Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-06429-00 Demandante CARLOS ALBERTO BORRERO Demandado CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Mora judicial. Sentencia de segunda instancia. Régimen prestacional de la Fuerza Pública. Carencia actual de objeto. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el señor Carlos Alberto Borrero, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 14 de octubre de 20251, el señor Carlos Alberto Borrero, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia, con ocasión a la presunta mora judicial en la que se incurrió al no haber dictado sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2019-00254-00/01.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones2: «1) CONCEDER el amparo a los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS, DIGNIDAD HUMANA, MINIMO (sic) VITAL Y A CONTAR CON RECURSOS Y ACCIONES JUDICIALES EFECTIVAS Y EFICACES, que me han sido vulnerados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado a causa de la falta de sentencia de segunda instancia que resuelva de fondo los recursos de apelación que se interpusieron dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento tramitado bajo el Radicado N° 52001-23-33-000-2019-00254-01. 2) Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la SUBSECCIÓN B DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO que dentro del término de quince (15) días siguientes a la notificación del fallo de tutela, profiera sentencia de segunda instancia por medio de la cual resuelva de fondo los recursos de apelación presentados dentro del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho distinguido con el Radicado N° 52001-23-33-000-2019-00254-01.» (Sic a toda la cita) 2.

Hechos Del escrito de tutela se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Para el año 2019, el señor Carlos Alberto Borrero, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de la Fuerzas Militares (en adelante CREMIL). Pretendiendo la 1 Samai, índice 2. 2 Samai, índice 2.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06429-00 Demandante: Carlos Alberto Borrero 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad de los actos administrativos que negaron la asignación de retiro, y a título de restablecimiento del derecho se procediera con el reconocimiento y pago de este. 2.2.

Por reparto le correspondió conocer al Tribunal Administrativo de Nariño, bajo el radicado 52001-23-33-000-2019-00254-00. 2.3. El 13 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión dictó sentencia de primera instancia, en la cual se declaró la nulidad de las resoluciones 6573 del 11 de agosto de 2015 y 2992 del 25 de abril de 2016, y se condenó a CREMIL a reconocer y pagar a favor del señor Carlos Alberto Borrero la asignación de retiro conforme a lo previsto en el artículo 163 del decreto 1211 de 1990 (a partir del 3 de enero de 2008), teniendo en cuenta que se declararon prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 13 de mayo de 2016.

Contra esta decisión ambas partes presentaron recurso de apelación. 2.4. La segunda instancia le correspondió por reparto a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que mediante auto del 23 de junio de 2022 admitió los recursos de apelación, prescindió del traslado para alegar de conclusión, y ordenó que una vez regresara el expediente al despacho ingresaría para fallo. 2.5.

El 2 de septiembre de 2024, el demandante solicitó impulso procesal y prelación del turno para fallo. 2.6. La parte actora manifestó que han transcurrido más de 3 años desde que el expediente ingresó al despacho para fallo (12 de septiembre de 2022) sin que se haya dictado sentencia de segunda instancia, lo que configura una mora judicial injustificada. 3.

Fundamentos de la acción El señor Carlos Alberto Borrero acusó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia comoquiera que a la fecha de presentación de esta acción de tutela el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, no ha dictado sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2019-00254-00/01.

Afirma que verificó el Sistema de Gestión Samai advirtiendo que han transcurrido más de 3 años desde que el expediente ingresó al despacho para fallo sin que se haya dictado sentencia de segunda instancia. Manifestó que la última actuación data del 9 de octubre de 2024, en donde se realizó el cambio de ponente del magistrado César Palomino Cortes a la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo.

Explicó que no conocer la decisión de segunda instancia le genera un grave perjuicio, pues es una persona mayor que requiere de los ingresos que le generaría la asignación de retiro para su subsistencia dado que por la falta de educación técnica y profesional no tiene la posibilidad de acceder a un trabajo estable, ni vincularse en el mercado laboral formal, más aún cuando de sus ingresos depende su esposa y sus tres hijos.

