REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2022-05027-00 Demandante: ANA MARÍA TORRES RAMOS Y OTRO Demandado: SALA DE CONJUECES DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE ESCINDIÓ DEMANDA Y NEGÓ ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES.

SE DECLARA IMPROCEDENTE EL AMPARO POR CARENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: los demandantes consideraron que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión del auto de 15 de marzo de 2022 en el que se escindió su demanda y no se acumularon pretensiones de simple nulidad con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala encontró que los planteamientos que soportaron la acción de tutela son una réplica de aquellos expuestos en el recurso de reposición contra el auto cuestionado, por lo que se pretendió emplear el proceso de acción de tutela como una instancia adicional, motivo por el cual se declara improcedente el amparo. La Sala procede a decidir el proceso de acción de tutela presentado por Ana María Torres Ramos y Carlos Emilio Díaz Anaya en contra de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 29 y 229 de la Carta Política1.

I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda 1 El proyecto inicial presentado por el despacho del consejero Martín Bermúdez fue derrotado por la posición mayoritaria en Sala del 20 de octubre de 2022 y el expediente ingresó al despacho del suscrito magistrado ponente el 15 de noviembre de 2022 para fallo. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-05027-00 Demandante: Ana María Torres Ramos y otro Acción de tutela Mediante escrito radicado el 20 de septiembre de 2022 los actores presentaron acción de tutela en contra de la providencia proferida 15 de marzo de 2022 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se protegieran los derechos constitucionales fundamentales antes referidos.

Como fundamento fáctico de la acción los demandantes señalaron, en síntesis, lo siguiente: 1) El 14 de agosto de 2019 presentaron ante el Consejo de Estado una demanda en la que acumularon las siguientes pretensiones: i) de un lado, la de nulidad simple contra el memorando DEAJ15-232 de 13 de marzo de 2015 emitido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en el que se ordenó a los directores Seccionales de Administración Judicial negar las solicitudes que tuvieran como pretensión el reconocimiento de la prima especial para el cálculo de las prestaciones sociales y; ii) de otro lado, las de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones nos. 555 y 709 de 23 de febrero y 9 de marzo de 2016, respectivamente, que negaron la petición de los accionantes para que se les tuviera en cuenta la prima especial como factor salarial para el cálculo de sus prestaciones sociales, así como de los actos presuntos o fictos que resolvieron negativamente los recursos de apelación presentados contra estas resoluciones. 2) Mediante auto de 15 de marzo de 2022 la Sala de Conjueces conformada para resolver el asunto2 resolvió escindir la demanda presentada por los accionantes.

En consecuencia, admitió la demanda de nulidad contra el memorando DEAJ15-232 del 13 de marzo de 2015 y ordenó remitir la demanda a los juzgados administrativos de Cartagena para que resolviera lo concerniente a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho incoadas contra los actos administrativos de carácter particular. 3) Respecto de las pretensiones dirigidas a controvertir el memorando de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se mencionó la necesidad de garantizar la doble instancia para ventilar discusiones en las que está en juego el erario, el patrimonio público, los impuestos de los contribuyentes y el interés general. 2 Sala de Conjueces integrada por los magistrados Néstor Raúl Correa Henao (ponente), Gilberto Rondón González y Juan Camilo Morales Trujillo. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-05027-00 Demandante: Ana María Torres Ramos y otro Acción de tutela 4) Mientras que en relación con las pretensiones en contra de los actos administrativos particulares se indicó que las reglas de competencia asignaron tales asuntos a los jueces administrativos del país, por lo que su remisión permitiría hacer efectivos los principios de celeridad y eficacia. 6) El 18 de abril de 2022 los actores interpusieron recurso de reposición en el que manifestaron que por mandato del artículo 31 de la Constitución Política el ordenamiento jurídico puede prever excepciones a la doble instancia, siendo una de ellas el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011.

Agregaron que no existieron reparos sobre la procedencia de la acumulación de pretensiones y que la decisión cuestionada se fundó en especulaciones sobre la conveniencia y en críticas al legislador. 7) Con auto de 7 de junio de 2022 la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado resolvió no reponer la decisión. 2.

El fundamento de la vulneración Los demandantes no invocaron la configuración de alguno de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En la demanda de tutela, como lo hicieran en el recurso de reposición que presentaron en contra del auto de 15 de marzo de 2022, reclamaron que el artículo 31 de la Constitución Política permitió excepciones a la garantía de la doble instancia, entre ellas la consagrada en el artículo 165 de la Ley 1437 de 2011 que dispuso que cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad.

