1.514.463 2016 Decreto 245 de 2016 $4.850.010 $6.482.146 $1.632.136 82.
En los mismos términos, esta Subsección se ha pronunciado recientemente a través de providencia del 6 de marzo de 202524, respecto a los casos en los que se discute el reconocimiento de una diferencia salarial entre los cargos de «abogado asesor grado 23» y «abogado asesor», y consideró lo siguiente: «46. En esas condiciones, se concluye que el Consejo Superior de la Judicatura al asignarle el «grado 23» al cargo de «abogado asesor» desconoció lo previsto en el artículo 4 de los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, entre otros, según el cual «(n)inguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional establecido en el presente decreto, de conformidad con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.
Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos». Esto, debido a que se excedió en el ejercicio de sus competencias al modificar el régimen salarial y prestacional previsto por el gobierno 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de octubre de 2024, radicado 05001-23- 33-000-2018-02117-01 (6930-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 nacional para el cargo de «abogado asesor», en perjuicio de los servidores que desempeñaron tales empleos, entre ellos el del demandante,[…] […] 52.
No obstante, lo expuesto por la entidad y la valoración en conjunto del contenido del acuerdo que creó los cargos de «abogado asesor grado 23» y demás elementos de juicio antes descritos, lleva a deducir lo siguiente: i) la remuneración del abogado asesor (nominado) se ha regulado anualmente, a partir del Decreto 57 de 1993; ii) por medio del Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, el Consejo Superior de la Judicatura creó los cargos de «abogado asesor grado 23» en uno de los cuales se nombró a Fabián Enrique Yara Benítez; y iii) en los despachos de magistrado de los tribunales administrativos y superiores no se creó el cargo de «abogado asesor» pero sí el de «abogado asesor grado 23». 53.
En consecuencia, el cargo «grado 23» que desempeñó el demandante correspondía al de «abogado asesor» (nominado), por lo tanto, tenía derecho a las prestaciones económicas de este durante el tiempo que lo ejerció.» 83. A partir de todo lo expuesto, la Sala concluye que el Consejo Superior de la Judicatura excedió en el ejercicio de sus competencias al atribuirle la denominación «grado 23» al cargo de «abogado asesor» de los tribunales superiores de distrito judicial y tribunales administrativos, y con ello fijar una remuneración inferior a la prevista para el abogado asesor nominado, la cual ya se encontraba expresamente establecida en los decretos anuales que regulan el régimen salarial y prestacional de la Rama Judicial. 84.
Por lo anterior, la remuneración del cargo de «abogado asesor grado 23» de tribunales superiores de distrito judicial y tribunales administrativos, se encuentra comprendida dentro del listado de los cargos nominados en los decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las competencias señaladas en la Ley 4ª de 1992, por lo que su labor debe remunerarse de acuerdo con el artículo 4°. de los Decretos 1039 de 2011, 874 de 2012, 1024 de 2013 y 194 de 2014, es decir, conforme al empleo «abogado asesor sin grado», sin que sea aceptable que el Consejo Superior de la Judicatura pueda variar la denominación contemplada en el artículo 3º, numeral 2° del Decreto 57 de 1993. 85.
Por ello no le asiste la razón a la parte recurrente, toda vez en que la demandante sí tiene derecho a percibir las prestaciones económicas correspondientes al cargo de «abogado asesor» sin grado. Ello, por cuanto durante el período en que prestó sus servicios se le pagó el salario asignado al cargo de «abogado asesor grado 23», el cual resulta inferior al establecido anualmente por el presidente de la República para el primero de los empleos mencionados. 86.
Adicional a lo anterior, la parte demandada en el recurso de apelación aludió a una serie de argumentos adicionales a los ya expuestos frente a los cuales la Sala tendrá las siguientes consideraciones. La parte demandada indicó que el cargo de «abogado asesor grado 23» no guardaba relación con el de «abogado asesor» sin grado y que su remuneración era proporcional a las funciones y responsabilidades asignadas.
Sin embargo, en respuesta a lo planteado por la demandada, habrá que decir, que no se aportó prueba alguna, como documento técnico, informe o manual de funciones, que Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 acreditara diferencias en los requisitos del cargo, funciones, criterios de desempeño, evaluación o responsabilidades entre ambos empleos. 87.