Añadió que no desconoce el alto número de procesos que tiene asignados la Sección Segunda del Consejo de Estado, sin embargo, mencionó que su proceso no es de alta complejidad. Como fundamentos de su acción citó los artículos 29, 93 y 229 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992 y 1382 de 2000 y las sentencias T-006 de 1992, T-030 de 2005, T-283 de 2013, T-678 de 2017 y T-052 de 2018 dictadas por la Corte Constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06429-00 Demandante: Carlos Alberto Borrero 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Con providencia del 22 de octubre de 20253, el despacho sustanciador admitió la demanda presentada por el señor Carlos Alberto Borrero contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, despacho de la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo.

En calidad de terceros con interés se vinculó a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y al Tribunal Administrativo de Nariño. Se ofició al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (despacho accionado) para que remitiera informe del trámite que le había dado al proceso con radicado 52001-23-33-000-2019-00254-00/01, junto con el listado de procesos pendientes de trámite (en donde se identificara el turno en el que se encuentra el mencionado medio de control) y la relación de procesos adelantados desde que ingresó el expediente a ese despacho, o cualquier medio de prueba que demostrara el trámite que ha impartido a ese proceso en calidad de ponente; y ordenó las notificaciones correspondientes. 4.2.

La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares CREMIL4 manifestó que se revisó la base de datos de nómina (Sistema de Administración Documental SADE-NET, módulo Imágenes y CRC, base de datos extinguidos y sistema BIZAGI) estableciendo que el señor Borrero a la fecha no cuenta con reconocimiento o sustitución de asignación de retiro reconocida por parte de esa entidad.

Añadió que no tiene competencia para atender las pretensiones planteadas por el accionante, pues lo que busca es que la Sección Segunda del Consejo de Estado dicte sentencia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2019-00254-00/01. Por último, recordó que su objeto es el reconocimiento y pago de las asignaciones de retiro al personal de oficiales, suboficiales y soldados profesionales de las fuerzas militares, por lo que no tiene legitimación en la causa por pasiva.

En consecuencia, solicitó se declarara la legalidad de sus actuaciones. 4.3. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B5, a través de la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo, rindió informe en el que solicitó que se negaran las pretensiones de esta acción al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales del actor.

Explicó que el 7 de octubre de 2024 asumió el cargo de magistrada de la Sección Segunda, encontrando un inventario superior a 2.826 procesos activos (2.551 procesos ordinarios y 277 acciones de tutela), de conformidad con la información que reposa en el Sistema de Gestión Samai. Razón por la cual, diseñó un plan de contingencia integral para incrementar el índice de evacuación. Dentro de las estrategias se estableció realizar una clasificación temática, grupos con ejes jurídicos comunes, elaboración de proyectos de sentencias por bloques sin sujeción al orden cronológico de turnos, conforme al artículo 63ª y 74j de la Ley 270 de 1996, modificada por la Ley 2430 de 2024 («herramienta que contribuye a superar la congestión y asegura decisiones judiciales con altos estándares de calidad.»).

Indicó que los resultados de la gestión adelantada entre el 7 de octubre de 2024 y el 30 de septiembre de 2025 son verificables, pues se registraron «915 ingresos por reparto, dictó 370 autos interlocutorios aprobados en Sala, 989 autos interlocutorios de ponente, 385 autos de sustanciación o trámite, y redujo su inventario real a 3 Samai, índice 5. 4 Samai, índice 9. 5 Samai, índice 10.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06429-00 Demandante: Carlos Alberto Borrero 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.516 procesos ordinarios activos, de los cuales 1.005 están pendientes de sentencia, según consta en el informe oficial de gestión que adjunto». Frente al caso concreto señaló que el medio de control ha seguido el curso de los procesos relativos al régimen prestacional del personal de la fuerza pública, por lo que están siendo estudiados para emitir decisión de fondo que resulte coherente y uniforme, tan es así que está próximo a que se registre proyecto de fallo.