Por lo anterior el conocimiento de las pretensiones acumuladas corresponde en única instancia al Consejo de Estado por ser la autoridad competente para tramitar las de nulidad simple. Finalmente, señalaron que para acceder a la acumulación de pretensiones el juez debe verificar, únicamente, si se cumplieron los presupuestos procesales del artículo 165 de la Ley 1437 de 2011. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-05027-00 Demandante: Ana María Torres Ramos y otro Acción de tutela 3.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior, los demandantes solicitaron el amparo de las siguientes súplicas: “Solicito al H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, que, según las competencias que le atribuye el Ordenamiento para conocer de la presente reclamación, ordene a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corporación revocar el Auto del 15 de Marzo de 2022 recaído en el presente asunto y en su lugar acepte la demanda en los términos en que fue interpuesta porque de esa manera se ampara y respeta el debido proceso, el Estado Social de Derecho en cuanto se cumple con el Artículo 6º de la Constitución Política de Colombia, se acate lo dispuesto por el Artículo 165 del Código Contencioso Administrativo y se dé el acceso a la Justicia en cuanto derecho fundamental que es según el artículo 229.

Es decir, se protege esos derechos fundamentales que resultaron quebrantados por el citado Auto de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda”. (archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). 4. Actuación procesal Mediante auto de 22 de septiembre de 2022 se admitió el proceso de acción de tutela y se ordenó la notificación a la Sección Segunda del Consejo de Estado, como autoridad demandada, con el fin de que allegara un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Adicionalmente se dispuso la vinculación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por asistirle interés en el resultado del proceso. 5.

Actuación de las autoridades demandadas El magistrado ponente de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado solicitó que se declare la improcedencia del proceso de acción de tutela porque no se cumplió con el requisito de inmediatez, se empleó este mecanismo de amparo como una instancia adicional a las surtidas en el curso del proceso ordinario y no se demostró el cumplimiento de los requisitos generales y específicos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-05027-00 Demandante: Ana María Torres Ramos y otro Acción de tutela II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. 1. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los recursos idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos constitucionales fundamentales del demandante. 2.

El caso concreto En el asunto que ocupa la atención de la Sala se demanda por esta vía constitucional a la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado con el fin de que se protejan sus derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión del auto proferido el 15 de marzo de 2022.

En los términos en los que fue propuesta la controversia la Sala declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, por las razones que procederá a exponer: 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-05027-00 Demandante: Ana María Torres Ramos y otro Acción de tutela 1) En este caso, para la Sala es claro que los fundamentos que soportaron la interposición de la acción de tutela se dirigieron a reiterar los argumentos expuestos por los actores en el recurso de reposición contra el auto cuestionado, en el que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado ordenó escindir su demanda. 2) En efecto, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, en ese recurso los actores reclamaron, en los mismos términos que plantearon en este proceso de acción de tutela, que el artículo 165 de la Ley 1437 de 20113 es una de las excepciones a la garantía de la doble instancia, de conformidad con lo previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, y que su demanda cumplió los requisitos para que opere la acumulación de pretensiones. 3) Por su parte, en el auto de 7 de junio de 2022 que resolvió el recurso de reposición (que no fue objeto de la demanda de tutela), la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado señaló que, si bien es cierto que el legislador introdujo excepciones al principio de la doble instancia, ello no significa que esa facultad pueda ejercerse de manera indistinta. 4) En ese auto, la autoridad judicial demandada anotó que la decisión de escindir la demanda obedeció a motivos de principio y conveniencia y resultó ser la postura más justa y razonable, además de que no se cumplió con las exigencias del artículo 165 del CPACA, en los siguientes términos: “Por tanto, hay que distinguir el derecho formal del derecho material, de conformidad con el artículo 1° de la Constitución, que dispone que Colombia 3 Artículo 165.

Acumulación de pretensiones. En la demanda se podrán acumular pretensiones de nulidad, de nulidad y de restablecimiento del derecho, relativas a contratos y de reparación directa, siempre que sean conexas y concurran los siguientes requisitos: 1. Que el juez sea competente para conocer de todas. No obstante, cuando se acumulen pretensiones de nulidad con cualesquiera otras, será competente para conocer de ellas el juez de la nulidad.

Cuando en la demanda se afirme que el daño ha sido causado por la acción u omisión de un agente estatal y de un particular, podrán acumularse tales pretensiones y la Jurisdicción Contencioso Administrativa será competente para su conocimiento y resolución. 2. Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.