Asimismo, el recurrente echó de menos una carga argumentativa sólida que sustentara la pretensión de inaplicación por inconstitucionalidad del Acuerdo PSAA15- 10402 del 29 de octubre de 2015, y destacó que el mencionado acuerdo goza de presunción de legalidad. Pues bien, sobre el particular advierte la Sala que dicho argumento carece de objeto, ya que esta corporación en reciente pronunciamiento del 23 de octubre de 202425 declaró la nulidad del aparte «grado 23» prevista en el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, circunstancia que desconocía la parte demandada al momento de interponer su recurso de apelación. 88.
La entidad demandada sostuvo en el recurso de apelación, que la sentencia de unificación no resulta aplicable al presente caso, en la medida en que las pautas allí fijadas se refieren a los cargos de «abogado asesor grado 23» de tribunales administrativos, por tanto, no cobijan a los empleados de los tribunales superiores, como la aquí demandante. 89.
Sobre el particular, no son de recibo los argumentos expuestos, en tanto se basan en una interpretación fragmentada de la sentencia de unificación, sin tener en cuenta la totalidad de las consideraciones allí desarrolladas, especialmente aquellas relativas a la falta de competencia del Consejo Superior de la Judicatura para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial.
La Sala recuerda la decisión: «[…]UNIFICAR la jurisprudencia en el sentido de señalar que “El Consejo Superior de la Judicatura carece de competencia para asignar a los cargos nominados, grados, códigos y remuneración diferentes a los previstos en el Decreto 57 de 1993 y demás decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional en los que se regule el régimen salarial y prestacional de los empleados de la rama judicial.
Esta potestad corresponde al presidente de la República en desarrollo de las facultades previstas en la Ley 4ª de 1992. En consecuencia, la remuneración del cargo de “abogado asesor” grado 23 de los Tribunales Administrativos, es la fijada para el «abogado asesor» en los decretos anuales expedidos por el gobierno nacional sobre la materia”.» 90.
Aunado a lo anterior, si bien la regla de unificación se lee acorde con los hechos del proceso, lo cierto es que en este caso, también existe una sentencia de simple nulidad, la cual declaró la nulidad del aparte «grado 23» prevista en el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015. Por ello, no le asiste razón a la recurrente. 91.
Igualmente, el recurrente sostuvo que el demandante conocía de antemano las funciones, los requisitos y la remuneración del cargo, y que aceptó dichas condiciones al momento de tomar posesión. 92. Al respecto, como lo ha sostenido esta subsección26, conocer previamente las funciones y requisitos del cargo no implica aceptar un régimen salarial inferior al establecido por el Gobierno nacional, ni renunciar al derecho de reclamar diferencias 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del del 23 de octubre de 2024, radicado 11001-03-25-000-2017- 00617-00 (2965-2017), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de octubre de 2024, radicado 05001-23- 33-000-2018-02117-01 (6930-2023), M.P. Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 salariales derivadas de una asignación inequitativa y carente de sustento legal.
Ello se ajusta al principio de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política. En consecuencia, la aceptación y posesión del cargo no pueden interpretarse como una renuncia, expresa o tácita, a los derechos laborales que le corresponden como servidor público. 4. Conclusión de la decisión Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales existentes entre el cargo de «abogado asesor grado 23», que venía desempeñando y el de «abogado asesor sin grado», teniendo en cuenta que el Consejo Superior de la Judicatura al asignarle un grado y categoría salarial al primero de estos, incurrió en un exceso en el ejercicio de sus facultades como quedó establecido por la jurisprudencia unificada de esta corporación y en la sentencia del 23 de octubre de 2024 que declaró la nulidad del aparte «grado 23» prevista en el Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015, en ejercicio del control de legalidad propiamente adelantado en contra del mencionado acuerdo. 5.
Costas 93. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario27 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta oportunidad se confirmará la sentencia, en lo que respecta a la decisión de absolver a la demandada a la condena en costas y no se condenará en la presente instancia, porque no se advierte que la parte vencida, haya incurrido en las anteriores conductas. 5. Por consiguiente, la Subsección confirmará integralmente el fallo de primera instancia que accedió las pretensiones de la demanda, como quiera que, no se condenó en costas a la parte demandada. 27 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2018-02384-01 (3603-2024) Demandante: Lina Marcela Monsalve Sánchez Demandado: Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Seccional de Administración Judicial de Medellín, (Antioquia) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia del 22 de mayo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que accedió a las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: En firme esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx RNP