Adujo que esta forma de evacuar expedientes busca que las decisiones sean uniformes y céleres. De ahí que, no existe vulneración a los derechos fundamentales del actor pues no hay omisión, ni inactividad, ya que se ha actuado conforme al marco normativo vigente y dentro de un contexto de alta carga judicial. Como pruebas adjuntó: (i) Certificación de la Secretaría de la Sección Segunda, en donde da cuenta de la cantidad de proyectos registrados durante el año 2025 agrupados por fechas y temas; y (ii) adjuntó el «INFORME DE GESTIÓN EBC OCTUBRE 2024 A SEPTIEMBRE 2025» elaborado por el auxiliar judicial de ese despacho. 4.4.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el Ministerio Público y el Tribunal Administrativo de Nariño guardaron silencio a pesar de haber sido notificados en debida forma6. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19917, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si operó la figura de la carencia actual de objeto, debido a que, en el trámite de la acción de tutela, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado adelantó gestiones tendientes a garantizar los derechos fundamentales del señor Carlos Alberto Borrero. 3.

Carencia actual de objeto La acción de tutela fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares. Su finalidad, entonces, es evitar que una amenaza a un derecho fundamental se materialice, o una vez la vulneración ya se ha producido hacer que cese.

Por ende, cuando los hechos que motivaron la acción desaparecen o cuando no hay forma de resarcir el daño ya producido, la tutela pierde su razón de ser. Cualquier pronunciamiento al respecto carecería de fundamento. 6 Samai, índice 8. 7 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06429-00 Demandante: Carlos Alberto Borrero 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Este fenómeno ha sido denominado por la jurisprudencia constitucional como carencia actual de objeto dividido en tres escenarios: (i) hecho superado8; (ii) daño consumado9 y (iii) situación sobreviniente10.

Sobre esta clasificación, desde sus inicios la Corte Constitucional en Sentencia T- 494 de 1993, precisó lo siguiente: «La doctrina constitucional ha desarrollado el concepto de la “carencia actual de objeto” para identificar este tipo de eventos y, así, denotar la imposibilidad material en la que se encuentra el juez de la causa para dictar alguna orden que permita salvaguardar los intereses jurídicos que le han sido encomendados.

Sobre el particular, se tiene que éste se constituye en el género que comprende el fenómeno previamente descrito, y que puede materializarse a través de las siguientes figuras: (i) “hecho superado”, (ii) “daño consumado” o (iii) de aquella que se ha empezado a desarrollar por la jurisprudencia denominada como el acaecimiento de una “situación sobreviniente”.

La primera de estas figuras, regulada en el artículo 26 del decreto 2591 de 1991, comprende el supuesto de hecho en el que, entre el momento en que se interpone la demanda de amparo y el fallo, se evidencia que, como producto del obrar de la entidad accionada, se eliminó la vulneración a los derechos fundamentales del actor, esto es, tuvo lugar la conducta solicitada (ya sea por acción o abstención) y, por tanto, (i) se superó la afectación y (ii) resulta inocua cualquier intervención que pueda realizar el juez de tutela para lograr la protección de unos derechos que, en la actualidad, la accionada ha dejado de desconocer.

La segunda de las figuras referenciadas consiste en que a partir de la vulneración iusfundamental que venía ejecutándose, se ha consumado el daño o afectación que con la acción de tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela imparta una orden al respecto.

Para finalizar, se ha empezado a diferenciar por la jurisprudencia una tercera modalidad de eventos en los que la protección pretendida del juez de tutela termina por carecer por completo de objeto y es en aquellos casos en que, como producto del acaecimiento de una “situación sobreviniente” que no tiene origen en el obrar de la entidad accionada, la vulneración predicada ya no tiene lugar, sea porque el actor mismo asumió una carga que no le correspondía, o porque, a raíz de dicha situación, perdió interés en el resultado de la litis.» (Subrayas fuera del texto) Así pues, la carencia actual de objeto por hecho superado se configura en los casos en que, en el lapso transcurrido entre la radicación de la acción de tutela y la expedición de la sentencia, la entidad demandada adelantó las acciones tendientes a cesar la vulneración de los derechos fundamentales, lo que por sustracción de materia hace inocuo cualquier pronunciamiento u orden del juez de tutela para lograr el amparo de los derechos.