Que no haya operado la caducidad respecto de alguna de ellas. 4. Que todas deban tramitarse por el mismo procedimiento. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-05027-00 Demandante: Ana María Torres Ramos y otro Acción de tutela es un Estado social de derecho. Luego sí es válido que el legislador introduzca excepciones al principio de la doble instancia, pero de allí no se sigue necesaria y fatalmente que en este caso se introdujo una excepción a favor de los actores.

Lo uno no conduce a lo otro. El cargo no aplica. ( ) El auto recurrido, luego de analizar los argumentos a favor y en contra de la acumulación, desciende al caso concreto y sienta su posición al respecto, por motivos que llamó “motivos de principio y motivos de conveniencia”, para concluir que la decisión “más justa y razonable” es la de escindir.

Y se escindió porque no se cumplían las exigencias legales, contenidas en el artículo 165 del Cpaca. Ahora bien, del hecho de que la Sala hubiese realizado un examen general sobre los argumentos a favor y en contra de la acumulación en general, no se sigue necesaria y fatalmente que el caso particular quedó en silencio. Lo uno no conduce a lo otro.

El cargo no aplica. ( ). Dos grupos de argumentos se esgrimieron en el Auto recurrido para ordenar la escisión de la demanda: los que allí se denominaron “de principio”, relacionados con la garantía de los derechos humanos, y los también allí llamados “pragmáticos”. Pero estos últimos eran un complemento de los primeros, que eran los esenciales.

Luego el cargo no aplica. ( ) no es cierto que la doble instancia no sea un principio. Lo es. Y tan lo es, que aquí se protege, por ser la solución más garantista y más acorde con la defensa de los derechos humanos. ( ) no es cierto que el auto recurrido le esté suprimiendo al acto una capacidad o facultad de apelar, por la sencilla razón de que en este caso el actor no tiene esa capacidad o facultad.

No se suprime lo que no existe. El medio de control que en cada caso se debe ejercer no lo escoge esta Sala de Conjueces sino la ley. Por tanto, la facultad del actor para “escoger” se limita a decidir cuándo apelar o cuándo no apelar, en los procesos que sí permiten este recurso, y solo esos procesos. Pero es la ley la que “escoge” cuáles procesos tienen apelación Y cuáles no cuentan con este recurso.

Entonces al actor no se le está suprimiendo ninguna facultad, puesto que no la tiene. El cargo no aplica. ( ) el actor ciertamente es el que decide cuándo acumular (o apelar), pero en los casos en los que puede hacerlo, no en los que no tiene esta facultad. El actor sí tiene la facultad de “optar” por la acumulación, pero únicamente en los casos en los que el artículo 165 del Cpaca lo autoriza, no en otros, como en este caso ( )”.

(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI – destacado de la Sala). 5) Ahora, para sustentar la vulneración de los derechos invocados en el mecanismo constitucional la parte demandante expuso similares planteamientos a los analizados en el proceso ordinario dirigidos de manera exclusiva a revivir la discusión tendiente a determinar si el artículo 165 del CPACA permite o no acumular sus pretensiones de nulidad simple con las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho y si la autoridad competente para conocer el proceso era la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En la acción de tutela se indicó: “En la demanda (Exp. 11001-03-25-000-2019-00587-00. No. Interno: 4647- 2019), con apoyo en el Artículo 165 del Código de Procedimiento 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-05027-00 Demandante: Ana María Torres Ramos y otro Acción de tutela Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se acumularon las siguientes pretensiones: (…) Se trató de una acumulación subjetiva de pretensiones y una acumulación de pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho permitida por el Artículo 165 del CPACA.

Da la impresión de que la Sala no tuvo en cuenta todos los elementos fácticos, documentales y legales que juegan en el presente caso porque el Art. 165 le permite al demandante acumular las pretensiones de orden subjetivo (nulidad y restablecimiento del derecho) con la de nulidad de un acto general. Esta acumulación procede si el demandante cumple con todos los requisitos determinados en la ley procesal.”.

(archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI- negrillas de la Sala). 6) Así pues, si bien la parte demandante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación es evidente que los fundamentos que soportan la interposición de la acción de tutela son una reproducción de los argumentos que fueron planteados en el recurso de reposición, los cuales fueron resueltos en el auto de 7 de junio de 2022. 7) En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional porque el objeto de la demanda es reabrir un debate jurídico procesal que fue propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia. 8) En ese orden de ideas, esta Sala declarará improcedente la acción de tutela en atención a que no cumple con el requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º) Declárase improcedente la acción de tutela presentada por la parte actora, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-05027-00 Demandante: Ana María Torres Ramos y otro Acción de tutela 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Salva voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022