Como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia SU-274 de 2019 «ante la alteración o el desaparecimiento de las circunstancias que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales objeto de estudio, la solicitud pierde su eficacia y sustento, así como su razón de ser como mecanismo extraordinario y expedito de protección judicial».

De allí que, una vez desaparece el supuesto de hecho que motivó la presentación de la solicitud de amparo, sería inocua cualquier determinación del juez constitucional, ya que «la materia o amenaza cesa porque ha tenido lugar un evento que conlleva a la conjuración del daño, la satisfacción del derecho o la inocuidad de las pretensiones». 4.

Del trámite impartido por la autoridad accionada. Carencia actual de objeto. 4.1. El señor Carlos Alberto Borrero cuestionó que a la fecha de radicación del escrito de tutela el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, no ha dictado sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad 8 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias: SU 540 de 2007, T-678 de 2011, T-597 de 2015, T-669 de 2016, T-624 de 2016 y T-021 de 2017. 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias: SU 225 de 2013, T-011 de 2016 y T-082 de 2006. 10 Cfr. Corte Constitucional, sentencias: T-988 de 2007, T-585 de 2010, T-200 de 2013, T-481 de 2016 y T-158 de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-06429-00 Demandante: Carlos Alberto Borrero 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y restablecimiento del derecho 52001-23-33-000-2019-00254-00/01, a pesar de que han transcurrido más de 3 años desde que el expediente ingresó al despacho para fallo. 4.2.

Sería del caso establecer si las acciones u omisiones de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconocieron los derechos fundamentales del señor Borrero si no fuera porque durante el trámite de esta acción la autoridad accionada cumplió con el requerimiento que se planteaba. Lo anterior en razón a que, la pretensión del accionante era que se dictara sentencia de segunda instancia en el proceso 52001-23-33-000-2019-00254- 00/01, actuación que de conformidad con la revisión del Sistema de Gestión Samai y las contestaciones fue atendida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, como se relaciona a continuación: Fecha de la actuación Actuación adelantada en segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 52001-23-33-000-2019-00254-01 31 de marzo de 2022 Reparto (Magistrado César Palomino Cortés) y radicación de la acción 23 de junio de 2022 Auto admite recurso de apelación 12 de septiembre de 2022 Pasó expediente al despacho para sentencia 8 de marzo de 2024 Auto que negó solicitud de prelación de sentencia 3 de octubre de 2024 Pasó expediente al despacho 9 de octubre de 2024 Constancia de cambio de ponente.

Nuevo ponente Magistrada Elizabeth Becerra Cornejo 31 de octubre de 2025 Registra proyecto de fallo (Samai, índice 28) 18 de noviembre de 2025 Se registró la sentencia de 2° instancia en Samai (Sentencia fechada del 7 de noviembre de 2025) 18 de noviembre de 2025 Pasa expediente a la Secretaría de la Sección Segunda para que se notifique la sentencia (Samai, índice 30) 19 de noviembre de 2025 Notificación de la sentencia de segunda instancia De conformidad con lo anterior, se concluye que el despacho de la magistrada Elizabeth Becerra Cornejo registró proyecto de fallo el pasado 31 de octubre de 2025 el cual fue aprobado en la Sala del 7 de noviembre de la misma anualidad, a su vez fue registrado el 18 de noviembre de 2025, misma fecha en la cual pasó el expediente a la Secretaría de la Sección Segunda para surtir las notificaciones.

En este sentido, dado que la pretensión planteada por el señor Carlos Alberto Borrero en la presente acción de tutela ya fue resuelta, carece de objeto emitir un pronunciamiento de fondo en razón a que la solicitud de amparo perdió cualquier motivo que la justifique. 5. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala declarará la carencia actual de objeto, ya que a la fecha no existe vulneración o amenaza del derecho fundamental al debido proceso, a la dignidad humana, al mínimo vital y de acceso a la administración de justicia invocado por la parte actora, respecto del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, pues esta autoridad realizó el trámite correspondiente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2025-06429-00 Demandante: Carlos Alberto Borrero 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

Declarar la carencia actual de objeto, en relación con las pretensiones de la acción de tutela promovida por el señor Carlos Alberto Borrero, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.

De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador